Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro José Ramón Cossío Díaz |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXVI, Diciembre de 2007, 685 |
| Fecha de publicación | 01 Diciembre 2007 |
| Fecha | 01 Diciembre 2007 |
| Número de resolución | 2a./J. 25/2008 |
| Número de registro | 20872 |
| Materia | Derecho Constitucional |
| Emisor | Pleno |
En sesiones de treinta de agosto y tres de septiembre de dos mil siete, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación votó un paquete de ochenta y tres acciones de inconstitucionalidad(1) promovidas por el procurador general de la República relativas al tema del derecho por el servicio de alumbrado público y multas fijas.(2)
No en todos los asuntos se trataban ambos temas, fue hasta la acción de inconstitucionalidad 35/2007(3) en la que, en primer lugar, se trató el relativo al derecho por el servicio de alumbrado público que prestan los Municipios. En este asunto se declaró la invalidez del artículo impugnado porque, en esencia, no obstante que dicho precepto denominaba a la contribución impuesta como "derecho", lo cierto es que materialmente se trataba de un impuesto sobre el consumo de energía eléctrica, tributo que compete de manera exclusiva establecer a la Federación, por lo que se determinó que se transgredía lo previsto por el artículo 73, fracción XXIX, numeral 5o., inciso a), de la Constitución Federal, declarándose así la invalidez del artículo 16 de la "Ley de Ingresos del Municipio de Yaxcabá, Yucatán, para el ejercicio fiscal de 2007", publicada en el Diario Oficial estatal el veintinueve de diciembre de dos mil seis.
Por las mismas razones en las diversas acciones de inconstitucionalidad 37/2007, 85/2007, 103/2007, 12/2007, 19/2007, 64/2007, 125/2007, 144/2007, 10/2007, 11/2007, 13/2007, 16/2007, 17/2007, 65/2007, 67/2007, 91/2007, 97/2007, 101/2007, 102/2007, 109/2007, 111/2007, 33/2007, 57/2007, 60/2007, 74/2007, 80/2007, 120/2007, 124/2007, 127/2007, 129/2007, 130/2007, 134/2007 y 136/2007, se resolvió declarar la invalidez de las diversas normas impugnadas por el tema del "derecho" por la prestación del servicio de alumbrado público.
En atención a las declaratorias de invalidez decretadas, en el presente voto reiteraré mi opinión(4) sobre el momento en el que deben producir sus efectos las sentencias de invalidez, puesto que de conformidad con el artículo 45 de la ley reglamentaria de la materia, la Corte está facultada para determinar la fecha en que sus sentencias producirán efectos.
Sobre este tema en las sentencias se precisó que las declaratorias de invalidez surtirían sus efectos a partir de su legal notificación a los respectivos Congresos Locales.
Las razones que sustentan este criterio fueron sustancialmente que: a) El principal efecto de una declaratoria de inconstitucionalidad es la no aplicación futura de la norma, es decir, su expulsión del orden jurídico; b) Que al tratarse la acción de inconstitucionalidad de un medio de control abstracto, desde el momento en que la Corte haga un pronunciamiento de inconstitucionalidad la norma afectada debe quedar expulsada del orden jurídico; c) Los efectos de una declaratoria de invalidez deben surtirse lo antes posible para que se dé celeridad al cumplimiento de la sentencia, y que no sea nugatoria la labor del Pleno en la declaración de invalidez de ciertas normas generales; d) en una acción de inconstitucionalidad, la función de la Suprema Corte sólo consiste en calificar la regularidad constitucional de la norma general impugnada y, por tanto, no le corresponde la definición o la determinación de los efectos, pues simplemente se trata de enfrentar la norma general con la Constitución Federal y, por tanto, resolver sobre su expulsión directa.
