Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular que formula el M.J.F.F.G.S. en la acción de inconstitucionalidad 138/2007, promovida por el procurador general de la República en contra del Congreso y del gobernador del Estado de Michoacán de O., resuelta por el Tribunal Pleno en sesión del treinta de abril de dos mil siete, bajo la ponencia del M.J.N.S.M..

En la sesión plenaria en que se discutió el proyecto de resolución del asunto citado al rubro, se sustentó el criterio unánime de declarar parcialmente procedente y fundada la presente acción de inconstitucionalidad; sobreseer en la misma respecto del artículo 202 del Código Electoral del Estado de Michoacán; declarar la validez del artículo 15 de la Ley de Justicia Electoral del Estado de Michoacán; y, por otra parte, declarar la invalidez de los artículos 21, fracción IV, primer párrafo, en la porción normativa que dice "la confesional, la testimonial" de la misma ley, y 95-Bis in fine del Código Electoral del Estado de Michoacán.

Sin embargo, también se resolvió, por mayoría de votos, declarar la invalidez del artículo 111, fracción III, inciso d), segundo párrafo, del Código Electoral del Estado de Michoacán, únicamente en la porción normativa que señala "... durante los procesos electorales, ... Entre procesos, recibirán únicamente dietas de asistencia a sesión ..."; lo anterior, conforme a los siguientes argumentos:

"Como se observa, en dicho numeral en la parte que interesa, se establece que los consejeros electorales recibirán, durante los procesos electorales, la remuneración que se determine en el presupuesto, pero entre procesos, recibirán únicamente dietas de asistencia a sesión, lo cual es contrario a los principios rectores de independencia, autonomía e imparcialidad consagrados en los incisos b) y c) de la fracción IV del artículo 116 de la Constitución Federal.

"Lo anterior es así, en atención a que como se indicó, los referidos incisos b) y c) de la fracción IV del artículo 116 constitucional, claramente señalan que en el ejercicio de la función electoral a cargo de las autoridades electorales sean principios rectores de la legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia, y que las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias, gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones. ...

"Bajo esta línea de ideas, y atendiendo que las autoridades que tienen a su cargo la organización de las elecciones, se rigen bajo los mismos principios que las autoridades jurisdiccionales en la materia, esto es, en el goce de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones, conforme lo establece el artículo 116, fracción IV, inciso c) de la N.F., puesto que en ambos casos, la finalidad del Órgano Reformador de la Constitución Federal, es que las autoridades electorales (tanto administrativas como jurisdiccionales) dada la alta función que les fue encomendada, emitieran sus decisiones con plena imparcialidad y en estricto apego a la normatividad aplicable al caso, sin tener que acatar o someterse a indicaciones, instrucciones, sugerencias o insinuaciones provenientes de superiores jerárquicos, de otros Poderes del Estado o de personas con las que guardan alguna relación de afinidad política, social o cultural.

"De ahí que sea dable concluir, que los conceptos de autonomía e independencia que se han desarrollado en torno a los Poderes Judiciales Locales, sean aplicables a los integrantes de los organismos estatales que tengan a su cargo la organización de las elecciones, en específico, el relativo al derecho de recibir una remuneración adecuada e irrenunciable que no podrá disminuirse durante su encargo, en virtud que el objetivo por alcanzar, es que tanto los funcionarios a quienes se les ha encomendado la función de la administración de justicia, como aquellos que tienen el encargo de organizar, conducir y vigilar los comicios estatales, no se vean expuestos a influencias extrañas que afecten su imparcialidad, en perjuicio de la sociedad.

"En ese tenor, y toda vez que de acuerdo al marco legal que rige a los consejeros del Instituto Electoral de Michoacán, las funciones que les fueron encomendadas las ejercen de manera permanente tanto en los procesos electorales como durante el periodo interprocesal, es claro entonces que durante el tiempo que ocupen el cargo, tienen derecho a percibir todas las prerrogativas derivadas de su designación, ya que como se ha determinado, un aspecto fundamental para resguardar su independencia y autonomía, es que esos servidores públicos perciban una remuneración adecuada e irrenunciable que no podrá ser disminuida durante el término que dure su encargo, para salvaguardar que en el ejercicio de sus funciones existan irregularidades, derivaciones o proclividad partidista que afecte su imparcialidad.

