Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMinistros José Vicente Aguinaco Alemán, Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Mariano Azuela Güitrón, Juan Díaz Romero, Genaro David Góngora Pimentel, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia y Humberto Román Palacios.
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XVII, Enero de 2003, 1204
Fecha de publicación01 Enero 2003
Fecha01 Enero 2003
Número de resolución12/2002
Número de registro20140
MateriaDerecho Constitucional
EmisorPleno

Voto de mayoría no calificada de los Ministros J.V.A.A., S.S.A.A., M.A.G., J.D.R., G.D.G.P., G.I.O.M. y H.R.P., en relación con la decisión de desestimar la acción de inconstitucionalidad promovida por el procurador general de la República en contra de diversos preceptos de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, relativos a intermediación y servicios financieros.


Debe precisarse, en primer lugar, que la mayoría constituida por los siete Ministros que formulamos el presente voto, llegamos a la conclusión de hacerlo a favor del proyecto que consideraba fundados los conceptos de invalidez expresados por el promovente, desestimando las argumentaciones esgrimidas para sustentar que los dispositivos impugnados eran constitucionales, posición apoyada por cuatro Ministros integrantes del Pleno. Conforme a las normas de la Constitución que rigen la situación que se presentó al no reunirse los ocho votos requeridos para hacer una declaración general de inconstitucionalidad de las normas combatidas, se llegó a la desestimación de la acción, lo que obviamente respetamos. Sin embargo, ello justifica que expresemos en este voto las razones que conducían, desde nuestro punto de vista, a la inconstitucionalidad pretendida.


De modo previo al examen de los problemas debatidos consideramos necesario recalcar, frente a algunas afirmaciones que se hicieron en contra del proyecto, que en el mismo se realizaba un estudio jurídico por completo ajeno a cuestiones emotivas. Los problemas controvertidos no radicaron en debatir si los establecimientos de las instituciones que se dedican a la intermediación y a los servicios financieros deben sujetarse a normas relativas a la seguridad en las instalaciones en donde se llevan a cabo ese tipo de operaciones. Al respecto, debe destacarse que los bancos, por su especial naturaleza, están diseñados para alcanzar la máxima seguridad para todos los que concurren en demanda de servicios. Una sucursal bancaria sin esas medidas no debe existir y, por ello, compartimos, con el mismo énfasis, la preocupación porque esa característica se cumpla. El problema está en quién es la autoridad competente para establecer de manera coactiva las reglas que deben cumplirse para garantizar la seguridad referida. El promovente de la acción de inconstitucionalidad establece que ello corresponde al Congreso de la Unión en su carácter de Legislatura Federal, mientras que los demandados afirman que esas funciones tocan a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; llegan a admitir, inclusive, que se podría tratar de facultades concurrentes. Debemos hacernos cargo de todos los argumentos esgrimidos al respecto.


Los formulantes de este voto de mayoría no calificada consideramos esencialmente fundado el concepto de invalidez hecho valer por el procurador general de la República, atento las consideraciones que se pasan a expresar:


A fin de determinar lo que prevé la Constitución General de la República respecto del ámbito de atribuciones que corresponden a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, debe tenerse presente el contenido de sus artículos 44 y 122, en la parte que interesa, los que textualmente disponen:


"Artículo 44. La Ciudad de México es el Distrito Federal, sede de los Poderes de la Unión y capital de los Estados Unidos Mexicanos. Se compondrá del territorio que actualmente tiene y en el caso de que los Poderes Federales se trasladen a otro lugar, se erigirá en el Estado del Valle de México con los límites y extensión que le asigne el Congreso General."


"Artículo 122. Definida por el artículo 44 de este ordenamiento la naturaleza jurídica del Distrito Federal, su gobierno está a cargo de los Poderes Federales y de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial de carácter local, en los términos de este artículo. Son autoridades locales del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, el jefe de Gobierno del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia. ... La distribución de competencias entre los Poderes de la Unión y las autoridades locales del Distrito Federal se sujetará a las siguientes disposiciones: A. Corresponde al Congreso de la Unión: I. Legislar en lo relativo al Distrito Federal, con excepción de las materias expresamente conferidas a la Asamblea Legislativa; II. Expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal; III. Legislar en materia de deuda pública del Distrito Federal; IV. Dictar las disposiciones generales que aseguren el debido, oportuno y eficaz funcionamiento de los Poderes de la Unión; y V. Las demás atribuciones que le señala esta Constitución. ... C. El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal se sujetará a las siguientes bases: Base primera. Respecto a la Asamblea Legislativa: ... V. La Asamblea Legislativa, en los términos del Estatuto de Gobierno, tendrá las siguientes facultades: a) Expedir su ley orgánica, la que será enviada al jefe de Gobierno del Distrito Federal para el solo efecto de que ordene su publicación; b) Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos y la Ley de Ingresos del Distrito Federal, aprobando primero las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto. Dentro de la Ley de Ingresos, no podrán incorporarse montos de endeudamiento superiores a los que haya autorizado previamente el Congreso de la Unión para el financiamiento del presupuesto de egresos del Distrito Federal. La facultad de iniciativa respecto de la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos corresponde exclusivamente al jefe de Gobierno del Distrito Federal. El plazo para su presentación concluye el 30 de noviembre, con excepción de los años en que ocurra la elección ordinaria del jefe de Gobierno del Distrito Federal, en cuyo caso la fecha límite será el 20 de diciembre. La Asamblea Legislativa formulará anualmente su proyecto de presupuesto y lo enviará oportunamente al jefe de Gobierno del Distrito Federal para que éste lo incluya en su iniciativa. Serán aplicables a la hacienda pública del Distrito Federal, en lo que no sea incompatible con su naturaleza y su régimen orgánico de gobierno, las disposiciones contenidas en el segundo párrafo del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 de esta Constitución; c) Revisar la cuenta pública del año anterior, por conducto de la C.M. de Hacienda de la Asamblea Legislativa, conforme a los criterios establecidos en la fracción IV del artículo 74, en lo que sean aplicables. La cuenta pública del año anterior deberá ser enviada a la Asamblea Legislativa dentro de los diez primeros días del mes de junio. Este plazo, así como los establecidos para la presentación de las iniciativas de la Ley de Ingresos y del proyecto del presupuesto de egresos, solamente podrán ser ampliados cuando se formule una solicitud del Ejecutivo del Distrito Federal suficientemente justificada a juicio de la Asamblea; d) Nombrar a quien deba sustituir en caso de falta absoluta, al jefe de Gobierno del Distrito Federal; e) Expedir las disposiciones legales para organizar la hacienda pública, la C.M. y el presupuesto, la contabilidad y el gasto público del Distrito Federal; f) Expedir las disposiciones que rijan las elecciones locales en el Distrito Federal, sujetándose a las bases que establezca el Estatuto de Gobierno, las cuales tomarán en cuenta los principios establecidos en los incisos b) al i) de la fracción IV del artículo 116 de esta Constitución. En estas elecciones sólo podrán participar los partidos políticos con registro nacional; g) Legislar en materia de administración pública local, su régimen interno y de procedimientos administrativos; h) Legislar en las materias civil y penal; normar el organismo protector de los derechos humanos, participación ciudadana, defensoría de oficio, notariado y Registro Público de la Propiedad y de Comercio; i) Normar la protección civil; justicia cívica sobre faltas de policía y buen gobierno; los servicios de seguridad prestados por empresas privadas; la prevención y la readaptación social; la salud y asistencia social; y la previsión social; j) Legislar en materia de planeación del desarrollo; en desarrollo urbano, particularmente en uso del suelo, preservación del medio ambiente y protección ecológica; vivienda; construcciones y edificaciones; vías públicas, tránsito y estacionamientos; adquisiciones y obra pública; y sobre explotación, uso y aprovechamiento de los bienes del patrimonio del Distrito Federal; k) Regular la prestación y la concesión de los servicios públicos; legislar sobre los servicios de transporte urbano, de limpia, turismo y servicios de alojamiento, mercados, rastros y abasto, y cementerios; l) Expedir normas sobre fomento económico y protección al empleo; desarrollo agropecuario; establecimientos mercantiles; protección de animales; espectáculos públicos; fomento cultural cívico y deportivo; y función social educativa en los términos de la fracción VIII, del artículo 3o. de esta Constitución; m) Expedir la ley orgánica de los tribunales encargados de la función judicial del fuero común en el Distrito Federal, que incluirá lo relativo a las responsabilidades de los servidores públicos de dichos órganos; n) Expedir la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo para el Distrito Federal; ñ) Presentar iniciativas de leyes o decretos en materias relativas al Distrito Federal, ante el Congreso de la Unión; y o) Las demás que se le confieran expresamente en esta Constitución. ..."


De los numerales transcritos destaca lo siguiente:


a) En lo que hace a la naturaleza jurídica del Distrito Federal, éste es la sede de los Poderes de la Unión y capital de los Estados Unidos Mexicanos.


b) El Gobierno del Distrito Federal está a cargo de los Poderes Federales y de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial de carácter local.


c) Son autoridades locales del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, el jefe de Gobierno del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia.


d) Corresponden al Congreso de la Unión, respecto del Distrito Federal, las facultades siguientes:


1. Legislar en todo lo que se refiera a esa entidad, con excepción de las materias expresamente conferidas a la Asamblea Legislativa.


2. Expedir su Estatuto de Gobierno.


3. Legislar en materia de deuda pública.


4. Dictar las disposiciones generales que aseguren el debido, oportuno y eficaz funcionamiento de los Poderes de la Unión.


5. Las demás atribuciones que le señala la Constitución Federal.


e) La Asamblea Legislativa, en términos del Estatuto de Gobierno, tendrá las siguientes facultades:


-Expedir su ley orgánica.


-Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos y la Ley de Ingresos del Distrito Federal.


-Revisar la cuenta pública del año anterior.


-Nombrar a quien deba sustituir, en caso de falta absoluta, al jefe de Gobierno del Distrito Federal.


-Expedir las disposiciones legales para organizar la hacienda pública, la C.M. y el presupuesto, la contabilidad y el gasto público del Distrito Federal.


-Expedir las disposiciones que rijan las elecciones locales en el Distrito Federal, sujetándose a las bases que establezca el Estatuto de Gobierno, las cuales tomarán en cuenta los principios establecidos en los incisos b) al i) de la fracción IV del artículo 116 de la Constitución Federal.


-Legislar en materia de administración pública local, su régimen interno y de procedimientos administrativos.


-Legislar en las materias civil y penal; normar el organismo protector de los derechos humanos, participación ciudadana, defensoría de oficio, notariado y Registro Público de la Propiedad y de Comercio.


-Normar la protección civil; justicia cívica sobre faltas de policía y buen gobierno; los servicios de seguridad prestados por empresas privadas; la prevención y la readaptación social; la salud y asistencia social; y la previsión social.


-Legislar en materia de planeación del desarrollo; en desarrollo urbano, particularmente en uso del suelo; preservación del medio ambiente y protección ecológica; vivienda; construcciones y edificaciones; vías públicas, tránsito y estacionamientos; adquisiciones y obra pública; y sobre explotación, uso y aprovechamiento de los bienes del patrimonio del Distrito Federal.


-Regular la prestación y la concesión de los servicios públicos; legislar sobre los servicios de transporte urbano, de limpia, turismo y servicios de alojamiento, mercados, rastros y abasto, y cementerios.


-Expedir normas sobre fomento económico y protección al empleo; desarrollo agropecuario; establecimientos mercantiles; protección de animales; espectáculos públicos; fomento cultural cívico y deportivo; y función social educativa en los términos de la fracción VIII del artículo 3o. de esta Constitución.


-Expedir la ley orgánica de los tribunales encargados de la función judicial del fuero común en el Distrito Federal, que incluirá lo relativo a las responsabilidades de los servidores públicos de dichos órganos.


-Expedir la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo para el Distrito Federal.


-Presentar iniciativas de leyes o decretos en materias relativas al Distrito Federal, ante el Congreso de la Unión.


-Las demás que se le confieran expresamente en la Constitución General de la República.


Se sigue de lo expuesto que el ejercicio de la función legislativa en el Distrito Federal está encomendado al Congreso de la Unión y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, conforme al siguiente sistema de distribución de competencias:


a) Un régimen expreso y cerrado de facultades para la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, que se enumeran y detallan en el apartado C, base primera, fracción V, del artículo 122 de la Constitución Federal, además de las que expresamente le otorgue la propia Constitución.


b) La reserva a favor del Congreso de la Unión respecto de las materias no conferidas expresamente a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, así como lo relativo al Estatuto de Gobierno y a la deuda pública de esa entidad, a las normas que aseguren el debido, oportuno y eficaz funcionamiento de los Poderes de la Unión y las demás atribuciones que le señale la Carta Magna, como lo estatuye el artículo 122, apartado A, fracciones I a V, de la Ley Suprema.