Difiero del criterio y de las razones que lo sostienen por lo siguiente:
En primer término, los artículos 73 y 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, establecen claramente que la Suprema Corte de Justicia de la Nación se encuentra facultada para determinar la fecha en la que producirán sus efectos las sentencias que dicte en controversia constitucional o en la acción de inconstitucionalidad.(5)
Esta importante facultad debe entenderse abierta a que el Tribunal Constitucional, atendiendo a las circunstancias especiales de cada caso, es decir, al impacto que tanto en el sistema normativo como en la realidad pueda llegar a tener la declaratoria de invalidez que pronuncie, pueda determinar en qué momento deben producirse los efectos de las sentencias que dicte en este tipo de medios de control constitucional.(6)
Cabe señalar que ha sido una constante de la Suprema Corte que en los casos en los que se ha pronunciado por la invalidez de los preceptos impugnados en acción de inconstitucionalidad, ha determinado que la declaratoria de invalidez surte sus efectos "a partir del día siguiente o el mismo día de la publicación de la ejecutoria en el Diario Oficial de la Federación".(7) Sin embargo, que este tribunal no haya utilizado la facultad mencionada no significa que la misma haya dejado de existir, sino solamente que la extensión y los límites de la misma son inciertos.
Ahora bien, la facultad que estamos analizando confronta los problemas que puede generar el "vacío jurídico" que resulta de una sentencia en un procedimiento abstracto o semi-abstracto de control de constitucionalidad cuya consecuencia, de resultar la invalidez de la norma impugnada, es la expulsión de la norma del sistema jurídico, creando así un "vacío" normativo que le es imposible colmar al legislador de manera inmediata. Contrariamente a lo que considera la mayoría, es justamente en este tipo de control, el abstracto, en donde tiene sentido la posibilidad de modulación de efectos en el tiempo de la sentencia, ya que es en las sentencias de control abstracto que normalmente tienen efectos generales o derogatorios, o sea que tienen aparejado el fenómeno de invalidez o expulsión del ordenamiento, donde se presenta con más intensidad el problema del "vacío" normativo y, por tanto, al que se encaminan las diversas propuestas de solución adoptadas por los tribunales o Cortes Constitucionales en el derecho comparado.
El argumento acerca de la celeridad en el cumplimiento de la sentencia, no es un argumento que pueda utilizarse de manera aislada. La celeridad es un elemento importante del cumplimiento cuando se requieren ciertos actos positivos de alguna autoridad u órgano del Estado para la restitución de una situación o una violación a un derecho fundamental. En el caso de sentencias con consecuencias de invalidez, la sentencia misma establece el momento de la terminación de vigencia de la norma, el resultado es puramente normativo y, por tanto, inmediato. Así, el problema se presenta justamente porque el efecto inmediato de la invalidez puede llegar a generar un problema social o jurídico mayor del que se pretende solucionar con su declaración; la celeridad tiene sentido, entonces, como medio para un fin, no es un fin en sí mismo.
La normatividad y la práctica de los distintos tribunales constitucionales en el mundo han enfrentado el problema de manera diversa. Algunos de ellos han adoptado soluciones menos ortodoxas que otros. Dentro de los países que contemplan la posibilidad de manipulación de la entrada en vigor de las sentencias con efectos invalidatorios encontramos a Austria y a Grecia.(8) Pero, por otro lado, encontramos que también se han adoptado medios menos ortodoxos para tratar con los problemas generados por la invalidez de normas generales, vale la pena mencionar la disociación entre inconstitucionalidad y nulidad que maneja el Tribunal Constitucional alemán, llamado incompatibilidad o compatibilidad por la Ley del Tribunal Constitucional Federal.(9)
La solución del legislador es, entonces, claramente la posibilidad de establecer efectos al futuro de las decisiones del tribunal y, sin desconocer las soluciones adoptadas por otros sistemas, consideramos que es la que debe adoptar este tribunal al ser la directamente aplicable en la ley reglamentaria.
Ahora bien, en el paquete de acciones de inconstitucionalidad falladas, se impugnaron diversos preceptos de ciertas Leyes de Ingresos municipales, en los que se establecían contribuciones a la que se les otorgaba la naturaleza jurídica de "derechos", cuyo objeto o hecho imponible lo constituía la prestación del servicio de alumbrado público para los habitantes de los Municipios, sin embargo, la base para el cálculo de estos derechos era el importe del consumo de energía eléctrica, realizado sobre el consumo doméstico, comercial o industrial y que a dicha base se aplicarían las tasas contenidas para cada caso.