"Lo anterior se corrobora, si se atiende a que en el ámbito federal, conforme al párrafo quinto de la fracción III del artículo 41 de la Constitución Federal, la retribución que perciban los consejeros electorales del Instituto Federal Electoral, será igual a la prevista para los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

"Asimismo, en el artículo 94, párrafo octavo, de la propia N.F., se dispone que la remuneración que perciban los Ministros, no podrá ser disminuida durante su encargo, reglas que resultan aplicables a los consejeros del Instituto Electoral de Michoacán, dado que el Órgano Reformador de la Constitución Federal, al instituir las autoridades electorales estatales, retomó las mismas instituciones y principios que tuvo en cuenta para la erección del organismo electoral federal, por lo que puede decirse que en el ámbito local, deben operar los mismos lineamientos generales."

Argumentos del voto particular

R. disiento del criterio sustentado por la mayoría, pues a mi juicio, debió tomarse en consideración, en primer término, que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece una clara distinción en torno a la regulación de las elecciones federales y las locales, de conformidad con las disposiciones contenidas en sus artículos 41 y 116, fracción IV.

En términos del primero de los preceptos citados, la renovación de los Poderes Ejecutivo y Legislativo a nivel federal se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, sujetándose a cuatro bases esenciales:

a) La participación del pueblo en la vida democrática y el acceso de los ciudadanos al poder público a través de los partidos políticos y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo.

b) La equidad en el tratamiento de los partidos políticos, mediante el establecimiento de disposiciones relacionadas con el uso de los medios de comunicación social y el acceso al financiamiento público.

c) La encomienda de la organización de las elecciones federales, entendida como una función estatal, a un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral.

d) El establecimiento de un sistema de medios de impugnación para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales.

Por lo que se refiere a la organización de las elecciones federales, el artículo 41, fracción III, constitucional, establece que se trata de una función estatal encomendada a un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos y los ciudadanos, cuyos principios rectores son los de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad.

El órgano superior de dirección de dicho organismo es el consejo general, el cual se encuentra integrado por un presidente y ocho consejeros electorales, quienes contarán con voz y voto, así como por los consejeros del Poder Legislativo, los representantes de los partidos políticos y un secretario ejecutivo, que únicamente participan con voz pero sin derecho a voto.

Ahora bien, por lo que se refiere al consejero presidente y a los consejeros electorales, el precepto constitucional en comento dispone que durarán siete años en su cargo, así como que no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de aquellos en que actúen en representación del consejo general y de los que desempeñen en asociaciones docentes, científicas, culturales, de investigación o de beneficencia, no remunerados.

En torno a esta última disposición, es conveniente señalar que del análisis de la Exposición de Motivos de la reforma que le dio origen, publicada en el Diario Oficial de la Federación del veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, se desprende que fue establecida:

"Con el propósito de que, en tanto servidores públicos y autoridades en la materia, se garantice la profesionalización de los consejeros electorales y la plena dedicación a sus funciones, se propone que no puedan desempeñar empleo, cargo o comisión alguna, con excepción de los que ejerzan en representación del consejo y en asociaciones docentes, científicas, culturales, de investigación o de beneficencia, siempre que no sean remunerados."(1)

En este sentido, resulta claro que a nivel federal, una de las bases fundamentales de la renovación de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, consiste en que la organización de las elecciones respectivas las realice un organismo autónomo, cuyos integrantes con derecho a voz y voto no desempeñen otro empleo o cargo, ya sea público o privado, con excepción de los que tengan relación con actividades docentes, culturales, científicas o de beneficencia, siempre y cuando no sean remunerados; lo anterior, en aras de lograr una plena dedicación a sus funciones y la profesionalización de sus servicios.