El anterior criterio se contiene en la jurisprudencia 49/99 de este Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, agosto de 1999, página 546, que establece:


"DISTRITO FEDERAL. AL CONGRESO DE LA UNIÓN LE CORRESPONDE LEGISLAR EN LO RELATIVO A DICHA ENTIDAD, EN TODAS LAS MATERIAS QUE NO ESTÉN EXPRESAMENTE CONFERIDAS A LA ASAMBLEA LEGISLATIVA POR LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. De lo dispuesto por el artículo 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se desprende, por una parte, que el Gobierno del Distrito Federal está a cargo de los Poderes Federales y de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial de carácter local y, por otra, que el ejercicio de la función legislativa está encomendada tanto al Congreso de la Unión como a la Asamblea Legislativa de la propia entidad, conforme al siguiente sistema de distribución de competencias: a) Un régimen expreso y cerrado de facultades para la citada Asamblea Legislativa, que se enumeran y detallan en el apartado C, base primera, fracción V, además de las que expresamente le otorgue la propia Constitución; y b) La reserva a favor del Congreso de la Unión respecto de las materias no conferidas expresamente a la Asamblea Legislativa, como lo señala el propio dispositivo en su apartado A, fracción I; lo que significa que las facultades de la Asamblea son aquellas que la Carta Magna le confiere expresamente y, las del Congreso de la Unión, las no conferidas de manera expresa a la Asamblea."


Conviene destacar que conforme al sistema federal que consagra la Constitución, el Distrito Federal no sólo no tiene calidad de Estado Federal, sino que las reglas aplicables a la competencia de su Asamblea Legislativa son exactamente opuestas al sistema establecido para las demás entidades federativas, conforme al cual a los Estados toca todo lo que no está reservado expresamente a la Federación. En efecto, tratándose del Distrito Federal, a su Asamblea Legislativa sólo toca lo que expresamente se le señala; lo residual, o sea, todo lo que no se le reserva corresponderá al Congreso de la Unión en su carácter de Legislatura Local. Por consiguiente, si la materia de "intermediación y servicios financieros" el artículo 73, fracción X, de la Constitución la reservó al Congreso de la Unión, como Legislatura Federal, no es posible interpretar que un aspecto estrechamente relacionado con esa materia, a saber, la seguridad y protección bancaria corresponda a la Asamblea citada o se trate de facultades concurrentes. La vinculación mencionada se puede ejemplificar con una de las disposiciones combatidas que prevé que podrán clausurarse por las autoridades del Distrito Federal las sucursales bancarias en los supuestos que se señalan, lo que de modo evidente afectará en algún grado la intermediación y los servicios financieros. No se advierte que un acto de esa naturaleza no produzca ninguna afectación, pues ello choca con el sentido común, conforme al cual una oficina clausurada se ve impedida de prestar los servicios correspondientes y los usuarios se ven impedidos de recibirlos. Sostener que esa acción no tiene vinculación alguna con la intermediación y los servicios financieros desconoce un hecho evidente, desde nuestro punto de vista. Si se clausuraran todas las oficinas bancarias del Distrito Federal, lo que jurídicamente es posible de aceptar la constitucionalidad de las normas combatidas ¿podría sostenerse que en nada se afecta la intermediación y los servicios financieros?


Por otro lado, conviene tener presente lo que establecen las normas impugnadas a fin de establecer la materia específica que en ellas se regula y estar así en posibilidad de determinar si se incluyen o no dentro del ámbito expreso y cerrado de facultades que la Carta Magna confiere a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en su artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, o en alguna otra norma suprema.


Los artículos 9o., fracción XVI, segundo párrafo, 67 bis, 75, 77, fracción XIV y 79 de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, reformados y adicionado el segundo mencionado por decreto publicado en la Gaceta Oficial de la entidad citada de catorce de mayo de dos mil dos, así como el artículo tercero transitorio de ese decreto, disponen:


"Artículo 9o. Los titulares, tienen las siguientes obligaciones: ... XVI. ... En los casos de establecimientos mercantiles que operen como sucursales de instituciones de banca múltiple, además deberán cumplir con las medidas de seguridad establecidas por esta ley, su reglamento y la autoridad competente."


"Artículo 67 bis. El funcionamiento de los establecimientos mercantiles que operen servicios como sucursales de instituciones de banca múltiple se sujetará a las siguientes disposiciones: I. Contar con sistemas de grabación de imágenes en el interior, exterior del establecimiento mercantil y en cajeros automáticos; debiendo encontrarse en operación y disponer de bitácoras de mantenimiento, manuales de operación y controles establecidos para el acceso, guarda y custodia de las imágenes obtenidas y su destrucción de acuerdo a lo establecido por las autoridades competentes; II. Contar con personal de vigilancia; III. Contar con un seguro de responsabilidad civil que garantice a los usuarios y empleados el pago de los daños que pudieran sufrir en su persona o bienes en el interior del establecimiento, y IV. Las demás que señalen lasautoridades competentes. En el interior de los establecimientos mercantiles señalados en este capítulo queda prohibido el uso de telefonía celular, radios, aparatos de transmisión de mensajes y de cualquier otro aparato de comunicación móvil o inalámbrica."


"Artículo 75. Se sancionará con el equivalente de 351 a 2500 días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, el incumplimiento de las obligaciones contempladas o el incurrir en las prohibiciones que señalan los artículos 9o. fracciones I, V, VI, VII, IX, X, XVI segundo párrafo y XVIII; 10 fracciones I, III, V, VIII, IX, X y XI; 15; 16; 32; 33; 34 tercer y cuarto párrafos; 37, 43, 44, 52, 55 fracciones I, II, III y IV; 57; 59 fracciones III y IV; 61; 65 fracción I; 67 bis fracciones I, II y III de la ley."


"Artículo 77. Independientemente de la aplicación de las sanciones pecuniarias a que se refiere el presente capítulo, la delegación deberá clausurar los eventos o los establecimientos mercantiles, en los siguientes casos: ... XIV. Cuando no se cumplan las disposiciones a que hacen referencia los artículos 9o. fracción XVI párrafo segundo y 67 bis fracciones I, II y III."


"Artículo 79. El estado de clausura impuesto con motivo de alguna de las causales señaladas en las fracciones I, II, III, V, VI, XIII y XIV del artículo 77, así como por la violación a lo contenido en los artículos 55, 60 y 61, será temporal y en su caso parcial y sólo podrá ser levantado cuando haya cesado la falta o violación que hubiera dado lugar a su imposición. ..."


"Tercero. Los establecimientos mercantiles a los que se refieren los artículos 9o. fracción XVI párrafo segundo y 67 bis, deberán ajustarse a las disposiciones que el mismo artículo establece dentro de los 60 días hábiles siguientes a la fecha de entrada en vigor de este decreto."


Como se advierte de la anterior transcripción de las normas impugnadas, en ellas se establece que:


1. Los titulares de los establecimientos mercantiles que operen como sucursales de instituciones de la banca múltiple, tienen la obligación de cumplir con las medidas de seguridad que prevé la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, su reglamento y las que dicte la autoridad competente.


2. El funcionamiento de los establecimientos mercantiles referidos se sujetará a las siguientes disposiciones:


a) Contar con sistemas de grabación de imágenes en el interior, exterior del establecimiento y en cajeros automáticos, debiendo encontrarse en operación y disponer de bitácoras de mantenimiento, manuales de operación y controles establecidos para el acceso, guarda y custodia de las imágenes obtenidas y su destrucción de acuerdo a lo establecido por las autoridades competentes.


b) Contar con personal de vigilancia.


c) Contar con un seguro de responsabilidad civil que garantice a los usuarios y empleados el pago de los daños que pudieran sufrir en su persona o bienes en el interior del establecimiento.


d) Las demás que señalen las autoridades competentes.


3. En el interior de los establecimientos de que se trata está prohibido el uso de telefonía celular, radios, aparatos de transmisión de mensajes y de cualquier otro aparato de comunicación móvil o inalámbrico.


4. Se sancionará con el equivalente de trescientos cincuenta y uno a dos mil quinientos días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, el incumplimiento de las obligaciones contempladas o el incurrir en las prohibiciones que señalan los artículos, entre otros, 9o., fracción XVI, segundo párrafo y 67 bis, fracciones I, II y III, de la propia Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, a saber, las referidas en los tres puntos que anteceden.


5. Independientemente de la aplicación de las sanciones pecuniarias referidas, la delegación correspondiente del Distrito Federal deberá clausurar los establecimientos mercantiles cuando no cumplan con las disposiciones previstas en los artículos 9o., fracción XVI, párrafo segundo y 67 bis, fracciones I, II y III, impugnados, referidos con anterioridad.


6. El estado de clausura impuesto con motivo de las causales previstas, entre otras, en la fracción XIV del artículo 77 impugnado, a saber, el incumplimiento a lo exigido en los artículos precisados en los puntos que anteceden, será temporal y, en su caso, parcial, y sólo podrá ser levantado cuando haya cesado la falta o violación que hubiera dado lugar a su imposición.


7. Los establecimientos mercantiles que operen servicios como sucursales de instituciones de banca múltiple, deberán ajustarse a las disposiciones exigidas dentro de los sesenta días hábiles siguientes a la fecha de entrada en vigor del decreto que se impugna.


Del examen de lo preceptuado por las normas combatidas se advierte que en éstas se regulan específicamente aspectos relacionados con la protección y seguridad bancaria, pues expresamente se refieren a diversas medidas de seguridad que obligatoriamente deben implantar las sucursales de las instituciones de banca múltiple, así como a las sanciones procedentes en caso de no acatarse esas medidas de seguridad y a la procedencia de clausura temporalmente y, en su caso, parcialmente, los establecimientos en que se ubiquen las sucursales referidas, estado que podrá levantarse en cuanto cese la falta o violación que haya dado lugar a su imposición.


Ahora bien, si como con anterioridad se destacó, el artículo 122 de la Constitución Federal establece un régimen expreso y cerrado de facultades para la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, que se enumeran y detallan en el apartado C, base primera, fracción V, de la Norma Suprema citada, además de las que expresamente le confiera la propia Carta Magna, y si dentro de esas facultades no se comprende la relativa a la protección y seguridad bancaria, se sigue que ello correspondería, en principio y atendiendo exclusivamente al régimen del Distrito Federal y suponiendo que fuera de la esfera de dicha entidad, al Congreso de la Unión como Legislatura Local, en términos de lo previsto por el citado artículo 122 de la Ley Suprema, en su apartado A, fracciones I y V, que señalan, respectivamente, que compete al Congreso de la Unión legislar en lo relativo al Distrito Federal, con excepción de las materias expresamente conferidas a la Asamblea Legislativa, así como que con rigor constitucional debe considerarse de la competencia del propio Congreso de la Unión, pero como Legislatura Federal, de conformidad con las demás atribuciones que le señala la Constitución General de la República, entre las que debe destacarse la prevista en la fracción X del artículo 73 de la Ley Suprema, consistente en legislar en toda la República, entre otras materias, en la de intermediación y servicios financieros, que incluye, además de las actividades financieras propiamente dichas, las relativas a la organización de las instituciones de crédito, dentro de las que queda comprendido el aspecto de su seguridad y protección, tal como lo determinó este Alto Tribunal al fallar la controversia constitucional 56/96, promovida por el presidente de los Estados Unidos Mexicanos en contra del Ayuntamiento de Guadalajara, Jalisco, en sesión de dieciséis de junio de mil novecientos noventa y siete, por unanimidad de nueve votos, en la que textualmente sostuvo, en relación con la facultad del Congreso de la Unión para legislar en la materia referida, lo siguiente:


