Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMinistro José Ramón Cossío Díaz
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXVI, Agosto de 2007, 1019
Fecha de publicación01 Agosto 2007
Fecha01 Agosto 2007
Número de resolución21/2004
Número de registro20803
MateriaDerecho Laboral y Seguridad Social
EmisorPleno

Voto particular y concurrente que formula el señor M.J.R.C.D. relativo a la acción de inconstitucionalidad 21/2004.


En sesiones de diecinueve, veintiséis y veintinueve de abril de dos mil siete, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, resolvió la acción de inconstitucionalidad 21/2004 bajo la ponencia de la señora M.M.B.L.R., por unanimidad de diez votos en el sentido de que es procedente y parcialmente fundada, declarándose únicamente la invalidez del artículo 43, penúltimo párrafo, de la Ley de Cultura Cívica para el Distrito Federal. Respecto de algunos conceptos de validez la votación no fue unánime; en el primero y en el quinto, disentí con la mayoría, por la inconstitucionalidad de los artículos 9o., fracción XVI, 33, 34, 35, 36, 37, 38 y 55 del ordenamiento en cita; formulo, por ello, voto particular. En el sexto concepto de invalidez voté en el mismo sentido que los señores Ministros, mas no por las consideraciones que manifestaron; por ello, así, formulo voto concurrente respecto del mismo.


Esta acción fue promovida por los diputados de la Tercera Legislatura de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en contra de la Asamblea Legislativa y del jefe de Gobierno de la citada entidad, demandando la invalidez de los artículos 4o., 6o. y 9o., fracción XVI, 24, fracciones I, II, IV, V, VI, VII y VIII, 25, fracciones I, II, III, IV, VI, VII, IX, XI, XII, XIII, XV y XVIII, 31, del 33 al 38, 42, 43, 55, 60, 74, último párrafo, 107, 108, 109, 110 y 111 de la Ley de Cultura Cívica del Distrito Federal, publicada en la Gaceta Oficial Número 48 Bis, el 31 de mayo de 2004.


Primer concepto de invalidez


Por lo que se refiere al primer concepto de invalidez, los promoventes plantearon la inconstitucionalidad de los numerales 9o., fracción XVI, 33, 34, 35, 36, 37 y 38(1) de la Ley de Cultura Cívica del Distrito Federal, aduciendo que con ellos se violaban los artículos 5o., 21 y 123 constitucionales.


Los artículos impugnados regulan la posibilidad de que, mediante la realización de trabajos en favor de la comunidad, el infractor cumpla la sanción que nace con motivo de alguna infracción a la Ley de Cultura Cívica. De esta manera, el artículo 33 prevé la posibilidad de que el infractor, habiendo acreditado de manera fehaciente su identidad y domicilio, pueda solicitar al J. le sea permitido realizar actividades de apoyo a la comunidad a efecto de no cubrir la multa o el arresto que se le hubiese impuesto, excepto en los casos de reincidencia. Tales actividades, de acuerdo con el artículo 35 del mismo ordenamiento, consisten en la prestación de servicios voluntarios y honoríficos de orientación, limpieza, conservación, restauración u ornato, en lugares localizados en la circunscripción territorial en que se hubiere cometido la infracción.


Los promoventes sostuvieron que se violaba la libertad de trabajo consagrada en el artículo 5o. constitucional, en razón de que la autoridad administrativa no está facultada para establecer como sanción la realización de actividades de apoyo a la comunidad, pues sólo la autoridad judicial puede imponer la prestación de trabajos personales sin retribución y sin pleno consentimiento; por otro lado, argumentaron que los servicios públicos que enumeran los artículos de la Ley de Cultura Cívica para el Distrito Federal no tienen identidad con el catálogo de servicios públicos obligatorios, aunque retribuibles, que la Constitución prevé. Consideraron que se violaba el artículo 123 constitucional, pues el mismo prohíbe utilizar el trabajo de los menores de 14 años; en el razonamiento de los promoventes la Ley de Cultura Cívica hacía extensivas sus normas a los menores de 18 años. Finalmente, consideraron que se violaba el artículo 21 constitucional porque únicamente permite la imposición de multas o arresto hasta por 36 horas por infracciones a los reglamentos gubernativos, mientras que en la Ley de Cultura Cívica se establecen equivalencias entre los arrestos y el tiempo de realización de las actividades de apoyo a la comunidad.


Respecto de este primer concepto, surgieron en el Tribunal Pleno dos temas a discutir: a) Posibilidades de restricción a la libertad de trabajo en términos del artículo 5o. constitucional y b) Alcance del artículo 21 constitucional, tratándose de sanciones a faltas administrativas.


A) Posibilidades de restricción a la libertad de trabajo en términos del artículo 5o. constitucional.


Como primer punto, del artículo 5o. constitucional se desprende una prohibición general para que cualquier persona sea obligada a prestar trabajos personales sin justa retribución y sin pleno consentimiento; de ello se advierte una prohibición absoluta de utilizar al trabajo que no satisfaga estas características como un medio de sanción.