En este tenor, estimo que aquí la Suprema Corte se encontraba ante un caso en el que debido al impacto fáctico que llegaría a tener la declaratoria de invalidez, resultaba total y absolutamente necesario así como justificado extender hacia el futuro los efectos de la declaratoria.
Lo anterior lo estimo así porque tal como se dijo en la sentencia mayoritaria, de conformidad con el artículo 115, fracciones III, inciso b), y IV, inciso c), los Municipios tienen a su cargo, entre otros servicios, el de alumbrado público y, por ende, tienen derecho a recibir los ingresos derivados de los servicios públicos que presten, lo que significa que los órganos legislativos estatales deben establecer en las leyes ordinarias los derechos específicos que deberán recibir los Municipios para la cobertura y prestación de los servicios públicos a su cargo.
Por tanto, atendiendo a las circunstancias especiales del caso, considero que lo conveniente era que los efectos de la declaratoria de invalidez no surtieran sus efectos tal como lo estimó la mayoría -a partir de su legal notificación a los respectivos Congresos Locales-, sino que debieron haberse prorrogado, a fin de que los Municipios no se quedaran sin percibir los ingresos que les corresponden por concepto de la prestación del servicio público de alumbrado y, en este entendido, los órganos legislativos locales tuvieran la oportunidad de cubrir el vacío legislativo que quedaría en cuanto a este tema.
Así, atendiendo a lo que hemos señalado, estimamos que en estos casos lo conducente era que la sentencia invalidatoria surtiera sus efectos por un plazo determinado a partir de la fecha de su notificación, calculándolo en razón de distintos elementos, por mencionar algunos de ellos: a) el tiempo que conlleva un periodo de sesiones; y, b) una ponderación entre los diversos intereses que se están afectando, como ocurre en las presentes acciones de inconstitucionalidad, siendo que aquí la ponderación ya no es jurídica, sino de tipo cuantitativo en razón de lo que se va a dejar de percibir o perder.
Ello en virtud de que de conformidad con el artículo 6o. de la ley reglamentaria de la materia, el cual indica que "las notificaciones surtirán sus efectos a partir del día siguiente al en que hubieren quedado legalmente hechas", así como con el artículo 321 del Código Federal de Procedimientos Civiles -ordenamiento supletorio de la ley de la materia-, el que dispone que "toda notificación surtirá sus efectos el día siguiente al en que se practique", la fecha de la notificación de la resolución es la fecha cierta en la que se tiene conocimiento de la sentencia. Y el plazo determinado, como ya lo dijimos, debe ser un plazo razonable para el efecto de que los Congresos Locales tuvieran la oportunidad de establecer algún tipo de medidas u otra forma de ingreso municipal que compense la pérdida que tendrían los Municipios, sin ninguna vinculación específica de actuación a cargo de los órganos legislativos locales.
Considero que ésta hubiera sido una forma en la que la Suprema Corte ejerciera, de manera razonada, su importante facultad de determinar el momento en el que las sentencias que dicte en una acción de inconstitucionalidad, como se encuentra establecido en los artículos 45 y 73 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
_______________
1. En la sesión de treinta de agosto la votación fue por unanimidad de once votos, y en la sesión de tres de septiembre fue por unanimidad de ocho votos, estuvieron ausentes los señores M.A.A., G.P. y A.G..