No obstante lo anterior, estimo que, contrario a la opinión de la mayoría, las disposiciones antes señaladas, en cuanto a la prohibición de desempeñar cualquier otro cargo por parte de los consejeros electorales federales no son aplicables necesariamente en materia electoral local, pues por disposición expresa contenida en el artículo 116, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se establece una reserva a favor de los Estados, para que a través de sus Constituciones y leyes locales regulen lo relativo a sus procedimientos electorales, sujetándose exclusivamente a las bases a que se refiere dicho precepto, consistentes en que:

a) Las elecciones de los gobernadores de los Estados, de los miembros de las Legislaturas Locales y de los integrantes de los Ayuntamientos se realicen mediante sufragio universal, libre, secreto y directo;

b) En el ejercicio de la función electoral a cargo de las autoridades electorales sean principios rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia;

c) Las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones;

d) Se establezca un sistema de medios de impugnación para que todos los actos y resoluciones electorales se sujeten invariablemente al principio de legalidad;

e) Se fijen los plazos convenientes para el desahogo de todas las instancias impugnativas, tomando en cuenta el principio de definitividad de las etapas de los procesos electorales;

f) De acuerdo con las disponibilidades presupuestales, los partidos políticos reciban, en forma equitativa, financiamiento público para su sostenimiento y cuenten durante los procesos electorales con apoyos para sus actividades tendientes a la obtención del sufragio universal;

g) Se propicien condiciones de equidad para el acceso de los partidos políticos a los medios de comunicación social;

h) Se fijen los criterios para determinar los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus campañas electorales, así como los montos máximos que tengan las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos; se establezcan, asimismo, las sanciones por el incumplimiento a las disposiciones que se expidan en estas materias; e

i) Se tipifiquen los delitos y determinen las faltas en materia electoral, así como las sanciones que por ellos deban imponerse.

En el caso concreto, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de O., al regular lo relativo a la materia electoral local, y en específico por lo que se refiere al Instituto Electoral de Michoacán, dispone lo siguiente:

"Artículo 98. La organización de las elecciones es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios denominado Instituto Electoral de Michoacán, en cuya integración participan el Poder Legislativo, los partidos políticos y los ciudadanos, según lo disponga la ley. La certeza, legalidad, objetividad, imparcialidad, independencia, equidad y profesionalismo serán principios rectores en el ejercicio de esta función estatal.

"El organismo público será autoridad en la materia, profesional, en su desempeño y autónomo en sus decisiones, contará en su estructura con órganos de dirección, ejecutivos y desconcentrados. El órgano superior de dirección se integrará en la forma y términos que establezca la ley de la materia.

"El organismo público cubrirá en su desempeño, además de lo que determine la ley, las actividades relativas a la preparación y desarrollo de la jornada electoral, otorgamiento de constancias, capacitación electoral y educación cívica e impresión de materiales electorales, atenderá lo relativo a los derechos y prerrogativas de los partidos políticos; y se encargará de la organización y desarrollo de los procesos plebiscitarios y de referéndum, en los términos y con las formalidades establecidas en la ley de la materia. Las sesiones de los órganos colegiados electorales serán públicas en los términos que disponga la ley.

"Los consejeros electorales del órgano superior de dirección, deberán satisfacer los requisitos que señale la ley y serán electos por el voto de las dos terceras partes de los diputados presentes del Congreso del Estado, de entre los propuestos por los grupos parlamentarios del Congreso. La ley señalará las reglas y el procedimiento correspondientes."

Si bien el precepto antes señalado no establece prohibición alguna para que los consejeros del Instituto Electoral de Michoacán desempeñen cualquier otro cargo, empleo o comisión; dicha prohibición se encuentra contenida en el artículo 112, inciso f), del Código Electoral del Estado de Michoacán, que señala:

"Artículo 112. Los consejeros electorales deberán satisfacer los requisitos siguientes:

"...

"f) No ser funcionario de la Federación, el Estado o los Municipios, no desempeñar ninguna otra función pública con excepción de la docencia y cargos honoríficos. Esta prohibición será aplicable en empleos de carácter privado siempre y cuando la relación laboral resulte incompatible con los principios del ejercicio de la función electoral."

Como se desprende del precepto trasunto, si bien existe una prohibición para que los consejeros electorales desempeñen cualquier otra función pública, con excepción de la docencia y cargos honoríficos, también lo es que no es absoluta como ocurre a nivel federal, pues se les permite desempeñar empleos de carácter privado, siempre y cuando la relación laboral no resulte incompatible con los principios del ejercicio de la función electoral.

Una vez expuesto lo anterior, puede concluirse, en primer término, que la Constitución Federal, en su artículo 116, fracción IV, reserva un ámbito exclusivo y excluyente a las Constituciones y leyes locales, las cuales, en materia electoral, garantizarán que en el ejercicio de la función relativa a cargo de las autoridades electorales sean principios rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia; precisándose en el inciso c) del citado precepto, que las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones.