El párrafo del artículo 5o. constitucional que contiene la prohibición de que cualquier persona sea obligada a prestar un trabajo sin recibir una justa retribución y sin su pleno consentimiento proviene de la Constitución de 1857 y se recoge por el Constituyente de 1917 en el proyecto de la comisión.


En el texto aprobado por el Congreso Constituyente de 1857 aparece la libertad de trabajo y la prohibición de prestar un trabajo sin el consentimiento y sin la justa retribución. La libertad de trabajo se encontraba en el artículo 4o., mientras que la prohibición se encontraba en el artículo 5o. En esta primera formulación de la libertad de trabajo no se encontraban las condiciones que posteriormente serían introducidas, relativas a la posibilidad de que una autoridad judicial imponga como condena el prestar determinado trabajo.


En el Congreso Constituyente de 1917 se sometió a discusión el proyecto de la comisión redactora de los artículos 4o. y 5o. En este caso también se mantiene la distinción, estableciendo en el primer artículo la libertad de trabajo de todas las personas y en el segundo de ellos la imposibilidad de imponer a una persona determinado trabajo sin la justa retribución.


De acuerdo con el diputado constituyente L. señala que en los artículos 4o. y 5o. constitucionales se da una relación en cuanto a la libertad de trabajo. Esto es así porque el primero de ellos garantiza la libertad de trabajo para todas las personas y el segundo de ellos la complementa al prohibir que a cualquier persona se le obligue a trabajar sin su consentimiento y sin justa retribución, a no ser que se le imponga como pena por un J.. En este punto señala que la única excepción a la prohibición anterior es la que se contiene en el párrafo siguiente, ya que ahí se menciona cuáles de los servicios públicos serán obligatorios.


Al relacionar todos los preceptos en cuestión se advierte como condición que existe una libertad de trabajo de carácter general, la cual sólo tiene dos excepciones, la primera es el caso de un trabajo impuesto como pena por la autoridad judicial y la segunda es la obligación de prestar determinados servicios públicos.


En el texto aprobado por el Congreso Constituyente se agregó al artículo 5o. la condición de que el trabajo que sea impuesto a una determinada persona como pena por haber realizado determinada conducta debe cumplir con dos de los requisitos que establece el artículo 123 y que están relacionados con las condiciones de trabajo y la duración de la jornada laboral.


En lo que respecta a la jurisprudencia que se ha generado alrededor del trabajo a favor de la comunidad, la línea general sostiene que no se trata de un beneficio, sino en unos casos de una pena directamente y en otros casos parte de la pena que se le impondrá a un sujeto, además de una multa.


A efecto de poder considerar en qué consiste la prohibición contenida en el artículo 5o. constitucional, es necesario acudir al siguiente desglose; la persona no puede ser obligada a: 1) prestar un trabajo personal; 2) sin una justa retribución, y 3) sin su pleno consentimiento; todo ello, salvo el trabajo impuesto como pena por la autoridad judicial.


De lo anterior deriva la imposibilidad de que la imposición de un trabajo pueda ser utilizada como un mecanismo de sanción administrativa, máxime si la autoridad administrativa tiene como únicas posibilidades de sanción, las relativas a la multa o arresto, en términos de lo dispuesto por el artículo 21 constitucional.


Me parece que en virtud de lo anterior, partimos de que el único caso en el que constitucionalmente es admisible la imposición del trabajo es cuando sea determinado como pena por un J..


B) Alcance del artículo 21 constitucional, tratándose de sanciones a faltas administrativas.


Del texto constitucional, en su artículo 21, se desprenden dos condiciones esenciales que deben regir en lo relativo con el ius puniendi del Estado, a saber: 1) Una reserva judicial para la imposición de penas, 2) Una facultad de la autoridad administrativa para la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, que únicamente consistirán en multa o arresto hasta por treinta y seis horas.


Como lo sostuve en la sesión de aquel día, asumir que estamos ante una sanción y no ante un beneficio, implica analizar si de acuerdo con el texto del artículo 21 constitucional, caben posibilidades distintas a la multa y a el arresto; esto es, si resulta admisible abrir las posibilidades previstas por el mismo, por lo que se refiere a las facultades conferidas a las autoridades administrativas.