Las referidas acciones de inconstitucionalidad por orden en el cual se fueron fallando son las siguientes:
1. 7/2007, 2. 8/2007, 3. 34/2007, 4. 38/2007, 5. 39/2007, 6. 40/2007, 7. 43/2007, 8. 44/2007, 9. 46/2007, 10. 47/2007, 11. 48/2007, 12. 49/2007, 13. 52/2007, 14. 53/2007, 15. 55/2007, 16. 56/2007, 17. 58/2007, 18. 61/2007, 19. 62/2007, 20. 66/2007, 21. 70/2007, 22. 71/2007, 23. 73/2007, 24. 75/2007, 25. 76/2007, 26. 79/2007, 27. 82/2007, 28. 83/2007, 29. 88/2007, 30. 89/2007, 31. 92/2007, 32. 94/2007, 33. 98/2007, 34. 100/2007, 35. 110/2007, 36. 115/2007, 37. 116/2007, 38. 119/2007, 39. 128/2007, 40. 133/2007, 41. 42/2007, 42. 69/2007, 43. 78/2007, 44. 105/2007, 45. 6/2007, 46. 114/2007, 47. 35/2007, 48. 37/2007, 49. 85/2007, 50. 103/2007, 51. 12/2007, 52. 19/2007, 53. 64/2007, 54. 125/2007, 55. 144/2007, 56. 4/2007, 57. 10/2007, 58. 11/2007, 59. 13/2007, 60. 16/2007, 61. 17/2007, 62. 65/2007, 63. 67/2007, 64. 91/2007, 65. 97/2007, 66. 101/2007, 67. 102/2007, 68. 109/2007, 69. 111/2007, 70. 33/2007, 71. 57/2007, 72. 60/2007, 73. 74/2007, 74. 80/2007, 75. 120/2007, 76. 124/2007, 77. 127/2007, 78. 129/2007, 79. 130/2007, 80. 134/2007, 81. 136/2007, 82. 28/2007 y 83. 31/2007.
2. Estos temas ya habían sido discutidos por el Tribunal Pleno en sesiones de veintiuno de junio de dos mil siete y siguientes, en las que se fallaron un total de treinta y cinco acciones relativas a estos temas.
3. Ponente M.F.F.G.S..
4. Esta opinión también quedó plasmada en el diverso voto concurrente que formulé en la acción de inconstitucionalidad 15/2007 y análogas.
5. "Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación. ..."
"Artículo 73. Las sentencias se regirán por lo dispuesto en los artículos 41, 43, 44 y 45 de esta ley."
6. Esto lo podemos advertir claramente de la exposición de motivos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que se dijo: "De este modo, en lo que hace a la sentencias, resultan aplicables los requisitos de la sentencias, la obligatoriedad para todos los tribunales del país, de las consideraciones que las sustenten; los modos de publicación de las sentencias y la posibilidad de que la Suprema Corte de Justicia determine la fecha de inicio de los efectos de las sentencias dictadas en las acciones de inconstitucionalidad.", es decir, que es de suma importancia que en cada caso la Suprema Corte encuentre una solución que equilibre el cumplimiento de la sentencia, y la seguridad y continuidad en la aplicación del derecho.
7. De una revisión de las acciones de inconstitucionalidad falladas por el Tribunal Pleno en el que ha determinado la invalidez de los preceptos legales impugnados, en el 100% de los casos se ha precisado que la declaratoria de invalidez surtirá sus efectos a partir de la publicación de la sentencia en el Diario Oficial de la Federación o al día siguiente de ello, en ninguno de los casos la invalidez se ha diferido. Los únicos casos que vale la pena mencionar son aquellos en los que se ha declarado la invalidez de normas generales "electorales", cuando éstas hubiesen sido expedidas para aplicarse en el próximo proceso electoral, y por razón de tiempo no se puede emitir una nueva norma; en estos casos, aun cuando la Corte ha sostenido la invalidez del artículo impugnado, ha sostenido que en el proceso electoral a llevarse a cabo de manera inmediata deberá aplicarse la norma general anterior a la reformada, es decir, la Corte da nuevamente efectos a normas que ya habían perdido su vigencia al haber sido reformadas.
8. Ver artículos 149.5 y 150.5 de la Constitución austriaca que establece hasta un año para la entrada en vigor de la sentencia en anulación de leyes y ordenanzas administrativas; así también, el artículo 100.4 de la Constitución griega.
9. Este efecto no se encuentra de manera directa en la Constitución alemana, sino en la ley que desarrolla las competencias del tribunal, fue resultado de la práctica del tribunal y fue incorporado legislativamente en la reforma de 21 de diciembre de 1970, véase, H.L.B., Decisiones Interpretativas en el Control de Constitucionalidad de la Ley, T. lo B., Valencia, 2004, pp. 91-122.