"El artículo 73, fracción X, constitucional, dispone: ‘Artículo 73. El Congreso tiene facultad: ... X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123.’. En torno a los antecedentes de la referida fracción X constitucional, conviene destacar los siguientes: Mediante reforma de catorce de diciembre de mil ochocientos ochenta y tres a la fracción X del artículo 72 de la Constitución Política de la República mexicana de mil ochocientos cincuenta y siete, se otorgó al Congreso la facultad para ‘expedir códigos obligatorios en toda la República, en materia de minería y comercio, comprendiendo en este último a las instituciones bancarias.’. En el mensaje y proyecto de Constitución de V.C. de primero de diciembre de mil novecientos dieciséis, se incluyó como fracción X del artículo 73 (que corresponde al 72 de la Constitución de mil ochocientos cincuenta y siete) la facultad ‘para legislar en toda la República sobre minería, comercio, instituciones de crédito y trabajo.’. El texto original, aprobado sin discusión alguna por el Constituyente de mil novecientos diecisiete, quedó como sigue: ‘Para legislar en toda la República sobre minería, comercio, instituciones de crédito y para establecer el Banco de Emisión Único, en los términos del artículo 28 de esta Constitución.’. El veintisiete de abril de mil novecientos treinta y cuatro, el dieciocho de enero de mil novecientos treinta y cinco, el catorce de diciembre de mil novecientos cuarenta y el veinticuatro de octubre de mil novecientos cuarenta y dos, aparecieron publicadas en el Diario Oficial de la Federación, reformas realizadas a la fracción X del artículo constitucional en comento, modificando la expresión instituciones de crédito por la de servicios de banca y crédito y no fue sino hasta que la iniciativa de reformas formulada por el presidente de la República a los artículos 28, 73 y 123 constitucionales, de fecha veinte de agosto de mil novecientos noventa y tres, que se sustituyó la expresión servicios de banca y crédito por la de intermediación y servicios financieros. De la referida iniciativa presidencial, conviene resaltar lo siguiente: ‘... Esta iniciativa propone, asimismo, diversas modificaciones a la fracción X del artículo 73 constitucional. Los servicios que prestan tanto las instituciones de crédito como los intermediarios financieros no bancarios, hoy son denominados de manera general servicios financieros. Por tal razón se propone sustituir la expresión servicios de banca y crédito por servicios financieros ...’. De ello se sigue que la actual redacción de la fracción X del artículo 73 constitucional, obedece a la mencionada reforma cuyo objetivo primordial, en relación con el tema que se trata, fue la de establecer facultades concurrentes e integradoras a efecto de globalizar en un concepto genérico la instauración del Banco de Emisión Único a los servicios que prestan tanto las instituciones de crédito como los intermediarios financieros no bancarios, esto es, globalizar todo lo referente a las instituciones de crédito. Cabe destacar que el examen de la facultad genérica, conforme a la fracción X del mismo precepto, que tiene la Federación ‘Para legislar en toda la República sobre ... intermediación y servicios financieros ...’, hace llegar a la conclusión de que la materia de seguridad de dichas instituciones debe entenderse reservada, en principio, a la Federación, ya que las facultades del legislador federal para expedir normas reguladoras de la banca, en su condición de depositaria y custodia de recursos del público, incluyen, además de las actividades financieras propiamente dichas, las relativas a su organización, dentro de la que queda comprendido el aspecto de seguridad y protección, según deriva de la interpretación armónica del referido precepto de la Ley Fundamental, en relación con las diversas disposiciones que rigen en la materia. Ciertamente, entre los antecedentes de la fracción X del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conviene destacar los siguientes: En la 64a. sesión ordinaria celebrada el veintisiete de enero de mil novecientos diecisiete, la Segunda Comisión de Constitución presentó un dictamen referente a las fracciones X, XVII y XIX del artículo 73, en el que, entre otras cosas, se dijeron las siguientes: ‘Respecto a la fracción X del proyecto, la comisión ha variado su redacción para dar cabida con ella a las modificaciones impuestas por la aprobación de los artículos 5o. y 28; el primero, porque las bases de él revisten carácter constitucional y, por tanto, el Congreso de la Unión no tiene facultades para legislar sobre ellas, sino como parte del Poder Constituyente; en cuanto al Distrito Federal, no es necesario hacer mención de esta materia, porque la fracción VI del propio artículo le da facultad para legislar en todo lo relativo al Distrito Federal y territorios; el segundo, o sea el 28, influye sobre la redacción de la fracción X, porque establecido en dicho artículo el monopolio de la emisión de billetes por medio de un banco, debe darse en la parte correspondiente al Poder Legislativo de la Federación, la facultad para legislar sobre dicho banco, expidiendo las leyes de su organización y demás que fueren necesarias ...’. Las diversas reformas a la referida fracción X, se han llevado a cabo, por lo general, en forma conjunta con las diversas al artículo 28 de la propia Carta Magna, lo cual obedece a que la materia financiera constituye un aspecto fundamental en la economía nacional. Así, cabe mencionar la de fecha veintiuno de septiembre de mil novecientos ochenta y dos, en cuya iniciativa se señaló que: ‘Si el Estado tiene la responsabilidad constitucional de regular y fomentar la actividad económica de acuerdo con el sistema de economía mixta que contiene la Carta Fundamental, por razones de congruencia debe dotársele de todos los instrumentos necesarios para orientar y corregir la marcha de los fenómenos económicos, pues sin tales facultades, como lo muestra la historia, la vida económica del país resulta sumamente vulnerable. A través de un largo proceso evolutivo, las actividades de banca y crédito se han convertido en un servicio esencial para la comunidad; es un factor de imprescindibles necesidades sociales, porque han penetrado en el modo de vida de la sociedad, por lo que ya no pueden quedar al arbitrio de los particulares y deben salir de la órbita de éstos, para entrar en la del Estado con objeto de que el mismo pueda asegurar su funcionamiento de un modo continuo, regular y congruente con las necesidades de la colectividad, y no las de un grupo minoritario elitista e injusto. Incorporado por disposición constitucional a las actividades de la administración pública, el servicio de banca y crédito permitirá adicionalmente que el Estado cuente con los instrumentos necesarios para defender la economía nacional ... la iniciativa propone la modificación a la fracción X del artículo 73 de nuestra Ley Fundamental a fin de que las facultades que venía ejerciendo el Congreso de la Unión para legislar en materia de instituciones de crédito se extiendan explícitamente a todos los servicios de banca y crédito ...’. Posteriormente, con fecha tres de mayo de mil novecientos noventa (reprivatización de la banca), se sometió a consideración de la Cámara de Diputados, la iniciativa de reformas a los artículos 28 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la que se destacan las siguientes consideraciones: ‘Debemos ser claros, la banca no pierde su arraigo ni compromiso con el país, al contrario, se abre a la sociedad para que comparta plenamente su destino. Necesitamos ampliar el concurso del mayor número de mexicanos en el capital de los bancos para enfrentar con éxito la transformación financiera ... El Estado ejercerá la rectoría económica en el ámbito financiero ya no a través de la propiedad exclusiva de la banca múltiple, sino por medio de la banca de desarrollo, de los bancos comerciales que conserve y de sus organismos encargados de establecer la normatividad, regulación, supervisión del sistema financiero. Las reformas financieras aprobadas por ese honorable Congreso de la Unión en el mes de diciembre pasado, suponen un considerable fortalecimiento de las atribuciones de la Comisión Nacional Bancaria. Se establecieron derechos y responsabilidades legales más amplias de los particulares y una mejor vigilancia y supervisión de las autoridades. Buscamos garantizar la máxima seguridad y fortalecer la confianza de los ahorradores en los bancos ...’. Al discutirse el decreto de reformas aludido, la diputada G.D. hizo uso de la palabra, manifestándose a favor de la reforma y señalando que: ‘... lo cierto es que las condiciones han cambiado de 1982 a 1990, y a reserva de hacer una reflexión más extensa sobre este punto, yo sí quiero recalcar aquí que los elementos de la rectoría del Estado sobre el sistema financiero nacional existen en materia de regulación, de normatividad, de supervisión y vigilancia y que éstos fueron ampliados con el fortalecimiento de la Comisión Nacional Bancaria y de la Comisión Nacional de Valores ...’. Por otro lado, de la discusión al proyecto aludido en el seno de la Cámara de Senadores, se destaca la participación del C.S.R. y R., quien manifestó: ‘... Se refirió el senador R.G. a la ley que propiamente no será reglamentaria; no es tan importante entrar a estos distingos, pero ya no sería ley reglamentaria; no reglamentaría ningún artículo concretamente. Sería una ley secundaria, federal, basada en la fracción X del artículo 73 constitucional; ya no sería ley reglamentaria, sería una ley federal cualquiera, digo, de la categoría o de la jerarquía de ley federal pero ya no reglamentaria. Creo que aquí sí es muy importante es la ley que regule sustantivamente a lo que hemos llamado hasta ahora indistintamente bancos, sociedades de crédito, instituciones nacionales de crédito ... En esta legislación, sí, por más que el senador R.G. ve con escepticismo esta posibilidad, en ella sí debemos ser muy cuidadosos, pues ésta sí es una responsabilidad nuestra: tutelar eficazmente los intereses de los inversionistas y ahorradores que son los verdaderos dueños de los activos de los bancos ... En esa futurización sobre la materia y en las disposiciones administrativas que dicta el Poder Ejecutivo, y en la supervisión que realice a través de sus órganos de policía financiera que los tiene y muy buenos como es la Comisión Nacional Bancaria, de un prestigio muy bien ganado. La Comisión Nacional Bancaria, que con las nuevas tecnologías que hoy se tienen, que permiten supervisar cotidianamente las operaciones, con sistemas informáticos que permiten detectar casi instantáneamente cualquier desviación de las operaciones, está en posibilidad de cuidar todo esto que le preocupa al señor senador y que nos preocupa a todos ...’. Los elementos vertidos con antelación permiten concluir, como se indicó previamente, que la facultad conferida al Congreso de la Unión para legislar en materia de intermediación y servicios financieros, incluye el aspecto relativo a la seguridad de las instituciones de crédito ..."


Las consideraciones antes transcritas dieron lugar a la jurisprudencia P./J. 71/97, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., septiembre de 1997, página 545, que establece:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INSTITUCIONES DE CRÉDITO. LA FACULTAD EXCLUSIVA DEL CONGRESO DE LA UNIÓN PARA LEGISLAR SOBRE INTERMEDIACIÓN Y SERVICIOS FINANCIEROS, INCLUYE LO RELATIVO A SU SEGURIDAD. Conforme a lo dispuesto en el artículo 73, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, corresponde al Congreso de la Unión, en forma exclusiva, legislar sobre intermediación y servicios financieros, y si bien es cierto que dicha disposición no hace referencia en forma expresa a las instituciones de crédito, del análisis de la evolución histórica del citado dispositivo constitucional deriva que originalmente, en dicha fracción, el Constituyente incluía expresamente a dichas instituciones y que mediante diversas reformas se fue modificando tal expresión, primero, por la de ‘servicios debanca y crédito’ y, posteriormente, por la de ‘intermediación y servicios financieros’; ello, con el fin de adecuar dicho precepto a las diversas reformas que sufrió el artículo 28 de la propia Carta Magna; por tanto, debe estimarse que la potestad genérica del Congreso de la Unión para expedir normas reguladoras sobre intermediación y servicios financieros incluye, además de las actividades financieras propiamente dichas, las relativas a la organización de las instituciones de crédito, dentro de las que queda comprendido el aspecto de su seguridad y protección."


De la anterior jurisprudencia, así como de los razonamientos vertidos en la ejecutoria que le dio origen, se advierte que ya este Tribunal Pleno determinó con anterioridad, y ahora lo reitera, el criterio consistente en que la facultad que el artículo 73, fracción X, de la Constitución otorga, en forma exclusiva, al Congreso de la Unión para legislar en la materia de intermediación y servicios financieros incluye, además de las actividades financieras propiamente dichas, los aspectos relacionados con la organización y funcionamiento de las instituciones de crédito, dentro de lo que queda comprendido lo relativo a su seguridad y protección. Lo anterior, en virtud de que si bien la norma suprema citada no se refiere expresamente a las instituciones de crédito, del análisis de la evolución histórica de esa norma deriva que originalmente el Constituyente se refirió expresamente a dichas instituciones y por diversas reformas fue modificando la expresión para aludir a "servicios de banca y crédito" y luego a "intermediación y servicios financieros", a fin de adecuar el precepto constitucional mencionado al artículo 28 de la propia Carta Magna. Ya se ha destacado y ahora se reitera que si ese criterio se estableció en relación con los Estados de la República, por mayoría de razón es aplicable al Distrito Federal, en relación con las atribuciones de su Asamblea Legislativa.


Se sigue de lo anterior que no asiste la razón a las autoridades expedidora y promulgadora de las normas impugnadas, al sostener en sus respectivos informes que dichas normas no regulan las operaciones de banca, crédito, ni de intermediación y servicios financieros de las instituciones de crédito, ya que sólo establecen medidas de seguridad para los sitios, lugares o locales donde se instalen las sucursales de las instituciones de banca múltiple. En efecto, como antes se determinó, la materia de intermediación y servicios financieros establecida en la fracción X del artículo 73 de la Constitución Federal, incluye no sólo las actividades financieras propiamente dichas, sino también los aspectos relacionados con la organización y funcionamiento de las instituciones de crédito, dentro de lo que se comprende lo relativo a su seguridad y protección, de suerte tal que si las disposiciones combatidas regulan específicamente aspectos relacionados con la protección y seguridad bancaria al referirse a diversas medidas de seguridad que obligatoriamente deben implantar las sucursales de las instituciones de banca múltiple, así como a las sanciones procedentes en caso de no acatarse esas medidas de seguridad y a la procedencia de clausurar los locales en que se ubiquen las sucursales que las incumplan, se concluye que las referidas disposiciones sí regulan aspectos comprendidos dentro de la materia de intermediación y servicios financieros, pues según se ha dicho, esos actos simplemente impedirían el funcionamiento de esos establecimientos.


Sostienen las autoridades expedidora y promulgadora de las normas combatidas que los lugares o locales donde se ubican las sucursales bancarias son bienes inmuebles que conforme a lo dispuesto por el artículo 121, fracción II, de la Constitución Federal, se rigen por la ley del lugar de su ubicación, por lo que si las disposiciones combatidas sólo establecen las condiciones, exigencias y requisitos que deben satisfacer los inmuebles en que se ubican las referidas sucursales, sin interferir en sus actividades ni funcionamiento, se sigue que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal sí está facultada para expedir los artículos reclamados, máxime que la materia de intermediación y servicios financieros que reserva al Congreso de la Unión la fracción X del artículo 73 de la Carta Fundamental, no comprende la normación de los inmuebles donde se ubiquen las sucursales bancarias.


Al respecto, debe señalarse que si bien el artículo 121, fracción II, de la Constitución General de la República dispone que: "Los bienes muebles e inmuebles se regirán por la ley del lugar de su ubicación.", lo cierto es, por un lado, que esa disposición se refiere a los Estados de la República y, en el caso, se está en presencia del Distrito Federal; y, por otro, que del examen de las normas combatidas se advierte que en ellas lo que se norma son algunas de las medidas de seguridad que deben instalarse o implementarse en los inmuebles en que se ubiquen las sucursales de las instituciones de banca múltiple, lo que es ajeno a las reglas relativas a los muebles e inmuebles.