En varias ocasiones tanto el Tribunal Pleno, como ambas Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, han tenido oportunidad de pronunciarse sobre la posibilidad de que el artículo 21 constitucional admita la aplicación de sanciones distintas a la multa o el arresto; de varios criterios establecidos al respecto, puede apreciarse cierta consistencia en el sentido de que la multa o el arresto no son las únicas sanciones que pueden actualizarse en el ámbito legal. Dicho criterio puede apreciarse en diversas ejecutorias.(2)


En sesión celebrada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el 13 de octubre de 2006, al resolver el amparo en revisión 1389/2006 bajo la ponencia del señor M.S.A.V.H., ésta se pronunció sobre el alcance del artículo 21 constitucional y votó por unanimidad en el sentido de que: "no obstante que al referirse a la competencia de las autoridades administrativas la Constitución dispone que sólo pueden imponer sanciones consistentes en multas y arresto, la disposición no debe interpretarse literalmente, para concluir que el precepto prohíbe a la autoridad administrativa imponer otro tipo de sanciones por violación a leyes administrativas. En efecto, no es jurídicamente posible decir que sólo las sanciones administrativas contempladas en el artículo 21 mencionado, multa o arresto, sean las únicas que pueden ser aplicadas por autoridades administrativas, ya que el campo de acción de éstas es muy amplio y no se limita a esos dos casos, pues en el orden jurídico mexicano también pueden imponerse sanciones por violación a leyes administrativas, como en el presente caso, en que la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público estatuye como sanción administrativa la inhabilitación temporal cuando existe suficiente razón para ello."(3)


En aquel momento, se apreció que el sentido de la resolución era correcta, mas había de hacerse una salvedad al respecto; esta es, que el argumento se justificaba por tratarse de una ley que pertenece al orden jurídico federal, (Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público), lo que hacía que se ajustara a lo dispuesto por el artículo 73, fracción XXI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que faculta al Congreso de la Unión para establecer los delitos y faltas contra la Federación, así como para fijar los castigos que por ellos deban imponerse. Es por ello que de esa última parte de la referida fracción, resulta que el Congreso de la Unión tiene la facultad de incorporar nuevas sanciones que no necesariamente sean multa y arresto, tratándose de faltas contra la Federación. De esta forma, se aprecia que en aquel caso, se justificaba interpretar el artículo 21 constitucional en un sentido distinto, de tal forma que pudieran incorporarse a la condición de la norma, sanciones distintas de las previstas expresamente por la misma; ello, únicamente en razón de que otra disposición constitucional lo dispone. Así por ejemplo, tratándose de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, al establecer la sanción administrativa de inhabilitación temporal para participar en los procedimientos de contratación o celebración de contratos regulados en la misma, para los licitantes o proveedores cuando existe razón suficiente para ello, no hay transgresión del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


Ahora bien, en el presente asunto, el problema de constitucionalidad nace en virtud de una ley que rige para el Distrito Federal, esta es, la de Cultura Cívica; en ese sentido, el estudio referido a la constitucionalidad de sanciones distintas a las previstas por el artículo 21 de la Carta Magna, debe hacerse en relación con lo dispuesto por el 122, en su base primera, fracción V, inciso I, en donde se prevé la facultad que tiene la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para normar la protección civil, así como la justicia cívica sobre faltas de policía y buen gobierno.


En ese sentido se logra apreciar una distinción esencial entre las facultades otorgadas al Congreso de la Unión y las de la Asamblea Legislativa; de tal forma que tratándose de las primeras, el artículo 73, fracción XXI, expresamente prevé dos facultades distintas. La primera: para establecer los delitos y faltas contra la Federación, y la segunda: para fijar los castigos que por ellos deban imponerse. De esta última se deriva que lógicamente la condición prevista por el artículo 21 constitucional no es un sistema cerrado, pero sólo por virtud de otra disposición constitucional que rige en el ámbito federal. Ahora, del análisis del inciso I, fracción V, base primera, del artículo 122, únicamente se desprende la facultad de normar la protección civil y justicia cívica sobre faltas de policía y buen gobierno. Ello quiere decir que la facultad referida se circunscribe a legislar la materialidad de la norma, esto es, determinar las conductas que habrán de ser consideradas infracciones, mas no los castigos que por ellas habrán de aplicarse. Por ello debe entenderse que la consecuencia jurídica del supuesto (infracción) no queda en manos del legislador, pues en ese caso sí aplica la restricción expresa en el artículo 21 constitucional.


Por otro lado, cuando la Asamblea Legislativa ejerce la facultad en comento, legisla en materia de faltas y sanciones administrativas, y no en materia penal. Por ello considero que no resulta admisible hacer analogías entre una y otra materia, como se planteó en la sesión de 19 de abril de 2007, a fin de justificar la admisibilidad de una sanción distinta de las previstas por el artículo 21 constitucional. Es preciso dar cuenta de que en la especie deben regir como derechos fundamentales de los gobernados los elementos del capítulo administrativo, particularmente los relativos a las multas y arrestos. De esta manera, se concluye que lo previsto por el artículo 21 constitucional se dirige no sólo a las autoridades administrativas, sino también al legislador como prohibición para establecer sanciones distintas de la multa o el arresto.