Trasladando lo anterior al caso concreto, puede decirse que la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de O. siguiendo estas reglas, en el artículo 98 regula lo relativo al Instituto Electoral de Michoacán, que es el que organiza las elecciones, siendo que en ninguna forma establece preceptos similares a los que existen en el orden federal, inclusive a los contenidos en otros órdenes estatales; consecuentemente, constitucionalmente no encuentro un obstáculo para la norma que se introduce en el Código Electoral del Estado de Michoacán, al disponer en su artículo 111, fracción III, inciso d), lo siguiente:

"Artículo 111. El consejo general es el órgano superior de dirección del que dependerán todos los órganos del instituto y se integrará de la forma siguiente:

"...

"III. Cuatro consejeros electorales designados por el Congreso, conforme al procedimiento siguiente:

"...

"d) Si aún quedaran pendientes fórmulas de consejeros electorales por designar, se procederá a nombrarlos en el Congreso mediante insaculación, de las propuestas iniciales de los grupos legislativos.

(Reformado, P.O. 11 de febrero de 2007)

"Los consejeros electorales, propietarios y suplentes durarán en su cargo hasta cuatro años, pudiendo ser reelectos hasta en dos ocasiones; y gozarán, durante los procesos electorales, de la remuneración que se determine en el presupuesto. Entre procesos, recibirán únicamente dietas de asistencia a sesión.

"Los consejeros electorales continuarán en sus funciones aunque haya fenecido su periodo o el plazo para el que fueron nombrados, sin que ello implique ratificación en el cargo, mientras no sean designados quienes deban sustituirlos."

A mi juicio, la previsión relativa a que los consejeros que integran el órgano superior de dirección del Instituto Electoral de Michoacán local gozarán, durante los procesos electorales de la remuneración que se determine en el presupuesto, y entre procesos recibirán únicamente dietas de asistencia a sesión, se refiere únicamente a dichos consejeros, pues las remuneraciones que reciben otros funcionarios son permanentes, lo cual garantiza la profesionalización de ese órgano, amén de que el hecho de que durante los periodos en que no hay proceso electoral los consejeros reciban únicamente una dieta, me parece que debe analizarse en función de que la materia electoral tiene la peculiaridad de concentrar el ejercicio de la función electoral durante los procesos electorales, pues si bien fuera de ellos hay otras actividades efectivamente permanentes que se realizan, son básicamente de carácter técnico, salvo cuando haya elecciones extraordinarias en donde hay previsiones especiales para ese caso; consecuentemente, no se requiere del trabajo permanente del órgano superior de ese Instituto Electoral; esto es, lo que está señalando es que se les retribuirá adecuadamente conforme al trabajo que van a realizar cuando asistan a las sesiones de ese órgano fuera de los periodos electorales, por lo que a mi juicio, ello no violenta de ninguna manera los principios de imparcialidad e independencia, puesto que, primero, sería tanto como establecer que sólo serán imparciales e independientes quienes reciban una determinada percepción; segundo, no hay prohibición constitucional como en otros casos o que derive del texto constitucional, que obligue a que estén percibiendo exactamente el mismo salario dentro de los procesos electorales que fuera de ellos; y tercero, no los está privando de la remuneración, sino que los está circunscribiendo al trabajo que realizan efectivamente, amén de que pueden percibir otras remuneraciones derivadas de empleos prestados en el sector privado que no sean incompatibles con la función electoral.

Consecuentemente, en el caso concreto, atendiendo a las disposiciones constitucionales que se ha dado el Estado de Michoacán, las cuales se sujetan a las bases que señala el artículo 116, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y atendiendo al contenido de las disposiciones electorales que rigen en dicha entidad federativa, considero que es constitucional se señale que a los consejeros del Instituto Electoral de Michoacán se les pague únicamente una retribución correspondiente al trabajo que realizan, por lo que, respetuosamente disiento del criterio de la mayoría en el sentido de declarar la invalidez del artículo 111, fracción III, inciso d), del Código Electoral del Estado de Michoacán en la porción normativa que establece: "... durante los proceso electorales, ... Entre procesos, recibirán únicamente dietas de asistencia a sesión. ..."

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 20 de junio de 2007.

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1. Exposición de motivos de la iniciativa presentada por el Ejecutivo el 26 de julio de 1996.