Efectivamente, el artículo 67 bis de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal dispone que el "funcionamiento de los establecimientos mercantiles que operen como sucursales de instituciones de banca múltiple", se sujetará a las siguientes disposiciones: contar con sistemas de grabación de imágenes en el interior, exterior y en cajeros automáticos, debiendo encontrarse en operación y disponer de bitácoras de mantenimiento, manuales de operación y controles para el acceso, guarda y custodia de las imágenes obtenidas y su destrucción; contar con personal de vigilancia y con seguro de responsabilidad civil que garantice a los usuarios y empleados el pago de los daños que puedan sufrir en su persona o bienes en el interior de las sucursales, además de las disposiciones que señalen las autoridades competentes, disponiéndose, además, que en el interior de esos establecimientos queda prohibido el uso de telefonía celular, radios, aparatos de transmisión de mensajes y de cualquier otro aparato de comunicación móvil o inalámbrica.


Como puede advertirse, el artículo 67 bis impugnado no norma los inmuebles en que se ubiquen las sucursales de instituciones de banca múltiple en el Distrito Federal, y tan es así, que el propio artículo no hace referencia a disposiciones que se deban cumplir en esos inmuebles, sino al "funcionamiento de los establecimientos mercantiles que operen servicios como sucursales de banca múltiple". Además, si bien las sucursales referidas se ubican en inmuebles, no todas las medidas de seguridad a que se refiere el precepto combatido deben instalarse en esos inmuebles, sino que algunas se refieren a obligaciones a cargo de las instituciones bancarias que no requieren instalarse de forma que se incorporen en los inmuebles, como son el contar con bitácoras de mantenimiento, manuales de operación para el acceso, guarda y custodia de las imágenes obtenidas y su destrucción conforme a lo que establezcan las autoridades competentes, así como contar con personal de vigilancia y seguro de responsabilidad civil, además de prohibir el uso de aparatos de comunicación móvil o inalámbrica.


Así, el artículo 67 bis combatido, es ajeno a la normación de inmuebles en el Distrito Federal, ya que lo que regula son medidas de seguridad y protección bancaria que obliga a acatar a las instituciones de banca múltiple, lo que, como se ha determinado, se comprende dentro de la organización y funcionamiento de las instituciones de crédito, lo que corresponde privativamente al Congreso de la Unión, en términos de lo dispuesto por el artículo 73, fracción X, de la Ley Suprema.


Respecto de los demás artículos impugnados, a saber, 9o., fracción XVI, segundo párrafo, 75, 77, fracción XIV y 79 de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal y tercero transitorio del decreto publicado en la Gaceta Oficial de esa entidad el catorce de mayo de dos mil dos, debe señalarse que también resultan ajenos a la normación de bienes inmuebles en el Distrito Federal, ya que se refieren a las obligaciones de los titulares de sucursales de instituciones de banca múltiple, a las sanciones procedentes en caso de su incumplimiento y al plazo para implantar las medidas de seguridad a cargo de las referidas instituciones.


Por otro lado, sostienen las autoridades expedidora y promulgadora de las normas generales impugnadas, que el artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso l), de la Constitución Federal, faculta a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para legislar en materia de establecimientos mercantiles, como lo hace en las normas impugnadas.


Las normas impugnadas se contienen en la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal y en todas ellas se hace referencia a los establecimientos mercantiles que operen como sucursales de instituciones de banca múltiple, tanto al establecer la obligación a su cargo de implantar diversas disposiciones relacionadas con medidas de seguridad en el funcionamiento de esas instituciones, como al disponer las sanciones procedentes en caso de incumplir las disposiciones relativas. Sin embargo, lo anterior no basta para sostener que en las normas combatidas se regulan aspectos que se comprenden dentro de la materia de establecimientos mercantiles y, por tanto, que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, al expedir esas normas, actuó conforme a la atribución que le confiere el artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso l), de la Constitución General de la República.


En efecto, aun cuando las instituciones de banca múltiple pudieran entenderse como establecimientos mercantiles, en términos de lo dispuesto por la propia Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, en su artículo 2o., fracción X, al definir el establecimiento mercantil como el: "Local ubicado en un inmueble donde una persona física o moral desarrolla actividades relativas a la intermediación, compraventa, arrendamiento, distribución de bienes o prestación de servicios, con fines de lucro."; lo cierto es que la facultad de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para regular la materia de establecimientos mercantiles se refiere, en esencia, a la normación de requisitos administrativos para el funcionamiento de esos establecimientos y a los sistemas de control y verificación de su cumplimiento, pero no puede extenderse esa facultad a una materia que la Constitución Federal reserva expresamente al Congreso de la Unión, como ocurre en el caso de las disposiciones legales impugnadas, en las que se regulan aspectos de seguridad y protección bancaria, lo que se relaciona con el funcionamiento y organización de las instituciones de crédito y, por ende, forma parte de la materia de intermediación y servicios financieros a que se refiere la fracción X del artículo 73 de la Ley Suprema.


La Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal contiene cinco títulos, a saber: Título primero. Disposiciones Generales. Competencia y de los establecimientos mercantiles en general, que se integra por los capítulos I, II y III, denominados: Disposiciones generales; De las atribuciones y De los establecimientos mercantiles en general; Título segundo: De los permisos y autorizaciones, integrado por los capítulos I y II, intitulados: De los permisos y De las autorizaciones; Título tercero: De los establecimientos mercantiles que requieren licencia de funcionamiento, compuesto por los capítulos I a VI, denominados: De las licencias para giros de impacto vecinal y de impacto zonal, De las licencias de funcionamiento tipo A, De las licencias de funcionamiento tipo B, De los requisitos para obtener licencias de funcionamiento, De los horarios y Disposiciones complementarias; Título cuarto: De los establecimientos mercantiles que requieren de declaración de apertura, integrado por los capítulos I a VII, intitulados: Disposiciones generales, De la declaración de apertura, De los juegos de video, electrónicos, mecánicos y electromecánicos, De los estacionamientos públicos, acomodadores de vehículos y estacionamientos vinculados a un giro mercantil: Sección primera: De los estacionamientos públicos y acomodadores de vehículos; Sección segunda: Del servicio de estacionamiento de los establecimientos mercantiles y Sección tercera: De los establecimientos públicos vinculados a un establecimiento mercantil, De los billares y boliches, De los baños públicos, masajes y gimnasios y De las vinaterías y todos aquellos establecimientos mercantiles en los que se vendan bebidas alcohólicas y no se permita el consumo en el interior; Título quinto: Verificación, medidas de seguridad, sanciones y recurso, integrado por los capítulos I a VI, denominados: De la verificación: De las medidas de seguridad y sanciones, Del retiro de sellos de clausura, Del procedimiento para la revocación de oficios, De las notificaciones y Del recurso de inconformidad.


Resulta ilustrativo el contenido de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, para advertir que la materia de establecimientos mercantiles que reserva a la Asamblea Legislativa de esa entidad el artículo 122, apartado C, fracción V, inciso l), de la Ley Suprema, se refiere a una serie de requisitos de carácter básicamente administrativos que se requieren para el funcionamiento de los establecimientos mercantiles, como son, de manera ejemplificativa, entre otros, la obtención de la licencia de funcionamiento, el tipo de licencia, su revalidación, el aviso de apertura de funciones, el cumplimiento de normas ambientales, de uso de suelo, de orden público, de áreas de estacionamientos, etcétera, así como las disposiciones para el control y verificación del cumplimiento de los requisitos aludidos y a las sanciones procedentes por su incumplimiento.


Por tanto, aun cuando las instituciones de banca múltiple puedan incluirse, en un sentido amplio, en el género "establecimiento mercantil", ello no basta para sostener que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal está facultada para legislar sobre aspectos de protección y seguridad bancaria, como se hace en las normas impugnadas, ya que estos aspectos se comprenden dentro de la organización y funcionamiento de las instituciones de crédito, que se refiere a la materia de intermediación y servicios financieros, reservada al Congreso de la Unión en la fracción X del artículo 73 de la Carta Magna.


Asimismo, las autoridades expedidora y promulgadora de las normas generales impugnadas, pretenden fundar la competencia de la Asamblea Legislativa del Distrito federal, para expedirlas, en el artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso i), de la Constitución, que otorga a la Asamblea la atribución de normar los servicios de seguridad prestados por empresas privadas.


La norma suprema mencionada no otorga facultad a la Asamblea Legislativa para normar aspectos de seguridad y protección bancaria, según se ha razonado. Ahora bien, los artículos 8o., 9o., 46 y 96 de la Ley de Instituciones de Crédito disponen:


"Artículo 8o. Para organizarse y operar como institución de banca múltiple se requiere autorización del Gobierno Federal, que compete otorgar discrecionalmente a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, oyendo la opinión del Banco de México y de la Comisión Nacional Bancaria. Por su naturaleza, estas autorizaciones serán intransmisibles. Las autorizaciones que al efecto se otorguen, así como sus modificaciones, se publicarán en el Diario Oficial de la Federación y en dos periódicos de amplia circulación del domicilio social de la institución de que se trate."


"Artículo 9o. Sólo gozarán de autorización las sociedades anónimas de capital fijo, organizadas de conformidad con lo dispuesto por la Ley General de Sociedades Mercantiles, en todo lo que no esté previsto en esta ley y, particularmente, con lo siguiente: I.T. por objeto la prestación del servicio de banca y crédito, en los términos de la presente ley; II. La duración de la sociedad será indefinida; III. Deberán contar con el capital social y el capital mínimo que corresponda conforme a lo previsto en esta ley, y IV. Su domicilio social estará en el territorio nacional. La escritura constitutiva y cualquier modificación de la misma, deberá ser sometida a la aprobación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Una vez aprobadas la escritura o sus reformas deberán inscribirse en el Registro Público de Comercio sin que sea preciso mandamiento judicial."


"Artículo 46. Las instituciones de crédito sólo podrán realizar las operaciones siguientes: I.R. depósitos bancarios de dinero: a) A la vista; b) Retirables en días preestablecidos; c) De ahorro, y d) A plazo o con previo aviso; II. Aceptar préstamos y créditos; III. Emitir bonos bancarios; IV. Emitir obligaciones subordinadas; V. Constituir depósitos en instituciones de crédito y entidades financieras del exterior; VI. Efectuar descuentos y otorgar préstamos o créditos; VII. Expedir tarjetas de crédito con base en contratos de apertura de crédito en cuenta corriente; VIII. Asumir obligaciones por cuenta de terceros, con base en créditos concedidos, a través del otorgamiento de aceptaciones, endoso o aval de títulos de crédito, así como de la expedición de cartas de crédito; IX. Operar con valores en los términos de las disposiciones de la presente ley y de la Ley Mercado de Valores; X.P. la organización y transformación de toda clase de empresas o sociedades mercantiles y suscribir y conservar acciones o partes de interés en las mismas, en los términos de esta ley; XI. Operar con documentos mercantiles por cuenta propia; XII. Llevar a cabo por cuenta propia o de terceros operaciones con oro, plata y divisas, incluyendo reportos sobre estas últimas; XIII. Prestar servicio de cajas de seguridad; XIV. Expedir cartas de crédito previa recepción de su importe, hacer efectivos créditos y realizar pagos por cuenta de clientes; XV. Practicar las operaciones de fideicomiso a que se refiere la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, y llevar a cabo mandatos y comisiones; XVI.R. depósitos en administración o custodia, o en garantía por cuenta de terceros, de títulos o valores y en general de documentos mercantiles; XVII. Actuar como representante común de los tenedores de títulos de crédito; XVIII. Hacer servicio de caja y tesorería relativo a títulos de crédito, por cuenta de las emisoras; XIX. Llevar la contabilidad y los libros de actas y de registro de sociedades y empresas; XX. Desempeñar el cargo de albacea; XXI. Desempeñar la sindicatura o encargarse de la liquidación judicial o extrajudicial de negociaciones, establecimientos, concursos o herencias; XXII. Encargarse de hacer avalúos que tendrán la misma fuerza probatoria que las leyes asignan a los hechos por corredor público o perito; XXIII. Adquirir los bienes muebles e inmuebles necesarios para la realización de su objeto y enajenarlos cuando corresponda; XXIV. Celebrar contratos de arrendamiento financiero y adquirir los bienes que sean objeto de tales contratos; XXV. Realizar operaciones financieras conocidas como derivadas, sujetándose a las disposiciones que expida el Banco de México escuchando la opinión de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores; XXVI. Efectuar operaciones de factoraje financiero, y XXVII. Las análogas o conexas que autorice la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, oyendo la opinión del Banco de México y de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. La realización de las operaciones señaladas en las fracciones XXIV y XXVI de este artículo, así como el cumplimiento de las obligaciones de las partes, se sujetarán a lo previsto por estaley y, en lo que no se oponga a ella, por la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito."


"Artículo 96. Las instituciones de crédito deberán establecer medidas básicas de seguridad que incluyan la instalación y funcionamiento de los dispositivos, mecanismos y equipo indispensable, con objeto de contar con la debida protección en las oficinas bancarias para el público, sus trabajadores y su patrimonio. Para el cumplimiento de lo establecido en el párrafo anterior, dichas instituciones deberán contar con una unidad especializada. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, oyendo la opinión de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, podrá dictar mediante reglas de carácter general, los lineamientos a que se sujetarán las medidas básicas de seguridad que establezcan las instituciones de crédito. La Comisión Nacional Bancaria vigilará que las instituciones cumplan con las disposiciones aplicables en la materia."