En otro orden de ideas, el presente asunto generó la duda de si debe o no, regir el mandato constitucional referido a la aplicación limitativa de multa o arresto por tratarse de un ordenamiento que es ley. El problema surge con motivo de que la disposición constitucional expresamente dice que la autoridad administrativa aplicará las sanciones a las infracciones de los "reglamentos gubernativos y de policía". Al respecto, la Primera Sala ha emitido un criterio en el sentido de confirmar que el mandato constitucional de referencia rige tratándose de reglamentos y no así, de leyes. A la letra dice:


"SANCIONES ADMINISTRATIVAS. CUANDO TENGAN COMO SEDE REGLAMENTOS GUBERNATIVOS O DE POLICÍA, SÓLO PODRÁN CONSISTIR EN MULTA O ARRESTO, LO QUE NO ACONTECE CUANDO SU FUNDAMENTO SEA LA LEY. Cuando las sanciones que imponen las autoridades administrativas tienen como sede reglamentos gubernativos o de policía, éstas sólo podrán consistir en multa o en arresto hasta por treinta y seis horas, en términos del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; sin embargo, cuando tales sanciones sean impuestas con fundamento en la ley, resulta incuestionable que no pueden constreñirse a la multa o al arresto, sino que válidamente procede la imposición de diversos correctivos, como puede ser el decomiso de mercancías o cualquier otro que contemple la legislación aplicable."(4)


Ahora bien, este criterio establece una distinción entre lo que acontece en una ley cuya materia es la administrativa y un reglamento gubernativo y de buen gobierno. En la primera, se advierte que sí es posible admitir sanciones distintas a la multa y el arresto, mientras que en el segundo, esto no es posible. Respecto de este criterio, considero que el análisis del tema no debe partir de un distingo meramente formal, pues aunque el artículo 21 constitucional haga referencia expresa a "reglamentos gubernativos y de policía", de los debates del Constituyente se desprende que el fin de la norma versaba sobre la materia a que iba dirigida la prohibición y no sobre el tipo de normatividad que habría de estar sujeta a la misma.


Es decir, con esta disposición el Constituyente buscó proteger las garantías individuales de los particulares, limitando la esfera de acción de las autoridades administrativas a dos únicas posibilidades, multa o arresto, tratándose de faltas e infracciones de carácter administrativo. Por ello, considero que no es admisible determinar que la restricción impuesta a las autoridades administrativas, la cual nace en aras de proteger los derechos de los particulares, deba entenderse referida únicamente a lo que estrictamente son "reglamentos". La materialidad a que hago referencia se traduce en el contenido de la norma, que por tratarse de conductas que afectan el orden cívico, deben verse cubiertas por las limitaciones que la Carta Magna establece a fin de salvaguardar las garantías individuales. El interés de regular esto, nace de un problema que el Constituyente de 1917 observaba en el ámbito del derecho administrativo sancionador; un problema de arbitrariedades originado por la falta de limitación constitucional sobre las posibles sanciones a que estaban facultadas para imponer las autoridades administrativas.


Este problema preocupó al Constituyente de 1917 de tal forma que trató de acotar y restringir el campo de acción de dichas autoridades. Esta decisión se origina por una razón histórica, vinculada con cierta desconfianza por parte de quienes estaban sujetos a sanciones de esta índole. De la discusión planteada en los debates del Constituyente se deduce que la protección hacia los particulares respecto de los abusos de las autoridades, versaba sobre el castigo a las infracciones que se cometían por conductas que materialmente guardan relación con el orden público y la convivencia ciudadana.


"Los delitos se distinguen de la infracción de policía, en que las infracciones de policía se castigan, sea que se cometan con dolo o con culpa o con negligencia, mientras que los delitos sólo se castigan cuando hay dolo o, por lo menos, falta, culpa o negligencia. Cuando se trata de delitos, el código supone ya un hecho de cierta gravedad, mientras que cuando se trata de infracciones a los reglamentos de policía o buen gobierno, lo único que se procura es que todas las cosas vayan en la ciudad en perfecto orden, con objeto de que no causen molestias a nadie y que sí eviten todos los males, que los reglamentos tratan de evitar."(5)


Al atender a este criterio, me pareció incorrecto partir de una distinción meramente formal, ya que si bien la Ley de Cultura Cívica para el Distrito Federal claramente no es un reglamento gubernativo de policía y buen gobierno, materialmente regula aquellas situaciones o relaciones sociales que el Constituyente trató de proteger mediante la limitación sancionadora prevista por el 21 constitucional en relación con la multa y el arresto.


En este sentido, debe advertirse que justamente esta protección fue prevista por el Constituyente en 1917.


"La reforma que sobre este particular se propone, a la vez que confirma a los Jueces la facultad exclusiva de imponer penas, sólo concede a la autoridad administrativa castigar la infracción de los reglamentos de policía, que por regla general sólo da lugar a penas pecuniarias y no a reclusión, la que únicamente se impone cuando el infractor no puede pagar la multa.


"Nos parece juicioso limitar las facultades de la autoridad administrativa, en lo relativo a la disposición de arresto, a lo puramente indispensable. Las infracciones de los bandos de policía son, en tesis general, de tal naturaleza, que no ameritan más castigo que una multa; pero hay casos en que se hace forzoso detener al infractor por lo menos durante algunas horas. Creemos que a esto debe limitarse la facultad de arrestar administrativamente, salvo el caso de que se haga indispensable el arresto por mayor tiempo, cuando el infractor no puede o no quiere pagar la multa que se le hubiese impuesto; pero aun en este caso es conveniente también fijar un límite."(6)


Ahora bien, la consideración antes hecha sobre el trabajo que impone la autoridad judicial, entendido como una pena, queda claramente relacionada con la primera parte del artículo 21 constitucional, cuando dice que ésta es propia y exclusiva de la autoridad judicial. Así, permite que la autoridad administrativa sancione infracciones a reglamentos de policía y buen gobierno, habiendo dos únicas posibilidades de sanción para ello, que son: multa o arresto hasta por 36 horas, teniendo prevalencia la multa y, cuando no se pueda pagar, el arresto.


De esta forma se advierte que entre el 5o. y el 21 se puede advertir una solución de continuidad en el sentido de determinar que no es constitucional admitir una sanción distinta a la multa y el arresto por faltas administrativas, máxime si ellas violentan la garantía de la libertad de trabajo.


Quinto concepto de invalidez


Los accionantes aducían que el artículo 55 de la Ley de Cultura Cívica del Distrito Federal(7) contrariaba el numeral 16 de la Ley Suprema, argumentando que desarticulaba el régimen de garantías en materia de protección a la libertad personal al facultar a los policías a detener y presentar a los probables infractores inmediatamente ante el J., ya que, bajo su razonamiento, esto sólo puede hacerse tratándose de delitos graves o en flagrancia, lo que es exclusivo del orden penal.


Los accionantes manifestaban que se violaba el derecho de toda persona a la seguridad y a la integridad personal, razonando que únicamente es constitucional la detención en flagrancia cuando se trata de delitos.


De manera preliminar, al analizar este concepto consideré que estábamos ante un caso en el que se debía tener una consideración fuerte a efecto de entender cuáles son los alcances de las posibilidades de detención por parte de las autoridades administrativas.


En un principio, el proyecto estaba planteando la constitucionalidad del referido artículo bajo el argumento de que las conductas sancionadas por la Ley de Cultura Cívica constituyen infracciones cívicas que no se regulan en el ámbito penal para deber acatar lo previsto por el artículo 16 constitucional. En sesión del día 23 de abril de 2007 se planteó que dicho argumento debía entenderse justo en sentido opuesto; esto es, la excepción a la prohibición genérica de que ningún particular puede ser detenido por la autoridad, en principio sólo opera en materia penal, lo cual se justifica porque en ésta, la lesión de los bienes jurídicos es más grave, al ser éstos de mayor entidad.


Consecuentemente, la excepción que implica una restricción a un derecho fundamental, es la que en principio no puede extenderse al ámbito del derecho administrativo sancionador, mas no la norma genérica, que es la que garantiza el derecho fundamental. A esta conclusión arribó el Tribunal Pleno en aquella sesión; en relación con esto se reforzó la argumentación utilizando la tesis de jurisprudencia de rubro: "DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO."


De esta manera se llegó a la determinación, por unanimidad de los Ministros presentes, de que en el derecho administrativo sancionador sí deben regir los principios garantistas; consecuentemente, ello nos situaba ante la necesidad de responder si los límites constitucionales a la garantía de libertad personal que rigen en materia penal, podían extenderse al derecho administrativo, y de responder afirmativamente, si debían regir con la misma intensidad.


Al estudiarse la constitucionalidad del artículo 55 de la Ley de Cultura Cívica para el Distrito Federal, se advirtió que había de hacerse una distinción esencial entre los distintos supuestos que el mismo establece respecto de la facultad que tendrán los policías para detener y presentar al probable infractor inmediatamente ante el J., estos son 3, a saber:


1) Cuando presencien la comisión de la infracción.


2) Cuando sean informados de la comisión de una infracción inmediatamente después de que hubiese sido realizada.


3) Cuando se encuentre en su poder el objeto o instrumento, huellas o indicios que hagan presumir fundadamente su participación en la infracción.


El Tribunal Pleno determinó que estos supuestos no contemplaban propiamente una detención, sino que se trataba de un aseguramiento momentáneo de la persona para su traslado físico al lugar donde se encuentra el J. calificador; en este sentido, se adujo que no se trataba de un acto atentatorio en contra de la libertad personal, puesto que la medida consiste en un acto de restricción momentánea.


El Tribunal Pleno afirmó que la facultad otorgada al policía en el artículo 55 de la mencionada ley, consistía meramente en una detención momentánea del infractor únicamente cuando existe flagrancia, teniendo el deber de llevarlo inmediatamente ante el J., quien finalmente decidirá si es o no acreedor a una sanción. A juicio del Pleno, lo anterior revela que no se aprehende a la persona que comete la conducta indebida y, consecuentemente, no se violenta el derecho a la libertad personal.