Deriva de las disposiciones legales transcritas, que las instituciones de banca múltiple, para operar como tales, requieren de autorización del Gobierno Federal, que compete otorgar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, oyendo la opinión del Banco de México y de la Comisión Nacional Bancaria; que las autorizaciones relativas se publicarán en el Diario Oficial de la Federación y en dos periódicos de amplia circulación en el domicilio de la institución de que se trate; que sólo gozarán de autorización las sociedades anónimas de capital fijo, que tendrán por objeto la prestación de servicios de banca y crédito; así como que sólo podrán realizar las operaciones que específicamente se señalan en la ley y que deberán implementar medidas básicas de seguridad con el objeto de contar con la debida protección en las oficinas bancarias para el público, sus trabajadores y su patrimonio.


Se sigue de lo anterior, que las instituciones de banca múltiple no constituyen empresas privadas cuyo objeto lo sea la prestación de servicios de seguridad y, por tanto, es inexacto que la facultad que otorga la Ley Suprema a la Asamblea Legislativa para normar los servicios de seguridad prestados por empresas privadas, comprende la de legislar en materia de seguridad y protección bancaria, pues aunque las instituciones bancarias deban implementar medidas básicas de seguridad con el objeto de contar con la debida protección en las oficinas bancarias para el público, sus trabajadores y su patrimonio, según se establece en el artículo 96 de la Ley de Instituciones de Crédito, de ello no se sigue que esas instituciones presten servicios de seguridad privada, ni que en las normas impugnadas se estén regulando servicios de seguridad prestados por empresas privadas; en cambio, las medidas básicas de seguridad a que alude el artículo citado, se refieren a aspectos de la organización y funcionamiento de las instituciones de crédito y, por tanto, a una materia reservada al Congreso de la Unión por el artículo 73, fracción X, de la Carta Magna.


Debe precisarse que en el Diario Oficial de la Federación de primero de julio de mil novecientos noventa y tres, se publicó la Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal, expedida por el Congreso de la Unión, la que tuvo por objeto, por un lado, establecer las bases para la prestación del servicio de seguridad pública y, por otro lado, el regular los servicios privados de seguridad en el Distrito Federal, según se advierte de su artículo 1o., que dispone:


"Artículo 1o. La presente ley es de orden público e interés general y tiene por objeto establecer las bases para la prestación del servicio de seguridad pública, así como regular los servicios privados de seguridad en el Distrito Federal."


El artículo 2o. de la Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal, establece:


"Artículo 2o. La seguridad pública es un servicio cuya prestación, en el marco de respeto a las garantías individuales, corresponde en forma exclusiva al Estado, y tiene por objeto: I.M. el orden público; II. Proteger la integridad física de las personas así como sus bienes; III. Prevenir la comisión de delitos e infracciones a los reglamentos gubernativos y de policía; IV. Colaborar en la investigación y persecución de los delitos, y V. Auxiliar a la población en caso de siniestros y desastres. Estas funciones se entienden encomendadas al departamento y a la procuraduría, de acuerdo a la competencia que para cada uno de los cuerpos de seguridad pública establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."


Por su parte, el título noveno de la Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal denominado "De los servicios privados de seguridad", integrado por los artículo 67 a 76, dispone:


"Artículo 67. Corresponde al Estado la normatividad y control de los servicios privados de seguridad."


"Artículo 68. Para los efectos de la presente ley, los servicios privados de seguridad solamente podrán prestarse en las siguientes modalidades: I. Protección y vigilancia de personas o bienes fuera de las áreas públicas; II. Traslado y custodia de fondos y valores, y III. Investigaciones encaminadas a proporcionar informes sobre los antecedentes, solvencia, localización o actividades de personas."


"Artículo 69. Los particulares que se dediquen a la prestación del servicio privado de seguridad, deberán sujetarse a los siguientes lineamientos: I. Sólo podrán prestar este servicio las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana que hayan obtenido la autorización y el registro correspondientes ante la procuraduría. Toda solicitud de registro deberá hacerse del conocimiento de la unidad administrativa federal competente en materia de protección ciudadana, la cual formulará las observaciones que estime pertinentes; II. Queda estrictamente prohibida la realización de funciones que constitucional o legalmente sean competencia exclusiva de los cuerpos de seguridad pública o de las fuerzas armadas; III. Cuando en el desempeño de sus labores conocieren de hechos que presumiblemente sean constitutivos de un delito o de pruebas que acrediten la presunta responsabilidad penal de un individuo, lo harán inmediatamente del conocimiento de la autoridad; IV. Queda prohibido usar en su denominación, razón social o nombre; papelería; identificaciones; documentación y demás bienes de la negociación, las palabras de ‘policía’, ‘agentes’, ‘investigadores’ o cualquier otro que derive de los anteriores o que pueda dar a entender una relación con autoridades o con los cuerpos de seguridad pública. El término ‘seguridad’ solamente podrá utilizarse acompañado del adjetivo ‘privada’; V. En sus documentos, bienes, insignias e identificaciones no podrán usar logotipos oficiales ni el escudo o los colores nacionales, tampoco podrán utilizar escudos o banderas oficiales de otros países. Queda prohibido, asimismo el uso de todo tipo de placas metálicas de identidad; VI. Sólo podrán utilizar uniformes, insignias, divisas o equipo diferenciables de los que reglamentariamente corresponde usar a los cuerpos de seguridad pública o a las fuerzas armadas en forma tal, que a simple vista, no exista la posibilidad de confusión; VII. Las personas que intervengan en la prestación de los servicios privados de seguridad deberán cumplir con los requisitos de selección, capacitación y adiestramiento que al efecto señale el ordenamiento respectivo; se exceptúan de lo dispuesto en esta fracción aquellas personas que desempeñen funciones de carácter estrictamente administrativo o ajenas a los servicios privados de seguridad; VIII. Llevarán un registro de su personal, debidamente autorizado por la procuraduría. Todas las altas y bajas de personal deberán notificarse mensualmente a dicha dependencia. Las altas que se pretendan realizar deberán consultarse a la unidad administrativa federal competente a efecto de que formule las observaciones que estime pertinentes; IX. Deberán cumplir todas y cada una de las obligaciones que les impongan el reglamento respectivo y la autorización correspondiente, y X.R. solidariamente de los daños y perjuicios que cause su personal al prestar los servicios."


"Artículo 70. Corresponde a la procuraduría: I. Autorizar el funcionamiento de las empresas que presten servicios privados de seguridad y llevar su registro; II. Evaluar, por conducto de la unidad administrativa correspondiente y previo pago de los derechos respectivos, el funcionamiento de los servicios privados de seguridad; III. Fijar los requisitos de forma para obtener la autorización e inscripción en el registro; IV. Supervisar permanentemente al personal, los programas de profesionalización, el equipo y la operación de las empresas que presten servicios privados de seguridad. Para ello, éstas tendrán la obligación de proporcionar la información que se les solicite y la procuraduría podrá realizar las visitas de inspección que estime necesarias; V.S. conforme a lo dispuesto en el artículo 74 de este ordenamiento, a las empresas de seguridad privada, cuando dejen de cumplir con los requisitos establecidos en esta ley o en otras disposiciones legales aplicables."


"Artículo 71. Ningún elemento en activo de los cuerpos de seguridad pública, ya sean de la Federación, de los Estados, Municipios o del Distrito Federal, podrá ser socio o propietario por sí o por interpósita persona de una empresa que preste servicios privados de seguridad."


"Artículo 72. Los casos, condiciones, requisitos y lugares, para la portación de armas por parte de quienes presten sus servicios en las empresas a que se refiere el presente título, se ajustarán a lo dispuesto por la ley federal de la materia."


"Artículo 73. Los servicios privados de seguridad diseñarán e instrumentarán un programa permanente de capacitación y adiestramiento de su personal. Dicho programa deberá presentarse para su aprobación a la procuraduría, la cual podrá revisarlo periódicamente."


"Artículo 74. El incumplimiento, por parte de los prestadores del servicio de seguridad privada, a las obligaciones establecidas en esta ley y demás disposiciones aplicables, dará lugar a las siguientes sanciones: I. Amonestación, con difusión pública de la misma. II. Multa de hasta cinco mil veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal. III. Suspensión temporal del registro hasta que se corrija el incumplimiento, con difusión pública de dicha suspensión. IV. Cancelación del registro con difusión pública de la misma. En este último caso, la procuraduría notificará la cancelación a las autoridades correspondientes a efecto de que realicen, en los términos de sus competencias, los actos que legalmente procedan."


"Artículo 75. Las actividades encaminadas a proporcionar seguridad y protección a las instituciones de crédito deberán ajustarse, además de lo dispuesto en la presente ley, a la legislación bancaria y reglamentos vigentes."


"Artículo 76. La procuraduría podrá solicitar a la secretaría el auxilio necesario para la supervisión de las empresas de seguridad privada."


Como puede advertirse, en la Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal, expedida por el Congreso de la Unión, se reguló la prestación del servicio de seguridad pública en esa entidad, así como los servicios de seguridad privados, determinándose específicamente en el apartado en que se regularon estos últimos servicios, que las actividades encaminadas a proporcionar seguridad y protección a las instituciones de crédito, debían ajustarse además de lo dispuesto en la propia ley mencionada, a la legislación bancaria y reglamentos vigentes. Así, en el ordenamiento legal referido se regularon dos materias diferentes, la de seguridad pública y la de seguridad privada, ambas dentro del ámbito territorial del Distrito Federal, pero además se estableció que las actividades encaminadas a proporcionar seguridad y protección a las instituciones de crédito, debían ajustarse a lo dispuesto en la ley que se examina pero también a lo previsto en la legislación bancaria y reglamentos vigentes.


Lo anterior deriva del contenido de las disposiciones legales que se han transcrito, ya que la materia de una norma se determina atendiendo a su contenido y no a la denominación que se dé al ordenamiento normativo en que se contenga.


Ahora bien, el diecinueve de julio de mil novecientos noventa y tres, en que se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal, el Congreso de la Unión estaba facultado, en términos de lo dispuesto por la entonces vigente fracción VI del artículo 73 de la Constitución Federal, para legislar en todo lo relativo al Distrito Federal, correspondiendo a la entonces Asamblea de Representantes del Distrito Federal el dictar bandos, ordenanzas y reglamentos de policía y buen gobierno para atender las necesidades de los habitantes de esa entidad en las materias especificadas en el inciso a) de la base 3a. de la fracción VI del citado artículo 73 de la Ley Suprema vigente en esa época.


Asimismo, en la fecha de publicación de la Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal, el Congreso de la Unión tenía la atribución de legislar en la materia de servicios de banca y crédito. Por tanto, al expedir el ordenamiento legal citado, el Congreso de la Unión hizo uso de las atribuciones que le correspondían para legislar en lo relativo al Distrito Federal, sin que se pueda considerar que al disponer concretamente que las actividades encaminadas a proporcionar seguridad y protección a las instituciones de crédito, debían ajustarse tanto a lo previsto en la Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal como a lo establecido en la legislación bancaria y reglamentos vigentes, estuviera legislando en la materia que entonces se denominaba servicios de banca y crédito, ya que sólo disponía que las empresas privadas que prestaran servicios de seguridad a las instituciones de crédito, debían cumplir con la normación relativa a ese tipo de servicios pero además con la normación bancaria existente, es decir, no se colocaban los aspectos de seguridad y protección bancaria dentro de la materia de servicios de seguridad prestados por empresas privadas.


En el Diario Oficial de la Federación de veinticinco de octubre de mil novecientos noventa y tres, se publicó el decreto que reformó los artículos 73, fracción VI y 122 de la Constitución Federal, para establecer la facultad del Congreso de la Unión para expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y legislar en lo relativo a esa entidad, salvo en las materias expresamente conferidas a la Asamblea de Representantes, dentro de las que no se encontraba la de normar los servicios de seguridad prestados por las empresas privadas, según deriva de la siguiente transcripción de las normas supremas citadas entonces vigentes, en lo que al caso interesa:


"Artículo 73. El Congreso tiene facultad: ... VI. Para expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y legislar en lo relativo al Distrito Federal, salvo en las materias expresamente conferidas a la Asamblea de Representantes."


"Artículo 122. El Gobierno del Distrito Federal está a cargo de los Poderes de la Unión, los cuales lo ejercerán por sí y a través de los órganos de Gobierno del Distrito Federal representativos y democráticos, que establece esta Constitución. ... IV. La Asamblea de Representantes del Distrito Federal tiene facultades para: ... g) Legislar en el ámbito local, en lo relativo al Distrito Federal en los términos del Estatuto de Gobierno en materias de: administración pública local, su régimen interno y de procedimientos administrativos; de presupuesto, contabilidad y gasto público; regulación de su C.M.; bienes del dominio público y privado del Distrito Federal; servicios públicos y su concesión, así como de la explotación, uso y aprovechamiento de bienes del dominio del Distrito Federal; justicia cívica sobre faltas de policía y buen gobierno; participación ciudadana; organismo protector de los derechos humanos; civil; penal; defensoría de oficio; notariado; protección civil, prevención y readaptación social; planeación del desarrollo; desarrollo urbano y uso del suelo; establecimiento de reservas territoriales; preservación del medio ambiente y protección ecológica; protección de animales; construcciones y edificaciones; vías públicas, transporte urbano y tránsito; estacionamientos; servicio público de limpia; fomento económico y protección al empleo; establecimientos mercantiles; espectáculos públicos; desarrollo agropecuario; vivienda; salud y asistencia social; turismo y servicios de alojamiento; previsión social; fomento cultural, cívico y deportivo; mercados, rastros y abasto; cementerios, y función social educativa en los términos de la fracción VIII del artículo 3o. de esta Constitución. ..."


Por último, en el Diario Oficial de la Federación de veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, se publicó el decreto que derogó la fracción VI del artículo 73 de la Constitución Federal y reformó íntegramente el artículo 122 de esa Constitución, para establecer, como se ha destacado, un régimen expreso y cerrado de facultades para la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, dentro del que se incluye el normar los servicios de seguridad prestados por empresas privadas.


Ahora bien, el que en la Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal se hubieran regulado las materias de seguridad pública y de seguridad privada y, además, se hubiera dispuesto que las actividades encaminadas a proporcionar seguridad y protección a las instituciones de crédito, debían ajustarse a esa ley y a la legislación bancaria y reglamentos vigentes, no implica que al otorgarse a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal la atribución de normar los servicios de seguridad prestados por empresas privadas, se incluyera dentro de esta atribución la de normar la seguridad pública ni los aspectos de seguridad y protección bancaria, pues como se ha dicho, independientemente de las materias o aspectos que tocara la Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal, el régimen de facultades que otorga la Ley Fundamental a la Asamblea Legislativa de esa entidad es expreso y cerrado y su ejercicio no puede extenderse para legislar sobre cuestiones que se comprendan dentro de una materia reservada al Congreso de la Unión, como lo es la de intermediación y servicios financieros, que abarca no sólo a las actividades financieras propiamente dichas, sino también las relativas a la organización de las instituciones de crédito, dentro de las que queda comprendido el aspecto de su seguridad y protección.


Por esa razón, el que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal haya expedido la Ley de los Servicios de Seguridad Prestados por Empresas Privadas, publicada en la Gaceta Oficial de la entidad mencionada de dieciocho de enero de mil novecientos noventa y nueve, en nada afecta la vigencia y plena aplicabilidad de la legislación bancaria y sus reglamentos en todo el territorio nacional, dado que la materia de servicios de seguridad prestados por empresas privadas, que constitucionalmente corresponde a la mencionada Asamblea, no la faculta para normar los aspectos de seguridad y protección bancaria.


Por último, sostienen las autoridades expedidora y promulgadora de las normas impugnadas, que el artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso i), de la Carta Magna, autoriza a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal a normar la protección civil, que es uno de los objetivos de la seguridad pública, pues implica la preservación, el amparo y la defensa de la ciudadanía, por lo que normar la protección civil equivale a normar la seguridad pública y, por ende, la Asamblea Legislativa mencionada cuenta con facultades para expedir normas a través de las cuales pueda preservarse la integridad de las personas que acuden a las sucursales bancarias, así como de sus trabajadores.


Al respecto, debe señalarse queno es exacto que la Ley Suprema, al autorizar a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para normar la protección civil, la faculte también para regular la seguridad pública.


Efectivamente, el Poder Reformador de la Constitución General de la República no utiliza indistintamente los términos "seguridad pública" y "protección civil"; por el contrario, se refiere a ellos como dos conceptos o materias diferentes. Así, por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, se adicionaron los párrafos quinto y sexto al artículo 21 y se reformó la fracción XXIII del artículo 73, ambos de la Carta Magna, para establecer la seguridad pública como una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, dentro de sus respectivas competencias, enunciando el establecimiento del Sistema Nacional de Seguridad Pública, así como para incorporar a las facultades del Congreso de la Unión la de expedir leyes que establezcan las bases de coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios en materia de seguridad pública. Las normas supremas citadas disponen:


"Artículo 21. ... La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones policiales se regirá por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez. La Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios se coordinarán, en los términos que la ley señale, para establecer un Sistema Nacional de Seguridad Pública."


"Artículo 73. El Congreso tiene facultad: ... XXIII. Para expedir leyes que establezcan las bases de coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en materia de seguridad pública; así como para la organización y funcionamiento, el ingreso, selección, promoción y reconocimiento de los integrantes de las instituciones de seguridad pública en el ámbito federal."


Por otro lado, en el Diario Oficial de la Federación de veintiocho de junio de mil novecientos noventa y nueve, se publicó el decreto que adicionó la fracción XXIX-I al artículo 73 de la Ley Suprema, para incorporar como facultad del Congreso de la Unión el expedir leyes que establezcan bases sobre las cuales la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios coordinarán sus acciones en materia de protección civil. La norma fundamental prevé:


"Artículo 73. El Congreso tiene facultad: ... XXIX-I. Para expedir leyes que establezcan las bases sobre las cuales la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, coordinarán sus acciones en materia de protección civil."


Como puede advertirse de las normas supremas transcritas, el Poder Reformador de la Constitución distingue las materias de seguridad pública y protección civil, ya que en diferentes fracciones del artículo 73 de la Carta Magna, faculta al Congreso de la Unión para dictar leyes, por un lado, que establezcan las bases de coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios en materia de seguridad pública y, por otro lado, que determinen las bases sobre las cuales la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios coordinarán sus acciones en materia de protección civil.


Asimismo, la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, publicada en el Diario Oficial de la Federación de once de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, en sus artículos 1o. a 3o., dispone lo siguiente:


"Artículo 1o. La presente ley tiene por objeto establecer las bases de coordinación entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios para la integración y funcionamiento del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Sus disposiciones son de orden público e interés social y de observancia general en todo el territorio nacional."


"Artículo 2o. El Sistema Nacional de Seguridad Pública se integra con las instancias, instrumentos, políticas, servicios y acciones previstos en la presente ley, tendientes a cumplir los objetivos y fines de la seguridad pública."


"Artículo 3o. Conforme al artículo 21 constitucional y para los efectos de esta ley, la seguridad pública es la función a cargo del Estado que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos. Las autoridades competentes alcanzarán los fines de la seguridad pública mediante la prevención, persecución y sanción de las infracciones y delitos, así como la reinserción social del delincuente y del menor infractor. El Estado combatirá las causas que generan la comisión de delitos y conductas antisociales y desarrollará políticas, programas y acciones para fomentar en la sociedad valores culturales y cívicos, que induzcan el respeto a la legalidad. La función de seguridad pública se realizará en los diversos ámbitos de competencia, por conducto de las autoridades de policía preventiva, del Ministerio Público, de los tribunales, de las responsables de la prisión preventiva, ejecución de penas y tratamiento de menores infractores, de las encargadas de protección de las instalaciones y servicios estratégicos del país; así como por las demás autoridades que en razón de sus atribuciones, deban contribuir directa o indirectamente al objeto de esta ley."


Por su parte, la Ley General de Protección Civil, publicada en el Diario Oficial de la Federación de doce de mayo de dos mil, en sus artículos 1o. a 3o. establece:


"Artículo 1o. La presente ley es de orden público e interés social y tiene por objeto establecer las bases de la coordinación en materia de protección civil, entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios."


"Artículo 2o. La política pública a seguir en materia de protección civil, se ajustará a los lineamientos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo, y tendrá como propósito esencial promover la prevención y el trabajo independiente y coordinado de los órdenes locales de gobierno. El Sistema Nacional de Protección Civil se integra con las normas, instancias, instrumentos, políticas, servicios y acciones previstos en la presente ley, tendientes a cumplir los objetivos y fines de la protección civil."


"Artículo 3o. Para los efectos de esta ley se entiende por: I. Sistema nacional: Al Sistema Nacional de Protección Civil. II. Consejo nacional: Al Consejo Nacional de Protección Civil. III. Programa nacional: Al Programa Nacional de Protección Civil. IV. Protección civil: Conjunto de disposiciones, medidas y acciones destinadas a la prevención, auxilio y recuperación de la población ante la eventualidad de un desastre. V. Prevención: Acciones dirigidas a controlar riesgos, evitar o mitigar el impacto destructivo de los desastres sobre la vida y bienes de la población, la planta productiva, los servicios públicos y el medio ambiente. VI. Auxilio: Acciones destinadas primordialmente a salvaguardar la vida de las personas, sus bienes y la planta productiva y a preservar los servicios públicos y el medio ambiente, ante la presencia de un agente destructivo. VII. Recuperación: Proceso orientado a la reconstrucción y mejoramiento del sistema afectado (población y entorno), así como a la reducción del riesgo de ocurrencia y la magnitud de los desastres futuros. VIII. Apoyo: Conjunto de actividades administrativas para el sustento de la prevención, auxilio y recuperación de la población ante situaciones de desastre. IX. Grupos voluntarios: Las instituciones, organizaciones y asociaciones que cuentan con el personal, conocimientos, experiencia y equipo necesarios, y prestan sus servicios en acciones de protección civil de manera altruista y comprometida. X. Agentes destructivos: Los fenómenos de carácter geológico, hidrometeorológico, químico-tecnológico, sanitario-ecológico y socio-organizativo que pueden producir riesgo, emergencia o desastre. También se les denomina fenómenos perturbadores. XI. Fenómeno geológico: C. que tiene como causa las acciones y movimientos violentos de la corteza terrestre. A esta categoría pertenecen los sismos o terremotos, las erupciones volcánicas, los tsunamis o maremotos y la inestabilidad de suelos, también conocida como movimientos de tierra, los que pueden adoptar diferentes formas: arrastre lento o reptación, deslizamiento, flujo o corriente, avalancha o alud, derrumbe y hundimiento. XII. Fenómeno hidrometeorológico: C. que se genera por la acción violenta de los agentes atmosféricos, tales como: huracanes, inundaciones pluviales, fluviales, costeras y lacustres; tormentas de nieve, granizo, polvo y electricidad; heladas; sequías y las ondas cálidas y gélidas. XIII. Fenómeno químico-tecnológico: C. que se genera por la acción violenta de diferentes sustancias derivadas de su interacción molecular o nuclear. Comprende fenómenos destructivos tales como: incendios de todo tipo, explosiones, fugas tóxicas y radiaciones. XIV. Fenómeno sanitario-ecológico: C. que se genera por la acción patógena de agentes biológicos que atacan a la población, a los animales y a las cosechas, causando su muerte o la alteración de su salud. Las epidemias o plagas constituyen un desastre sanitario en el sentido estricto del término. En esta clasificación también se ubica la contaminación del aire, agua, suelo y alimentos. XV. Fenómeno socio-organizativo: C. generada por motivo de errores humanos o por acciones premeditadas, que se dan en el marco de grandes concentraciones o movimientos masivos de población. XVI. Riesgo: Probabilidad de que se produzca un daño, originado por un fenómeno perturbador. XVII. Emergencia: Situación anormal que puede causar un daño a la sociedad y propiciar un riesgo excesivo para la seguridad e integridad de la población en general; se declara por el Ejecutivo Federal cuando se afecta una entidad federativa y/o se rebasa su capacidad de respuesta, requiriendo el apoyo federal. XVIII. Desastre: Se define como el estado en que la población de una o más entidades federativas, sufre severos daños por el impacto de una calamidad devastadora, sea de origen natural o antropogénico, enfrentando la pérdida de sus miembros, infraestructura o entorno, de tal manera que la estructura social se desajusta y se impide el cumplimiento de las actividades esenciales de la sociedad, afectando el funcionamiento de los sistemas de subsistencia. XIX. Zona de desastre: Espacio territorial determinado en el tiempo por la declaración formal de la autoridad competente, en virtud del desajuste que sufre en su estructura social, impidiéndose el cumplimiento normal de las actividades de la comunidad. Puede involucrar el ejercicio de recursos públicos a través del Fondo de Desastres. XX. Damnificado: Persona cuyos bienes, entorno o medios de subsistencia registran daños provocados directa o indirectamente por los efectos de un fenómeno perturbador, que por su magnitud requiere, urgente e ineludiblemente, del apoyo gubernamental para sobrevivir. XXI. Evacuado/albergado: Persona que, con carácter precautorio y ante la posibilidad o certeza de la ocurrencia de un desastre, es retirado por la autoridad de su lugar de alojamiento usual, para instalarlo en un refugio temporal, a fin de garantizar tanto su seguridad como la satisfacción de sus necesidades básicas. XXII. Secretaría de Gobernación: La Secretaría de Gobernación del Gobierno Federal."


Deriva de las normas legales transcritas que la seguridad pública es la función a cargo del Estado que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas y preservar las libertades, el orden y la paz públicos, así como que esos fines se alcanzarán mediante la prevención, persecución y sanción de las infracciones y delitos, la reinserción social del delincuente y del menor infractor y, además, combatiendo las causas que generan la comisión de delitos y conductas antisociales y desarrollando políticas, programas y acciones para fomentar en la sociedad valores culturales y cívicos, que induzcan el respeto a la legalidad. En cambio, por protección civil se entiende al conjunto de disposiciones, medidas y acciones destinadas a la prevención, auxilio y recuperación de la población ante la eventualidad de un desastre.


Así, las materias de seguridad pública y protección civil son diferentes, pues aunque ambas tengan como finalidad la protección de las personas y sus bienes, la primera se relaciona con la prevención, persecución y sanción de las infracciones y delitos, mientras que la segunda con la prevención, auxilio y recuperación de la población ante desastres.