Por otro lado, se estimó que el artículo 55 de Ley de Cultura Cívica no violentaba lo dispuesto por el artículo 16 constitucional pues la facultad otorgada en el mismo no conducía a ningún tipo de arbitrariedad por parte de los policías facultados para detener a los infractores, en razón de que la ley en comento prevé una serie de disposiciones que regulan la conducta de los policías, de tal forma que en todo caso, éstos podrían hacerse acreedores a una sanción si incurrían en conductas contrarias a la ley. Así, se argumentó que no en cualquier supuesto se puede realizar una detención, y en todo caso, la imposición o no de una multa, o de un arresto, siempre estaría sujeta al procedimiento administrativo seguido ante el J. Cívico.


Ahora bien, a mi entender el artículo 21 constitucional, tratándose de reglamentos administrativos y de buen gobierno, en efecto implica lógicamente el aseguramiento del infractor al prever como una de las posibles sanciones al arresto, que naturalmente no podría actualizarse si lo que se tiene es la imposibilidad de presentar físicamente al infractor. En tal virtud, considero que la fracción I y la primera parte de la fracción II del artículo 55 de la ley son constitucionales a la luz de los artículos 16 y 21. No obstante ello, considero que este planteamiento no debe utilizarse de forma extensiva para toda clase de infracciones; si bien creo que del artículo 21 constitucional deriva lógicamente una facultad para asegurar, ello no es razón para admitir cualquier caso sin distinción específica de tal forma que se generen más límites a los derechos fundamentales en casos en los que no exista un motivo adecuado, o bien no haya evidencia razonable de que ha acontecido una infracción.


Considero que el supuesto tres de la norma impugnada nos sitúa ante una circunstancia de tal naturaleza, puesto que del mismo no se desprende relación de causalidad necesaria entre el encontrar a alguien en poder del objeto o instrumento, o que haya huellas e indicios de haber cometido una infracción, y la realización fáctica de la misma. Me parece que esta causalidad necesaria sí se aprecia en los otros dos supuestos y, por ello, el artículo 16 constitucional regula las excepciones y límites que deben trazarse a la libertad personal ante situaciones de tal naturaleza.


Por lo anterior, al prever la norma que el policía podrá detener al infractor y presentarlo ante el J. cuando se encuentre en su poder el objeto o instrumento, así como huellas o indicios que hagan presumir fundadamente su participación en la infracción, se introducen nuevos elementos que no guardan relación con el régimen de excepción tratándose de detenciones que prevé el artículo 16 constitucional.


Me parece importante distinguir entre los dos primeros supuestos y el tercero, ya que en éste, el motivo por el que se faculta el aseguramiento violenta la garantía de libertad personal en la medida en que se permite su afectación por una cuestión que a mi modo de ver carece de gravedad suficiente al no existir un nexo causal entre el supuesto y la actualización de una infracción. Es decir, cuando se advirtió que había de analizarse el grado de intensidad con que regía la libertad personal para el derecho administrativo sancionador, era a fin de poder distinguir supuestos en los que por su gravedad o por el daño cometido resulta admisible asegurar la persona a efecto de cumplir con lo dispuesto por el artículo 21 constitucional, pero siempre bajo el entendimiento de que ello se logra a través de una interpretación restrictiva.


Atendiendo a lo anterior, no considero que haya sustento constitucional para permitir el aseguramiento de las personas por parte de autoridades administrativas cuando la única evidencia que obra diste de ser suficiente para que fundadamente se pueda acusar a alguien por haber cometido una infracción.


El supuesto a que hago referencia se distingue de los dos primeros en que, si para éstos habíamos encontrado fundamento en el artículo 21 constitucional, en el último no es posible decir que el arresto previsto por dicho numeral implique lógicamente un aseguramiento de la persona en razón de que concurren las circunstancias enunciadas (que se encuentre en poder del infractor, objeto o instrumento, huellas o indicios que hagan presumir fundadamente su participación en la infracción), ya que para efectos de lograr que dicha sanción pueda ejecutarse de manera efectiva, basta con que se asegure a la persona por una causa que fundadamente pueda conducir a la imposición de una sanción de índole administrativo. Es decir, admitir este último supuesto conduciría a la vulneración de la garantía a la libertad personal, al no haber razonabilidad en la medida.


Por otro lado, no coincido en el criterio mayoritario con el que se afirmó que por el hecho de que existan requisitos que los policías deban satisfacer, se purgan los posibles vicios de una detención. Considero que el tema de la responsabilidad de los policías es distinto de los requisitos mediante los cuales tienen que llevarse a cabo las detenciones.


Sexto concepto de invalidez


Los promoventes de la presenta acción adujeron que el artículo 55 de la Ley de Cultura Cívica del Distrito Federal resultaba inconstitucional en virtud de que la norma permitía que bastara con el simple hecho de informar a un policía de la comisión de un delito para que se procediera a la detención del infractor, violando con ello la garantía de presunción de inocencia.


En la sesión de aquel día manifesté que no compartía la razón de los accionantes, considerando que dicha garantía no debía operar en el sentido planteado por los mismos; para llegar a este razonamiento fue preciso atender al criterio emitido por el Tribunal Pleno al pronunciarse sobre el contenido implícito de la garantía de presunción de inocencia en la Constitución. Al referirse a su alcance se dijo: "De la interpretación armónica y sistemática de los artículos 14, párrafo segundo, 16, párrafo primero, 19, párrafo primero, 21, párrafo primero, y 102, apartado A, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprenden, por una parte, el principio del debido proceso legal que implica que al inculpado se le reconozca el derecho a su libertad y que el Estado sólo podrá privarlo del mismo cuando, existiendo suficientes elementos incriminatorios, y seguido un proceso penal en su contra en el que se respeten las formalidades esenciales del procedimiento, las garantías de audiencia y la de ofrecer pruebas para desvirtuar la imputación correspondiente, el J. pronuncie sentencia definitiva declarándolo culpable".(8) Atendiendo a este criterio, se desprende que la presunción de inocencia está constituida hoy como una garantía que se da a lo largo de un proceso, mas no como un requisito de detención.


Ahora bien, con independencia de que a mi juicio sea inconstitucional el artículo 55 de la Ley de Cultura Cívica para el Distrito Federal, por las razones que expuse en lo relativo al quinto concepto de invalidez que hicieron valer los promoventes, me parece que el hecho de darle a la presunción de inocencia el carácter de un elemento que debe ser satisfecho al momento de la detención, es llevarla a una condición extraordinaria.


De esta manera, se arribó a la conclusión de que el precepto impugnado refleja exclusivamente los requisitos que deben reunirse para proceder a un aseguramiento de la persona y su inmediata remisión ante el J. Cívico; lo que, de ningún modo se traduce en una declaratoria de culpabilidad del probable infractor.


Respecto de este concepto de invalidez, consideré que era infundado por lo anterior y en esa parte los Ministros integrantes del Tribunal Pleno llegaron a la misma conclusión; sin embargo, adoptaron la idea de que no se violaba la garantía de presunción de inocencia, no sólo porque por sus características lógicas y teóricas no era aplicable al ámbito de las detenciones, sino porque adicionalmente, la detención a la que el precepto impugnado se refería, no quedaba al entero arbitrio del policía, pues además de que se exige que esté en servicio, deben actualizarse los supuestos de la norma para que proceda al aseguramiento como medida preventiva, como lo son la urgencia y la existencia de indicios, resaltando el hecho de que la detención es momentánea, pues en términos de la propia ley, la remisión ante el J. debe ser inmediata.


De esta manera, la posición mayoritaria concluyó que los requisitos reflejados en el artículo 56 de la Ley de Cultura Cívica,(9) concatenados con los señalamientos a que había arribado el Tribunal Pleno, corroboraban que deben cumplirse una serie de exigencias para que el policía pueda proceder a la detención del probable infractor; lo que a su juicio demostraba que el actuar del policía no es arbitrario.


Respecto de esta última consideración disentí, ya que mi juicio lo único que estaba en discusión respecto del sexto concepto de invalidez, era si aplicaba o no el principio de presunción de inocencia al ámbito de las detenciones, a lo cual la mayoría contestó en sentido negativo. De esta forma, considero que con ello bastaba para dar contestación a los promoventes, tal como lo venían planteando. No consideré adecuado vincular el tema de las responsabilidades que podrían ser exigidas a los policías por su actuar, con el de la aplicación del principio de presunción de inocencia.


El argumento final de la mayoría no guarda relación con el planteamiento de los promoventes; en esa medida, la razón que prevaleció no podía subsanar condición alguna de inconstitucionalidad.


Nota: El voto anterior relacionado con la ejecutoria relativa a la acción de inconstitucionalidad 21/2004, también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 27 de agosto de 2007.


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1. "Artículo 9o. Corresponde a la Consejería: ...

"XVI. Establecer las equivalencias entre los arrestos y el tiempo de realización de las actividades de apoyo a la comunidad."

"Artículo 33. Cuando el infractor acredite de manera fehaciente su identidad y domicilio, podrá solicitar al J. le sea permitido realizar actividades de apoyo a la comunidad a efecto de no cubrir la multa o el arresto que se le hubiese impuesto, excepto en los casos de reincidencia.

"Las actividades de apoyo a la comunidad se desarrollarán por un lapso equivalente a las horas de arresto que correspondan a la infracción que se hubiera cometido. En ningún caso podrán realizarse dentro de la jornada laboral del infractor."

"Artículo 34. El J., valorando las circunstancias personales del infractor, podrá acordar la suspensión de la sanción impuesta y señalar los días, horas y lugares en que se llevarán a cabo las actividades de apoyo a la comunidad y, sólo hasta la ejecución de las mismas cancelará la sanción de que se trate.

"La administración pública del Distrito Federal y las delegaciones enviarán a la consejería propuestas de actividades de apoyo a la comunidad para que sean cumplidas por los infractores, siguiendo los lineamientos y equivalencias de tiempo que ella misma determine.

"En todos los casos, el J. hará del conocimiento del infractor la prorrogativa a que se refiere este artículo."

"Artículo 35. Para los efectos de esta ley, se entiende por actividades de apoyo a la comunidad la prestación de servicios voluntarios y honoríficos de orientación, limpieza, conservación, restauración u ornato, en lugares localizados en la circunscripción territorial en que se hubiere cometido la infracción."

"Artículo 36. Son actividades de apoyo a la comunidad ..."

"Artículo 37. Las actividades de apoyo a la comunidad se llevarán a cabo bajo la supervisión de personal de la consejería para el caso de las actividades que se desarrollen en las áreas centrales, y de la delegación en caso de que las actividades se realicen en la misma, atendiendo a los lineamientos que determine la consejería.

"Los titulares de las áreas de la administración pública del Distrito Federal y los jefes delegacionales proporcionarán los elementos necesarios para la ejecución de las actividades de apoyo a la comunidad y mensualmente harán del conocimiento de la consejería los lugares, horarios y actividades que podrán realizarse en términos de este capítulo."

"Artículo 38. En el supuesto de que el infractor no realice las actividades de apoyo a la comunidad, el J. emitirá la orden de presentación a efecto de que la sanción impuesta sea ejecutada de inmediato."


2. Véase por ejemplo: amparo en revisión 1389/2006, amparo en revisión 851/2006, amparo en revisión 316/2006, amparo en revisión 566/2006 y amparo en revisión 2049/2005.


3. Amparo en revisión 1389/2006. Abastecedor de Materiales en General, S.A. de C.V. 13 de octubre de 2006. Cinco votos. Ponente: S.A.V.H.. Secretario: A.C.M..


4. Amparo directo en revisión 1389/2003. Productos Agropecuarios de Tehuacán, S.A. de C.V. 14 de abril de 2004. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: H.R.P.. Ponente: J. de J.G.P.. Secretario: A.M.R..


5. Nueva edición del Diario de Debates del Congreso Constituyente de 1916 a 1917. Tomo I.M.L.I.. Primera edición, diciembre de 2005; Suprema Corte de Justicia de la Nación, página 904.


6. Nueva edición del Diario de Debates del Congreso Constituyente de 1916 a 1917. Tomo I.M.L.I.. Primera edición, diciembre de 2005; Suprema Corte de Justicia de la Nación, páginas 882 a 884.


7. "Artículo 55. El policía en servicio detendrá y presentará al probable infractor inmediatamente ante el J., en los siguientes casos.

"I. Cuando presencien la comisión de la infracción, y

"II. Cuando sean informados de la comisión de una infracción inmediatamente después de que hubiese sido realizada o se encuentre en su poder el objeto o instrumento, huellas o indicios que hagan presumir fundadamente su participación en la infracción.

"El policía que se abstenga de cumplir con lo dispuesto en este artículo, será sancionado por los órganos competentes de la secretaría, en términos de las disposiciones aplicables."


8. Amparo en revisión 1293/2000. 15 de agosto de 2002. Once votos. Ponente: S.S.A.A.. Secretarios: E.F.M.G.P. y A.M.F..


9. "Artículo 56. La detención y presentación del probable infractor ante el J., constará en una boleta de remisión, la cual contendrá por lo menos los siguientes datos:

"I.N., edad y domicilio del probable infractor, así como los datos de los documentos con que los acredite;

"II. Una relación de los hechos que motivaron la detención, describiendo las circunstancias de tiempo, modo, lugar así como cualquier dato que pudiera contribuir para los fines del procedimiento;

"III.N., domicilio del ofendido o de la persona que hubiere informado de la comisión de la infracción, si fuere el caso, y datos del documento con que los acredite. Si la detención es por queja, deberán constar las circunstancias de comisión de la infracción y en tal caso no será necesario que el quejoso acuda al juzgado;

"IV. En su caso, la lista de objetos recogidos, que tuvieren relación con la probable infracción;

".N., número de placa o jerarquía, unidad de adscripción y firma del policía que hace la presentación, así como en su caso número de vehículo; y

"VI. Número del juzgado al que se hará la presentación del probable infractor, domicilio y número telefónico.

"El policía proporcionará al quejoso, cuando lo hubiere, una copia de la boleta de remisión e informará inmediatamente a su superior jerárquico de la detención del probable infractor."


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