En consecuencia, de lo previsto por el artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso i), de la Carta Magna, no puede derivarse atribución a favor de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para regular la materia de seguridad pública y mucho menos los aspectos de seguridad y protección bancaria, comprendidos en la materia de intermediación y servicios financieros reservada al Congreso de la Unión en la fracción X del artículo 73 de la Ley Suprema.


De todo lo razonado se concluye que conforme al análisis sistemático de lo dispuesto por los artículos 73, fracción X y 122, apartados A, fracciones I a V, y C, fracción V, de la Constitución General de la República, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal carece de facultades para legislar sobre medidas de seguridad y protección bancaria, en virtud de que ninguno de los incisos que integran la fracción V del apartado C del artículo 122 citado, ni ninguna otra disposición de la Carta Magna, le conceden esa atribución y, en cambio, las fracciones I y V del apartado A del propio artículo 122, otorgan al Congreso de la Unión la facultad de legislar en lo relativo al Distrito Federal, con excepción de las materias expresamente conferidas a la mencionada asamblea, así como respecto de las demás atribuciones que le otorgue la Ley Suprema, entre ellas, la contenida en la fracción X del artículo 73, para reglamentar la materia de intermediación y servicios financieros que incluye, además de las actividades financieras propiamente dichas, las relativas a la organización de las instituciones de crédito, dentro de las que queda comprendido el aspecto de su seguridad y protección, según se determina en la jurisprudencia P./J. 71/97, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., septiembre de 1997, página 545, intitulada: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INSTITUCIONES DE CRÉDITO. LA FACULTAD EXCLUSIVA DEL CONGRESO DE LA UNIÓN PARA LEGISLAR SOBRE INTERMEDIACIÓN Y SERVICIOS FINANCIEROS, INCLUYE LO RELATIVO A SU SEGURIDAD.", misma que se transcribió con anterioridad al igual que las consideraciones de la ejecutoria de que deriva.


Por último, resulta pertinente destacar que el Congreso de la Unión ha hecho uso de sus facultades para legislar en los aspectos de seguridad y protección bancaria, tal como se advierte del artículo 96 de la Ley de Instituciones de Crédito, que dispone:


"Artículo 96. Las instituciones de crédito deberán establecer medidas básicas de seguridad que incluyan la instalación y funcionamiento de los dispositivos, mecanismos y equipo indispensable, con objeto de contar con la debida protección en las oficinas bancarias para el público, sus trabajadores y su patrimonio. Para el cumplimiento de lo establecido en el párrafo anterior, dichas instituciones deberán contar con una unidad especializada. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, oyendo la opinión de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, podrá dictar mediante reglas de carácter general, los lineamientos a que se sujetarán las medidas básicas de seguridad que establezcan las instituciones de crédito. La Comisión Nacional Bancaria vigilará que las instituciones cumplan con las disposiciones aplicables en la materia."


Por otro lado, el Ejecutivo Federal, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 89, fracción I, de la Constitución General de la República, expidió el R.mento de Seguridad y Protección Bancaria, publicado en el Diario Oficial de la Federación de seis de abril de mil novecientos ochenta y siete, en vigor según lo previsto por el artículo cuarto transitorio de la Ley de Instituciones de Crédito, en el sentido de que en tanto el Ejecutivo Federal, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el Banco de México y la Comisión Nacional Bancaria, dictan los reglamentos y las disposiciones administrativas de carácter general a que se refiere dicha ley, seguirán aplicándose las expedidas con anterioridad a su vigencia. De la exposición de motivos del reglamento mencionado importa destacar lo siguiente:


"Considerando que el servicio público de banca y crédito constituye uno de los instrumentos básicos del Plan Nacional de Desarrollo, por lo cual se requiere que la banca, en su condición de depositaria y custodio de recursos del público, cuente con el respaldo adecuado y eficiente en materia de seguridad y protección, siendo necesario dar una estructura homogénea a estas actividades; Que es conveniente establecer bases idóneas para proteger el servicio que presta la banca y los intereses de los usuarios, definiendo y delimitando las actividades propias de la seguridad y protección bancaria, así como los procedimientos de coordinación entre las autoridades federales, estatales y municipales; Que las actividades de seguridad y protección bancaria deben constituir un apoyo eficaz a las funciones que desempeñan las policías y el Ministerio Público, permitiendo establecer criterios, estrategias, capacitación y formación de personal acorde a la naturaleza del servicio ..."


Asimismo, el R.mento de Seguridad y Protección Bancaria, en su artículo 1o., dispone que el citado reglamento es de observancia general en toda la República y que su objeto es regular las actividades de seguridad y protección de las instituciones de crédito. En el diverso articulado que lo integra se establecen las medidas de seguridad a que deberán sujetarse las instituciones bancarias, incluyendo al personal y, en su artículo 6o., dispone que la Secretaría de Gobernación celebrará los acuerdos o convenios que deban realizarse entre la Federación y los Estados y con la participación de éstos, con los Municipios, para el mejor cumplimiento de lo dispuesto en el ordenamiento reglamentario. Además, el segundo párrafo del artículo 7o. del propio reglamento, establece que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá en todo tiempo, supervisar, por conducto de la Comisión Nacional Bancaria y de Seguros, que las instituciones bancarias cumplan con las obligaciones que se señalan a su cargo.


Por otra parte, en el Diario Oficial de la Federación de tres de octubre de dos mil dos, se publicó la Resolución por la que se expiden las R. Generales que establecen las medidas básicas de seguridad, a que se refiere el artículo 96 de la Ley de Instituciones de Crédito, que derogó las reglas generales en esa materia, publicadas en el Diario Oficial citado el tres de octubre de mil novecientos noventa y siete, las que a su vez derogaron las reglas generales publicadas el siete de abril de mil novecientos ochenta y siete. Las reglas generales vigentes establecen:


"Capítulo I. Disposiciones generales. Primera. Para los efectos de estas reglas, se entenderá por: I. Comisión, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores; II. Instituciones, en singular o plural, las instituciones de banca múltiple y de banca de desarrollo; III. Ley, la Ley de Instituciones de Crédito; IV. Manuales de Seguridad y Protección, aquellos que deben elaborar e implementar cada una de las Instituciones, conforme a las presentes R.; V.M.T., aquel a que se refiere la décima cuarta de laspresentes R.; VI. Medidas Básicas de Seguridad, aquéllas señaladas en el capítulo II de las presentes R., que serán de carácter obligatorio para las Instituciones; VII. Programas de Seguridad y Protección, aquellos programas que las Instituciones deberán incorporar en los Manuales de Seguridad y Protección conforme a las presentes R.; VIII. Público Usuario, aquellas personas que contratan o utilizan los servicios prestados por las Instituciones, que se vean afectadas por un siniestro o la comisión de un delito al encontrarse en el interior de las Sucursales; IX. R., las presentes R. Generales que Establecen las Medidas Básicas de Seguridad, a que se refiere el artículo 96 de la Ley de Instituciones de Crédito; X.S., la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; XI. Siniestro, daño o pérdida que sufren las Instituciones, en particular sus Sucursales, el Público Usuario, los empleados de aquéllas o su patrimonio, por actos del hombre o hechos de la naturaleza que vulneren el buen funcionamiento de las medidas de seguridad contempladas en el capítulo II de las presentes R.; XII. Sociedad de Apoyo, aquella empresa constituida conforme al artículo 88 de la Ley, que tiene por objeto la prestación de servicios de seguridad y protección a la Institución de que se trate; XIII. Sucursales, las oficinas de las Instituciones destinadas a la atención al Público Usuario, en donde se efectúen operaciones y se presten servicios bancarios con manejo de efectivo o valores, y XIV. Unidad Interna, en singular o plural, el área responsable de la seguridad y protección de la Institución, y en particular de sus Sucursales, que represente a aquélla en materia de seguridad ante las autoridades. Segunda. Las presentes R. tienen por objeto establecer las Medidas Básicas de Seguridad que deben implementar las Instituciones, en particular en sus Sucursales, con la finalidad de prevenir la comisión de conductas ilícitas y siniestros en aquéllas. Para ello, las Instituciones deberán aplicar los Manuales de Seguridad y Protección respectivos, y demás políticas y sistemas institucionales de operación indispensables para la debida protección del Público Usuario, de sus trabajadores, así como de su patrimonio. La Secretaría será la autoridad competente para interpretar y resolver para efectos administrativos lo dispuesto en las presentes R.. Capítulo II. De las Medidas Básicas de Seguridad. Tercera. Las Instituciones deberán establecer e implementar en sus Sucursales, las siguientes medidas de seguridad: I. Encristalamiento de ventanillas; II. Puertas esclusadas en el acceso del patio del público a las ventanillas; III. Mecanismos de retardo en el acceso a las áreas de manejo o guarda de valores y efectivo; IV. Los sistemas informáticos, de comunicación, de video o grabación de imágenes, de monitoreo y alarma y demás sistemas a que se refiere la séptima de estas R.; V.N. sobre métodos y límites en el manejo y traslado de valores y efectivo; VI. Señalización disuasiva a efecto de coadyuvar en el cumplimiento de estas R. y demás normativa aplicable; VII. Procedimientos para detectar autorrobos; VIII. Exhibición de fotografías y/o retratos hablados de probables responsables de delitos a Sucursales, conforme a las averiguaciones previas iniciadas por la autoridad competente; IX. Dispositivos y mecanismos de respaldo para los sistemas a que se refiere la fracción IV, a efecto de cumplir con los índices de disponibilidad que se establezcan en los Manuales de Seguridad y Protección aplicables a la Institución de que se trate, y X. Procesos de coordinación operativa entre la Unidad Interna y la Sociedad de Apoyo. Las Instituciones invitarán a participar en estos procesos a los cuerpos de seguridad pública competentes, con la finalidad de que se permita la oportuna participación de estos últimos en caso de siniestro o la probable comisión de un delito. Cuarta. La Comisión supervisará el debido cumplimiento de lo dispuesto en las presentes R., así como la aplicación y debida observancia de los Manuales de Seguridad y Protección que lleven a cabo las Instituciones, a través de visitas de inspección que practique a las Instituciones y, en particular, a sus Sucursales. Para efectos de lo anterior, la Comisión realizará visitas de inspección, a fin de allegarse de información representativa por regiones de las Sucursales establecidas en el territorio nacional, cuyos resultados deberá dar a conocer a su junta de gobierno periódicamente. Las instituciones, previa solicitud de la Secretaría, brindarán a ésta el apoyo necesario, incluyendo el dictamen de expertos independientes que evalúen, a costa de dichas Instituciones, los sistemas a que se refiere la séptima de las presentes R.. Las Sociedades de Apoyo coadyuvarán en el cumplimiento de esta disposición, cuando la Comisión lo considere conveniente. Quinta. La Secretaría podrá exceptuar parcial o totalmente a las Instituciones de la obligación de implementar, alguna o algunas de las disposiciones de las presentes R.. Tratándose de módulos, quioscos u oficinas de Instituciones, la Secretaría, previa opinión de la Comisión, podrá determinar la aplicación, a dichos módulos, quioscos u oficinas, de una o más de las medidas de seguridad a que se refiere la tercera de las presentes R.. Se exceptúa de lo dispuesto en las R. sexta, séptima, tercer párrafo y décima octava a las Sucursales que se encuentren ubicadas en la delegación o Municipio que reúnan las dos siguientes condiciones: a) Que su población sea menor a 100,000 habitantes, y que su porcentaje de siniestralidad durante el año inmediato anterior sea inferior a la media por entidad federativa donde dichas Sucursales se encuentren ubicadas. El porcentaje de siniestralidad a que se refiere el presente inciso b) será determinado de conformidad con el procedimiento establecido en el Manual Tipo. Sexta. Los cajeros automáticos ubicados en las Sucursales deberán observar lo siguiente: a) Abastecerse desde el interior de la Sucursal; b) Contar con sistemas de grabación de imágenes; c) Contar con un programa de mantenimiento continuo a las puertas de acceso a dichos cajeros automáticos, y d) Contar con dispositivos y procedimientos que permitan identificar al usuario y a la operación que se realice a través de los cajeros automáticos. Séptima. Las Instituciones deberán contar en sus Sucursales con: a) Sistemas de monitoreo y alarma que permitan emitir, transmitir y recibir las señales de alarma, en tiempo real y en forma simultánea, y b) Sistemas informáticos, de comunicación, de video o grabación de imágenes u otros sistemas tecnológicos que permitan captar, grabar, registrar y transmitir en forma simultánea, las escenas, los hechos, los actos o siniestros ocurridos en las Sucursales, con el objeto de coadyuvar a la prevención de siniestros, conductas ilícitas e identificación de los probables responsables de un ilícito. Los sistemas de monitoreo y alarma a que se refiere el inciso a), deberán transmitir las señales de alarma en tiempo real a una unidad central, en el momento en el que tenga lugar un siniestro, se presuma la comisión de una conducta ilícita o el empleado de la Sucursal o el personal de una unidad remota accione el sistema de alarma. Los sistemas a que se refiere el inciso b) deberán interconectarse a una unidad central y tener capacidad para registrar, emitir y transmitir las señales de video o de grabación de imágenes que contengan los actos, los hechos o escenas a dicha unidad, en el momento y por el periodo en el que tenga lugar un siniestro, se presuma la comisión de una conducta ilícita o el empleado de la Sucursal o el personal de una unidad remota accione el sistema de alarma. Las características técnicas mínimas que deberán reunir los sistemas y la unidad central mencionados, incluyendo sus índices de calidad y disponibilidad, deberán preverse en los Manuales de Seguridad y Protección. La Sociedad de Apoyo de la Institución de que se trate, deberá recibir las señales de alarma y la transmisión de las imágenes referidas en esta R., así como realizar los actos tecnológicos y convencionales que permitan a los cuerpos de seguridad pública acceder a dichas señales, en las mismas circunstancias y en tiempos equivalentes. Octava. La recepción y envío de efectivo y valores deberá efectuarse en áreas de acceso restringido y por personal autorizado por la Institución, conforme a procedimientos que eviten su exposición a riesgos, debiendo incluirse éstos en los Manuales de Seguridad y Protección. Novena. La transportación terrestre de efectivo y valores, deberá realizarse en vehículos blindados y con personal de seguridad especializado, cuando no se cuente con los servicios de compañías debidamente autorizadas para tal efecto, por la autoridad local o federal correspondiente. En los casos de transportación aérea o marítima de efectivo o valores, se deberá utilizar exclusivamente los servicios de las compañías debidamente autorizadas a que hace referencia el párrafo anterior. Cuando no fuere posible realizar la transportación de dichos bienes en las condiciones señaladas, las Instituciones se abstendrán de ofrecer este servicio a su clientela. En todo caso, la transportación deberá realizarse con sujeción a los términos, condiciones y límites establecidos en los seguros contratados. Décima. La Unidad Interna deberá coordinarse con las áreas correspondientes, a fin de establecer en los Manuales de Seguridad y Protección los lineamientos a que deberá sujetarse la selección y reclutamiento de los empleados de las Instituciones, en particular de sus Sucursales, o quienes presten sus servicios en ellas, incluyendo personas ajenas a la Institución que tengan acceso a las mismas para la prestación de servicios. Los lineamientos a que se refiere el párrafo inmediato anterior incluirán, además, lo relativo a la capacitación permanente sobre el control de acceso a las Sucursales y áreas restringidas, el manejo de los dispositivos de protección y la conducta que se deberá asumir en caso de siniestro. Las Instituciones que contraten personal de seguridad y protección bancaria deberán sujetarse a lo dispuesto en las presentes R. y en los Manuales de Seguridad y Protección y las disposiciones legales aplicables, con el objeto de propiciar la seguridad en las Sucursales. Décima primera. Cada Sociedad de Apoyo mantendrá un registro y formulará una evaluación anual que precise la situación que guarda la Institución correspondiente, en particular sus Sucursales, en materia de seguridad y protección, misma que hará del conocimiento de la Secretaría y de la Comisión, durante los primeros tres meses de cada año, mediante mensaje transmitido vía electrónica. La Sociedad de Apoyo deberá: a) Proporcionar asesoría a la Institución que corresponda, en relación con el estándar tecnológico vigente y programas de capacitación; b) Coordinar la celebración de convenios de servicios y seguimiento a procesos con los cuerpos de seguridad pública competentes y las autoridades de procuración de justicia, y c) Coadyuvar y apoyar a dichas autoridades en la identificación de los probables responsables y en la realización de sus actividades de procuración de justicia. Capítulo III. De los Manuales y de los Programas de Seguridad y Protección. Décima segunda. Los Manuales de Seguridad y Protección a cargo de las Instituciones deberán contener, por lo menos, los siguientes aspectos fundamentales para la seguridad de las Instituciones, en particular de sus Sucursales, instalaciones, bienes, patrimonio, trabajadores y Público Usuario, así como para el resguardo en la transportación de efectivo y valores: I. Las políticas, normas, principios y procesos básicos conforme a los cuales las Instituciones deben formular sus Programas de Seguridad y Protección; II. Las Medidas Básicas de Seguridad a que se refieren las presentes R., precisando sus características y, en su caso, sus dimensiones y calidad de los materiales; III. Las medidas de seguridad que las Instituciones deseen adoptar como adicionales a las Medidas Básicas de Seguridad en sus oficinas o Sucursales; IV. Los criterios para el diseño y construcción de sus Sucursales, así como la instalación, funcionamiento y control de dispositivos, mecanismos, sistemas de informática y de comunicación y equipo técnico de protección, para la prestación de los servicios que les corresponden; V. Los procesos, sistemas y controles operativos para la prevención y detección de irregularidades en la realización de sus operaciones y en el manejo de los recursos, efectivo y valores que tengan bajo su responsabilidad; VI. Las características mínimas que deberán reunir los sistemas de monitoreo y alarma, incluyendo los índices de calidad y disponibilidad, así como las demás características técnicas o tecnológicas necesarias para la efectiva emisión y transmisión de las señales e imágenes de monitoreo y alarma, en términos de lo establecido en la séptima de las presentes reglas; VII. Los aspectos relativos a las instalaciones de cómputo y procesamiento de datos, así como los archivos de sistemas, programas, manuales y medios que directa o indirectamente sean utilizados en el procesamiento de datos, vigilando que sólo el personal debidamente autorizado tenga acceso a la información relativa a estas materias; VIII. Los criterios para la selección, reclutamiento y capacitación de recursos humanos, así como para la contratación de servicios profesionales para brindar seguridad y protección a las Instituciones, incluyendo sus Sucursales, directamente o a través de la Sociedad de Apoyo; IX. Los lugares óptimos para colocar los letreros disuasivos y las medidas preventivas que los empleados de las Sucursales deberán observar; X. Los dispositivos, sistemas y procedimientos para controlar el acceso y salida del Público Usuario y de los empleados de las Sucursales; XI. Procedimientos relacionados con el manejo, custodia y resguardo de información relativa al Público Usuario de las Instituciones; XII. Los programas de regularización de las Sucursales que, a la fecha de entrada en vigor de las presentes R., no cuenten con las Medidas Básicas de Seguridad, el cual deberá comprender las acciones que llevarán a cabo las Instituciones para tal efecto y los plazos para realizarlas, y XIII. Las demás a que se refieren las presentes R.. Décima tercera. Las Instituciones deberán someter los Manuales de Seguridad y Protección a la aprobación de sus consejos de administración o consejos directivos, en su caso, para su posterior presentación a la Secretaría. La Secretaría, previa opinión de la Comisión, autorizará los Manuales de Seguridad y Protección, los cuales deberán cumplir con lo dispuesto en estas R. y con los lineamientos y requisitos establecidos en el Manual Tipo. Décima cuarta. La Secretaría, previa opinión de la Comisión, elaborará y emitirá un manual de seguridad y protección tipo que comprenderá los aspectos fundamentales básicos, los requisitos mínimos a que se refiere la décima segunda de las presentes R. y las Medidas Básicas de Seguridad que deberán implementar las Instituciones. El Manual Tipo será un documento de referencia obligatoria para la elaboración de los Manuales de Seguridad y Protección. Décima quinta. Los proyectos de construcción, remodelación o adaptación de las Sucursales deberán ajustarse a los Manuales de Seguridad y Protección e incorporar las Medidas Básicas de Seguridad, así como las institucionales, para lo cual reunirán los elementos materiales técnicamente idóneos para la adecuada protección de sus Sucursales, instalaciones, bienes, patrimonio, trabajadores y Público Usuario. Las bóvedas, cajas fuertes y sus áreas conexas en que se encuentren efectivo y valores serán consideradas de acceso restringido y, consecuentemente, deberán ubicarse fuera de la vista y acceso del Público Usuario y del personal no autorizado y deberán contar con elementos y sistemas que proporcionen una adecuada seguridad y protección, tanto por lo que hace a sus instalaciones como a los procedimientos de depósito o retiro de efectivo y/o los valores objeto de transportación y resguardo. Los Manuales de Seguridad y Protección a que se refiere la décima segunda de las presentes R. deberán prever los procesos y características necesarias a efecto de cumplir con las disposiciones a que se refiere la presente regla décima quinta. Décima sexta. Los Programas de Seguridad y Protección de las Instituciones son aquellos que deben incluir: a) Las políticas y sistemas institucionales de operación relativos a la seguridad; b) Los lineamientos para otorgar una adecuada capacitación e información al personal que labora en ellas, en específico respecto del entrenamiento en caso de siniestro o durante la comisión de un delito, mismos que deberán actualizarse en forma permanente; c) Mecanismos y esquemas de autoaplicación y supervisión de Programas de Seguridad y Protección. Las Unidades Internas serán responsables de implementar los Programas de Seguridad y Protección, así como la coordinación de éstas con las Sociedades de Apoyo respectivas. Las Sociedades de Apoyo asistirán, en el ámbito de sus funciones, a las Unidades Internas de las Instituciones respectivas y las instancias del Sistema Nacional de Seguridad Pública en materia de seguridad y protección, previa solicitud por escrito. Décima séptima. Los sistemas, procesos, instructivos y controles de operación y registro de las operaciones que celebran las Instituciones con el Público Usuario deberán contar con medidas para prevenir irregularidades en el manejo de los recursos. Capítulo IV. De las prohibiciones y sanciones. Décima octava. Se prohíbe el uso de teléfonos celulares o cualquier otro medio de comunicación móvil dentro de las Sucursales, a fin de proteger la integridad y el patrimonio del Público Usuario y personal que labora en ellas. Décima novena. El incumplimiento a lo dispuesto en estas R. será sancionado por la Comisión, en los términos al efecto establecidos en la Ley. Para la imposición de sanciones, la Comisión deberá oír previamente a la Institución y tomar en consideración el grado de cumplimiento de las Medidas Básicas de Seguridad, las condiciones de la Sucursal, la reincidencia de las Instituciones y la conveniencia de evitar prácticas tendientes a socavar la efectividad de las disposiciones contenidas en las presentes R.. Transitorias. Primera. Las presentes R. entrarán en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Segunda. Se abrogan las R. Generales que establecen lineamientos sobre medidas básicas de seguridad, a que se refiere el artículo 96 de la Ley de Instituciones de Crédito, publicadas en el Diario Oficial de la Federación de tres de octubre de mil novecientos noventa y siete. Tercera. Las Instituciones deberán presentar a la Secretaría, dentro de los treinta días naturales siguientes a la entrada en vigor de las presentes R., un proyecto único de manual de seguridad y protección tipo, a efecto de que la Secretaría, en su caso, lo tome en consideración al elaborar el Manual Tipo a que se refiere la décima cuarta de las presentes R.. Como anexo a dicho proyecto del manual de seguridad y protección tipo, las Instituciones deberán incluir un escrito que señale las características técnicas de los sistemas a que se refiere la séptima de las presentes R.. Cuarta. Los Manuales de Seguridad y Protección deberán ser remitidos a la Secretaría para su aprobación, en versión escrita y electrónica, dentro de los treinta días hábiles contados a partir de que la Secretaría dé a conocer a las Instituciones el Manual Tipo. Quinta. Los Manuales de Seguridad y Protección deberán establecer los plazos para el establecimiento, implantación y aplicación gradual de la obligación contenida en el tercer párrafo de la R. séptima, por delegación oMunicipio, según corresponda, iniciando con aquellas Sucursales que muestren una mayor siniestralidad o incidencia delictiva. Dichas plazas no podrán exceder, en ningún caso, de cuatro años contados a partir de la entrada en vigor de las presentes R..-Las Instituciones deberán incluir en los Manuales de Seguridad y Protección la regularización de las Sucursales en las cuales se deberá implementar y aplicar la obligación señalada en el párrafo anterior, en partes iguales por cada año de plazo programado.-Sexta. Las Instituciones deberán presentar a la Comisión para su aprobación, dentro de los treinta días hábiles siguientes a que la Secretaría dé a conocer a las Instituciones el Manual Tipo, el programa de regularización de sus Sucursales a que hace referencia la décima segunda fracción XII de las presentes R.."


Como puede advertirse, tanto el Congreso de la Unión como el presidente de la República y el titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en lo que a su respectiva competencia corresponde, han reglamentado los aspectos de seguridad y protección bancaria.


Ahora bien, si la Asamblea Legislativa del Distrito Federal carece de competencia para expedir las normas impugnadas, según deriva del análisis sistemático de los artículos 73, fracción X y 122, apartados A, fracciones I a V, y C, base primera, fracción V, de la Ley Suprema, se sigue que las referidas normas carecen de la fundamentación exigida por el artículo 16 de la Carta Magna, ya que para que se entiendan fundados los actos de autoridad legislativa es necesario que emanen del órgano competente para emitirlos, según se determina en la jurisprudencia publicada en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación de 1995, Séptima Época, Tomo I, Pleno, tesis 146, página 149, que establece:


"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA.-Por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando aquél actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica."


Conforme a lo razonado lo procedente debió haber sido, según los firmantes de este voto, declarar la invalidez de los artículos 9o., fracción XVI, segundo párrafo, 67 bis, 75, 77, fracción XIV y 79 de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, reformados y adicionado el segundo artículo mencionado mediante decreto publicado en la Gaceta Oficial de la entidad citada de catorce de mayo de dos mil dos, así como del artículo tercero transitorio de dicho decreto, aclarándose que la declaratoria de invalidez de los artículos 75 y 79 debió operar sólo en cuanto se refieren a las instituciones de banca múltiple.

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR