Voto num. P./J. 57/2008 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 43919549

Voto num. P./J. 57/2008 de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Emisor:Pleno
Número de Resolución:P./J. 57/2008
Localizacion:Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Fecha de Publicación: 1 de Marzo de 2008
RESUMEN

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 61/2005. MUNICIPIO DE TORREÓN, ESTADO DE COAHUILA.ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA. LA EMISIÓN DE NORMAS DE CARÁCTER GENERAL APLICABLES A LOS MUNICIPIOS EN ESTA MATERIA COMPETE SÓLO A LOS CONGRESOS LOCALES.ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL EN EL ESTADO DE COAHUILA. EL SISTEMA DE NORMAS JURÍDICAS QUE LO REGULAN Y TUTELAN, ASÍ COMO LOS ALCANCES Y LAS CORRELATIVAS DELIMITACIONES DEL EJERCICIO DE ESE DERECHO, NO TRANSGREDE EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN II, INCISO A), DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.ACCESO A LA INFORMACIÓN. SU NATURALEZA COMO GARANTÍAS INDIVIDUAL Y SOCIAL.BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL. LOS MUNICIPIOS NO PUEDEN ALTERAR SU CONTENIDO, SO PRETEXTO DE REGULAR CUESTIONES PARTICULARES.CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL HECHO DE QUE EL MUNICIPIO ACTOR EMITA SU VOTO A FAVOR DE LAS REFORMAS Y ADICIONES A LA CONSTITUCIÓN LOCAL RESPECTIVA, NO IMPLICA QUE ÉSTAS SE TENGAN POR CONSENTIDAS PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE DICHO JUICIO.INSTITUTO COAHUILENSE DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA. NO CONSTITUYE UNA AUTORIDAD INTERMEDIA DE LAS PROHIBIDAS POR EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.INSTITUTO COAHUILENSE DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA. NO INTERFIERE EN EL EJERCICIO DEL GOBIERNO MUNICIPAL.INSTITUTO COAHUILENSE DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA. SU CREACIÓN COMO ÓRGANO PÚBLICO AUTÓNOMO ENCARGADO DE GARANTIZAR EL DERECHO A LA INFORMACIÓN EN LA ENTIDAD, ES CONSTITUCIONAL.INSTITUTO COAHUILENSE DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA. TIENE LEGITIMACIÓN PASIVA EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL, PUES EJERCE SUS ATRIBUCIONES CON PLENA AUTONOMÍA.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 61/2005. MUNICIPIO DE TORREÓN, ESTADO DE COAHUILA.

MINISTRO PONENTE: JOSÉ DE J.G.P..

SECRETARIA: C.C.R..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión del día veinticuatro de enero de dos mil ocho.

VISTOS, para resolver los autos de la controversia constitucional número 61/2005 promovida por el Municipio de T., Estado de Coahuila, y,

RESULTANDO:

PRIMERO

Por escrito presentado el treinta de septiembre de dos mil cinco, ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, C.L.R.V., en su carácter de síndico del Ayuntamiento de T., Coahuila, promovió demanda de controversia constitucional en contra del H. Congreso y del gobernador del Estado de Coahuila, así como del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, señalando como normas generales y actos impugnados los siguientes:

Los actos cuya invalidez se demanda se hacen consistir en el artículo 7o. de la Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza, y los artículos 5o., fracción III, punto 2, incisos a) y b), 21, 22, 23, 24, 40, 47, 70 y artículo segundo transitorio, fracción IV, apartado 2, todos de la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Coahuila y los artículos 2o., 4o., 7o., 8o., 9o., 10, 13 último párrafo, 14, 40 fracciones II, puntos 3 y 4, IV, artículo 50, fracciones V y VII, artículo 57, fracciones II y XVI, de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, actos legislativos éstos emitidos por el Congreso del Estado de Coahuila, así como los diversos actos consistentes en los oficios ICAI/341/05 y 338/05, emitidos por el secretario técnico del Consejo General del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, así como también se reclama el diverso acto consistente en el acuerdo de radicación del expediente 28/05, emitido por el presidente del Consejo General del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, pues con base tanto en los citados artículos de la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Coahuila, como en los diversos artículos de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, se emitieron los actos consistentes en los oficios ICAI/341/05 y 338/05 y el diverso acto consistente en el acuerdo de radicación del expediente 28/05; asumiendo así de manera indebida el Congreso del Estado de Coahuila y el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, parte demandada en la presente acción de controversia constitucional, una facultad propia del Ayuntamiento del Municipio de T., Coahuila, prevista en la fracción II, segundo párrafo, e inciso a), del artículo 115 de nuestra Carta Magna.

Asimismo, de la lectura de los conceptos de invalidez se advierte que también se impugna la inconstitucionalidad de los Lineamientos para tramitar y resolver las acciones intentadas con fundamento en el artículo 47 de la Ley de Acceso a la Información Pública, emitidos por el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública el día veintidós de marzo de dos mil cinco, específicamente los lineamientos 14, 16 y 19.

SEGUNDO

En la demanda se señalaron como antecedentes del caso, los que se transcriben a continuación:

"1. En fecha 6 de junio de 2003, se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Coahuila de Zaragoza, el Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Municipio de T., Coahuila, entrando en vigor al día siguiente de su publicación, y fue publicado en la Gaceta Municipal en el mes de febrero de 2003, año XII, número 4, tal reglamentación determina los procedimientos y el órgano encargado de dar a los gobernados la información pública del Estado que guarda el Municipio de T., Coahuila, estableciéndose los medios de defensa que garanticen a los gobernados acceder a la información pública que posee el Municipio de T., Coahuila, inclusive cabe precisar, que el Ayuntamiento de T., Coahuila, cumple cabalmente con la información que tiene disponible para todos los ciudadanos, a través de su portal electrónico www.torreon.gob.mx, en el cual se publican las obligaciones de transparencia contenidas en el artículo 7o. del Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Municipio de T., Coahuila, circunstancia que es vigilada por el Instituto de Transparencia Municipal.

"2. Con fecha 26 de agosto de 2005, el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública del Estado, dictó un acuerdo en el que radica el expediente 28/05, del índice del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública del Estado, en el que con fundamento en el artículo 47 de la Ley de Acceso a la Información Pública, tiene al ciudadano A.I.P. acudiendo a dicho instituto en virtud de que no le satisfizo la respuesta dada por el Ayuntamiento de T., Coahuila, a su solicitud de informe de fecha 16 de agosto de 2005, y ordena al secretario técnico del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública del Estado, que se le solicite al presidente municipal de T., Coahuila, rinda en el término de tres días hábiles, un informe justificado de los hechos narrados por el requirente y, que en caso de que se haya incurrido en una violación se requiera a la autoridad responsable la información solicitada, informándosele que el desacato al citado acuerdo se considera falta administrativa; fundándose para ello en los artículos 40, 47, 22 y 70 de la Ley de Acceso a la Información Pública; y artículos 50, fracciones V y VII, 57, fracción XVI, de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública y los lineamientos 16, 19 y 22, emitidos por el referido instituto.

"3. En fecha 6 de septiembre de 2005, el Ayuntamiento del Municipio de T., Coahuila, por conducto de la Secretaría del Ayuntamiento de T., Coahuila, recibió el oficio ICAI/341/05, suscrito por el secretario técnico del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública del Estado, mediante el cual dicho secretario técnico daba cumplimiento a lo ordenado por el presidente del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública del Estado en el acuerdo de fecha 26 de agosto de 2005.

"4. Con fecha 8 de septiembre de 2005, mediante oficio número SRA/1144/2005, el secretario del Ayuntamiento de T., Coahuila, remite al que suscribe síndico del Ayuntamiento de T., Coahuila, los oficios números ICAI/341/05, juntamente con sus anexos y 338/05, suscritos por el secretario técnico del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública del Estado, dirigido al presidente municipal de T., Coahuila, en donde notifica que el Consejo General del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, con fundamento en los artículos 40, fracción IV, 57, fracción II, de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, hace una exhortación al Municipio, en virtud de que no se ha cumplido con lo establecido en el artículo segundo transitorio, fracción IV, apartado 2, que impone al Ayuntamiento del Municipio de T., Coahuila, la obligación de que en un plazo de cuatro meses después de la entrada en vigor de la Ley de Acceso a la Información Pública, realizara la difusión de la información pública mínima a que alude el artículo 24 de la citada ley, comunicando también, que se otorga un término hasta el 22 de septiembre de 2005, para cumplir con la publicación de tal información.

"5. Con fecha 27 de septiembre de 2005, se notificó al R. Ayuntamiento del Municipio de T., Coahuila, por conducto del Juzgado Primero de Primera Instancia en Materia Civil del Distrito Judicial de V. con residencia en esta ciudad de T., Coahuila, un acuerdo dictado por el Magistrado instructor del procedimiento relativo a la demanda de acción de inconstitucionalidad radicada bajo el expediente número AIL-001/2005, del índice del Pleno del Tribunal Constitucional Local, promovida por el representante legal y consejero presidente del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, en contra del R. Ayuntamiento del Municipio de T., Coahuila, a efecto de que éste, en el término de quince días, rinda un informe que contenga los razonamientos y fundamentos tendientes a sostener la validez de las disposiciones impugnadas o la improcedencia de la acción, cabe señalar que de los anexos que se adjuntan a dicho acuerdo, se desprende la demanda de acción de inconstitucionalidad que suscribe el representante legal y consejero presidente del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, en donde sustancialmente sostiene que existe contradicción entre los artículos 4o., segundo párrafo, 10, fracción XIII y 35, párrafo primero, del Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Municipio de T., Coahuila y los artículos 7o. y 8o. de la Constitución Local, de lo anterior, se desprende que el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, con fundamento en dicho artículo 7o. de la Constitución Local, pretende que se declare inconstitucional el Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Municipio de T., Coahuila, por ser contrario al citado artículo 7o., en virtud, según dicho instituto, porque es él en exclusiva el encargado de promover y difundir la transparencia así como resolver las negativas a las solicitudes de acceso a la información pública municipal y no el órgano desconcentrado de la administración pública municipal denominado Instituto de Transparencia Municipal, con lo anterior se demuestra en principio que con dicho acto consistente en la demanda de acción de inconstitucionalidad local el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública pretende aplicar el artículo 7o. de la Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza, norma ésta que en la presente vía se impugna, puesto que violenta el artículo 115 fracción I, primer párrafo y fracción II, párrafo segundo e inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues como se indica en los conceptos de invalidez, los cuales se tienen por reproducidos en este espacio, si conforme a la reciente reforma del artículo 115 constitucional en cuestión, su finalidad es que en el ámbito del Gobierno Municipal se ejerzan competencias exclusivas a favor del Ayuntamiento, lo que supone la exclusión de cualquier ente que sin fundamento constitucional pretenda desempeñar funciones municipales, en ese tenor, es por ello que los incisos contenidos en la fracción II del dispositivo constitucional en cuestión, delimitan cuáles son las leyes estatales en materia municipal, en particular para el caso que nos ocupa, lo dispuesto en el inciso a) del multicitado dispositivo constitucional, que dispone que las Legislaturas de los Estados, como lo es el Congreso Local del Estado de Coahuila, sólo expedirán leyes que establezcan las bases generales de la administración pública municipal, es decir, orientadas a las cuestiones generales sustantivas y adjetivas que le den un marco normativo homogéneo a los Municipios de un Estado, sin intervenir en las cuestiones específicas de cada Municipio. En consecuencia, queda para el ámbito reglamentario, como facultad de carácter general; como lo es en el caso, la materia de acceso a la información pública en posesión del Municipio. Por tanto, si los dispositivos legales impugnados en esencia disponen la regulación del acceso a la información pública no sólo la que poseen los órganos del Estado, sino la de los Municipios respecto de sus bienes de dominio público particularmente de sus registros, archivos o cualquier dato que recopilen, mantengan, procesen o se encuentre en su poder; creando y estructurando un órgano como lo es el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, quien no se encuentra integrado a ningún poder originario del Estado, y que en virtud de las normas tildadas de inconstitucionales, es el encargado de la materia de acceso a la información pública en posesión del Municipio, y de aplicar los citados ordenamientos legales, así como sancionar a cualquier servidor público municipal, y vincular a los Ayuntamientos en los asuntos que versen sobre la materia de trato, facultado también para dictar disposiciones generales de observancia obligatoria para los Ayuntamientos municipales y cualquier ente jurídico municipal; por lo que, de lo anteriormente considerado, es fácil deducir que tales actos y preceptos legales violan el artículo 115, fracción II, inciso a), constitucional, pues si bien es cierto que los reglamentos que expidan los Ayuntamientos deben de ajustarse a las leyes que en materia municipal expidan las Legislaturas de los Estados, sin embargo, la facultad que consagra el dispositivo constitucional en comento a las Legislaturas de los Estados no es absoluta, es decir, los reglamentos municipales deben de ajustarse a las leyes que expida el Congreso Local en la medida en que tales leyes versen sobre materia municipal que autoriza el propio precepto constitucional de mérito; en ese tenor, de la propia fracción II del artículo 115 constitucional, no se deduce la facultad de la Legislatura Local de reglar el acceso a la información que poseen los Municipios, pues de la simple lectura de los incisos b), c) y d) del dispositivo constitucional en cita, no se desprende la referida facultad, en cuanto al inciso a) del citado artículo constitucional, el Congreso Local sólo puede expedir leyes que establezcan las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo (las cuales se encuentran en el Código Municipal para el Estado de Coahuila), mas no el detallar, pormenorizar y desarrollar la organización, procedimientos y funciones de la administración pública municipal competencia exclusiva de los Ayuntamientos, como es el acceso a la información pública municipal, la cual es propiedad del dominio público del Municipio y como lo pretende la Legislatura Local del Estado de Coahuila al expedir los artículos tildados de inconstitucionales, tanto el artículo 7o. de la Constitución Local así como la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Coahuila y los artículos de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, siendo que el facultado para detallar, pormenorizar y desarrollar la organización, procedimientos y funciones de la administración pública municipal, incluida en ella el acceso a la información pública municipal, es facultad constitucional exclusiva de los Ayuntamientos, no es obstáculo a lo anterior, lo dispuesto por el artículo 115, fracción II, inciso e), de la Carta Magna, el cual dispone que las Legislaturas de los Estados pueden expedir disposiciones en aquellos Municipios con los que no cuenten con el reglamento respectivo, sin embargo, en la especie no se actualiza tal supuesto constitucional, toda vez que el Municipio de T., Coahuila, previó a la (sic) no sólo se somete al Ayuntamiento, restringiendo su autonomía y libertad, sino se violenta el inciso a), fracción II, del artículo 115 constitucional, pues el Congreso Local va más allá de lo que tal N.F. le permite, vulnerando la competencia exclusiva a favor del Municipio de T., Coahuila, otorgada por el propio artículo 115 de la Constitución General de la República en el segundo párrafo de la fracción II, pues es a los Ayuntamientos a quienes les compete regular la organización, procedimientos y funciones de la administración pública municipal, lo que implica entre otras cosas, regular el acceso a la información que posee el Municipio, y no al Órgano Legislativo Local, por lo que, se viola el artículo 115, fracción II, segundo párrafo, e inciso a), de nuestra Ley Fundamental, además se viola la fracción I del artículo 115 constitucional pues el (sic) como se indica en el tercer concepto de invalidez el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública es un órgano intermedio entre el Municipio de T., Coahuila y los órganos originarios del Estado, pues: a) tal instituto es una autoridad fuera del Gobierno Estatal y del Municipal distinta o ajena a alguno de éstos; b) el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública lesiona la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; y, c) esta autoridad se instituye como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno; de ahí que por ello resulte inconstitucional el artículo 7o. de la Constitución Local, y por ende, los ordenamientos que de ella deriven, como son la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Coahuila, así como la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, e igualmente resultan inconstitucionales los diversos actos consistentes en los oficios ICAI/341/05 y 338/05, emitidos por el secretario técnico del Consejo General del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, así como también el diverso acto consistente en el acuerdo de radicación del expediente 28/05, emitido por el presidente del Consejo General del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública.

"6. Los actos precisados en los numerales que anteceden se estiman violatorios del artículo 115, fracciones I y II, de la Constitución General de la República, toda vez que se apoyan en preceptos legales que violentan tales dispositivos constitucionales como a continuación se pasa a demostrar."

TERCERO

El Municipio actor señaló como preceptos constitucionales violados, el artículo 115, fracción I, primer párrafo, y fracción II, párrafo segundo, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; asimismo expresó como conceptos de invalidez, en síntesis, los siguientes:

  1. Que los oficios y acuerdo de radicación impugnados transgreden lo dispuesto en el artículo 115 de la Constitución General, ya que tales actos se fundamentan en el artículo 7o. de la Constitución Local; artículos 5o., fracción III, punto 2, incisos a) y b), 21, 22, 23, 24, 40, 47, 70 y segundo transitorio, fracción IV, apartado 2, de la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Coahuila; así como en los artículos 2o., 4o., 7o., 8o., 9o., 10, 13, último párrafo, 14, 40, fracciones II, puntos 3 y 4, IV, 50, fracciones V y VII, 57, fracciones II y XVI, de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, mismos que se tildan de inconstitucionales.

    Asimismo, adujo que tanto el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública como el órgano legislativo local asumen una facultad propia del Ayuntamiento de T., prevista en la fracción II, párrafo segundo, del artículo 115 constitucional.(1)

  2. Que de los artículos 73, 115, 116, 118 y 124 de la Constitución Federal, se desprende que el ámbito de competencia de las entidades federativas se integra por las facultades no conferidas expresamente a la Federación o a los Municipios, por lo que, si en el caso la fracción II, párrafo segundo, del artículo 115 constitucional contempla una facultad exclusiva de los Ayuntamientos, consistente en regular la administración pública municipal, ello implica entre otras cosas, el poder reglamentar la transparencia y el acceso a la información pública municipal en posesión del Municipio de T..

    Además, si se toma en consideración lo dispuesto por el artículo 3o. del Código Municipal para el Estado de Coahuila de Zaragoza,(2) en relación con los artículos 274 y 275 del Código Financiero para los Municipios del Estado de Coahuila de Zaragoza,(3) se deduce que son bienes del dominio público los bienes muebles propiedad delMunicipio que por su naturaleza normal u ordinaria no sean sustituibles, como los expedientes de las oficinas y archivos públicos, etcétera, y que con lo anterior se corrobora que el Municipio es el facultado para reglar la transparencia y el acceso a la información pública municipal que es de su propiedad y que se encuentra en su poder.

    Los artículos tildados de inconstitucionales disponen en esencia la regulación del acceso a la información pública, tanto de los órganos del Estado, como la de los Municipios respecto de sus bienes de dominio público, particularmente de sus registros, archivos o cualquier dato que recopilen, mantengan, procesen o se encuentren en su poder.

  3. Por otra parte, se mencionó que los preceptos cuya inconstitucionalidad se cuestiona, crean y estructuran al Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, quien en virtud de tales dispositivos es el encargado de aplicar tanto la Ley de Acceso a la Información Pública como la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública en el ámbito municipal, de sancionar a cualquier servidor público municipal, de vincular a los Ayuntamientos a acatar sus determinaciones en materia de acceso a la información pública municipal, así como el facultado para dictar disposiciones generales de observancia obligatoria para los Ayuntamientos y cualquier ente jurídico municipal.

    Tales actos y preceptos legales violan el artículo 115, fracción II, segundo párrafo constitucional, pues si bien los reglamentos que expidan los Ayuntamientos deben ajustarse a las leyes que en materia municipal expidan las Legislaturas de los Estados, dicha facultad no es absoluta, es decir, los reglamentos municipales deben ajustarse a las leyes que expida el Congreso Local en la medida en que versen sobre la materia municipal que autoriza el precepto constitucional.

    De la fracción II del artículo 115 constitucional, no se deduce la facultad de la Legislatura Local de reglar el acceso a la información que poseen los Municipios, pues del citado artículo se desprende que el Congreso Local sólo puede expedir leyes que establezcan las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo (las cuales se encuentran en el Código Municipal para el Estado de Coahuila), mas no tiene facultad para detallar, pormenorizar y desarrollar la organización, procedimientos y funciones de la administración pública municipal competencia exclusiva de los Ayuntamientos, pues de otro modo se atenta contra el espíritu de la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve, mediante la cual se configuró al Municipio como un nivel de gobierno.

    Asimismo, se expresó que de manera indebida se permite que el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, que no forma parte de la administración pública del Estado, dicte disposiciones de carácter general en materia de acceso a la información pública municipal que vinculan a los Ayuntamientos, como acontece en la especie con los lineamientos 14, 16 y 19 emitidos por el citado instituto, los cuales se desconocen, siendo que el facultado para detallar, pormenorizar y desarrollar la organización, procedimientos y funciones de la administración pública municipal, incluida en ella el acceso a la información pública municipal, es el Ayuntamiento.

    La finalidad de la reforma del artículo 115 constitucional fue que en el ámbito del Gobierno Municipal se ejerzan competencias exclusivas a favor del Ayuntamiento, lo que supone la exclusión de cualquier ente que sin fundamento constitucional pretenda desempeñar funciones municipales, y los incisos contenidos en la fracción II del dispositivo constitucional en cita delimitan cuáles son las leyes estatales en materia municipal, en particular lo dispuesto en el inciso a) multicitado, que dispone que las Legislaturas de los Estados, como lo es el Congreso Local del Estado de Coahuila, sólo expedirán leyes que establezcan las bases generales de la administración pública municipal, es decir, orientadas a las cuestiones generales sustantivas y adjetivas que le den un marco normativo homogéneo a los Municipios de un Estado, sin intervenir en las cuestiones específicas de cada Municipio.

    En consecuencia, queda para el ámbito reglamentario, como facultad de los Ayuntamientos, todo lo relativo a su organización y funcionamiento interno y de la administración pública municipal; así como para la regulación sustantiva y adjetiva de las materias de su competencia a través de bandos, reglamentos, circulares y demás disposiciones de carácter general; como lo es en el caso, la materia de acceso a la información pública en posesión del Municipio.

    Los dispositivos legales impugnados en esencia disponen la regulación del acceso a la información pública no sólo respecto de la que poseen los órganos del Estado, sino la de los Municipios en relación a sus bienes de dominio público, particularmente de sus registros, archivos o cualquier dato que recopilen, mantengan, procesen o se encuentre en su poder; además crean y estructuran un órgano como lo es el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, quien no se encuentra integrado a ningún poder originario del Estado, quienes el encargado de la materia de acceso a la información pública en posesión del Municipio y de aplicar los citados ordenamientos legales, así como de sancionar a cualquier servidor público municipal y vincular a los Ayuntamientos en los asuntos que versen sobre la materia de acceso a la información, facultado también para dictar disposiciones generales de observancia obligatoria para los Ayuntamientos municipales y cualquier ente jurídico municipal.

    No es obstáculo a lo anterior lo dispuesto por el artículo 115 fracción II, inciso e), de la Carta Magna, el cual dispone que las Legislaturas de los Estados pueden expedir disposiciones en aquellos Municipios con los que no cuenten con el reglamento respectivo, sin embargo, en la especie no se actualiza tal supuesto, toda vez que el Municipio de T., Coahuila, previo a la expedición tanto de la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Coahuila, así como de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, ya contaba con el Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Municipio de T., Coahuila, que regula la misma materia que aquéllas.

  4. En el caso también se viola el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, ya que en las leyes impugnadas se crean autoridades intermedias entre el Gobierno del Estado y los Ayuntamientos, con facultades que limitan las correspondientes de estos últimos, por las siguientes razones:

    1. No es una autoridad del Gobierno del Estado de Coahuila, ni del Poder Legislativo, Ejecutivo o Judicial, ya que la Ley Orgánica de cada uno de dichos poderes no se puede ubicar al instituto como parte integrante de alguno de los órganos originarios del Estado antes señalados.

      Así pues, si se considera que la autoridad intermedia es aquella que, sin corresponder a lo que se conoce como entidad federativa o Municipio, se instituye para conocer de los asuntos propios de estos dos niveles de gobierno, que por su materia les corresponda a ambos y que por ello deban guardar una relación de comunicación, que eventualmente puede ser afectada por este tipo de autoridades ajenas a los mismos, entonces, se concluye que el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública del Estado de Coahuila, creado en las normas que se impugnan, constituye una autoridad intermedia entre el Gobierno del Estado y los Municipios, prohibida por el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, en virtud de que dicho instituto es un ente ajeno a la estructura orgánica del Estado, es decir, del Poder Legislativo, Ejecutivo o Judicial, pues no forma parte de éstos ni actúa dentro del ámbito de sus facultades; aún más, no se encuentra fundamentada su creación en lo preceptuado por el artículo 116 de la Constitución General de la República.

    2. El Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública del Estado de Coahuila lesiona la autonomía municipal, supliendo o mediatizando las facultades constitucionales del Ayuntamiento actor, pues invade su esfera competencial.

      De los preceptos que se impugnan se deduce que el instituto tiene como objetivo fundamental ser autoridad en la materia de acceso a la información pública, independiente en sus funciones y decisiones, contar con autonomía política, jurídica, administrativa, presupuestal, patrimonial y financiera, que tendrá a su cargo la rectoría de las materias de acceso a la información pública, la cultura de transparencia informativa, los datos personales, la documentación pública, la realización de estadísticas, sondeos, encuestas o cualquier instrumento de opinión pública, de aplicar la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza, y la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, resolver los recursos administrativos que promuevan en contra del Ayuntamiento en materia de acceso a la información pública municipal, así como sancionar a cualquier servidor público municipal, vincular a los Ayuntamientos respecto de la materia de acceso a la información pública que éstos poseen, facultado también para dictar disposiciones generales de observancia obligatoria para los Ayuntamientos municipales y cualquier ente jurídico municipal, así como regular la materia de acceso a la información pública municipal, misma que es una facultad exclusiva de los Ayuntamientos; por lo que tal instituto tiene facultades que van en contra de la autonomía municipal, pues posee atribuciones de decisión o ejecución sobre una materia específica como el acceso a la información pública municipal, cuya determinación, en términos del artículo 115 de la Constitución Federal, corresponde a los Ayuntamientos.

      Así, se concluye que el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública de mérito afecta o transgrede el ámbito de competencia municipal, por lo que se considera que constituye una autoridad intermedia a que se refiere el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal.

    3. El Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública del Estado de Coahuila, impide la comunicación directa entre el Municipio y el Gobierno del Estado. Desde este punto de vista, la autoridad intermedia es aquella que, ubicándose entre el Gobierno Estatal y el Municipal, impiden una comunicación directa entre ambos niveles de gobierno, con tal carácter que se constituyan como órganos intermedios de enlace o con atribuciones tales que obstaculicen el tratamiento de los asuntos que competan a esos niveles de gobierno.

      Por cuanto hace a las normas impugnadas, debe decirse que por las mismas razones dadas en el inciso que antecede, puede considerarse que el instituto en cita se constituye como autoridad intermedia, toda vez que tal órgano tiene una posición de supremacía frente a los Municipios, se le reconocen facultades unilaterales de decisión o ejecutividad que le permiten actuar por encima de ellos, pues no sólo está facultado para resolver los recursos administrativos en materia de acceso a la información pública municipal que se interpongan en contra de los Ayuntamientos, sino además está facultado para vincularlos mediante las resoluciones que dicte en materia de acceso a la información pública municipal, crear reglamentos que serían obligatorios para los Municipios, sancionar a los funcionarios municipales, etcétera; además, no es una dependencia y órgano técnico que actúa a instancia y por mandato de alguno de los órganos originarios del Estado, por lo que constituye autoridad intermedia entre el Estado y los Municipios, por no ser parte del propio Estado y por contar con facultades unilaterales de decisión que afectan o impiden la comunicación directa entre ambos niveles de gobierno.

      Respecto de los actos y preceptos impugnados se estima que se violenta la disposición constitucional de mérito y demuestran que el instituto de referencia actúa como autoridad intermedia, ya que se desprende que el instituto no emite una opinión o un acto de colaboración, es decir, posee una actuación decisoria y ejecutiva respecto de la información pública municipal.

      En estas condiciones, el citado instituto, con los actos impugnados antes precisados, actúa emitiendo una decisión unilateral y ejecutiva, por lo que su actuación implica una intervención u obstaculización en la comunicación directa entre los respectivos niveles de gobierno y, por ende, constituye una autoridad intermedia entre el Estado y los Municipios prohibida por el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal.

CUARTO

Por acuerdo de tres de octubre de dos mil cinco, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la cual correspondió el número 61/2005 y, por razón de turno, se designó al Ministro J. de J.G.P. como instructor del procedimiento.

Mediante auto de diez de octubre de dos mil cinco, el Ministro J.R.C.D., designado para conocer del presente asunto en suplencia del Ministro instructor J. de J.G.P., tuvo por admitida la demanda de controversia constitucional; asimismo, tuvo por presentado al promovente con la personalidad que ostenta, promoviendo la controversia constitucional y reconoció el carácter de demandados a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Coahuila, así como al Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública de la mencionada entidad, al tratarse de un organismo estatal público autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, al que se le atribuye la emisión de los actos impugnados; ordenó emplazar a las autoridades demandadas para que formularan su respectiva contestación y, dio vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

Por diverso acuerdo de diecisiete de octubre de dos mil cinco, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación remitió el expediente al Ministro instructor J. de J.G.P., a efecto de que continúe proveyendo lo conducente para la tramitación del procedimiento constitucional.

QUINTO

Por escrito recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el once de noviembre de dos mil cinco, el gobernador del Estado de Coahuila dio contestación a la demanda de controversia constitucional, manifestando, en síntesis, lo siguiente:

  1. Es cierto que con fecha seis de junio de dos mil tres, se publicó en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Coahuila el Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Municipio de T., Coahuila, desconociéndose si en fecha anterior o posterior dicho reglamento se publicó en la Gaceta Municipal de dicho Municipio.

    Los restantes hechos los desconoce por no ser propios.

  2. Es cierta la promulgación y publicación de los preceptos constitucionales y legales impugnados; sin embargo, dichos actos no se consideran contrarios a la Constitución Federal, pues se ajustaron a las distintas fases del procedimiento legislativo previsto en el Estado de Coahuila.

SEXTO

Por su parte, E.D.C., en su carácter de representante legal y consejero presidente del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, por escrito de fecha veinticinco de noviembre de dos mil cinco, recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal ese mismo día, dio contestación a la demanda de controversia constitucional, el cual se sintetiza a continuación:

  1. El Ayuntamiento omitió informar que en la catorceava sesión ordinaria de Cabildo celebrada el día veintisiete de junio de dos mil tres, acordó aprobar la iniciativa de reformas y adiciones a la Constitución Política del Estado de Coahuila, en sus artículos 7o., con un tercer y cuarto párrafos, que comprende además las fracciones I, II, III, IV, V, VI, VII y 8o. con un quinto y sexto párrafos, 67 fracción V, con un segundo párrafo, fracción XXXIII, con un tercer párrafo, 102, con un segundo párrafo, 163, primer párrafo y 165, primer y segundo párrafos, por lo que sostiene que en el caso se actualiza el consentimiento del acto impugnado.

  2. Con fecha doce de agosto de dos mil tres, el Congreso del Estado, mediante Decreto Número 68, adicionó al artículo 7o., con un tercero y cuarto párrafos, que comprende además las fracciones I, II, III, IV, V, VI y VII, y 8o., con un quinto y sexto párrafos, de la Constitución Política del Estado de Coahuila.

  3. Con fecha cuatro de noviembre de dos mil tres, se publicó en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado la Ley de Acceso a la Información Pública, la cual entró en vigor noventa días hábiles siguientes a su publicación, en cuyo artículo cuarto transitorio dispone que se derogan todas aquellas disposiciones que se opongan al contenido de la citada ley. Esa misma previsión se contiene en el artículo séptimo transitorio de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Coahuila.

  4. En cuanto a los hechos atribuidos al instituto, estos son ciertos, señalando que en términos del artículo 7o. de la Constitución Política del Estado de Coahuila, se trata de un organismo público autónomo conforme a las bases previstas en la misma Constitución Local.

  5. El instituto, por conducto del consejero presidente, con fundamento en el artículo 47 de la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado y en el artículo 50, fracciones V y VII, de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información, acordó la radicación del ejercicio de la garantía de acudir ante el instituto en caso de omisión, iniciada con motivo del escrito presentado por A.I.P.; acordando igualmente que el secretario técnico del instituto le solicitaría al presidente municipal de T., Coahuila, un informe justificado que se debería rendir dentro de un término de tres días hábiles.

  6. Es cierto que el oficio número ICAI/341/05 lo emitió el secretario técnico del instituto, fundándose en lo establecido por el artículo 47 de la Ley de Acceso a la Información Pública y en los artículos 4o., 10, 11 y 57, fracción XVI, de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública.

    En esos mismos preceptos se apoya el oficio número ICAI/338/05, cuyo motivo se circunscribe a que en la octava sesión extraordinaria del instituto celebrada el día diecisiete de agosto de dos mil cinco se emitió el acuerdo número 08/09, en el cual se resolvió que la presidencia del instituto, conjuntamente con la dirección general y la unidad de vinculación, vigilancia, envíen una exhortación por escrito a los sujetos obligados que sólo cumplen con la información pública mínima entre un sesenta por ciento y un noventa y nueve por ciento, informándoles que deberán cumplir con el cien por ciento a más tardar el día veintidós de septiembre de dos mil cinco. En el caso concreto, el Ayuntamiento de T. presentaba un setenta y cuatro por ciento de cumplimiento en la información mínima, por lo que se le envió una "invitación" para que cumpliera con la publicación de la información mínima, sin la mención de aplicar alguna sanción por el incumplimiento de la exhortación.

  7. Es cierto que el instituto presentó una acción de inconstitucionalidad en contra del Ayuntamiento actor, ante el Tribunal Superior de Justicia del Estado de Coahuila, en la que se cuestiona la constitucionalidad del Reglamento Municipal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, en virtud de que el Ayuntamiento creó un órgano desconcentrado de la administración municipal, que se denomina Instituto de Transparencia Municipal, quetiene por objeto entre otras cosas promover y difundir la transparencia, así como resolver sobre las negativas a las solicitudes de acceso a la información, correspondiendo a dicho organismo la vigilancia e interpretación del reglamento, lo cual es contradictorio con el artículo 7o. de la Constitución Local, que señala que dicha atribución le compete en exclusiva al órgano autónomo que se cree para tal efecto, que es el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública.

    Es cierto que los Ayuntamientos están facultados para emitir reglamentos en la esfera de su competencia, reservada en el artículo 115, fracción II, constitucional, sin embargo, tal facultad no puede contrariar a las Constituciones Locales ni las leyes estatales que estén de acuerdo con la misma.

    En este aspecto, el instituto demandado expone en su contestación una serie de antinomias entre el Reglamento Municipal y la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado, para demostrar lo fundado de la acción de inconstitucionalidad planteada.

  8. No se comparte la postura del actor, quien sostiene que es a los Ayuntamientos a quienes les compete regular la organización, procedimientos y funciones de la administración pública municipal, lo que implica entre otras cosas, regular el acceso a la información que posee el Municipio, pues esta última no necesariamente está comprendida en la primera de las citadas facultades.

    Para la doctrina jurídica no son sinónimos "la administración pública municipal" y la garantía fundamental de acceso a la información pública, o menos aún que la garantía forme parte de la administración municipal, ya que el acceso a la información pública tiene por objeto, entre otros, transparentar la administración, siendo que esta última es el conjunto de dependencias y entidades que constituyen la esfera de acción de los Ayuntamientos y cuyas operaciones tienen por objetivo cumplir la política, la voluntad de un gobierno.

  9. El derecho a la información es una garantía individual que se encuentra consagrada en el artículo 6o. de la Constitución Federal.

    La doctrina define al derecho de acceso a la información pública como la prerrogativa de la persona para acceder a datos, registros y todo tipo de informaciones en poder de entidades públicas y empresas privadas que ejercen gasto público o cumplen funciones de autoridad, con las excepciones taxativas que establezca la ley en una sociedad democrática. La información, como bien jurídico tutelado a nivel constitucional, es necesaria para poder ejercer diversos derechos fundamentales.

    En este sentido, no existe norma federal o local que autorice o faculte expresamente a los Ayuntamientos del Estado de Coahuila a reglamentar en materia de garantías individuales, específicamente en materia de acceso a la información.

    Por otro lado, el Congreso de la Unión, en uso de las facultades implícitas previstas en el artículo 73, fracción XXX, en relación con el artículo 6o. de la Constitución Federal, expidió la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día once de junio de dos mil dos, por lo que no se trata de una atribución exclusiva de los Ayuntamientos en términos del artículo 115 constitucional, sino de un derecho subjetivo público. Lo anterior se refuerza aplicando el artículo 124 de la Constitución Federal.

  10. Es equivocado sostener que la información en poder del Ayuntamiento es propiedad del Municipio, ya que la información es un bien del dominio público accesible a cualquier persona, en los términos previstos por la Constitución y la Ley de Acceso a la Información Pública.

  11. El derecho a la información también está recopilado en diversos instrumentos internacionales, como el artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de mil novecientos cuarenta y ocho, el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de mil novecientos sesenta y seis, el artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos de mil novecientos sesenta y nueve y el artículo 13 de la Convención de los Derechos del Niño de mil novecientos ochenta y nueve. Asimismo, el demandado alude al contenido de diversas resoluciones dictadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, especialmente el caso conocido como "La última tentación de Cristo."

  12. El instituto no es una autoridad intermedia, porque conforme a la Constitución Local el instituto es autoridad constitucional en la materia, que la doctrina ha denominado órgano constitucional autónomo, no lesiona la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades, ni funge como órgano de enlace entre el gobierno del Estado y el Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa que debe haber entre ellos.

    De acuerdo con la doctrina, un órgano constitucional autónomo tiene las siguientes características:

    1. Su existencia se prevé en el propio Texto Constitucional, determinando su composición, método de designación de sus integrantes, estatus institucional y sus competencias principales.

    2. Participan en la dirección política del Estado y están ubicados fuera de la estructura orgánica de los poderes tradicionales.

    Como ejemplos a nivel federal se tiene al Instituto Federal Electoral, al Banco Central, la Comisión Nacional de Derechos Humanos y los Tribunales Agrarios.

SÉPTIMO

Por escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el veintiocho de noviembre del mismo año, el presidente de la Junta de Gobierno del Congreso del Estado de Coahuila de Zaragoza, adujo en su contestación a la demanda lo siguiente:

  1. Se expone como causal de improcedencia el consentimiento de la adición al artículo 7o. de la Constitución Política Local, pues el Ayuntamiento actor fue parte en el procedimiento legislativo correspondiente.

  2. La controversia constitucional también es improcedente, en términos del artículo 19, fracción VII, en relación con el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, porque esta última no prevé la controversia entre un Municipio y un organismo público autónomo, como lo es el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública.

  3. Al no poderse controvertir los actos de aplicación de las normas generales impugnadas, por provenir del instituto, entonces es extemporánea la impugnación de estas últimas, pues la adición al artículo 7o. de la Constitución Política del Estado tuvo lugar el diecinueve de septiembre de dos mil tres, y la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Coahuila y la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, el viernes cuatro de noviembre de dos mil tres.

  4. Ni la reforma constitucional, ni la Ley de Acceso a la Información Pública, ni la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, facultan al instituto a desempeñar funciones municipales, pues legislar en la materia no contraviene las facultades del Municipio previstas en el artículo 115, fracción II, párrafo primero, constitucional, ya que ese tema nada tiene que ver con la administración pública municipal, y para que así fuera tendría que existir una competencia expresa al respecto.

    Las leyes impugnadas no pretenden regular la vida municipal, sino establecer la obligación que tienen los distintos niveles de gobierno de transparentar su funcionamiento, garantizando al gobernado el derecho de acceder a la información pública.

    En consecuencia, el instituto tampoco suple o mediatiza alguna facultad constitucional atribuida al Municipio.

  5. El instituto no es una autoridad intermedia, pues se trata de un organismo público autónomo. Dicho órgano se encuentra sometido al control del Congreso demandado y al control de la justicia constitucional local ejercida por el Poder Judicial del Estado; además, en términos del artículo 11 de la ley del instituto, debe mantener una relación de respeto y colaboración mutua entre los Gobiernos Federal, Estatal y Municipal; además coadyuva a la distribución de competencias en determinadas áreas.

    La autonomía no supone separación absoluta respecto de los poderes públicos, ni puede afectar la estructura de la distribución de funciones que establece la Constitución. El papel social que desempeñan tales órganos es el de eludir la excesiva concentración del poder público, para dar una mayor especialización, agilización, control y transparencia del mismo, evitando con ello su abuso, teniendo funciones específicas.

  6. Tampoco es verdad que por el hecho de que el Municipio sea propietario de determinados bienes, se le faculte para reglamentar la información sobre los mismos, pues se trata de dos cosas distintas.

  7. Ante todo, el Municipio debe sujetarse al orden jurídico nacional y estatal, y si pretende regular la materia de acceso a la información pública entonces interfiere en derechos fundamentales del gobernado, como lo es el derecho a la información, los cuales no puede afectar en modo alguno.

  8. No puede decirse que el instituto interfiera la comunicación que debe existir entre el Gobierno Estatal y el Municipal, pues no hay que olvidar que entre ambos niveles de gobierno existen nexos indisolubles.

OCTAVO

El procurador general de la República señaló en síntesis lo siguiente:

  1. Se estima que la controversia se planteó por parte legitimada y que se presentó de manera oportuna por lo que se refiere a los actos impugnados; en cuanto a las normas generales se hace la precisión que los artículos 7o. de la Constitución Local, 5o., fracción III, punto 2, incisos a) y b), 21 y 23 de la Ley de Acceso a la Información Pública de Coahuila y 2o., 7o., 8o., 9o., 13, último párrafo, 14 y 40, fracción II, puntos 3 y 4, de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, no se aplicaron en los actos impugnados, de tal modo que si tales normas fueron publicadas el diecinueve de septiembre de dos mil tres, la controversia es extemporánea.

  2. No está prevista en la ley de la materia la causa de improcedencia consistente en el consentimiento de los actos o normas impugnadas. Además, el hecho de que un Ayuntamiento apruebe una reforma, adición o derogación a la Norma Suprema Local no implica que consienta su inconstitucionalidad, porque en ese supuesto la mayoría de los entes previstos en la fracción I del artículo 105 constitucional no podría impugnar por esa vía norma alguna; además de que ello implicaría condicionar la voluntad del Poder Reformador de la Constitución Federal a actos cuya trascendencia no rebasa el ámbito local.

  3. No es óbice para la procedencia de la acción que el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública no esté previsto en el artículo 105 constitucional, pues los órganos autónomos pueden conculcar el ámbito competencial de los que sí están previstos en dicho precepto constitucional.

    Lo anterior imposibilitaría emplazar como demandados a los órganos autónomos al no depender jerárquicamente de otra autoridad a la que se le pueda sustituir en la responsabilidad del acto emitido. Para apoyar su aserto, invocó las tesis de este Tribunal Pleno identificables bajo el rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LEGITIMACIÓN PASIVA." y "COMISIÓN FEDERAL DE COMPETENCIA ECONÓMICA. TIENE LEGITIMACIÓN PASIVA EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL, PUES EMITE RESOLUCIONES CON PLENA AUTONOMÍA."

  4. En atención a lo anterior, también es infundada la causal de improcedencia consistente en que si el instituto no puede ser demandado y él emitió los actos de aplicación de las normas impugnadas, entonces la controversia es improcedente.

  5. De un análisis histórico y literal del artículo 115, fracción II, primer párrafo, de la Constitución Federal se concluye que la facultad reglamentaria otorgada a los Ayuntamientos de organizar la administración pública municipal, no tiene el alcance pretendido por la actora, respecto a establecer a su libre arbitrio, los elementos de su administración pública.

  6. El derecho a la información comprende implícitamente tres derechos: la libertad de buscar, la libertad de recibir y la libertad de difundir garantías que indudablemente sólo corresponde regular a los órganos legislativos a través de las conducentes creaciones legislativas, para de tal forma materializar en la ley los medios que permitan a los individuos ejercer su derecho constitucional.

    Debe precisarse que si bien es una garantía individual, no existe una disposición que expresamente constriña la forma en que las Legislaturas Locales deben regularla para garantizar la información pública en sus respectivas jurisdicciones, como en cambio sí se hace en otras materias elementales de la organización de los Estados, sus órganos, atribuciones y del Municipio.

    Lo anterior no es óbice para afirmar que ello obedece a que, en términos del numeral 124 de la Ley Fundamental, el derecho a la información además de ser una garantía individual, se debe considerar como una facultad residual para que las entidades prevean la forma en que garantizarán a sus gobernados el ejercicio de este derecho, y son precisamente sólo los Congresos Locales los habilitados para legislar sobre la materia, aun tratándose de información pública municipal.

    1. que los Municipios tienen la atribución para regular el acceso a la información pública municipal, sería tanto como ampliar el margen de su facultad reglamentaria hasta el grado de convertirla en facultad legislativa, porque evidentemente iría en contra del numeral 115 de la Ley Fundamental, el cual no concede dicha atribución a los Municipios, quienes sólo poseen las facultades que expresamente les otorga la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

    Tampoco sería dable considerar que el derecho a la información sea uno de los aspectos incluidos dentro de las bases generales de la administración pública municipal, ya que éstas sólo poseen el alcance y las materias contenidas en los incisos a) a e) de la fracción II del numeral 115 de la Constitución Federal, de los que no se deriva que incluso las Legislaturas Locales pudiesen incluir la materia que nos ocupa dentro de las leyes municipales que están facultados para emitir.

  7. Del contenido de las normas que se combaten no se desprende invasión alguna a la esfera competencial del Municipio de T., ya que del texto de los numerales en estudio se aprecia que su objetivo únicamente es hacer eficaz la garantía consagrada en el numeral 6o. de la Constitución Federal.

    Asimismo, de los oficios impugnados, no se desprende vulneración alguna al numeral 115 de la Constitución Federal, pues las Legislaturas Locales tienen facultades para emitir leyes en materia de información pública, y ello de ninguna manera implica que se esté invadiendo la esfera competencial del actor, ya que sus atribuciones sólo se constriñen a las que expresamente dispone el numeral constitucional de mérito.

    Debe también señalarse que el hecho de que la información que posee el Municipio, la cual se materializa en los respectivos expedientes que almacena, si bien son de su propiedad, ello no implica que esté facultado para regular el régimen de acceso a dicha información, porque en todo caso, está excediendo el ámbito de atribuciones de que le dota el citado numeral 115 de la Constitución Federal, en virtud de que el único que puede regular el acceso a la información es el Poder Legislativo de Coahuila a través de disposiciones de carácter general.

  8. El Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública tampoco es una autoridad intermedia, por lo siguiente:

    1. El instituto es un órgano público autónomo, cuyas atribuciones no se relacionan con las materias que constitucionalmente vinculan a los Gobiernos Locales y a los Municipios. Dicha naturaleza se puede asemejar a la de las comisiones locales de Derechos Humanos, las cuales no son autoridades intermedias, porque sus atribuciones también son ajenas a las que vinculan a ambos niveles de gobierno.

    2. El instituto no lesiona la autonomía municipal, ni suplanta o mediatiza sus facultades constitucionales o invade la esfera competencial del Ayuntamiento, ya que las atribuciones con las que cuenta no son competencia constitucional ni legal del Municipio.

    3. Dicho órgano no interrumpe, ni impide la comunicación directa entre el Ayuntamiento y el Gobierno del Estado, porque como se dijo, no interviene en las materias vinculantes entre ambos niveles de gobierno y porque no tiene facultades de decisión sobre el Municipio, así como tampoco es superior jerárquico del mismo.

NOVENO

La audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos tuvo verificativo en la fecha señalada para el efecto precisado, ordenando pasar los autos al Ministro instructor para la elaboración del proyecto de resolución respectivo.

CONSIDERANDO:

PRIMERO

Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Estado de Coahuila, a través de sus Poderes Legislativo y Ejecutivo y el Municipio de T., perteneciente a la misma entidad federativa.

SEGUNDO

Procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y de estudio preferente.

El artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(4) dispone que los plazos para la interposición de la demanda serán, tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma impugnada.

En el caso particular, el Ayuntamiento actor impugna los artículos 7o. de la Constitución del Estado de Coahuila, 5o., fracción III, punto 2, incisos a) y b), 21 y 23 de la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Coahuila, los artículos 2o., 7o., 8o., 9o., 13, último párrafo, 14, 40, fracciones II, puntos 3 y 4, de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, así como los Lineamientos para tramitar y resolver las acciones intentadas con fundamento en el artículo 47 de la Ley de Acceso a la Información Pública, emitidos por el mencionado instituto el día veintidós de marzo de dos mil cinco, específicamente los lineamientos 14, 16 y 19, porque estima que fueron aplicados en los oficios 338/05 e ICAI/341/05, emitidos por el secretario técnico del Consejo General del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información y el acuerdo de radicación del expediente 28/2005, emitido por el presidente del Consejo General del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, consultables a fojas 94 y 99 a la 102 del cuaderno de pruebas de la controversia constitucional. Dichos documentos se transcriben a continuación:

"R.A., Coahuila a 30 de agosto año 2005.

Oficio número 338/05.

"L.. J. Guillermo Anaya LLamas

"Presidente Municipal de T.

"Presente.

"En cumplimiento a la atribución concedida por el artículo 57 fracción II, de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, así como a las instrucciones recibidas por el consejero presidente E.D.C., me permito notificarle que el Consejo General del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, en el ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 40, fracción IV de la misma ley y por acuerdo del mismo en sesión extraordinaria celebrada el día diecisiete de agosto del año en curso, por este conducto lehace una exhortación, en virtud de que a la fecha no ha cumplido con lo establecido en el artículo segundo transitorio fracción IV, apartado 2, que le impone la obligación de que en un plazo de cuatro meses después de entrada en vigor la Ley de Acceso a la Información Pública, realizara la difusión de la información pública mínima a que alude el artículo 24 de la citada ley.

"Igualmente le comunico que en la sesión mencionada, el Consejo General acordó:

"1. Ofrecerle el apoyo necesario para cumplir con la obligación.

"2. Que se conceda el término hasta el veintidós de septiembre del año en curso para cumplir con la publicación de la información mínima.

"Sin otro particular, me es grato reiterarle las seguridades de mi atenta y distinguida consideración, quedando a sus órdenes para cualquier aclaración u orientación.

"Atentamente

"L.. L.G.B.

"Secretario técnico.

"Firma."

"R.A., Coahuila a 29 de agosto del 2005

"Oficio número ICAI 341/05

"Expediente 28/05

"L.. Guillermo Anaya Llamas

"Presidente Municipal de T., Coahuila.

"Presente.

"Distinguido licenciado.

"Con fundamento en lo dispuesto por el artículo 47 de la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado, 4o., 10, 11 y 57 fracción XVI de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, me permito comunicarle que con fecha 25 de agosto del 2005, A.I.P. solicitó que esta autoridad constitucional intervenga para efecto de que le requiera conforme a derecho información solicitada.

"Para poder determinar lo conducente, le remito copia del escrito en mención así como los anexos del mismo, con la finalidad de que rinda dentro del término de tres días hábiles, a este instituto un informe justificado, el cual deberá contener una relación precisa de los hechos narrados por la requirente, afirmándolos, negándolos, expresando que los ignora por no ser propios o exponiendo cómo ocurrieron y las razones o fundamentos jurídicos que se estimen pertinentes para sostenerla validez del acto de que se trate.

"Sin otro particular me es grato presentarle las seguridades de mi atenta y distinguida consideración.

"Atentamente

"L.. L.G.B.

"Secretario técnico."

"Garantía de acudir al instituto

"En caso de omisión.

"A.I.P.

"Vs.

"Ayuntamiento de T.

"Expediente # 28/05

"Radicación

"En el día veintiséis (26) de agosto del año 2005 (dos mil cinco), el suscrito titular de la secretaría técnica, doy cuenta al C.L.E.D.C., consejero presidente del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, con un escrito que fue hecho llegar a las oficinas de esta autoridad, con domicilio en I.A. y M.A., Edificio Pharmakon, R.A., Coahuila, el día veinticinco (25) de agosto del año en curso, por el ciudadano A.I.P., al cual anexan 2 (dos) documentos en copia simple. Conste.

"R.A., Coahuila, a veintiséis (26) de agosto del 2005 (dos mil cinco).

"Con la constancia que antecede, regístrese en el Libro de Gobierno e intégrese el expediente respectivo.

"Téngase al ciudadano A.I.P., acudiendo a este instituto con fundamento en el artículo 47 de la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado, por la razón de no satisfacer la respuesta dada a juicio del solicitante a la solicitud de información presentada por el hoy requirente al Ayuntamiento de T., Coahuila, de fecha dieciséis de agosto del año en curso.

"Asimismo, téngasele con el escrito del ciudadano, hoy requirente, exhibiendo dos documentos en copia simple, consistentes en solicitud oficio número DGU-1023/05, de fecha dieciséis de agosto del año en curso, firmado por el director general de Urbanismo del Ayuntamiento de T., Coahuila y oficio número DGFEM.17.584.2005, de fecha veintidós de agosto del año en curso, firmado por el director general de Fomento Económico y Modernización, del Ayuntamiento de T..

"Cabe advertir que la acción intentada no satisface todos los requisitos que establece el lineamiento 14 de los Lineamientos para tramitar y resolver las acciones intentadas con fundamento en el artículo 47 de la Ley de Acceso a la Información Pública, aprobados por el consejo general del instituto, en la sesión extraordinaria celebrada el día veintidós de marzo del año en curso, lo cual no es obstáculo para tratar la acción, ya que el escrito de acción contiene cuando menos los datos requeridos en una solicitud de acceso a la información como lo establece el artículo 40 de la Ley de Acceso a la Información Pública, aunado a que el lineamiento 22 impone al instituto la obligación de suplir la deficiencia de la acción, por lo que en cumplimiento al lineamiento en mención el instituto suple la queja del requirente en los términos siguientes:

"Domicilio de la entidad pública: calle C. número 175 Sur de la ciudad de T., Coahuila.

"Supuesto del artículo 47: párrafo primero.

"Preceptos legales que se estiman violados: Artículo 47.

"Asimismo a fin de dar cumplimiento a los lineamientos citados se prevé lo siguiente:

"Primero. Se designa como consejero instructor al consejero propietario M.G.N..

"Segundo. Se ordena al secretario técnico del instituto solicitar al presidente Municipal de T., Coahuila, un informe justificado que se deberá rendir en un término de tres días hábiles siguientes a la solicitud, el cual deberá contener una relación precisa de los hechos narrados por el requirente, afirmándolos, negándolos, expresando que los ignora por no ser propios o exponiendo cómo ocurrieron y las razones o fundamentos jurídicos que se estimen pertinentes para sostener la validez del acto de que se trate.

"En caso de haberse incurrido en violación materia de la presente garantía, con fundamento en el artículo 47 de la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado, requiérasele a la autoridad responsable la información solicitada en los términos que sean legalmente procedentes. Por otra parte infórmese a la entidad pública, que la inobservancia y desacato al presente acuerdo, se considera falta administrativa, en los términos de los artículos 22 y 70 de la Ley de Acceso a la Información Pública y demás ordenamientos aplicables, igualmente que en los términos del lineamiento 19 la falta de informe justificado hará presumir como ciertos los hechos que señaló el accionista A.I.P., salvo prueba en contrario.

"Así lo instruye el consejero presidente licenciado E.D.C., con fundamento en lo dispuesto por el artículo 50, fracciones V y VII de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, y el lineamiento 16 actuando con el secretario técnico del organismo con fundamento en el artículo 57, fracción XVI, del ordenamiento jurídico en mención, licenciado L.G.B., quien levanta y autoriza la presente.

"L.. E.D.C.

"Consejero presidente

"L.. L.G.B.

"Secretario técnico

Firmas.

De la lectura de los actos impugnados se desprende la aplicación expresa de los siguientes preceptos:

  1. Artículos 4o., 10, 11, 40, fracción IV, 50, fracciones V y VII y 57, fracciones II y XVI, de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública.

  2. Artículos 22, 24, 40, 47, 70 y segundo transitorio, fracción IV, apartado 2, de la Ley de Acceso a la Información Pública.

  3. Lineamientos 14, 16 y 19 de los Lineamientos para tramitar y resolver las acciones intentadas con fundamento en el artículo 47 de la Ley de Acceso a la Información Pública.

    Y, por tanto, también se advierte que en los actos impugnados no se aplicaron expresamente los artículos 7o. de la Constitución del Estado de Coahuila, 5o., fracción III, punto 2, incisos a) y b), 21 y 23 de la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Coahuila, ni tampoco los artículos 2o., 7o., 8o., 9o., 13, último párrafo, 14 y 40, fracciones II, puntos 3 y 4, de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública.

    En este aspecto, el procurador general de la República aduce que la presente controversia constitucional es extemporánea en relación a tales preceptos, pues no fueron aplicados en los actos impugnados y en virtud de que el numeral constitucional se publicó en el Periódico Oficial de la entidad el diecinueve de septiembre de dos mil tres y los restantes preceptos el cuatro de noviembre del mismo año, entonces se surte la causal de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19, en relación con la fracción II del numeral 21, ambos de la ley reglamentaria de la materia.(5)

    Sin embargo, de una primera lectura de los preceptos de mérito se desprende lo siguiente:

  4. El artículo 7o. de la Constitución Local establece la política estatal en materia de acceso a la información pública, así como la naturaleza jurídica, competencia e integración del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, órgano que en ejercicio de esa misma competencia emitió los actos impugnados. Por tanto, el precepto en cuestión constituye el presupuesto normativo que justifica la existencia tanto de las disposiciones aplicadas como la de los actos de aplicación y, por tanto, es la fuente normativa primaria que causa agravio a la parte actora y sin la cual no es posible comprender el sistema jurídico que se impugna.

  5. En los restantes preceptos, al igual que en los expresamente aplicados, se contiene la obligación que tienen los Municipios del Estado de Coahuila de proporcionar información pública, así como las consecuencias jurídicas que derivan del desacato a la ley.

    Este Alto Tribunal advierte que el contenido de los numerales no invocados en las resoluciones de mérito se encuentran estrechamente relacionados con los preceptos expresamente aplicados, por lo que, si tales preceptos legales forman parte de un mismo sistema jurídico, entonces no debe sobreseerse su estudio, sino que conviene analizarlos de manera integral para resolver la materia de la litis.

    Con base en lo anterior, resulta inviable que se declare el sobreseimiento de las normas que no fueron aplicadas expresamente en los actos impugnados, por lo que debe desestimarse la causal de improcedencia invocada por el procurador general de la República.

    Ahora bien, para contabilizar el plazo de treinta días a que se refiere el artículo 21, fracción II, de la ley de la materia, resulta aplicable el siguiente criterio jurisprudencial del Tribunal Pleno:

    "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CÓMPUTO PARA DETERMINAR LA OPORTUNIDAD DE LA DEMANDA, CUANDO SE IMPUGNAN NORMAS GENERALES CON MOTIVO DE UN ACTO DE APLICACIÓN, SE INICIA AL DÍA SIGUIENTE AL EN QUE TUVO CONOCIMIENTO EL ACTOR O SE HAGA SABEDOR DEL MISMO. La interpretación sistemática del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos permite concluir que el plazo de treinta días para la presentación de la demanda de una controversia constitucional en contra de normas generales, con motivo de su primer acto de aplicación, debe computarse a partir del día siguiente al en que tenga conocimiento el actor o se haga sabedor del mismo. Por consiguiente, no basta que el acto de aplicación de la norma general, cuya invalidez se impugna, se genere, sino que es preciso, para efecto de dicho cómputo, que se haga del conocimiento del actor o que éste se haga sabedor de él. Pretender que el cómputo se realice a partir de la fecha en que se produjo el acto de aplicación, lo que derivaría de la lectura aislada y literal de la fracción II del artículo 21 de la ley señalada, generaría la indefensión del actor, violando en su perjuicio una formalidad esencial del procedimiento. La aplicación supletoria del artículo 321 del Código Federal de Procedimientos Civiles, prevista en el artículo 1o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, establece como regla general que toda notificación surtirá sus efectos al día siguiente al en que se practique, lo que responde a la lógica, pues no puede producir afectación un acto cuya existencia se desconoce. Conforme a este principio si el actor se ostenta sabedor del acto de aplicación o se llega a demostrar que tuvo conocimiento del mismo deberá atenderse a ello al hacer el cómputo sobre la presentación de la demanda." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo IV, noviembre de 1996. Tesis P./J. 64/96. Página 324.)

    En el caso de los oficios 338/05 e ICAI/341/05, emitidos por el secretario técnico del Consejo General del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, estos fueron notificados al Ayuntamiento de T., Coahuila, el día ocho de septiembre de dos mil cinco, según se desprende del sello que obra en la parte superior de cada uno de tales oficios, localizables a fojas noventa y seis y noventa y siete del primer tomo de la controversia constitucional en que se actúa.

    Por tanto, el plazo de treinta días señalado en la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, inició a partir del lunes doce de septiembre y concluyó el lunes veintisiete de octubre de dos mil cinco, por lo que si la demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el viernes treinta de septiembre de ese mismo año, tal como se advierte del sello estampado al reverso de la foja uno del primer tomo de la presente controversia, debe concluirse que la demanda fue promovida oportunamente.

    Ahora bien, por lo que se refiere al acuerdo de radicación del expediente 28/2005, emitido por el presidente del Consejo General del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, expedido con fecha veintiséis de agosto de dos mil cinco, ni de las constancias de autos ni de las manifestaciones vertidas por las partes se desprende información alguna sobre la fecha de notificación del referido documento, aunque sí de su conocimiento cierto e indudable por la parte actora, ya que dio contestación al referido acuerdo mediante promoción presentada ante el instituto el día catorce de septiembre de dos mil cinco, según se desprende del sello que se aprecia a foja ciento sesenta y dos del cuaderno de pruebas, por lo que si se tomara en cuenta esta última fecha como aquella en la que el Ayuntamiento actor tuvo conocimiento cierto del acto impugnado, entonces el plazo de treinta días señalado en la fracción I del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, inició a partir del lunes diecinueve de septiembre y concluyó el jueves tres de noviembre de dos mil cinco, por lo que si la demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el viernes treinta de septiembre de ese mismo año, tal y como se advierte del sello estampado al reverso de la foja uno del primer tomo de la presente controversia, debe concluirse que la demanda fue promovida oportunamente.

    En vista de que la demanda de controversia es oportuna por lo que se refiere a los actos de aplicación, lo mismo debe decirse de las normas que han sido invocadas en los mismos, así como de aquellas que si bien no fueron aplicadas expresamente, constituyen su sustento dentro de la pirámide normativa por tratarse de normas previstas en la Constitución Local, o bien, por tratarse de leyes ordinarias que forman parte del mismo sistema normativo de regulación del acceso a la información municipal.

TERCERO

A continuación se estudiará la legitimación de quien ejercita la acción de controversia constitucional.

Promueve la controversia constitucional el Municipio de T., Coahuila, quien cuenta con legitimación activa, por tratarse de un órgano del Estado reconocido por el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal.

En cuanto a la representación de dicho órgano, debe decirse lo siguiente: el artículo 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.(6)

En el caso, la demanda de controversia constitucional la suscribe C.L.R.V., en su carácter de síndico del Municipio de T., Estado de Coahuila, lo que acredita con la documental que obra agregada a foja noventa y tres del primer tomo de este expediente, consistente en la primera sesión solemne de instalación del Ayuntamiento de T., Coahuila, celebrada el primero de enero de dos mil tres, de la que se desprende que el promovente es el primer síndico del Ayuntamiento electo.

Por su parte, el artículo 106, fracción II, del Código Municipal del Estado de Coahuila, dispone que es facultad de los síndicos la representación jurídica del Ayuntamiento en las controversias o litigios en que fuere parte;(7) por lo que, en el caso, quien comparece a juicio cuenta con la representación legal y, por ende, con la legitimación necesaria para hacerlo.

CUARTO

Acto continuo, se analizará la legitimación de las autoridades demandadas, al ser un presupuesto necesario para la procedencia de la acción, en tanto que deben ser las obligadas por la ley para satisfacer la pretensión de la parte actora, en caso de que resulte fundada.

Las autoridades demandadas son:

  1. El Poder Legislativo del Estado de Coahuila;

  2. El Poder Ejecutivo de la misma entidad; y,

  3. El Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública.

    Respecto de los poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Coahuila debe señalarse que tienen legitimación pasiva en tanto son órganos primarios del Estado reconocidos en el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal, y debe considerárseles como autoridades demandadas, por atribuírseles la emisión, promulgación y publicación de las normas generales a que se refiere el resultando primero de esta ejecutoria.

    Ahora bien, en cuanto a la representación de tales órganos, debe señalarse lo siguiente:

    En relación al Poder Legislativo del Estado de Coahuila, signa la contestación de la demanda S.J.M.I., con el carácter de presidente de la Junta de Gobierno del Congreso del Estado, lo cual acredita con la documental consistente en el acuerdo dictado por la Diputación Permanente del Congreso del Estado de Coahuila el día veintiséis de julio de dos mil cinco, que obra agregada a foja treinta del segundo tomo del expediente formado con motivo de la presente controversia constitucional.

    Los artículos 77, 79 y 91, fracción IV, de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Coahuila, señalan que la Junta de Gobierno del Congreso del Estado se integrará por coordinadores de los grupos parlamentarios y que el coordinador del que haya obtenido la mayoría absoluta en el Congreso será el presidente de la Junta de Gobierno, quien está facultado para representar legalmente a ese órgano legislativo.(8)

    En tal virtud, quien signa la contestación de la demanda en representación del Congreso del Estado, cuenta con la legitimación necesaria para ello.

    En cuanto al Poder Ejecutivo del Estado de Coahuila, signa la contestación de la demanda E.M. y M., con el carácter de gobernador del Estado, lo cual acredita con la documental que obra agregada a foja quinientos trece del primer tomo de la controversia constitucional.

    El artículo 75 de la Constitución Local, señala:

    "Artículo 75. El Poder Ejecutivo del Estado se deposita en una sola persona que se denominará gobernador del Estado de Coahuila de Zaragoza."

    De lo transcrito se advierte que corresponde al gobernador del Estado la titularidad del Poder Ejecutivo Local, por lo que de conformidad con el primerpárrafo del artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia, se colige que el citado funcionario cuenta con la legitimación necesaria para intervenir en esta controversia constitucional.

    Por lo que se refiere a la legitimación pasiva del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, debe atenderse, en primer lugar, a lo siguiente:

    Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado el criterio de que los "órganos derivados" es decir, aquellos que son creados y tienen delimitada su esfera de competencia, no en la Constitución Federal sino en una ley, no pueden tener legitimación activa en las controversias constitucionales, pero que para tener legitimación pasiva en estos procedimientos no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, de donde se deduce que en cada caso particular debe analizarse si pueden tener el carácter de demandados.

    Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis número P. LXXIII/98, visible a foja 790, T.V., diciembre de 1998, Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta que a la letra señala:

    "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LEGITIMACIÓN PASIVA. De la finalidad perseguida con la figura de la controversia constitucional, el espectro de su tutela jurídica y su armonización con los artículos 40, 41 y 49, en relación con el 115, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que podrán tener legitimación activa para ejercer la acción constitucional a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la propia Ley Suprema, de manera genérica: la Federación, una entidad federada, un Municipio y Distrito Federal (que corresponden a los niveles de gobierno establecidos en la Constitución Federal); el Poder Ejecutivo, el Congreso de la Unión, cualesquiera de las Cámaras de éste o la Comisión Permanente (Poderes Federales); los poderes de una misma entidad federada (Poderes Locales); y por último, los órganos de gobierno del Distrito Federal, porque precisamente estos órganos primarios del ‘Estado, son los que pueden reclamar la invalidez de normas generales o actos que estimen violatorios del ámbito competencial que para ellos prevé la Carta Magna. En consecuencia, los órganos derivados, en ningún caso, podrán tener legitimación activa, ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional. Sin embargo, en cuanto a la legitimación pasiva para intervenir en el procedimiento relativo no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular deberá analizarse ello, atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica.’."

    La prosecución de dicho criterio, específicamente en lo referente a la legitimación pasiva, ha permitido a este Alto Tribunal concluir que si la finalidad principal de las controversias constitucionales es evitar que se invada la esfera de competencias establecida en la Constitución Federal, entonces además de la clasificación de órganos en originarios o derivados para deducir la legitimación pasiva en las controversias constitucionales debe agregarse un elemento más, que es el de la subordinación jerárquica.

    En este orden de ideas, sólo puede aceptarse que tiene legitimación pasiva un órgano "derivado", si se tiene la certeza de que es autónomo de los sujetos que, siendo demandados, se enumeran en la fracción I del artículo 105 constitucional, pues cuando ese órgano "derivado" está subordinado jerárquicamente a otro ente o poder de los que señala el mencionado artículo 105, fracción I, resulta improcedente tenerlo como demandado, pues es claro que el superior jerárquico, al cumplir la ejecutoria, tiene la obligación de girar, a todos sus subordinados, las órdenes e instrucciones necesarias a fin de lograr ese cumplimiento; y estos últimos, la obligación de acatarla aun cuando no se les haya reconocido el carácter de demandados.

    Sirve de apoyo a lo anterior la jurisprudencia del Tribunal Pleno que se transcribe a continuación:

    "LEGITIMACIÓN PASIVA EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CARECEN DE ELLA LOS ÓRGANOS SUBORDINADOS. Tomando en consideración que la finalidad principal de las controversias constitucionales es evitar que se invada la esfera de competencia establecida en la Constitución Federal, para determinar lo referente a la legitimación pasiva, además de la clasificación de órganos originarios o derivados que se realiza en la tesis establecida por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, número P. LXXIII/98, publicada a fojas 790, T.V., diciembre de 1998, Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, bajo el rubro: ‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LEGITIMACIÓN PASIVA.’, para deducir esa legitimación, debe atenderse, además, a la subordinación jerárquica. En este orden de ideas, sólo puede aceptarse que tiene legitimación pasiva un órgano derivado, si es autónomo de los sujetos que, siendo demandados, se enumeran en la fracción I del artículo 105 constitucional. Sin embargo, cuando ese órgano derivado está subordinado jerárquicamente a otro ente o poder de los que señala el mencionado artículo 105, fracción I, resulta improcedente tenerlo como demandado, pues es claro que el superior jerárquico, al cumplir la ejecutoria, tiene la obligación de girar, a todos sus subordinados, las órdenes e instrucciones necesarias a fin de lograr ese cumplimiento; y estos últimos, la obligación de acatarla aun cuando no se les haya reconocido el carácter de demandados." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XII, agosto de 2000. Tesis P./J. 84/2000. Página 967).

    Así, analizando el caso particular, a la luz de tales criterios y atendiendo a la finalidad perseguida con la controversia constitucional, debe estimarse que el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública tiene legitimación pasiva, toda vez que se trata de un órgano derivado del Estado de Coahuila que no guarda dependencia alguna con los poderes estatales en cuanto a las determinaciones que emite.

    En relación a la autonomía del instituto, es preciso transcribir el contenido del artículo 7o. de la Constitución Política del Estado de Coahuila, en lo conducente y los artículos 2o., 5o., 7o., 8o., 9o., 18, 19 y 40 de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública:

  4. Constitución Política del Estado de Coahuila:

    "Artículo 7o. ...

    (Adicionado, P.O. 19 de septiembre de 2003)

    "Toda persona tiene derecho a la información pública. La garantía de acceso a la información pública, se definirá a partir de los principios siguientes:

    "...

    "VII. La Constitución de un organismo público autónomo conforme a las bases previstas en esta Constitución y las siguientes:

    "1. Será autoridad constitucional en la materia, independiente en sus funciones y decisiones, y profesional en su desempeño.

    "2. Contará con autonomía política, jurídica, administrativa, presupuestal, patrimonial y financiera, en los términos que establezca la ley.

    "3. Tendrá a su cargo la rectoría de las siguientes materias:

    "a) El acceso a la información pública.

    "b) La cultura de transparencia informativa.

    "c) Los datos personales.

    "d) (Derogado, P.O. 27 de marzo de 2007)(9)

    "e) La realización de estadísticas, sondeos, encuestas o cualquier instrumento de opinión pública.

    "f) Las demás atribuciones que establezca la ley.

    "4. Su actuación se regirá por los principios de constitucionalidad, legalidad, certeza, independencia, imparcialidad y objetividad.

    5. Sus integrantes serán designados por el voto de cuando menos las dos terceras partes del Congreso del Estado, en los términos y conforme al procedimiento que disponga la ley. ...

  5. Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza:

    "Artículo 2o. Las características del instituto. El instituto es un organismo público autónomo, independiente en sus decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeño, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, en los términos de la Constitución Política del Estado y esta ley."

    "Artículo 5o. El instituto como organismo público autónomo. El instituto, dentro del régimen interior del Estado, es un organismo público autónomo, en los términos que establece la Constitución, esta ley y las demás disposiciones aplicables."

    "Artículo 7o. La naturaleza de la autonomía constitucional. La autonomía del instituto se expresa en la facultad de resolver con libertad los asuntos de su competencia, sin interferencia de otros poderes u otros organismos públicos autónomos, salvo los medios de control que establezca la Constitución Política del Estado, esta ley y las demás disposiciones aplicables".

    "Artículo 8o. Las características de la autonomía constitucional. Para el desarrollo de sus funciones, el instituto contará con autonomía política, jurídica, administrativa, financiera y presupuestal, en los términos que establece la Constitución, esta ley y las demás disposiciones aplicables".

    "Artículo 9o. La autonomía política. El instituto es un organismo político autónomo frente a cualquier órgano de los Gobiernos Federal, Estatal y Municipal.

    "La competencia del instituto se ejercerá por sus órganos, conforme a esta ley y su reglamentación propia. En ningún caso, la autonomía podrá ser vulnerada o restringida por los Gobiernos Federal, Estatal o Municipal."

    "Artículo 18. La administración del patrimonio. El instituto administrará su patrimonio conforme a las bases siguientes:

    "I. Los recursos que integran su patrimonio, serán ejercidos en forma directa por los órganos del instituto; o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley y su reglamento.

    "II. El Congreso del Estado revisará y fiscalizará la cuenta pública del instituto, en los términos de las disposiciones aplicables.

    "III. El ejercicio presupuestal del instituto deberá ajustarse a los principios de honestidad, legalidad, optimización de recursos, racionalidad e interés público y social.

    "IV. El instituto manejará su patrimonio prudentemente conforme a la ley. En todo caso, el instituto requerirá el acuerdo del consejo general, para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario o para celebrar actos o convenios que comprometan al instituto por un plazo mayor al periodo de su encargo, por lo que el instituto deberá observar las disposiciones aplicables a los órganos del gobierno de las entidades de la administración pública del Estado. El convenio siempre será por un tiempo determinado y con un objeto preciso. ..."

    "Artículo 19. La autonomía presupuestal. El instituto elaborará su propio proyecto de presupuesto de egresos y lo remitirá al Ejecutivo del Estado, a fin de que éste lo envíe en su oportunidad al Congreso del Estado, para su estudio, discusión y, en su caso, aprobación. El proyecto de presupuesto de egresos del instituto no podrá ser modificado por el Poder Ejecutivo del Estado.

    "El proyecto de presupuesto de egresos del instituto, contemplará las partidas presupuestales necesarias para el cumplimiento de su objeto."

    "Artículo 40. Las facultades del consejo general. El consejo general tendrá las atribuciones siguientes:

    "I. En materia de administración y gobierno interno:

    "1. Dictar las medidas de administración y gobierno interno que resulten necesarias para la debida organización y funcionamiento del instituto.

    "2. Establecer la estructura administrativa de los órganos del instituto y su jerarquización.

    "3. Establecer la integración, organización, funcionamiento y atribuciones de las comisiones del instituto que establezca esta ley o que cree el consejo general, para el debido funcionamiento del instituto.

    "4. Designar a los servidores públicos a su cargo, salvo el personal de la presidencia.

    "...

    "II. En materia normativa:

    "1. Vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en la materia, así como dictar las normas y previsiones destinadas a hacer efectivas tales disposiciones.

    "2. Aprobar, a propuesta del presidente o de una comisión, los reglamentos siguientes:

    "a) El interior del instituto.

    "b) El de acceso a la información pública.

    "c) El de la protección del derecho a la intimidad de las personas.

    "d) El de administración, conservación y preservación de la documentación pública.

    "e) El de medios de impugnación en materia de acceso a la información pública.

    "f) El del servicio profesional de acceso a la información pública.

    3. Expedir los demás reglamentos, normas generales o particulares, circulares o lineamientos generales en la materia, que serán de observancia obligatoria en el régimen interior del Estado, para todas las entidades públicas y particulares. ...

    De las transcripciones anteriores se advierte que el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública es un organismo público autónomo que tiene su origen, competencia e integración previstos en la Constitución Política del Estado de Coahuila.

    Aunado a lo anterior, se advierte claramente que el instituto no se encuentra inserto dentro de alguno de los sujetos enumerados en la fracción I del artículo 105 constitucional, especialmente del Poder Ejecutivo y Legislativo Estatales ahora demandados.

    El Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública es, por disposición constitucional, independiente en sus funciones y decisiones, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, contando con autonomía política. Dicha autonomía queda claramente descrita en el artículo 7o. de la ley que rige su organización, pues la misma consiste en la facultad de resolver con libertad los asuntos de su competencia, sin interferencia de otros poderes u otros organismos públicos autónomos, salvo los medios de control que establezca la Constitución Política del Estado y las demás disposiciones aplicables.

    La legislación aplicable permite concluir que el instituto tiene completa libertad de acción para la toma de sus decisiones, sin que la política y directrices globales sean definidas por otro órgano del Estado. De hecho, de la legislación aplicable no se advierte que su competencia sea compartida o derivada de algún otro ente estatal.

    La autonomía administrativa, presupuestal, patrimonial y financiera del instituto se encuentra reflejada de manera especial en el artículo 19 de la ley que lo rige, pues su presupuesto de egresos no está incluido en el presupuesto de algún otro ente, el cual él mismo administra.

    Al respecto, en la doctrina se ha considerado que los organismos autónomos, para ser considerados como tales, deben reunir algunos requisitos:

  6. Tener una configuración constitucional en cuyo texto se determine su composición, métodos, designación de sus integrantes, su estatus institucional y sus principales competencias.

  7. Se ubican fuera de la estructura orgánica de los poderes tradicionales, esto es, no se encuentran adscritos orgánicamente a ninguno de ellos.

  8. Por no encontrarse dentro de la estructura orgánica de ninguno de los otros poderes, se encuentran en el mismo rango que ellos; en relación con su origen. Sin embargo, con motivo de su creación no podría vaciarse o sustituirse el ámbito de atribuciones prevista para cada uno de los tres poderes del Estado.

    Dadas las condiciones anteriores, el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública es un órgano autónomo, creado y configurado por disposición constitucional, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que no guarda liga jerárquica de mando con otro órgano del Estado, dada su independencia en la toma de sus decisiones, con autonomía administrativa presupuestal, patrimonial y financiera, cuyo objeto consiste en promover, fomentar y preservar el fortalecimiento del derecho a la información pública, sin que se advierta que su competencia sea compartida o derivada de otro ente estatal.

    Dadas las características antes apuntadas, es de concluirse que el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública tiene legitimación pasiva en controversia constitucional, ya que al ejercer sus atribuciones en la materia, lo hace con autonomía constitucional, política, técnica y financiera, con capacidad legal para obligarse por sí solo a satisfacer la exigencia de la demanda en materia de acceso a la información pública, en caso de que resultare fundada.

    Resulta aplicable al caso, por analogía, la jurisprudencia del Tribunal Pleno que se transcribe a continuación:

    "COMISIÓN FEDERAL DE COMPETENCIA ECONÓMICA. TIENE LEGITIMACIÓN PASIVA EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL, PUES EMITE RESOLUCIONES CON PLENA AUTONOMÍA. De la interpretación armónica de los artículos 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10 de su Ley Reglamentaria y 23 y 24 de la Ley Federal de Competencia Económica, se advierte que la Comisión Federal de Competencia cuenta con legitimación pasiva en controversias constitucionales, ya que, aun cuando no es un órgano originario del Estado, sino derivado, al ejercer sus atribuciones relativas a la prevención, investigación y combate de monopolios, prácticas monopólicas y concentraciones, lo hace con autonomía y plena potestad, inclusive para ejecutar sus determinaciones." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XIX, marzo de 2004. Tesis P./J. 10/2004. Página 1056.)

    A mayor abundamiento, en relación al punto subrayado, conviene precisar que de conformidad con el artículo 14 de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, los reglamentos así como las normas de carácter general o particular, emitidas por el referido instituto, son obligatorias para las entidades oficiales encargadas de proporcionar la información pública, asimismo se establece que todas sus decisiones vincularán a las entidades públicas:

    "Artículo 14. La autonomía jurídica. El instituto, a través del consejo general, tiene la facultad de expedir reglamentos, acuerdos, circulares, políticas o cualquier otra disposición general o particular que sea necesaria para el desempeño de sus funciones y el ejercicio de los derechos en la materia.

    "Los reglamentos y demás normas de carácter general o particular, serán de observancia obligatoria para las entidades públicas obligadas a proporcionar la información pública.

    Todas las decisiones del instituto vincularán a las entidades públicas, en los términos de las disposiciones aplicables.

    Por lo que la naturaleza jurídica y los efectos de la normatividad y las resoluciones que adopte el instituto en mención, confirman que dicho órgano cuenta con legitimación pasiva, en la vía que se deduce.

    Con los razonamientos antes expuestos también debe desestimarse la causal de improcedencia que hizo valer el Congreso demandado, en el sentido de que la presente controversia constitucional es improcedente, en términos del artículo 19, fracción VII, en relación con el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, porque esta última no prevé la controversia entre un Municipio y un organismo público autónomo, como lo es el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, pues como ya quedó demostrado, este último sí tiene legitimación pasiva en la presente controversia por tratarse de un organismo autónomo.

    Finalmente, respecto del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, signa la contestación de la demanda E.D.C., con el carácter de representante legal y consejero presidente, lo cual acredita con la documental consistente en copia del acuerdo adoptado por el consejo general del instituto de mérito, relativo a la designación del referido funcionario como presidente delconsejo general del mismo instituto, que obra agregada a foja setecientos ochenta y uno vuelta del primer tomo del expediente de la presente controversia constitucional.

    Por su parte, el artículo 50, fracción I, de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, señala que el presidente del Consejo General del instituto está facultado para representar legalmente a ese órgano.(10)

QUINTO

A continuación se procede a analizar las causales de improcedencia invocadas por las partes en la presente controversia constitucional, o bien, las que este Alto Tribunal advierta de oficio.

El Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública y el Congreso del Estado hicieron valer la causal de improcedencia consistente en el consentimiento de la norma impugnada, pues en la catorceava sesión ordinaria de Cabildo celebrada el día veintisiete de junio de dos mil tres, el Ayuntamiento de T., Coahuila, acordó aprobar la iniciativa de reformas y adiciones a la Constitución Política del Estado de Coahuila, especialmente a su artículo 7o., por lo que en el caso se actualiza el consentimiento del acto impugnado.

Debe desestimarse esa causal de improcedencia por lo siguiente:

Los artículos 196, fracción V y 197 de la Constitución Política del Estado de Coahuila, establecen que la reforma o adición a la Constitución Local requiere de la aprobación de la mayoría de los Ayuntamientos,(11) sin que se advierta que el voto tenga por efecto modificar o revocar las reformas propuestas, puesto que la participación de los Ayuntamientos en el acto de aprobación de las reformas constitucionales que expida el Congreso, se limita a que en su carácter de entidades políticas, componentes del Estado, tengan la potestad de manera individual y separada de aprobar o no las nuevas disposiciones que pretendan incorporarse a la Constitución Estatal; esto es, son entes públicos que intervienen en el proceso de formación de las normas locales supremas para validar con su voto las modificaciones en la Constitución, discutidas y aprobadas previamente por el Congreso Local, pero no para modificar o revocar las reformas en cuestión, por lo que menos aún puede considerarse dicha votación como una vía legalmente prevista para la solución del conflicto.

Por tanto, el hecho de que el Municipio actor en acatamiento a lo dispuesto por el artículo 196 de la Constitución Local haya emitido su voto a favor de las reformas y adiciones a la Constitución, de forma alguna lleva a considerar, para efectos de procedencia de la controversia constitucional, como consentidas las normas combatidas, ni tampoco entraña la pérdida del derecho de acción para instar ante este Alto Tribunal a solicitar la invalidez de las mismas, dado que, como se asentó con anterioridad, la presente vía constitucional se promovió oportunamente.

Además, ni de la Constitución Federal ni de la ley reglamentaria de la materia se advierte que tratándose de la impugnación a preceptos de una Constitución Estatal, por parte de los Municipios, la controversia constitucional sólo pueda ejercerse por aquellos que votaron en contra de esas reformas o adiciones; por el contrario, los ordenamientos mencionados legitiman a los Municipios a combatir a través de la controversia constitucional, normas de sus Constituciones Locales, sin importar que el Municipio que lo haga, haya votado o no, en contra de las normas constitucionales, cuya invalidez solicite.

Por los motivos expuestos, resulta infundada esta primera causal de improcedencia.

El Congreso del Estado argumenta que si la controversia constitucional no procede en contra de actos atribuidos al Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, entonces la controversia es extemporánea, pues al no poderse tomar en consideración los actos de aplicación de las normas generales invocadas, es preciso acudir a las fechas de publicación de estas últimas, advirtiéndose que ha transcurrido en exceso el plazo a que se refiere el artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia.

Debe declararse infundada esta causal de improcedencia, pues tal como quedó demostrado en el considerando que antecede, la controversia constitucional sí procede en contra de organismos autónomos, de tal modo que no existe impedimento legal alguno para estimar que los actos emitidos por el instituto sean dignos de considerarse para efectos del cómputo del plazo de presentación de la demanda y, en ese aspecto, también ya se demostró que la presente controversia se interpuso en tiempo.

Finalmente, este Alto Tribunal advierte de oficio que debe sobreseerse en la presente controversia constitucional por lo que respecta al artículo 24, fracciones II, III, IV y VI, de la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Coahuila, por no afectar el interés legítimo del Municipio actor.

En efecto, las fracciones de mérito disponen lo siguiente:

"Artículo 24. La garantía mínima del libre acceso a la información pública. La garantía mínima del libre acceso a la información pública, se sujetará a las reglas siguientes:

"...

"II. Además de lo previsto en la fracción anterior, el Poder Legislativo del Estado deberá informar:

"1. Las cuentas públicas del Estado, de los Municipios, de los órganos públicos autónomos y demás entidades sujetas a fiscalización, en los términos de la ley de la materia.

"2. Las leyes y decretos aprobados por el Congreso del Estado o la Diputación Permanente.

"3. Los dictámenes sobre iniciativas de ley o decreto.

"4. El Diario de Debates.

"5. Las controversias entre poderes públicos, iniciadas por el Congreso o cualquiera de sus integrantes.

"III. Además de lo previsto en la fracción I de este artículo, el Poder Ejecutivo del Estado deberá informar:

"1. El Plan Estatal de Desarrollo.

"2. Los programas, planes o proyectos de gobierno de sus entidades y dependencias.

"3. La Agenda Comunitaria Estatal en los términos de la ley de la materia.

"4. Las iniciativas de leyes o decretos y demás disposiciones generales o particulares en materia administrativa.

"IV. Sin perjuicio de lo previsto en la fracción I de este artículo, el Poder Judicial del Estado deberá informar:

"1. Los procedimientos de justicia constitucional local.

"2. Las tesis aisladas y jurisprudenciales publicadas en el Boletín de Información Judicial o en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado.

"3. Los expedientes judiciales y administrativos concluidos que estarán a disposición del público en el archivo judicial, salvo la información confidencial o reservada, en los términos de las disposiciones aplicables.

"4. Las listas de acuerdos.

"5. Los acuerdos administrativos del Consejo de la Judicatura.

"6. La aplicación del Fondo para Mejorar la Administración de Justicia.

"...

"VI. Además de lo previsto en la fracción I de este artículo, el Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Coahuila y, en su caso, los partidos y asociaciones políticas, deberán informar:

"1. Las plataformas políticas, los estatutos y demás normas internas de los partidos políticos.

"2. Los informes presentados por los partidos políticos o asociaciones políticas ante la autoridad electoral.

"3. La fiscalización de todos los recursos públicos y no públicos de los partidos políticos, bajo el principio de la transparencia en el financiamiento.

"4. Las quejas resueltas por violaciones a las leyes electorales o de participación ciudadana.

"5. El registro de los Consejos de Participación Ciudadana.

6. Los partidos y las organizaciones políticas con registro oficial, rendirán información respecto a los recursos públicos y no públicos, bajo el principio de transparencia en el financiamiento.

Como se advierte de las transcripciones anteriores, las fracciones de mérito establecen una serie de obligaciones en materia de información pública a cargo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial del Estado de Coahuila, así como al Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Coahuila y, en su caso, a los partidos y asociaciones políticas, sin que vinculen de modo alguno a los Ayuntamientos del Estado o afecten su ámbito de atribuciones, por lo que no puede sostenerse que exista un principio de agravio en su contra, que se traduzca en el interés legítimo para demandar la inconstitucionalidad de la norma, requisito indispensable y característico de la controversia constitucional.

Ahora bien, el Tribunal Pleno ya ha sostenido que cuando la inviabilidad de la acción resulta evidente porque la norma impugnada no afecta en modo alguno el ámbito de atribuciones de la entidad actora, tal circunstancia revela de una forma clara e inobjetable la improcedencia de la vía, sin necesidad de relacionarla con el estudio de fondo del asunto; en esta hipótesis, no procede desestimar la improcedencia para vincularla al estudio de fondo, sino sobreseer con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con los artículos 19, fracción VIII, ambos de la ley reglamentaria de la materia y 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Las consideraciones anteriores han quedado plasmadas en la tesis P./J. 50/2004 del Tribunal Pleno que se transcribe a continuación:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN. La jurisprudencia número P./J. 92/99 del Tribunal Pleno, cuyo título es: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.’, no es de aplicación irrestricta sino limitada a aquellos supuestos en que no sea posible disociar con toda claridad la improcedencia del juicio, de aquellas cuestiones que miran al fondo del asunto, circunstancia que no acontece cuando la inviabilidad de la acción resulta evidente, porque la norma impugnada no afecta en modo alguno el ámbito de atribuciones de la entidad actora, pues tal circunstancia revela de una forma clara e inobjetable la improcedencia de la vía, sin necesidad de relacionarla con el estudio de fondo del asunto; en esta hipótesis, no procede desestimar la improcedencia para vincularla al estudio de fondo sino sobreseer con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con los artículos 19, fracción VIII, ambos de la Ley Reglamentaria de la Materia, y 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debiendo privilegiarse en tal supuesto la aplicación de las jurisprudencias números P./J. 83/2001 y P./J. 112/2001 de rubros: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA.’ y ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE.’, de las que se infiere que para la procedencia de la controversia constitucional se requiere que por lo menos exista un principio de agravio, que se traduce en el interés legítimo de las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, para demandar la invalidez de la disposición general o acto de la autoridad demandada que vulnere su esfera de atribuciones." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XX, julio de 2004. Página 920).

En consecuencia, procede declarar el sobreseimiento de la controversia constitucional por lo que respecta al artículo 24, fracciones II, III, IV y VI, de la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Coahuila, de tal modo que con respecto a dicho numeral, sólo subsiste como materia de análisis el contenido de las fracciones I y V, cuyo contenido es el siguiente:

"Artículo 24. La garantía mínima del libre acceso a la información pública. La garantía mínima del libre acceso a la información pública, se sujetará a las reglas siguientes:

"I. En general, todas las entidades públicas deberán informar por lo menos:

"1. Su estructura orgánica, los servicios que en general presta, las atribuciones por unidad o área administrativa y la normatividad que las rige.

"2. Las leyes, decretos, acuerdos, reglamentos, circulares y demás disposiciones de observancia general que rijan en el ámbito de su competencia.

"3. Manuales de organización y, en general, la base legal que fundamente la actuación de las entidades públicas.

"4. El directorio de servidores públicos, desde el nivel de jefe de departamento o sus equivalentes hasta los mandos superiores.

"5. La remuneración mensual por puesto, incluyendo todas las percepciones.

"6. Las convocatorias a concurso o licitación de obras, adquisiciones, arrendamientos, prestación de servicios, concesiones, permisos y autorizaciones, así como sus resultados.

"7. Las opiniones, datos y fundamentos finales contenidos en los expedientes administrativos que justifican el otorgamiento de permisos, concesiones o licencias que la ley confiere autorizar a cualquiera de las entidades públicas, así como las contrataciones, licitaciones y los procesos de toda adquisición de bienes o servicios.

"8. El Sistema Integral de Información Financiera.

"9. Los balances generales y los estados financieros.

"10. La ejecución del presupuesto de egresos conforme el ejercicio correspondiente.

"11. Los resultados de todo tipo de auditorías concluidas y practicadas al ejercicio presupuestal de cada una de las entidades públicas.

"12. La entrega de recursos públicos, cualquiera que sea su destino.

"13. El nombre, domicilio oficial y dirección electrónica, en su caso, de los servidores públicos encargados de gestionar y resolver las solicitudes de información pública.

"14. Los instrumentos de participación comunitaria o ciudadana.

"15. Los servicios públicos y los programas que ofrecen, así como los trámites, requisitos y formatos para acceder a los mismos.

"16. Información anual de actividades.

"17. La calendarización de las sesiones o reuniones públicas y las correspondientes minutas o actas de dichas sesiones.

"18. El boletín de información pública de sus actividades.

"19. Cualquier otra información que sea de utilidad para el ejercicio del derecho a la información pública, o la que conforme a la ley tenga que hacerse pública.

"...

"V. Sin perjuicio de lo previsto en la fracción I de este artículo, los Ayuntamientos deberán informar:

"1. El Plan Municipal de Desarrollo.

"2. Los programas, planes o proyectos de gobierno de sus entidades y dependencias.

"3. La agenda comunitaria municipal en los términos de la ley de la materia.

"4. Las iniciativas de ley, decretos, reglamentos o disposiciones de carácter general o particular en materia municipal.

"...

Esta información mínima no restringe ni limita otro tipo de información pública que deba (sic) proporcionar las entidades públicas, previa solicitud del interesado en los términos previstos en esta ley.

Asimismo, debe sobreseerse por lo que se refiere al inciso d), numeral 3, fracción VII, del artículo 7o. de la Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza, que disponía:

"Artículo 7o.

"...

"VII. La Constitución de un organismo público autónomo conforme a las bases previstas en esta Constitución y las siguientes:

"...

"3. Tendrá a su cargo la rectoría de las siguientes materias:

"...

d) La documentación pública.

En efecto, mediante decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado de Coahuila, de veintisiete de marzo de dos mil siete, se derogó el inciso d) del precepto en mención; así se actualiza la causa de improcedencia prevista en los artículos 19, fracción V y 65 de la ley reglamentaria de la materia,(12) ya que cesaron los efectos de la norma impugnada y, por tanto, debe sobreseerse.

Apoya a lo expuesto, por analogía, la jurisprudencia sustentada por este Tribunal Pleno, que es de rubro y texto siguientes:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA. La acción de inconstitucionalidad resulta improcedente y, por ende, debe sobreseerse por actualización de la causa de improcedencia prevista en los artículos 19, fracción V, y 65 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por cesación de efectos de las normas generales impugnadas, cuando éstas hayan sido reformadas o sustituidas por otras. Lo anterior, porque para que pueda analizarse una norma a través de ese medio de control constitucional, la transgresión a la Constitución Federal debe ser objetiva y actual al momento de resolver la vía, esto es, debe tratarse de una disposición que durante su vigencia contravenga la Ley Fundamental, pues la consecuencia de estimar fundados los conceptos de invalidez, en el caso de una norma reformada, se reduciría a anular los efectos de una ley sin existencia jurídica ni aplicación futura, ya que la sentencia que llegara a pronunciarse no podría alcanzar un objeto distinto al que ya se logró con su reforma o sustitución." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXI, mayo de 2005. Tesis P./J. 24/2005. Página 782).

No habiendo invocado las partes más causales de improcedencia ni advirtiendo este Alto Tribunal que se actualice alguna otra de oficio, se procederá a dar contestación a los planteamientos de fondo del presente asunto.

SEXTO

En primer lugar, resulta necesario que esta Suprema Corte de Justicia, analice la institución jurídica del derecho a la información.(13)

Por principio, debe destacarse que a diferencia de lo que sucede con los derechos tangibles, como la propiedad mueble e inmueble o la posesión, cuya protección se remonta incluso, al derecho romano, los derechos inmateriales o intangibles ajenos a la esfera de los derechos personalísimos (es decir, diversos al derecho al nombre o los derivados del derecho de familia y del estado civil) tienen un reconocimiento por demás tardío y considerablemente reciente que no va más allá de las últimas décadas del siglo pasado.

Dentro de estos derechos intangibles no relacionados con los derechos personalísimos, podemos incluir, por ejemplo, a la propiedad intelectual (derecho de autor), a la propiedad industrial (patentes y marcas) y, desde luego, al derecho a la información previsto en el artículo 6o. constitucional:

"Artículo 6o. La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de tercero, provoque algún delito, o perturbe el orden público; el derecho de réplica será ejercido en los términos dispuestos por la ley. El derecho a la información será garantizado por el Estado.

(Adicionado, D.O.F. 20 de julio de 2007)

"Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regirán por los siguientes principios y bases:

"I. Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público en los términos que fijen las leyes. En la interpretación de este derecho deberá prevalecer el principio de máxima publicidad.

"II. La información que se refiere a la vida privada y los datos personales será protegida en los términos y con las excepciones que fijen las leyes.

"III. Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos personales o a la rectificación de éstos.

"IV. S. mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos. Estos procedimientos se sustanciarán ante órganos u organismos especializados e imparciales, y con autonomía operativa, de gestión y de decisión.

"V. Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados y publicarán a través de los medios electrónicos disponibles, la información completa y actualizada sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de los recursos públicos.

"VI. Las leyes determinarán la manera en que los sujetos obligados deberán hacer pública la información relativa a los recursos públicos que entreguen a personas físicas o morales.

VII. La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la información pública será sancionada en los términos que dispongan las leyes.

Para percatarse del alcance de este derecho, es inicialmente necesario determinar qué se entiende por información.

Según su concepción gramatical derivada del Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española (vigésima edición, tomo II-H-Z, editorial Espasa Calpe), los vocablos información e informar tiene las siguientes connotaciones:

"Información. (Del lat. I., -onis) 1. Acción y, efecto de informar o informarse. 2. Oficina donde se informa sobre alguna cosa. 3. Averiguación jurídica y legal de un hecho o delito. 4. Pruebas que se hacen de la calidad y circunstancias necesarias en un sujeto para un empleo u honor. 5. Educación, instrucción. 6. Comunicación o adquisición de conocimientos que permiten ampliar o precisar los que se poseen sobre una materia determinada. 7. Conocimientos así comunicados o adquiridos."

Informar. (Del lat. Informare) 1. Enterar, dar noticia de una cosa. 2. Formar, perfeccionar a uno por medio de la instrucción y buena crianza. 3. Dar forma sustancial a una cosa. 4. Dictaminar un cuerpo consultivo, un funcionario o cualquier persona perita, en asunto de su respectiva competencia. 5. Hablar en estrados los fiscales y los abogados.

Ahora bien, la peculiaridad que distingue de manera esencial al derecho a la información de otros derechos intangibles, es su doble carácter que lo define como un derecho en sí mismo y como un medio o instrumento para el ejercicio de otros derechos.

En efecto, la información tiene, además de un valor propio, un valor instrumental que sirve: (i) como presupuesto del ejercicio de otros derechos y (ii) como base para que los gobernados puedan ejercer un control respecto del funcionamiento institucional de los poderes públicos.

Es de estos elementos de donde surge la noción del derecho a la información, mismo que, con su doble carácter, se perfila como un límite a la exclusividad estatal del manejo de la información y, por ende, como una exigencia social de todo Estado de derecho.

Para efectos de la presente controversia constitucional, describiremos la naturaleza del acceso a la información desde dos puntos de vista: como garantía individual y como derecho social.

  1. El acceso a la información como derecho individual (garantía individual) y presupuesto para el ejercicio de otros derechos.

    Uno de los ejes de conceptualización del acceso a la información ha tendido a presentarlo como correlato de la libertad de expresión.

    En este marco, el derecho de acceso a la información cumple la función de maximizar el campo de la autonomía personal, posibilitando el ejercicio de la libertad de expresión en un contexto de mayor diversidad de datos, voces y opiniones, tan es así que la doctrina ha definido al derecho de la información como el conjunto de normas jurídicas que tienen por objeto la tutela, reglamentación y delimitación del derecho a obtener y difundir ideas, opiniones y hechos noticiables.

    La redacción del derecho a la libertad de información en la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, adoptada por nuestro país en la ciudad de San J. de Costa Rica el veintidós de noviembre de mil novecientos sesenta y nueve y publicada en el Diario Oficial de la Federación el jueves siete de mayo de mil novecientos ochenta y uno, parece seguir esta idea, ya que vincula el acceso a la información con la libertad de pensamiento y expresión.

    En efecto, dicho instrumento internacional, en su parte conducente, expresa lo siguiente:

    "Artículo 13. Libertad de pensamiento y de expresión.

    "1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito, o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento a su elección.

    "2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar:

    "a) El respeto a los derechos o la reputación de los demás, o

    b) La protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.

    De modo similar está redactado el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, abierto a firma en la ciudad de Nueva York el diecinueve de diciembre de mil novecientos sesenta y seis, aprobado por la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión el dieciocho de diciembre de mil novecientos ochenta y publicado en el Diario Oficial de la Federación el miércoles veinte de mayo de mil novecientos ochenta y uno.

    Dicho precepto establece lo siguiente:

    "Artículo 19.

    "1. Nadie podrá ser molestado a causa de sus opiniones.

    "2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión, este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito, o en forma impresa o artística o por cualquier otro procedimiento de su elección.

    "3. El ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2 de este artículo entraña deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones que deberán, sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para:

    "a) Asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás.

    b) La protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.

    Por último, en iguales términos está redactado el artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos del Hombre, contenida en la Resolución de la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas Número 217 A (III) del diez de diciembre de mil novecientos cuarenta y ocho, órgano internacional al que pertenece nuestro país desde el año de mil novecientos cuarenta y cinco (la Carta de las Naciones Unidas fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de octubre de mil novecientos cuarenta y cinco).

    La referida disposición es del tenor siguiente:

    "Artículo 19.

    Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión.

  2. El acceso a la información como derecho colectivo (garantía social).

    Un segundo abordaje de las posibilidades de conceptualización del derecho a la información parte de su consideración, ya no como presupuesto de ejercicio de un derecho individual, sino de su carácter de bien público o colectivo.

    En este sentido, la concepción del derecho de acceso a la información no se limita a las dimensiones de tipo individual, sino que cobra un marcado carácter público o social. Funcionalmente, este carácter público o social tiende a revelar el empleo instrumental de la información no sólo como factor de autorrealización personal, sino como mecanismo o andamiaje de control institucional.

    En el dictamen de la Cámara de Senadores leído en la sesión ordinaria de tres de noviembre de mil novecientos noventa y siete, correspondiente a la adición al artículo 6o. constitucional, se estableció:

    "II. ... En la iniciativa se propone adicionar el artículo 6o. constitucional, para establecer que: ‘el derecho a la información será garantizado por el Estado’. El propósito de esta adición corresponde al espíritu de la reforma política.

    "Si se tiende a una mayor y mejor participación de la ciudadanía en la representación nacional, si se responsabiliza a los partidos políticos en los procesos de integración de los órganos representativos, en mayor medida que hasta ahora; si se perfecciona el ejercicio de la democracia con mejores procedimientos e instituciones, resulta necesario fortalecer y hacer más operante el derecho a la libre manifestación de las ideas, considerando al individuo no sólo como emisor, sino como receptor de conceptos y, muy especialmente, al grupo social que es, en el mundo contemporáneo, el objetivo preferente de los medios de difusión.

    "La libre expresión de las ideas es un derecho del ser humano. La información, que es recepción y difusión de ideas, siempre respetado por el Estado, adquiere, merced a la reforma propuesta, rango de obligatoriedad y, por cuanto se refiere a la comunidad, se amplía para comprenderse como derecho social.

    "El ejercicio de la democracia constituye todo un complejo social y político en el que participa la comunidad nacional. Este derecho sólo podrá ser auténtico en tanto que el pueblo disponga de la información suficiente que le permita llegar al conocimiento de la realidad nacional.

    "Entregar a la comunidad una información manipulada, incompleta, condicionada a intereses de grupos o de personas, que le vede la posibilidad de conocer la verdad para poder participar libremente en la formación de la voluntad general, es característica de los regímenes dictatoriales. El Estado mexicano, mediante la reforma propuesta, eleva a rango constitucional el derecho a la información, que es una de las bases de sustentación de la democracia como sistema de vida.

    Tal derecho no puede quedar en manos de los particulares, ni de organismos intermedios, sino que le corresponde al Estado garantizarlo. De conformidad con los términos constitucionales de información no deberá constituir ataques a la moral, ni a derechos de tercero, ni provocar algún delito, ni perturbar el orden público.

    Existen evidentes vínculos entre esta concepción, una noción participativa de la democracia y una consideración del respeto de los derechos fundamentales como fuente de legitimación del ejercicio del poder. En este sentido, el acceso a la información pública es un derecho fundado en una de las características principales del gobierno republicano, que es el de la publicidad de los actos de gobierno y transparencia de la administración. Esta característica se explica a partir de los propios cimientos del ejercicio del gobierno representativo: la representación democrática tiene carácter temporal, y el ejercicio de funciones públicas en nombre de la representación otorgada por el pueblo soberano está abierta al refrendo o escrutinio de la población en cuyo nombre se gobierna, a través del voto.

    En este sentido, la publicidad de los actos de gobierno constituye el mejor factor de control -o bien de legitimación- del ejercicio del poder público. El acceso a la información sobre la cosa pública posibilita a las personas opinar con propiedad y veracidad contribuyendo de tal modo al debate público de las ideas que es garantía esencial del sistema democrático. Les permite además investigar los problemas de la comunidad, controlar a los mandatarios y participar en la vida política del Estado.

    Un principio rector en el derecho a la información lo constituye el principio de publicidad de la información de los organismos públicos del Estado, lo que se traduce en que la información pública, precisamente por ser pública, es de interés general, y especialmente por ser pública y de interés general puede o debe ser conocida por todos, excepto, claro está, la información reservada, calificada así en una ley, cuando de la propagación de la información puede derivarse perjuicio para la causa pública, la seguridad del mismo Estado o los intereses de la colectividad nacional.

    A pesar de la redacción de la Convención Americana, la Corte Interamericana de Derechos Humanos -a cuya jurisdicción se sometió nuestro país desde el año de mil novecientos noventa y ocho- ha sostenido que la libertad de expresión tiene dos dimensiones, y que una de ellas es precisamente el derecho a la información, la cual es piedra angular de la existencia misma de una sociedad democrática e indispensable para la formación de la opinión pública.

    En efecto, en la Opinión Consultiva 5/85 del trece de noviembre de mil novecientos ochenta y cinco, en la cual el Gobierno de Costa Rica le solicitó que se pronunciara sobre la interpretación de los artículos 13 y 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, este tribunal internacional sostuvo lo siguiente:

    30. El artículo 13 señala que la libertad de pensamiento y expresión ‘comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole ...’. Esos términos establecen literalmente que quienes están bajo la protección de la convención tienen no sólo el derecho y la libertad de expresar su propio pensamiento, sino también el derecho y la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole. Por tanto, cuando se restringe ilegalmente la libertad de expresión de un individuo, no sólo es el derecho de ese individuo el que está siendo violado, sino también el derecho de todos a ‘recibir’ informaciones e ideas, de donde resulta que el derecho protegido por el artículo 13 tiene un alcance y un carácter especiales. Se ponen así de manifiesto las dos dimensiones de la libertad de expresión. En efecto, ésta requiere, por un lado, que nadie sea arbitrariamente menoscabado o impedido de manifestar su propio pensamiento y representa, por tanto, un derecho de cada individuo; pero implica también, por otro lado, un derecho colectivo a recibir cualquier información y a conocer la expresión del pensamiento ajeno.

    En esta misma opinión consultiva la Corte Interamericana destacó la relevancia política de la libertad de expresión en los siguientes términos:

    32. En su dimensión social la libertad de expresión es un medio para el intercambio de ideas e informaciones y para la comunicación masiva entre los seres humanos. Así como comprende el derecho de cada uno a tratar de comunicar a los otros sus propios puntos de vista implica también el derecho de todos a conocer opiniones y noticias. Para el ciudadano común tiene tanta importancia el conocimiento de la opinión ajena o de la información de que disponen otros como el derecho a difundir la propia.

    Con base en lo anterior, el citado tribunal, respecto del tema que nos ocupa, concluyó diciendo que:

    33. Las dos dimensiones mencionadas (supra 30) de la libertad de expresión deben ser garantizadas (por el Estado) simultáneamente. ...

    El derecho a la información vinculado específicamente con el acceso a la información pública, no surge sólo de la interpretación citada, sino que al relacionarse con la publicidad de los actos de gobierno y con el principio de transparencia de la información pública gubernamental, debe ser conceptualizado como instrumento indispensable para apuntalar un régimen republicano de gobierno.

    Este derecho resulta entonces la consecuencia directa del principio administrativo de transparencia de la información pública gubernamental y de la regla republicana de la publicidad de los actos de gobierno, y se vincula además con el derecho de participación de los ciudadanos en la vida pública, consagrado y protegido de muchas maneras por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

    Ejemplo de esta noción del derecho a la información lo constituye el llamado derecho a la verdad, cuyos más importantes desarrollos se han dado en relación con la investigación de las violaciones a los derechos humanos, en cuyo caso el objeto fundamental del reclamo se centra en la obtención de datos relativos a la conducta estatal.

    Este Alto Tribunal ya se ha pronunciado en este tema, sosteniendo que el derecho a la información veraz es un derecho básico para el mejoramiento de una conciencia ciudadana, que contribuirá a que ésta sea más enterada, lo cual es esencial para el progreso de nuestra sociedad, por lo que está proscrito que el Estado proporcione información incompleta o falsa. Tal criterio se puede constatar en las siguientes tesis aisladas:

    "GARANTÍAS INDIVIDUALES (DERECHO A LA INFORMACIÓN). VIOLACIÓN GRAVE PREVISTA EN EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 97 CONSTITUCIONAL. LA CONFIGURA EL INTENTO DE LOGRAR LA IMPUNIDAD DE LAS AUTORIDADES QUE ACTÚAN DENTRO DE UNA CULTURA DEL ENGAÑO, DE LA MAQUINACIÓN Y DEL OCULTAMIENTO, POR INFRINGIR EL ARTÍCULO 6o. TAMBIÉN CONSTITUCIONAL. El artículo 6o. constitucional, in fine, establece que ‘el derecho a la información será garantizado por el Estado’. Del análisis de los diversos elementos que concurrieron en su creación se deduce que esa garantía se encuentra estrechamente vinculada con el respeto de la verdad. Tal derecho es, por tanto, básico para el mejoramiento de una conciencia ciudadana que contribuirá a que ésta sea más enterada, lo cual es esencial para el progreso de nuestra sociedad. Si las autoridades públicas, elegidas o designadas para servir y defender a la sociedad, asumen ante ésta actitudes que permitan atribuirles conductas faltas de ética, al entregar a la comunidad una información manipulada, incompleta, condicionada a intereses de grupos o personas, que le vede la posibilidad de conocer la verdad para poder participar libremente en la formación de la voluntad general, incurren en violación grave a las garantías individuales en términos del artículo 97 constitucional, segundo párrafo, pues su proceder conlleva a considerar que existe en ellas la propensión de incorporar a nuestra vida política, lo que podríamos llamar la cultura del engaño, de la maquinación y de la ocultación, en lugar de enfrentar la verdad y tomar acciones rápidas y eficaces para llegar a ésta y hacerla del conocimiento de los gobernados". (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo III, junio de 1996. Tesis P. LXXXIX/96. Página 513).

    "DERECHO A LA INFORMACIÓN. LA SUPREMA CORTE INTERPRETÓ ORIGINALMENTE EL ARTÍCULO 6o. CONSTITUCIONAL COMO GARANTÍA DE PARTIDOS POLÍTICOS, AMPLIANDO POSTERIORMENTE ESE CONCEPTO A GARANTÍA INDIVIDUAL Y A OBLIGACIÓN DEL ESTADO A INFORMAR VERAZMENTE. Inicialmente, la Suprema Corte estableció que el derecho a la información instituido en el último párrafo del artículo 6o. constitucional, adicionado mediante reforma publicada el 6 de diciembre de 1977, estaba limitado por la iniciativa de reformas y los dictámenes legislativos correspondientes, a constituir, solamente, una garantía electoral subsumida dentro de la reforma política de esa época, que obligaba al Estado a permitir que los partidos políticos expusieran ordinariamente sus programas, idearios, plataformas y demás características inherentes a tales agrupaciones, a través de los medios masivos de comunicación (Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, 2a. Sala, Tomo X, agosto 1992, p. 44). Posteriormente, en resolución cuya tesis LXXXIX/96 aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo III, junio 1996, p. 513, este Tribunal Pleno amplió los alcances de la referida garantía al establecer que el derecho a la información, estrechamente vinculado con el derecho a conocer la verdad, exige que las autoridades se abstengan de dar a la comunidad información manipulada, incompleta o falsa, so pena deincurrir en violación grave a las garantías individuales en términos del artículo 97 constitucional. A través de otros casos, resueltos tanto en la Segunda Sala (AR. 2137/93, fallado el 10 de enero de 1997), como en el Pleno (AR. 3137/98, fallado el 2 de diciembre de 1999), la Suprema Corte ha ampliado la comprensión de ese derecho entendiéndolo, también, como garantía individual, limitada como es lógico, por los intereses nacionales y los de la sociedad, así como por el respeto a los derechos de tercero." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XI, abril de 2000. Tesis P. XLV/2000. Página 72).

  3. El derecho a informar y a ser informado previsto en la Constitución Federal.

    Tal como lo ha sostenido el Tribunal Pleno con anterioridad,(14) la connotación de la "información" a que se refiere el artículo 6o. constitucional es la que significa acción y efecto de informar e informarse, es decir, ser enterado de cualquier cosa.

    De esta guisa resulta que el derecho a la información se compone de una facultad o atribución doble; el derecho a dar información y el derecho de recibir información.

    El derecho citado en primer lugar, comprende las facultades de difundir e investigar, lo que viene a ser la fórmula de la libertad de expresión contenida en la primera parte del artículo 6o. constitucional.

    La facultad de recibir información o noticia es lo que integra el segundo de esos derechos.

    Por tanto, el derecho adicionado en el artículo 6o. constitucional, obliga al Estado no solamente a informar sino a asegurar que todo individuo sea enterado de algún suceso, es decir, a ser informado.

    Es importante significar que la información que comprende el derecho es toda aquella que incorporada a un mensaje tenga un carácter público y sea de interés general, es decir, todos aquellos datos, hechos, noticias, opiniones e ideas que puedan ser difundidos, recibidos, investigados, acopiados, almacenados, procesados o sistematizados por cualquier medio, instrumento o sistema.

    No puede soslayarse que el Estado, como sujeto informativo que genera información, que tiene el carácter de pública, y supone, por tanto, el interés de los miembros de la sociedad por conocerla, se encuentra obligado a comunicar a los gobernados sus actividades y éstos tienen el derecho correlativo de tener acceso libre y oportuno a esa información, con las limitantes que para fines prácticos se pueden agrupar en tres tipos: limitaciones en razón del interés nacional e internacional, limitaciones por intereses sociales y limitaciones para protección de la persona.

    Tales limitaciones o excepciones al derecho a la información de suyo implican que no se trata de un derecho absoluto, y, por tanto, debe entenderse que la finalidad de éstas es la de evitar que este derecho entre en conflicto con otro tipo de derechos.

    Así, la ley que regule el acceso a cierta información, no debe ser el simple camino procesal de acceso a la información que garantice la libertad e igualdad en su recepción, sino también, el instrumento protector de aquellas materias y en particular de los intereses de terceros, constituyéndose así, por razones lógicas, en una directa y quizá la más intensa limitante posible del ámbito del derecho a recibir información.

    Con lo expuesto, queda claro que el propio Estado mexicano debe cumplir con las disposiciones para sí mismo señaladas en lo que se refiere al derecho a la información, por la razón central de que el Estado no se ubica por encima de la sociedad, y la sociedad, por su parte, se sitúa como vigilante de las actividades que deben cumplir los sujetos obligados de proporcionar la información, con las limitaciones de orden público, tales como los intereses nacionales y los de la sociedad, así como por el respeto a los derechos a terceros.

SÉPTIMO

Una vez sentado el marco teórico anterior, se analizará en primer lugar el argumento consistente en que los preceptos constitucionales y legales que se impugnan contravienen lo establecido en el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal, por estimar que el Municipio es el encargado, en exclusiva, de promover y difundir la transparencia en materia municipal, sin que pueda tener injerencia la entidad federativa a través de la emisión de normas y de la creación de órganos estatales especializados en la materia.

El Municipio actor sostiene que la finalidad de la reciente reforma del artículo 115 constitucional es que en el ámbito de Gobierno Municipal se ejerzan competencias exclusivas a favor del Ayuntamiento, lo que supone la exclusión de cualquier ente que sin fundamento constitucional pretenda desempeñar funciones municipales y, en especial, la fracción II, inciso a), dispone que las Legislaturas de los Estados sólo expedirán leyes que establezcan bases generales de la administración pública municipal, es decir, orientadas a las cuestiones generales sustantivas y adjetivas que le den un marco normativo homogéneo a los Municipios de un Estado, sin intervenir en las cuestiones específicas de cada Municipio, quedando para el ámbito reglamentario la materia de acceso a la información pública en posesión del Municipio.

Agrega que los reglamentos municipales deben ajustarse a las leyes que expida el Congreso Local en la medida en que tales leyes versen sobre materia municipal que autoriza el precepto constitucional de mérito, sin que se deduzca de este último la facultad de la Legislatura Local de reglar el acceso a la información que poseen los Municipios, por lo que el Congreso no puede detallar, pormenorizar y desarrollar la organización, procedimientos y funciones de la administración pública municipal competencia exclusiva de los Ayuntamientos, que implica, entre otras cosas, regular el acceso a la información que posee el propio Municipio.

Para resolver la problemática planteada, es preciso acudir a las consideraciones que ha sostenido el Tribunal Pleno, relativas a la interpretación de la reforma constitucional del artículo 115, fracción II, inciso a), constitucional, acaecida en diciembre de mil novecientos noventa y nueve.

En la controversia constitucional 12/2001, promovida por el Municipio de Tulancingo de Bravo, Estado de H., fallada el siete de julio de dos mil cinco, se adoptaron las siguientes conclusiones:

• A partir de la reforma constitucional que se gestó en el año de mil novecientos ochenta y tres, los Municipios asistieron a un progresivo desarrollo y consolidación de varias de sus facultades, como la de emitir su propia normatividad, a través de bandos y reglamentos, aun cuando estaba limitada al mero desarrollo de las bases normativas establecidas por los Estados.

• Como consecuencia de la reforma del artículo 105 de la Constitución Federal acaecida en el año de mil novecientos noventa y cuatro, se le otorgó al Municipio la facultad de acudir a un medio de control constitucional (la controversia constitucional), a fin de defender una esfera jurídica de atribuciones propias y exclusivas.

• Por último, la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve trajo consigo, entre otras innovaciones, la sustitución, en el primer párrafo de la fracción I del artículo 115 constitucional, de la frase "cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa", por la que dice "cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa", lo que no es otra cosa sino el reconocimiento expreso de una evolución que ha venido sufriendo el Municipio desde las reformas constitucionales de mil novecientos ochenta y tres y mil novecientos noventa y cuatro.

Al resolver la referida controversia constitucional, el Tribunal Pleno sostuvo que la conceptualización del Municipio como órgano de gobierno conlleva el reconocimiento de una potestad de autoorganización, en virtud de la cual, si bien el Estado regula un cúmulo de facultades esenciales del Municipio, quedan para el Ayuntamiento potestades adicionales que le permiten definir la estructura de sus propios órganos de administración, sin contradecir aquellas normas básicas o bases generales que expida la legislatura.

A raíz de la situación descrita, el Órgano Reformador de la Constitución, en mil novecientos noventa y nueve, decidió modificar el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 constitucional, con un doble propósito: delimitar el objeto y alcances de las leyes estatales en materia municipal y ampliar la facultad reglamentaria del Municipio en determinadas materias.

Dicha delimitación fue realizada en el artículo 115, fracción II, inciso a) de la Constitución Federal que dispone:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

"a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad. ..."

El texto reformado del artículo 115 constitucional, modificó el término "bases normativas" utilizado en la redacción anterior, por el de "leyes estatales en materia municipal", lo que obedeció a la necesidad de limitar el margen de actuación de las Legislaturas Estatales respecto de los Municipios, para acotarlo al establecimiento de un catálogo de normas esenciales tendentes a proporcionar un marco normativo homogéneo que asegure el funcionamiento regular del Ayuntamiento, pero sin permitir a dichas legislaturas intervenir en las cuestiones propias y específicas de cada Municipio.

El Constituyente Permanente, en consecuencia, buscó establecer un equilibrio competencial en el que no prevalezca la regla de que un nivel de autoridad tiene facultades mayores o de mayor importancia que el otro, sino un esquema en el que cada uno tenga las que constitucionalmente le corresponden: al Estado le corresponde sentar las bases generales a fin de que exista similitud en los aspectos fundamentales en todos los Municipios del Estado y al Municipio le corresponde dictar sus normas específicas, sin contradecir esas bases generales, dentro de su jurisdicción.

Por lo anterior, es posible concluir que la intención fundamental de la reforma de mil novecientos noventa y nueve, en lo que se refiere a la fracción II del artículo 115 constitucional, es la siguiente: los Municipios deben ser iguales en lo que es consustancial a todos, lo cual se logra con la emisión de las bases generales que emite la Legislatura del Estado, pero tienen el derecho derivado de la Constitución Federal de ser distintos en lo que es propio de cada uno de ellos, lo cual se consigue a través de la facultad normativa exclusiva que les confiere la citada fracción II del artículo 115 constitucional.

Resulta indispensable invocar los siguientes criterios jurisprudenciales:

"LEYES ESTATALES Y REGLAMENTOS EN MATERIA MUNICIPAL. ESQUEMA DE ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES QUE DERIVAN DE LA REFORMA AL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN II, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. El Órgano Reformador de la Constitución en 1999 modificó el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos con un doble propósito: delimitar el objeto y alcance de las leyes estatales en materia municipal y ampliar la facultad reglamentaria del Municipio en determinados aspectos, según se advierte del dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, en el cual se dispone que el contenido de las ahora denominadas ‘leyes estatales en materia municipal’ debe orientarse a las cuestiones generales sustantivas y adjetivas que den un marco normativo homogéneo a los Municipios de un Estado, sin intervenir en las cuestiones específicas de cada uno de ellos, lo que se traduce en que la competencia reglamentaria municipal abarque exclusivamente los aspectos fundamentales para su desarrollo. Esto es, al preverse que los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal, se buscó establecer un equilibrio competencial en el que prevaleciera la regla de que un nivel de autoridad no tiene facultades mayores o más importantes que el otro, sino un esquema en el que cada uno tenga las atribuciones que constitucionalmente le corresponden; de manera que al Estado compete sentar las bases generales a fin de que exista similitud en los aspectos fundamentales en todos sus Municipios, y a éstos corresponde dictar sus normas específicas, dentro de su jurisdicción, sin contradecir esas bases generales." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXII, octubre de 2005. Tesis P./J. 133/2005. Página 2068).

"MUNICIPIOS. CONTENIDO Y ALCANCE DE SU FACULTAD REGLAMENTARIA. A raíz de la reforma constitucional de 1999 se amplió la esfera competencial de los Municipios en lo relativo a su facultad reglamentaria en los temas a que se refiere el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; derivado de aquélla, los Ayuntamientos pueden expedir dos tipos de normas reglamentarias: a) el reglamento tradicional de detalle de las normas, que funciona similarmente a los derivados de la fracción I del artículo 89 de la Constitución Federal y de los expedidos por los Gobernadores de los Estados, en los cuales la extensión normativa y su capacidad de innovación está limitada, pues el principio de subordinación jerárquica exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida; y b) los reglamentos derivados de la fracción II del artículo 115 constitucional, que tienen una mayor extensión normativa, ya que los Municipios, respetando las bases generales establecidas por las legislaturas, pueden regular con autonomía aquellos aspectos específicos de la vida municipal en el ámbito de sus competencias, lo cual les permite adoptar una variedad de formas adecuadas para regular su vida interna, tanto en lo referente a su organización administrativa y sus competencias constitucionales exclusivas, como en la relación con sus gobernados, atendiendo a las características sociales, económicas, biogeográficas, poblacionales, culturales y urbanísticas, entre otras, pues los Municipios deben ser iguales en lo que es consustancial a todos -lo cual se logra con la emisión de las bases generales que emite la Legislatura del Estado-, pero tienen el derecho, derivado de la Constitución Federal de ser distintos en lo que es propio de cada uno de ellos, extremo que se consigue a través de la facultad normativa exclusiva que les confiere la citada fracción II." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXII, octubre de 2005. Tesis P./J. 132/2005. Página 2069).

En esta tesitura, el término "bases generales de la administración pública municipal" no puede interpretarse en el sentido de que concede a las Legislaturas de los Estados una libertad ilimitada para legislar en materia municipal; sin embargo, tampoco puede interpretarse como una liberalidad total a favor de la facultad reglamentaria municipal, pues los Municipios tendrán que respetar el contenido de estas bases generales de la administración pública municipal, ya que al dictar sus normas reglamentarias no deben contradecir lo establecido en dichas bases que les resultan plenamente obligatorias, por prever un marco que da uniformidad a los Municipios de un Estado en aspectos fundamentales.

Ahora bien, este Tribunal Pleno sostuvo que las leyes estatales en materia municipal derivadas del artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal, esto es "las bases generales de la administración pública municipal", comprenden: lo referente al establecimiento de una serie de normas ineludibles relacionadas con la estructura del Ayuntamiento y sus elementos, los derechos y obligaciones de sus habitantes, los aspectos esenciales de funcionamiento de la administración pública municipal vinculados con la transparencia en el ejercicio de gobierno, los procedimientos de creación normativa del Ayuntamiento, los aspectos que requieren ser uniformes respecto de las funciones y los servicios públicos municipales, etcétera.

Así, este Alto Tribunal sostuvo que de manera enunciativa mas no limitativa, pueden señalarse como bases generales de administración pública municipal, entre otras, las normas relativas a la transparencia y acceso a la información gubernamental e, inclusive, la regulación de las funciones y los servicios públicos municipales que requieren uniformidad, para efectos de la posible convivencia y orden entre los Municipios de un mismo Estado.

A raíz de este nuevo reparto competencial, el Tribunal Pleno advirtió que los Ayuntamientos pueden expedir dos tipos de normas reglamentarias:

  1. El reglamento tradicional de detalle de las normas, que funciona de manera similar a los reglamentos derivados de la fracción I del artículo 89 de la Constitución Federal y de los expedidos por los gobernadores de los Estados, en los cuales la extensión normativa y su capacidad de innovación se encuentra limitada, puesto que el principio de subordinación jerárquica, exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida.

    En estos casos, la facultad reglamentaria es de detalle y se encuentra completamente subordinada a las disposiciones tanto de la ley marco, como de las leyes locales.

  2. Los reglamentos cuyo origen se sustenta en la fracción II del artículo 115 constitucional, esto es "bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal", que tienen una mayor extensión normativa y en donde los Municipios pueden regular más ampliamente aquellos aspectos específicos de la vida municipal en el ámbito de sus competencias.

    Ahora bien, al resolver la multicitada controversia constitucional 12/2001, se recalcó que dentro de las leyes locales que deben ser respetadas se encuentran las leyes enmateria municipal a que se refiere la fracción II del artículo 115 constitucional, que tienen por objeto la fijación de ciertos lineamientos o bases generales, que establezcan un marco normativo homogéneo a los Municipios de un Estado, el cual debe entenderse como el caudal normativo indispensable que asegure el funcionamiento del Municipio, pero únicamente en los aspectos que requieran dicha uniformidad.

    En consecuencia, no resulta jurídicamente aceptable que los Municipios, vía facultad reglamentaria, modifiquen o alteren el contenido de las bases generales de administración, so pretexto de regular cuestiones particulares y específicas de cada Municipio, pues de otro modo se desnaturalizaría su cometido y alcances; además de que en ese aspecto, el Municipio interferiría en la esfera competencial de la Legislatura Estatal, a quien le ha sido encomendada esa tarea homogeneizante de la que tanto se ha aludido a lo largo de la presente ejecutoria.

OCTAVO

Con base en el marco competencial anterior, procede analizar el contenido de las normas impugnadas en la presente controversia constitucional.

  1. El artículo 7o. de la Constitución Política del Estado de Coahuila dispone lo siguiente en materia de acceso a la información:

    "Artículo 7o. ...

    (Adicionado, P.O. 19 de septiembre de 2003)

    "Toda persona tiene derecho a la intimidad. Este derecho será garantizado en el marco de la sociedad democrática.

    (Adicionado, P.O. 19 de septiembre de 2003)

    "Toda persona tiene derecho a la información pública. La garantía de acceso a la información pública, se definirá a partir de los principios siguientes:

    "I. Su fundamento reside en el estado humanista, social y democrático de derecho que establece esta Constitución.

    "II. El acceso libre, gratuito, sencillo, antiformal, eficaz, pronto y expedito a la información.

    "III. La interpretación constitucional más favorable del principio de publicidad, salvo las excepciones que por razones de interés público establezca la ley en sentido estricto.

    "IV. La protección de los datos personales.

    "V. La obligación de transparencia del Poder Público o cualquier otra entidad que utilice, reciba o disponga de recursos públicos, en los términos de la ley.

    "VI. La administración, conservación y preservación de la documentación pública a través de mecanismos confiables, eficientes y eficaces.

    "VII. La Constitución de un organismo público autónomo conforme a las bases previstas en esta Constitución y las siguientes:

    "1. Será autoridad constitucional en la materia, independiente en sus funciones y decisiones, y profesional en su desempeño.

    "2. Contará con autonomía política, jurídica, administrativa presupuestal, patrimonial y financiera, en los términos que establezca la ley.

    "3. Tendrá a su cargo la rectoría de las siguientes materias:

    "a) El acceso a la información pública.

    "b) La cultura de transparencia informativa.

    "c) Los datos personales.

    "d) (Derogado, P.O. 27 de marzo de 2007)

    "e) La realización de estadísticas, sondeos, encuestas o cualquier instrumento de opinión pública.

    "f) Las demás atribuciones que establezca la ley.

    "4. Su actuación se regirá por los principios de constitucionalidad, legalidad, certeza, independencia, imparcialidad y objetividad.

    5. Sus integrantes serán designados por el voto de cuando menos las dos terceras partes del Congreso del Estado, en los términos y conforme al procedimiento que disponga la ley. ...

    ii) Los artículos 5o., fracción III, punto 2, incisos a) y b), 21, 22, 23, 24, fracciones I y V, 40, 47, 70 y artículo segundo transitorio, fracción IV, apartado 2, todos de la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Coahuila establecen lo siguiente:

    "Artículo 5o. El catálogo de denominaciones. Para los efectos de esta ley, se entenderá por:

    "...

    "III. Entidad (es) pública (s). Las siguientes:

    "...

    "2. El gobierno municipal:

    "a) Los Ayuntamientos o, en su defecto, los concejos municipales.

    "b) Todas las dependencias y entidades de la administración pública municipal centralizada, descentralizada y paramunicipal."

    "Artículo 21. El sujeto obligado del derecho a la información pública. Todas las entidades y sus servidores públicos son sujetos obligados a proporcionar la información pública.

    "Las entidades públicas tienen la obligación de administrar, conservar y preservar la documentación pública, en los términos de la ley de la materia.

    "La función de acceso a la información pública, se basa en los principios de constitucionalidad, legalidad, certeza, independencia, imparcialidad, objetividad y profesionalismo."

    "Artículo 22. El principio de responsabilidad del servidor público. Todos los servidores públicos serán sujetos de responsabilidad y de sanción en caso de que no cumplan con las normas, políticas y acciones en la materia, en los términos de las disposiciones aplicables.

    "Del conocimiento público de documentos e información clasificada como reservada, sólo serán responsables los servidores públicos, de acuerdo con esta ley y demás disposiciones aplicables."

    "Artículo 23. La garantía de responsabilidad en el uso de la información pública. El uso de la información pública es responsabilidad de la persona o servidor que tiene en su poder la información, en los términos de las disposiciones aplicables.

    "Ninguna entidad pública podrá tomar acciones en contra de aquella persona que use o disponga lícitamente de la información pública recibida, en los términos previstos en esta ley.

    "La pérdida, destrucción, alteración u ocultamiento de la información pública y de los documentos en que se contenga, serán sancionados en los términos de las disposiciones aplicables."

    "Capítulo segundo

    "La garantía de la información pública mínima.

    "Artículo 24. La garantía mínima del libre acceso a la información pública. La garantía mínima del libre acceso a la información pública, se sujetará a las reglas siguientes:

    "I. En general, todas las entidades públicas deberán informar por lo menos:

    "1. Su estructura orgánica, los servicios que en general presta, las atribuciones por unidad o área administrativa y la normatividad que las rige.

    "2. Las leyes, decretos, acuerdos, reglamentos, circulares y demás disposiciones de observancia general que rijan en el ámbito de su competencia.

    "3. Manuales de organización y, en general, la base legal que fundamente la actuación de las entidades públicas.

    "4. El directorio de servidores públicos, desde el nivel de jefe de departamento o sus equivalentes hasta los mandos superiores.

    "5. La remuneración mensual por puesto, incluyendo todas las percepciones.

    "6. Las convocatorias a concurso o licitación de obras, adquisiciones, arrendamientos, prestación de servicios, concesiones, permisos y autorizaciones, así como sus resultados.

    "7. Las opiniones, datos y fundamentos finales contenidos en los expedientes administrativos que justifican el otorgamiento de permisos, concesiones o licencias que la ley confiere autorizar a cualquiera de las entidades públicas, así como las contrataciones, licitaciones y los procesos de toda adquisición de bienes o servicios.

    "8. El Sistema Integral de Información Financiera.

    "9. Los balances generales y los estados financieros.

    "10. La ejecución del presupuesto de egresos conforme el ejercicio correspondiente.

    "11. Los resultados de todo tipo de auditorías concluidas y practicadas al ejercicio presupuestal de cada una de las entidades públicas.

    "12. La entrega de recursos públicos, cualquiera que sea su destino.

    "13. El nombre, domicilio oficial y dirección electrónica, en su caso, de los servidores públicos encargados de gestionar y resolver las solicitudes de información pública.

    "14. Los instrumentos de participación comunitaria o ciudadana.

    "15. Los servicios públicos y los programas que ofrecen, así como los trámites, requisitos y formatos para acceder a los mismos.

    "16. Información anual de actividades.

    "17. La calendarización de las sesiones o reuniones públicas y las correspondientes minutas o actas de dichas sesiones.

    "18. El boletín de información pública de sus actividades.

    "19. Cualquier otra información que sea de utilidad para el ejercicio del derecho a la información pública, o la que conforme a la ley tenga que hacerse pública.

    "...

    "V. Sin perjuicio de lo previsto en la fracción I de este artículo, los Ayuntamientos deberán informar:

    "1. El Plan Municipal de Desarrollo.

    "2. Los programas, planes o proyectos de gobierno de sus entidades y dependencias.

    "3. La agenda comunitaria municipal en los términos de la ley de la materia.

    "4. Las iniciativas de ley, decretos, reglamentos o disposiciones de carácter general o particular en materia municipal.

    "...

    "Esta información mínima no restringe ni limita otro tipo de información pública que deba (sic) proporcionar las entidades públicas, previa solicitud del interesado en los términos previstos en esta ley."

    "Artículo 40. Los requisitos de la solicitud. La solicitud de acceso a la información deberá contener cuando menos los siguientes datos:

    "I. Identificación de la autoridad a quien se dirija.

    "II.N. completo, domicilio, firma autógrafa y datos generales del solicitante.

    "III. Identificación de los datos e informaciones que requiere.

    "IV. Lugar o medio señalado para recibir la información.

    (Adicionado, P.O. 17 de abril de 2007)

    "En caso de que el peticionario realice la solicitud por medios remotos de comunicación, no será necesario incluir firma autógrafa, si no que podrá ser sustituida por un nombre de usuario en los términos de las disposiciones reglamentarias que para tal efecto se expidan."

    "Artículo 47. La garantía de acudir ante el instituto para requerir la información en caso de omisión. Cumplido el plazo previsto en el artículo anterior, si la solicitud de información no se hubiese satisfecho o la respuesta fuese ambigua o parcial a juicio del solicitante, el interesado podrá acudir al instituto a fin de que requiera conforme a derecho a la entidad pública correspondiente la información solicitada, sin perjuicio de lo previsto en el sistema de medios de impugnación a que se refiere el apartado siguiente de esta ley.

    "Cuando por negligencia no se dé respuesta en tiempo y forma a la solicitud de acceso a la información, la autoridad queda obligada a otorgarle la información, previo requerimiento del instituto, en un periodo no mayor a los diez días hábiles, cubriendo, en su caso, todos los gastos generados por la reproducción del material informativo, siempre y cuando la información de referencia no sea reservada o confidencial."

    "Artículo 70. Las faltas administrativas y su cláusula de intangibilidad. Las faltas en materia de acceso a la información pública que cometan los servidores públicos, se sancionarán en los términos de la ley de la materia.

    "En ningún caso, se sancionará a un servidor público que comunique o publique información pública que revele corrupción o prácticas irregulares."

    "Segundo. Dentro del año siguiente contado a partir de que el instituto entre en funciones, se expedirán y publicarán en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, los siguientes documentos:

    "...

    "IV. El instituto elaborará un Programa de Seguimiento para la Implementación del Acceso a la Información Pública, a partir de los criterios siguientes:

    "...

    2. Las entidades públicas contarán con un plazo de cuatro meses después de la entrada en vigor de esta ley, para que realicen la difusión de la información pública mínima.

    iii) Los artículos 2o., 4o., 7o., 8o., 9o., 10, 13, último párrafo, 14, 40 fracciones II, puntos 3 y 4, IV, 50 fracciones V y VII y 57, fracciones II y XVI, de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública:

    "Artículo 2o. Las características del instituto. El instituto es un organismo público autónomo, independiente en sus decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeño, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, en los términos de la Constitución Política del Estado y esta ley."

    "Artículo 4o. La función del instituto. El instituto, dentro del régimen interior del Estado, se encargará de la rectoría de las materias a que se refiere el artículo 7o. de la Constitución Política del Estado y demás disposiciones aplicables".

    "Artículo 7o. La naturaleza de la autonomía constitucional. La autonomía del instituto se expresa en la facultad de resolver con libertad los asuntos de su competencia, sin interferencia de otros poderes u otros organismos públicos autónomos, salvo los medios de control que establezca la Constitución Política del Estado, esta ley y las demás disposiciones aplicables".

    "Artículo 8o. Las características de la autonomía constitucional. Para el desarrollo de sus funciones, el instituto contará con autonomía política, jurídica, administrativa, financiera y presupuestal, en los términos que establece la Constitución, esta ley y las demás disposiciones aplicables."

    "Artículo 9o. La autonomía política. El instituto es un organismo político autónomo frente a cualquier órgano de los Gobiernos Federal, Estatal y Municipal.

    "La competencia del instituto se ejercerá por sus órganos, conforme a esta ley y su reglamentación propia. En ningún caso, la autonomía podrá ser vulnerada o restringida por los Gobiernos Federal, Estatal o Municipal."

    "Artículo 10. El instituto como depositario de la función de la materia. El instituto es el depositario de la autoridad en la materia dentro del régimen interior del Estado, responsable del libre acceso a la información pública, la protección del derecho a la intimidad de las personas, la documentación pública, así como del sistema de estadística, encuestas y sondeos, en los términos de las disposiciones legales.

    "El instituto como autoridad, también se encargará de la promoción, difusión e investigación sobre el derecho a la información pública."

    "Artículo 13. La facultad de presentar iniciativas en la materia.

    "...

    "La facultad de las entidades públicas de reglamentar en su ámbito de competencia la materia que corresponda conforme a la ley, no limita ni restringe la facultad reglamentaria del instituto que vinculará a dichas entidades."

    "Artículo 14. La autonomía jurídica. El instituto, a través del consejo general, tiene la facultad de expedir reglamentos, acuerdos, circulares, políticas o cualquier otra disposición general o particular que sea necesaria para el desempeño de sus funciones y el ejercicio de los derechos en la materia.

    "Los reglamentos y demás normas de carácter general o particular, serán de observancia obligatoria para las entidades públicas obligadas a proporcionar la información pública.

    "Todas las decisiones del instituto vincularán a las entidades públicas, en los términos de las disposiciones aplicables."

    "Artículo 40. Las facultades del consejo general. El consejo general tendrá las atribuciones siguientes:

    "...

    "II. En materia normativa:

    "...

    "3. Expedir los demás reglamentos, normas generales o particulares, circulares o lineamientos generales en la materia, que serán de observancia obligatoria en el régimen interior del Estado, para todas las entidades públicas y particulares.

    "4. Dar trámite y resolver las acciones y recursos que, en la materia, interpongan las personas, previa instrucción del consejero presidente, o en su defecto, de una comisión del instituto.

    "...

    "IV. En materia de acceso a la información pública:

    "1. Dictar las providencias y medidas necesarias para salvaguardar el derecho de acceso a la información pública.

    "2. Promover la regulación e instrumentación del principio de publicidad de los actos y decisiones, así como el libre acceso a las reuniones de los poderes públicos estatales, municipales y organismos públicos autónomos.

    "3. Cumplir y hacer cumplir los principios en la materia.

    "4. Emitir las resoluciones, recomendaciones y políticas que correspondan para que las entidades públicas cumplan con el derecho ciudadano a acceder a la información pública.

    "5. Elaborar los formatos utilizados para el ejercicio del derecho de acceso a la información.

    "6. Sancionar a los servidores públicos por violación al derecho de acceso a la información pública, en los términos de la ley de la materia.

    "7. Ejercer las demás facultades previstas en la ley de la materia, para salvaguardar el acceso a la información pública."

    "Artículo 50. Las facultades del presidente del instituto. La presidencia del consejo general tendrá las atribuciones siguientes:

    "...

    "V.I. los asuntos, procedimientos y recursos de competencia del consejo general hasta ponerlos en estado de resolución.

    "...

    "VII. Vigilar el cumplimiento de los acuerdos adoptados por el propio Consejo General."

    "Artículo 57. Las facultades de la secretaría técnica. La secretaría técnica tendrá las atribuciones siguientes:

    "...

    "II. Ejecutar, cumplir y verificar el cumplimiento de los acuerdos del Consejo General informando de ello al consejero presidente.

    "...

    XVI. Tramitar y dar causa, a las promociones, quejas o recursos presentados ante el instituto en los términos establecidos en la ley de la materia.

    iv) Lineamientos 14, 16 y 19 de los Lineamientos para tramitar y resolver las acciones intentadas con fundamento en el artículo 47 de la Ley de Acceso a la Información Pública.

    "14. El escrito de acción deberá señalar:

    "I.N. del requirente, su domicilio;

    "II. La entidad pública requerida y su domicilio;

    "III. Las entidades públicas terceros interesados, si los hubiere, y sus domicilios;

    "IV. El supuesto del artículo 47, o en su defecto el párrafo en que fundamenta su acción.

    "V. Los preceptos legales, en su caso, que se estimen violados;

    "VI. La manifestación de los hechos o abstenciones que le consten al requirente.

    "VII. Circunscribirse a la información solicitada inicialmente."

    "16. Recibida la acción, el secretario técnico dará cuenta al presidente del instituto, posteriormente éste designará en vía económica a un consejero instructor, según el turno que corresponda quien examinará el escrito de acción y si encontrare motivo manifiesto e indudable de improcedencia, ordenará se deseche la acción de plano.

    "Una vez que la acción haya sido examinada por el consejero instructor, y sí no se hubiere desechado, el presidente del instituto radicará el asunto; ordenando al secretario técnico pedirle por escrito a la entidad pública un informe justificado que se deberá de rendir en un término de tres días hábiles."

    "19. La falta de informe justificado por parte de la entidad pública, hará presumir como ciertos los hechos que se hubieren señalado por el requirente, salvo prueba en contrario, siempre que se trate de hechos directamente imputados a la entidad pública."

    De la lectura de tales preceptos, se desprende que se está en presencia de un sistema de normas jurídicas que regulan y tutelan el acceso a la información que tienen los gobernados para conocer el ejercicio de la función pública, especialmente la municipal, los alcances y las correlativas delimitaciones del ejercicio de ese derecho. En efecto, de ese conjunto de normas se desprende lo siguiente:

    1) Los principios constitucionales que orientan y dan sentido a la garantía de acceso a la información pública estatal, estableciendo los requisitos mínimos para tener acceso a la información.

    2) La Constitución de un organismo público autónomo que será autoridad constitucional en la materia, especificando su naturaleza jurídica y atribuciones, las cuales consisten esencialmente en constituirse en la autoridad en la materia dentro del régimen interior del Estado, responsable del libre acceso a la información pública, la protección del derecho a la intimidad de laspersonas, la documentación pública, del sistema de estadísticas, encuestas y sondeos, así como en el encargado de la promoción, difusión e investigación sobre el derecho a la información pública; funciones que podrá realizar a través de actuaciones concretas de ejecución, salvaguarda y vigilancia, de instrucción y resolución de controversias, así como de determinación de sanciones, o bien, de la emisión de disposiciones de carácter general.

    3) La previsión del Municipio como entidad pública obligada a cumplir con las bases estatales relativas y, por tanto, con el deber de conservar y proporcionar información pública.

    4) La responsabilidad de los servidores públicos municipales que no se sujeten a las normas, políticas y acciones en la materia.

    5) La información mínima que deben proporcionar las entidades públicas, incluidos los Ayuntamientos.

    6) El procedimiento administrativo a seguirse para acceder a la información.

    Todas las normas impugnadas regulan la materia relacionada con el derecho a la información pública, la cual, como ya quedó sentado, es una base general de administración pública municipal, tendente a homogeneizar dentro del Estado de Coahuila el marco jurídico relacionado con el ejercicio de la garantía individual de mérito, así como los principios, procesos, condiciones y límites de orden público bajo los cuales las entidades públicas deberán informar sobre su actuación.

    En efecto, tal como ha quedado expuesto en el considerando anterior, el Constituyente Permanente ha dispuesto en el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Carta Magna, la facultad de las Legislaturas Estatales de fijar las bases generales de administración pública municipal que normen tanto la organización y funcionamiento del Ayuntamiento, como el procedimiento para la creación de los actos administrativos. También ha quedado establecido que dentro del ejercicio de dicha facultad se encuentra la de establecer bases generales en la materia de acceso a la información pública, lo cual es justificable para este Alto Tribunal por tratarse de una materia estrechamente vinculada con la publicidad y transparencia que deben procurar los Ayuntamientos, como entes públicos, sobre el modo en que se organiza y funciona su gestión, así como con el procedimiento a partir del cual todos los gobernados podrán tener acceso la información municipal.

    Tal como se sostuvo en el considerando sexto, el acceso a la información es una de las instituciones fundamentales del Estado de derecho, que por un lado se eleva al rango de garantía individual que sirve de presupuesto para el ejercicio de otros derechos y libertades (como buscar, recibir, emplear y difundir información, así como participar en la vida política del país) y, por otro lado, todas las personas tienen derecho a conocer opiniones y noticias, lo que tiende a consolidar la confianza pública en el gobierno y a fomentar la responsabilidad de quienes ocupan cargos públicos, muchos de ellos elegidos de manera democrática en términos del artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, de donde resulta evidente que el acceso a la información debe contar con bases generales que garanticen su ejercicio.

    El acceso a la información se encuentra en estrecha relación con la libertad de expresión y ambos son precisamente piedra angular de la existencia misma de una sociedad democrática e indispensable para la formación de la opinión pública.

    El derecho a la información se constituye en un derecho para toda la comunidad o sociedad. La preservación de este alto valor no puede hacerse de manera aislada, regional o desarticulada, pues en todo caso requiere de ciertos lineamientos o condiciones mínimas que garanticen a todos los gobernados el goce de esa garantía individual de manera sana y responsable, ponderando los intereses de los órganos del Estado, de los individuos y de la propia sociedad.

    Bajo ese orden de ideas, es comprensible que al resolverse la controversia constitucional 12/2001 se haya sostenido que uno de los temas que serán motivo de regulación a través de las bases generales de administración será, precisamente, el relativo al acceso a la información pública, pues resulta indispensable que existan normas generales aplicables a todos los Municipios del Estado, que impriman homogeneidad en cuanto a los alcances y límites del acceso a la información y al procedimiento administrativo que habrá de seguirse para obtenerla. En este aspecto, es preciso que dentro del territorio del Estado se sienten lineamientos uniformes sobre lo que debe darse a conocer a los gobernados y lo que por cuestiones de orden público debe ser confidencial.

    Este Alto Tribunal estima que el marco jurídico relativo al derecho a la información debe ser homogéneo, pues si se admitiera la posibilidad de que coexistan diversos criterios dependiendo del número de Municipios de que se trate, se acarrearía inseguridad jurídica para los gobernados, en torno al ejercicio de una garantía individual y, por qué no, de un derecho social. Precisamente una falta de uniformidad mermaría los propósitos que se persiguen con el acceso a la información, como son el consolidar la confianza pública en el gobierno y fomentar la responsabilidad de quienes ocupan cargos públicos a través de la fiscalización ciudadana.

    Sentado lo anterior y retomando las consideraciones sostenidas en la controversia constitucional 12/2001, las Legislaturas Estatales están obligadas en términos del numeral de mérito y del artículo 115 constitucional, fracción II, inciso a), a velar porque dentro del territorio del Estado el gobernado tenga garantizado el acceso a la información pública, emitiendo bases generales en ese sentido.

    En ese orden de ideas, las normas reclamadas no transgreden el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal, sino por el contrario, encuentran en ella su apoyo y sustento, pues como ya se indicó con anterioridad, el Constituyente Permanente dispuso que los Municipios de cada entidad federativa deberán estar cohesionados a través de bases generales de administración, que constituyen los lineamientos esenciales de los cuales no se puede apartar en el ejercicio de sus competencias constitucionales, dentro de los cuales se encuentra, por su alta envergadura, la normativa aplicable al acceso a la información pública municipal y al procedimiento administrativo a seguir.

    En efecto, la Legislatura Estatal demandada tiene la facultad y el deber de emitir bases generales para todos los Ayuntamientos del Estado de Coahuila en materia de información pública, con el propósito, por una parte, de salvaguardar la garantía individual prevista en el artículo 6o. constitucional y, por otro, de ejercer la atribución constitucional que le ha sido encomendada en el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal, en materia municipal.

    Por tanto, el Municipio actor no tiene competencia para innovar en la referida materia, toda vez que está reservada a la entidad federativa, porque no se trata de una situación específica que deba ser pormenorizada en cada localidad, atendiendo a las cuestiones sociales, culturales, biogeográficas o históricas del lugar, esto es, la materia de acceso a la información no fue contemplada como de aquellas en las que al Municipio se le ha conferido una facultad reglamentaria con una extensión normativa diversa a la de la ley estatal, por lo que el Municipio se enfrenta a la imposibilidad de emitir normas de carácter general con un contenido normativo propio e, inclusive, diverso al sentado en las bases generales de administración.

    Bajo ese orden de ideas, resulta indispensable que la Legislatura Estatal determine los alcances mínimos de la información municipal a proporcionar a los gobernados y el procedimiento que éstos deberán seguir para obtenerla.

    Lo anterior no impide que en un momento dado el Municipio actor pueda emitir reglamentos de detalle, equiparables a los que se refiere el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, que pormenoricen de manera respetuosa el contenido de la Legislación Local y de la normatividad emitida por el propio Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, en tanto que es un órgano previsto a nivel estatal, emanado del ejercicio de la competencia estatal en la materia. Esta posibilidad jurídica es reconocida, incluso, por el artículo 13, último párrafo, de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, al disponer que: "La facultad de las entidades públicas de reglamentar en su ámbito de competencia la materia que corresponda conforme a la ley, no limita ni restringe la facultad reglamentaria del instituto que vinculará a dichas entidades".

    La interpretación del artículo 115 constitucional, fracción II, se corrobora con el mandato expreso del artículo 6o. del mismo Ordenamiento Supremo, adicionado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de julio de dos mil siete, en el cual se establecen los principios y bases de acceso a la información, que deberán respetar la Federación, los Estados y el Distrito Federal.

    Con la adición de mérito, se corrobora lo expuesto con antelación, en el sentido de que los Estados de la Federación deberán sentar las bases generales que contengan los principios para ejercer el derecho de acceso a la información pública municipal, bases que deberán estar plasmadas en leyes emitidas por los Congresos Locales, pues no se reconoce esa facultad legislativa a favor de los Municipios, sino por el contrario, toda información en posesión de cualquier autoridad, entidad y organismo federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público en los términos que fijen las leyes en sentido formal y material, tal como lo precisa la fracción I del artículo 6o. constitucional, cuyo texto literalmente dispone lo siguiente:

    "Artículo 6o. La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de tercero, provoque algún delito, o perturbe el orden público; el derecho de réplica será ejercido en los términos dispuestos por la ley. El derecho a la información será garantizado por el Estado.

    (Adicionado, D.O.F. 20 de julio de 2007)

    "Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regirán por los siguientes principios y bases:

    I. Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público en los términos que fijen las leyes. En la interpretación de este derecho deberá prevalecer el principio de máxima publicidad.

    Bajo ese esquema jurídico es posible comprender la corresponsabilidad de los Municipios y el Estado en la obligación de dar cumplimiento al derecho de información, siendo en la ley donde se regulará ese ejercicio y el procedimiento para hacerlo efectivo, así como las obligaciones por parte de los sujetos de aplicación de la ley y las sanciones por su incumplimiento.

    Con el pronunciamiento anterior puede decirse que la facultad reglamentaria municipal en materia de acceso a la información no ha sido sacrificada, sino por el contrario, pues se le ha delimitado en su justa medida, toda vez que el Municipio puede emitir reglamentos tradicionales de detalle que, como tales, no contravengan en modo alguno a las bases generales de administración.

    En este aspecto, es importante precisar que no es factible sostener el argumento del Municipio actor en el sentido de que a la Legislatura Estatal sólo le corresponde emitir normas subsidiarias y de aplicación temporal en ausencia de reglamentos municipales, en términos del artículo 115, fracción II, inciso e), de la Constitución Federal.

    En efecto, el inciso e) de la fracción II del artículo 115 del Texto Constitucional, establece lo siguiente:

    "Artículo 115.

    "II ... El objeto de las leyes (estatales en materia municipal) a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

    "...

    e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.

    Como quedó señalado con antelación, la reforma de mil novecientos noventa y nueve amplió la facultad reglamentaria de los Ayuntamientos, para el efecto de que emitan su propia normatividad de acuerdo con su realidad, necesidades, proyectos y objetivos.

    Sin embargo, el Constituyente Permanente también previó que los Municipios, por diversos motivos, especialmente por su asimetría, no ejercieran de manera inmediata este nuevo marco de facultades reglamentarias, de tal modo que para evitar un vacío normativo, el inciso e) transcrito faculta al Estado para emitir de manera subsidiaria normas generales en las materias específicas reservadas al Municipio, diversas, por supuesto, a las bases generales de administración de competencia exclusiva de las Legislaturas de los Estados; en el entendido de que el Municipio puede reivindicar para sí la facultad de regular en aquellas materias en las que ya lo hizo el Estado de manera subsidiaria, y cuando esto acontezca deberá inaplicarse inmediatamente la normativa estatal.

    Bajo ese orden de ideas, se advierte que en el caso concreto no se actualiza una premisa indispensable para sostener que las normas emitidas por el Congreso del Estado de Coahuila que ahora se cuestionan, han sido emitidas en ausencia de reglamentos y que son subsidiarias, auxiliares y de aplicación temporal, pues no están regulando una materia de la competencia exclusiva del Municipio, en términos del artículo 115, fracción II, constitucional, sobre la cual tenga una facultad para innovar y crear su propio orden jurídico, sino que se trata de bases generales de administración.

    Por tales razones, en este aspecto su concepto de invalidez es infundado.

    En esta misma línea, el Municipio actor sostiene que la fracción II, párrafo segundo, del artículo 115 constitucional, contempla una facultad exclusiva de los Ayuntamientos, consistente en regular la administración pública municipal, lo que implica, entre otras cosas, el poder reglamentar la transparencia y el acceso a la información pública municipal en posesión del Municipio de T..

    Conviene referirse en este punto al artículo 115 constitucional, fracción I, primer párrafo:

    "Artículo 115. ...

    I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado.

    Se estima que es infundado el concepto de invalidez, pues si bien es cierto que el ejercicio de la administración pública municipal corresponde de manera exclusiva al Ayuntamiento, la emisión de la normatividad que constituye el sustento legal de dicho ejercicio no corresponde de manera exclusiva a este último, pues como se ha reiterado a lo largo de la presente ejecutoria, el Municipio, como órgano de gobierno, no se encuentra desligado de los órdenes jurídicos federal y estatal, y que en las materias a que se refiere el artículo 115, fracción II, inciso a), cobran especial relevancia las bases generales que deben respetar en todo momento los Municipios.

    Es cierto que a raíz de las reformas constitucionales de mil novecientos noventa y nueve, al Municipio se le reconoció el carácter de órgano de gobierno y que, por ende, para su desempeño o ejecución requiere de, por lo menos, los siguientes elementos:

  2. Determinación de los objetivos municipales.

  3. Existencia de un sistema normativo expreso elaborado para alcanzar esos fines y objetivos.

  4. Una estructura interna racionalmente establecida.

  5. Una cantidad de miembros determinable, al igual que las calidades y condiciones que deben investir.

    Materias todas ellas que interactúan, a grosso modo, en el ejercicio de la administración pública municipal, sobre las cuales si bien el Municipio tiene el ejercicio exclusivo, también es cierto que cobran gran relevancia para el mismo la existencia de bases generales que impriman homogeneidad a los Municipios en los elementos esenciales para su desarrollo.

    Por tanto, no es correcto sostener que como al Municipio le corresponde de manera exclusiva el ejercicio de su gobierno, también cuente con la facultad de emitir normas homogeneizantes en materia de acceso a la información.

    En este aspecto, es importante dejar claro que aun con la existencia de las normas impugnadas, quedan intocadas sus facultades de gobierno, lo único que sucede es que dada la naturaleza jurídica y propósitos del derecho subjetivo público de acceso a la información, es preciso que la entidad federativa establezca objetivos uniformes en la materia, especialmente en cuanto a las condiciones de tiempo, modo, oportunidad y alcances para su ejercicio, sin que por ello pueda decirse que se entorpece la gestión municipal o que se atenta contra el espíritu de la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve, mediante la cual se configuró al Municipio como un nivel de gobierno, según quedó demostrado con anticipación.

    De esta manera, resulta que el Municipio cuenta con facultades exclusivas para ejercer actos de gobierno en su territorio, pero ello no significa que no se encuentre sujeto a sistemas estatales que permitan conocer el contenido de tales actos municipales.

    En este sentido, no puede considerarse que el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, cuya existencia y facultades están consignadas en la Constitución y normas locales, al cual se ha encomendado la función de promover la cultura de transparencia y el derecho a la información entre los sujetos obligados a la sociedad, así como vigilar su cumplimiento, interfiera en el ejercicio del Gobierno Municipal, dado que derivado de las atribuciones conferidas al referido instituto no se advierte que irrumpa de manera preponderante o decisiva sobre las funciones que corresponden al órgano de poder municipal, pues dichas facultades están restringidas solamente a proteger y garantizar el derecho a la información, el cual por imperativo constitucional (tanto federal como local) las autoridades del Estado como sus Municipios están obligados a promover y garantizar.

    El Municipio actor también sostiene que los artículos tildados de inconstitucionales regulan el acceso a la información pública respecto de los bienes de dominio público, particularmente de sus expedientes, registros, archivos o cualquier dato que recopilen, mantengan, procesen o se encuentren en su poder.

    El actor señala que si se toma en consideración lo dispuesto por la legislación secundaria del Estado de Coahuila, se deduce que son bienes del dominio público los bienes muebles propiedad del Municipio que por su naturaleza normal u ordinaria no sean sustituibles, como los expedientes de las oficinas y archivos públicos, etcétera, y que con lo anterior se corrobora que el Municipio es el facultado para reglar la transparencia y el acceso a la información pública municipal que es de su propiedad y que se encuentra en su poder.

    Este Alto Tribunal estima que es infundado el argumento en estudio, porque el Municipio actor confunde el derecho tangible que deriva del régimen patrimonial que ejerce sobre los bienes que lo integran, con un derecho subjetivo público abstracto e intangible como lo es el acceso a la información de las entidades públicas.

    En efecto, a través de las normas en estudio, el Estado de Coahuila no interviene ni se convierte en instancia de decisión directa e inmediatarespecto del uso, administración o disposición de los registros o archivos, entendidos estos últimos como bienes muebles corpóreos, sino que regula lo relativo al derecho de conocer el contenido de tales expedientes, registros y archivos, previsto en el artículo 6o. constitucional e inserto en el conjunto de los derechos intangibles.

    De este modo, la legislación estatal impugnada sólo busca regular lo que debe entenderse por acceso a la información pública, así como las bases que norman la correlativa obligación de dar a conocer el estado que guarda el ejercicio de la función pública, se encuentre o no resguardada especialmente en los bienes muebles que integran los expedientes, registros o archivos.

    De hecho, se estima que con el derecho a la información, surge la prerrogativa de los gobernados y la correlativa obligación de los órganos del Estado de poner a disposición del público, precisamente, los archivos, registros y datos generados por ellos, cuando éstos revisten un interés público y general y no se trate de las limitaciones que taxativamente establezca la ley, por lo que las normas en cuestión son congruentes con la finalidad que persigue el sistema impugnado.

    En las relatadas condiciones, se declaran infundados los conceptos de invalidez que se hacen valer en torno a la falta de competencia de la Legislatura Local para normar lo relativo al derecho a la información en el Municipio de T., Coahuila.

NOVENO

En los subsecuentes conceptos de invalidez, el Municipio actor aduce que el órgano estatal denominado Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública es una autoridad intermedia de las prohibidas por el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, y agrega que la creación de ese órgano ni siquiera se encuentra fundamentada en lo preceptuado por el artículo 116 de la Constitución General de la República.

Por lo anterior, en primer lugar se aludirá a la facultad que tienen las entidades federativas para crear organismos estatales autónomos, como lo es el referido instituto, para posteriormente determinar si se trata de una autoridad intermedia.

Como se desprende de la lectura del artículo 7o. de la Constitución Política del Estado de Coahuila,(15) el órgano reformador de la Constitución Local erige al Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública como un organismo público autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio.

En el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se establecen las bases generales sobre las cuales las entidades federativas deben organizarse en su régimen interior, respecto de lo cual son libres y soberanas, sin que en alguna de sus partes prohíba o limite a los Estados para crear organismos autónomos, pues de su contenido deriva lo siguiente:

  1. La división del poder público estatal, prohibiendo que puedan reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en una sola persona.

  2. Que los gobernadores no podrán durar en su encargo más de seis años, y que éstos en ningún caso y por ningún motivo podrán ocupar el cargo, cuando su origen haya sido la elección popular ordinaria o extraordinaria (fracción I).

  3. Que las Legislaturas de los Estados se integrarán por diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y representación proporcional, y que dichos diputados no podrán ser reelectos para el periodo inmediato (fracción II).

  4. Que el Poder Judicial se ejercerá por los tribunales que establezcan las propias Constituciones Estatales y que los Magistrados integrantes de esos Poderes Judiciales Locales deberán reunir los mismos requisitos que para ser Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (fracción III).

  5. Que las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales en esa materia, gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones (fracción IV).

  6. Podrán instituir Tribunales de lo Contencioso-Administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, para dirimir los conflictos que se susciten entre la administración pública y los particulares (fracción V).

  7. Que las relaciones laborales entre los Estados y sus trabajadores se regirán por lo dispuesto en las leyes locales con base en lo dispuesto por el artículo 123 de la Constitución Federal (fracción VI); y,

  8. Que la Federación y los Estados y éstos y los Municipios podrán celebrar convenios respecto de determinadas funciones y servicios públicos (fracción VII).

    Sólo en ciertos casos, la propia N.F. establece directamente prohibiciones a los Poderes de los Estados que deben ser observadas de manera imperativa a efecto de dar cumplimiento y hacer efectivo el Federalismo Mexicano.

    Tales imperativos los encontramos en los artículos 117 y 118 de la Constitución Federal, que señalan:

    "Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:

    "I.C. alianza, tratado o coalición con otro Estado ni con las potencias extranjeras.

    "...

    "III. Acuñar moneda, emitir papel moneda, estampillas ni papel sellado.

    "IV. Gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio.

    "V. Prohibir ni gravar directa ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida de él, a ninguna mercancía nacional o extranjera.

    "VI. Gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exención se efectúe por aduanas locales, requiera inspección o registro de bultos o exija documentación que acompañe la mercancía.

    "VII. Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impues (sic) o requisitos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se establezca respecto de la producción similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia.

    "VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.

    "Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los Ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública.

    "IX. Gravar la producción, el acopio o la venta del tabaco en rama, en forma distinta o con cuotas mayores de las que el Congreso de la Unión autorice.

    "El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados dictarán, desde luego, leyes encaminadas a combatir el alcoholismo."

    "Artículo 118. Tampoco pueden, sin consentimiento del Congreso de la Unión:

    "I.E. derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones.

    "II. Tener, en ningún tiempo, tropa permanente ni buques de guerra.

    "III. Hacer la guerra por sí a alguna potencia extranjera, exceptuándose los casos de invasión y de peligro tan inminente, que no admita demora.

    "En estos casos darán cuenta inmediata al presidente de la República."

    De las prohibiciones expresamente contenidas en los artículos transcritos, no se advierte que alguna de ellas se refiera a que las entidades federativas no puedan crear organismos autónomos que tengan por objeto garantizar el derecho a la información.

    En otro aspecto, atendiendo al sistema de distribución de competencias derivado de lo dispuesto por el artículo 124 de la Constitución Federal en el que se establece que las facultades que no estén expresamente concedidas a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados, se tiene que de la lectura integral del texto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no se advierte que sea facultad exclusiva de los funcionarios de la Federación, ni de modo expreso ni de modo tácito que éstos puedan crear organismos constitucionales autónomos, ni tampoco deriva que para que las entidades federativas puedan crear ese tipo de organismos, deba ser contemplado o creado primeramente por el Órgano Reformador de la Constitución Federal.

    Ahora bien, a pesar de lo antes expuesto, esto es, que no está previsto expresamente a favor de los funcionarios federales, la creación de organismos autónomos constitucionales, ello no es suficiente para poder determinar si la creación de esos órganos autónomos corresponde al orden jurídico federal, o bien al orden jurídico estatal.

    Lo anterior es así, porque en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no existe disposición alguna en la que se autorice que puedan crearse órganos constitucionales autónomos; sin embargo, se ha permitido su existencia, y como ejemplo de ello se cita al Banco Central previsto en el artículo 28, sexto y séptimo párrafos; al Instituto Federal Electoral regulado en el artículo 41, fracción III y a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, dispuesto por el artículo 102, apartado "B", todos de la Constitución Federal.

    Entonces, ante esta situación especial, es necesario el análisis del orden jurídico constitucional, para esclarecer en dónde se ubican los llamados órganos constitucionales autónomos.

    Ante todo debe asentarse que los órganos constitucionales autónomos se concibieron y desarrollaron en Europa y su establecimiento se expandió por Asia y América.

    De acuerdo con la doctrina, los órganos constitucionales autónomos surgen con motivo de una nueva concepción del poder, bajo una idea de equilibrio constitucional basada en los controles de poder, evolucionando con ello la teoría tradicional de la división de poderes, por lo que se dejó de concebir la organización del Estado derivada de los tres poderes tradicionales (Ejecutivo, Legislativo y J., que sin perder su esencia, ahora se habla de que dicho principio debe considerarse como una distribución de funciones o competencias, para hacer más eficaz el desarrollo de las actividades encomendadas al Estado.

    Su creación se justificó por la necesidad de establecer órganos encaminados a la defensa de los derechos fundamentales y de lograr controlar la constitucionalidad de los actos de los depositarios clásicos del poder público, en virtud de la excesiva influencia que éstos recibían de intereses económicos, religiosos, de partidos políticos y de otros factores reales de poder, que habían perjudicado los derechos alcanzados hasta ese momento en beneficio de la clase gobernada, lo que motivó su establecimiento en los Textos Constitucionales dotándolos de garantías de actuación e independencia en su estructura orgánica para que alcanzaran los fines para los cuales se habían creado, esto es, para que ejerzan una función propia del Estado, que por su especialización e importancia social requería autonomía de los clásicos poderes del Estado.

    El sistema jurídico mexicano no ha sido la excepción a esta nueva concepción de distribución del poder público, pues como se señaló, a través de diversas reformas constitucionales se han establecido órganos autónomos cuya actuación no está sujeta ni atribuida a los depositarios tradicionales del poder público, a los que se les ha encargado funciones estatales específicas, con el fin de obtener una mayor especialización, agilización, control y transparencia de esas funciones, para atender eficazmente las demandas sociales; sin que con ello se altere o destruya la tradicional doctrina de la división de poderes, pues la circunstancia de que los referidos organismos guarden autonomía e independencia de los poderes primarios, no significa que no formen parte del Estado mexicano, pues su misión principal, se reitera, radica en atender necesidades torales tanto del Estado como de la sociedad en general, conformándose como nuevos organismos que se encuentran a la par de los órganos tradicionales.

    Aun cuando, no existe precepto constitucional que regule la existencia de los órganos constitucionales autónomos como se ha señalado, las características esenciales que se desprenden de dichos órganos son:

  9. Deben estar establecidos y configurados directamente en la Constitución.

  10. Deben mantener con los otros órganos del Estado relaciones de coordinación.

  11. Deben contar con autonomía e independencia funcional y financiera.

  12. Deben atender funciones coyunturales del Estado que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad.

    De esta manera, al crearse el Instituto Federal Electoral, como órgano autónomo constitucional, como resultado de diversas reformas constitucionales, se buscó la credibilidad y transparencia en las elecciones federales.

    El Banco de México, el cual se inició como una sociedad anónima, con motivo de la reforma constitucional al artículo 28, párrafos sexto y séptimo, se configuró el Banco Central como institución autónoma, reforzando su función reguladora de la política monetaria procurando la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, los cambios, la intermediación, los servicios financieros, así como los sistemas de pagos, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional.

    Por su parte, la Comisión Nacional de Derechos Humanos que inició sus actividades como un organismo desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, mediante reforma al artículo 102 de la Constitución Federal, se elevó a rango constitucional, como un organismo auxiliar de la defensa de los derechos humanos que protegiera y defendiera a los ciudadanos en sus libertades y derechos fundamentales, en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los emitidos por el Poder Judicial de la Federación, así como los provenientes de asuntos electorales, laborales y jurisdiccionales.

    Debido al régimen republicano, democrático y federal que establece la Constitución Federal, los Estados de la República, a través de sus Constituciones Particulares, como principio básico, han estructurado sus órganos de poder, en similitud a los que operan para la Federación, aunque con diferentes nombres; no obstante ello, las entidades federativas no están obligadas a establecer, como órganos de poder, únicamente a los señalados en la Constitución Federal, pues en uso de la libertad soberana que gozan en su régimen interior, pueden según sus necesidades, crear cuantos órganos consideren indispensables para su desarrollo, así como para atribuirles facultades y consignar las limitaciones pertinentes, siempre y cuando no contravengan las estipulaciones del Pacto Federal.

    En este sentido, toda vez que en nuestro régimen constitucional no existe precepto que autorice la creación de órganos constitucionales autónomos; sin embargo, no hay duda que atendiendo a la teoría constitucional moderna, se ha permitido su existencia en el sistema jurídico mexicano, a través de diversas reformas constitucionales, sin que, por otro lado, se advierta que la incorporación de dichos organismos autónomos sea privativa del Órgano Reformador de la Constitución Federal, por lo que puede válidamente concluirse que las entidades federativas, al ser libres y soberanas esto es, autónomas en cuanto a su régimen interior, se encuentran facultadas para crear órganos constitucionales, independientes de los poderes tradicionales locales, con la única limitante de respetar los principios fundamentales de la Constitución Federal.

    Ahora bien, no obstante haber concluido que las entidades federativas pueden crear órganos constitucionales autónomos, atendiendo a la litis propuesta en el presente asunto, es conveniente analizar si la creación de un órgano autónomo estatal encargado de la protección y garantía del derecho a la información, tiene o no un sustento jurídico, que justifique su creación, pues no debe soslayarse, como se ha plasmado, que la característica principal que distingue a este tipo de organismos radica en atender necesidades o funciones torales del Estado, que no han sido atendidas o bien que no se ha considerado conveniente que las realicen los poderes tradicionales, en aras del bien social.

    Para ello, debe recordarse que conforme al artículo 6o. de la Constitución Federal, el derecho a la información deberá ser garantizado por el Estado, lo que implica la obligación de difundir y garantizar que las entidades de cualquier índole brinden a todo individuo la posibilidad de conocer aquella información de las funciones, acciones, resultados, estructura y recursos asignados, por lo que se trata de lograr la mayor transparencia posible respecto de, entre otras cuestiones, los presupuestos asignados, su monto y ejecución, los programas operativos, los trámites y servicios, las concesiones y permisos, contrataciones públicas, información sobre la situación económica, financiera y de la deuda pública, a efecto de permitir a los ciudadanos evaluar de manera permanente los indicadores más importantes de la gestión pública.

    Este derecho a la información está estrechamente vinculado con el derecho de conocer la verdad, el cual exige que las autoridades se abstengan de dar a la ciudadanía información manipulada, incompleta o falsa, so pena de incurrir en violación a los derechos fundamentales.

    Es un hecho notorio y público que la razón fundamental que justificó que en los últimos años, tanto en el ámbito federal como en el Estatal se regulara el derecho al libre acceso a la información pública (a pesar de haberse reconocido como garantía fundamental social desde mil novecientos setenta y siete), fue la necesidad de alcanzar credibilidad y confianza en las instituciones del Estado, dada la baja credibilidad que la sociedad tenía respecto de la gestión de las instituciones públicas, sobre todo en el manejo y aplicación de los recursos públicos.

    Ahora bien, si el Estado tiene la obligación de garantizar el derecho a la información, supone el deber a cargo de los poderes públicos federales y locales de crear las estructuras necesarias para el adecuado, efectivo desarrollo y garantía del derecho a la información.

    De esta manera, en el orden federal se creó el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, el cual de acuerdo con el artículo 33 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, es un órgano de la administración pública federal, con autonomía operativa, presupuestaria y de decisión, encargado de proteger y difundir el derecho de acceso a la información, únicamente frente a entidades y dependencias que forman parte de la administración pública, lo cual no significa que los otros poderes constituidos y los órganos autónomos previstos en la Constitución Federal, escapen al cumplimiento del derecho de información pública, pues al respecto el artículo 61 de la ley en comento prevé:

    "Artículo 61. El Poder Legislativo Federal, a través de la Cámara de Senadores, la Cámara de Diputados, la Comisión Permanente y la Auditoría Superior de la Federación; el Poder Judicial de la Federación a través de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del Consejo de la Judicatura Federal y de la Comisión de Administración del Tribunal Federal Electoral; los órganos constitucionales autónomos y los tribunales administrativos, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán mediante reglamentos o acuerdos de carácter general, los órganos, criterios y procedimientos institucionales para proporcionar a los particulares el acceso a la información, de conformidad con los principios y plazos establecidos en esta ley.

    "Las disposiciones que se emitan señalarán, según corresponda:

    "I. Las unidades administrativas responsablesde publicar la información a que se refiere el artículo 7o.

    "II. Las unidades de enlace o sus equivalentes;

    "III. El Comité de información o su equivalente;

    "IV. Los criterios y procedimientos de clasificación y conservación de la información reservada o confidencial;

    "V. El procedimiento de acceso a la información, incluso un recurso de revisión, según los artículos 49 y 50, y uno de reconsideración en los términos del artículo 60;

    "VI. Los procedimientos de acceso y rectificación de datos personales a los que se refieren los artículos 24 y 25, y

    VII. Una instancia interna responsable de aplicar la ley, resolver los recursos, y las demás facultades que le otorga este ordenamiento.

    Así, en el orden jurídico federal, se consideró suficiente para garantizar el acceso a la información pública, la existencia de un organismo autónomo sólo frente a la administración pública federal y en cuanto a los demás poderes constituidos y organismos constitucionales autónomos, con la creación de órganos establecidos mediante reglamentos o acuerdos de carácter general.

    Por su parte, la Constitución del Estado de Coahuila y la legislación en la materia que ha quedado transcrita en el considerando anterior, propugnan garantizar que toda persona tenga derecho a la información pública, así como fomentar la cultura de la transparencia del poder público, para lo cual se requiere de la existencia de un organismo público autónomo, como autoridad constitucional en la materia encargado de garantizar el derecho a la información en la entidad, quien, entre otras facultades, contará con la de emitir lineamientos que vinculen a los órganos públicos de la entidad federativa.

    Como se advierte de lo anterior, el Estado de Coahuila, en uso de la facultad que goza para establecer de forma libre y soberana su régimen interno, en términos de lo dispuesto por los artículos 39, 40 y 41, en relación con el artículo 6o., todos de la Constitución Federal, decidió crear un órgano estatal autónomo, porque a su juicio, de esa forma queda cabal y eficazmente garantizado el derecho a la información, es decir, consideró que a través de un órgano autónomo, ajeno a los poderes tradicionales, se cumple con mayor transparencia con el imperativo del artículo 6o. de la Constitución.

    En ese orden de ideas, es de concluirse que la creación por parte del órgano reformador de la Constitución del Estado de Coahuila, de un órgano constitucional autónomo denominado Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública (independiente de los tres poderes constituidos) como órgano garante del derecho a la información en la entidad, no viola ninguna disposición de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, si se atiende a que, por una parte, la garantía constitucional del derecho a la información contenida en el artículo 6o. de la Ley Suprema, deja implícitamente a cada una de las entidades federativas la regulación y, por ende, establecer las estructuras necesarias para el adecuado desarrollo de la garantía en comento en el ámbito de su esfera territorial y, por otro lado, que conforme a los artículos 39, 40 y 41 de la propia N.F., los Estados son libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interno, es válido que el Órgano Reformador de la Constitución de Coahuila, en uso de esa facultad creara un órgano garante del derecho de información, por lo que con ello, lejos de transgredir la Constitución Federal, cumple cabalmente con ella.

    En atención a lo anterior, los argumentos que en ese sentido se hacen valer, son infundados.

    Por otro lado, el Municipio actor señala que se transgrede lo dispuesto por el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, porque el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública se constituye como una autoridad intermedia entre el Gobierno del Estado y el citado Municipio.

    El artículo constitucional que se estima violado, establece:

    "Artículo 115. Los Estados adoptarán para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre conforme a las bases siguientes:

    "I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine.

    La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal, se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado. ...

    Respecto al tema de autoridad intermedia este Alto Tribunal ha interpretado tal expresión en las tesis de jurisprudencia P./J. 50/97 y P./J. 10/2000, publicadas en las páginas trescientos cuarenta y tres y quinientos nueve, Tomos V y XI, correspondientes a los meses de junio de mil novecientos noventa y siete y febrero de dos mil, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyos rubros y textos son los siguientes:

    "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. AUTORIDAD INTERMEDIA PROHIBIDA EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. CARACTERÍSTICAS GENERALES QUE LA IDENTIFICAN. El Constituyente de 1917 impuso la prohibición de ‘autoridad intermedia’ a que se refiere la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en atención a situaciones de hecho, según informa la historia, en virtud de las cuales se creaban, por debajo de los Gobiernos Estatales, personas conocidas como ‘jefes políticos’ que detentaban un poder real y de hecho reconocido por el gobernador, en virtud del cual se cumplían las órdenes de éste y servía para que la autoridad tuviera medios inmediatos de acción y centralización. Tomando en consideración lo anterior, debe establecerse que una autoridad, ente, órgano o persona de que se trate, no debe tener facultades o atribuciones que le permitan actuar de manera independiente, unilateral y con decisión, que no sea resultado o provenga de manera directa de los acuerdos o decisiones tomados por los diferentes niveles de gobierno dentro del ámbito de sus respectivas facultades, a efecto de impedir que la conducta de aquéllos se traduzca en actos o hechos que interrumpan u obstaculicen la comunicación directa entre el Gobierno Estatal y el Municipio, o que impliquen sustitución o arrogación de sus facultades."

    "AUTORIDAD INTERMEDIA. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, establece que cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. El análisis de los antecedentes históricos, constitucionales y legislativos que motivaron la prohibición de la autoridad intermedia introducida por el Constituyente de mil novecientos diecisiete, lo cual obedeció a la existencia previa de los llamados jefes políticos o prefectos, que política y administrativamente se ubicaban entre el gobierno y los Ayuntamientos y tenían amplias facultades con respecto a estos últimos, puede llevar a diversas interpretaciones sobre lo que en la actualidad puede constituir una autoridad de esta naturaleza. Al respecto, los supuestos en que puede darse dicha figura son los siguientes: a) Cuando fuera del Gobierno Estatal y del Municipal se instituye una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos; b) Cuando dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; y, c) Cuando esta autoridad se instituye como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno."

    De las anteriores tesis de jurisprudencia se advierte que existen tres posturas para determinar la existencia de una autoridad intermedia entre un Municipio y el Gobierno del Estado, y son las siguientes:

    Primera postura. Se refiere a que cuando fuera del Gobierno Estatal y del Municipal se instituye una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos.

    Segunda postura. Que esa autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento.

    Tercera postura. Que esa autoridad se instituya como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y el Municipio, de forma tal que impida o interrumpa la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno.

    Como se ha señalado, respecto de la primera postura, autoridad intermedia debe ser aquella que, sin corresponder al Gobierno del Estado o al Municipio, se instituye para conocer de los asuntos propios de alguno de estos dos niveles de gobierno o en asuntos que por su materia les corresponda a ambos y que por ello deban guardar una relación de comunicación que eventualmente puede ser afectada por este tipo de autoridades ajenas a dichos niveles de gobierno.

    Bajo esta tesitura, el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública no constituye autoridad intermedia entre el gobierno del Estado y los Municipios, de las que prohíbe el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, pues es un presupuesto esencial que para que exista tal intermediación, que deba presentarse una comunicación entre el Gobierno Estatal y el Municipio actor en materia de acceso a la información pública, presupuesto que, como se advierte del análisis de la normatividad estatal en la materia, no tiene por qué existir, pues en términos del artículo 7o. de la Constitución del Estado de Coahuila, sólo el referido instituto coahuilense es la autoridad competente en la materia, a la cual, por cierto, también deben sujetarse, entre otros, las propias autoridades estatales.

    De ahí que si la comunicación sólo es dable entre el multicitado instituto y el Municipio, sin que tenga intervención alguna en la materia los órganos de la entidad federativa, entonces no se puede actualizar la primera postura que se analiza.

    No hay que olvidar que el instituto en cuestión goza de un rango similar al de los poderes tradicionales de la entidad, al estar prevista su regulación en el Texto Constitucional Local, y la circunstancia de que guarde autonomía e independencia de los referidos poderes tradicionales no significa que no forme parte del Estado de Coahuila, pues tienen encomendada una función pública específica referida a promover la cultura de transparencia, garantizar el derecho a la información, resolver las controversias que se susciten por el ejercicio de ese derecho y fincar las responsabilidades a que haya lugar, con el fin de dar una mayor especialización, agilización, control y transparencia ante la sociedad en las funciones atribuidas y, por tanto, debe considerarse como un órgano inmediato del Estado, por ello no puede decirse que incida en la prohibición constitucional en análisis.

    En cuanto a la segunda postura, relativa a que autoridad intermedia es aquella que con independencia de su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando las facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento.

    Como ha quedado demostrado a lo largo de la presente ejecutoria, les corresponde a las Legislaturas Estatales emitir las bases generales en materia de acceso a la información pública, sin que su regulación se estime competencia propia y exclusiva de los Municipios.

    Por tanto, toda vez que el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública se creó, según se advierte de sus atribuciones, como un órgano especializado para promover la cultura de transparencia y el derecho a la información, así como vigilar el cumplimiento de la ley a efecto de salvaguardar y garantizar la observancia del derecho a la información, es claro entonces que con dichas atribuciones de modo alguno se lesiona la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo su esfera competencial, dado que las facultades del referido instituto no se encuentran conferidas al gobierno municipal.

    Además, la facultad reglamentaria que tiene el Municipio tampoco se ve obstaculizada, pues la misma debe ajustarse a los lineamientos determinados en la legislación estatal de la materia, que incluye la normatividad que emita el propio organismo estatal especializado en la materia, consecuentemente, el referido instituto no constituye autoridad intermedia en términos de la segunda postura que se analiza.

    En cuanto a la tercera postura, relativa a que es autoridad intermedia la que impide la comunicación directa entre el Municipio y el Gobierno del Estado.

    Al respecto debe señalarse que el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública no se ubica en ese supuesto, toda vez que, por un lado, como se ha señalado, el aludido instituto realiza funciones no conferidas a los Municipios y, por otro, porque aun cuando por su naturaleza no es un poder propiamente dicho, sí forma parte del Estado de Coahuila y guarda un rango similar al de dichos poderes, asumiendo una función específica, en el caso, la de salvaguardar y garantizar el derecho a la información pública, por lo que no puede sostenerse que exista interferencia alguna entre el Municipio y el Estado.

    En mérito de lo anterior, al no actualizarse alguna de las hipótesis relativas a la existencia de autoridad intermedia, entre Estado y Municipio a que se refiere el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, lo procedente es declarar infundados los conceptos de invalidez que sobre el particular se vierten.

    Finalmente, debe advertirse que el Municipio actor no impugnó por vicios propios el contenido de los oficios ICAI/341/05 y 338/05, emitidos por el secretario técnico del Consejo General del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, así como también se reclama el acuerdo de radicación del expediente 28/05, emitido por el presidente del Consejo General del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, pues estimó que los mismos sólo constituyeron los primeros actos de aplicación de las normas que tildó de inconstitucionales.

    Así las cosas, al haber resultado infundados los conceptos de invalidez planteados, se debe reconocer la validez de los artículos 7o. de la Constitución Política del Estado de Coahuila; 5o, fracción III, punto 2, incisos a) y b), 21 y 23, fracciones I y V, de la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Coahuila; 2o., 7o, 8o., 9o., 13, último párrafo, 14, 40, fracciones II, puntos 3 y 4 y IV, de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, así como de los lineamientos 14, 16 y 19 de los Lineamientos para tramitar y resolver las acciones intentadas con fundamento en el artículo 47 de la Ley de Acceso a la Información Pública, emitidos por el mencionado instituto el día veintidós de marzo de dos mil cinco, así como los correspondientes actos de aplicación que quedaron precisados en el resultando primero de esta ejecutoria.

    Por lo expuesto y fundado, se

    resuelve:

PRIMERO

Es procedente pero infundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO

Se sobresee en la controversia constitucional respecto de los artículos 7o., fracción VII, numeral 3, inciso d), de la Constitución Política del Estado de Coahuila; y 24, fracciones II, III, IV y VI, de la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Coahuila, por las razones expresadas en el considerando quinto de la presente ejecutoria.

TERCERO

Se reconoce la validez de los artículos 7o. de la Constitución Política del Estado de Coahuila; 5o, fracción III, punto 2, incisos a) y b), 21, 22, 23, 24, fracciones I y V, 40, 47, 70 y artículo segundo transitorio, fracción IV, apartado 2, de la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Coahuila; 2o., 4o., 7o., 8o., 9o., 10, 13, último párrafo, 14, 40, fracciones II, puntos 3 y 4 y IV, 50, fracciones V y VII y 57, fracciones II y XVI, de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, así como de los lineamientos 14, 16 y 19 de los Lineamientos para tramitar y resolver las acciones intentadas con fundamento en el artículo 47 de la Ley de Acceso a la Información Pública, emitidos por el mencionado instituto el día veintidós de marzo de dos mil cinco.

CUARTO

Se reconoce la validez de los oficios ICAI/341/05 y 338/05, emitidos por el secretario técnico del Consejo General del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, así como el acuerdo de radicación del expediente 28/05, emitido por el presidente del Consejo General del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, a que se refiere el resultando primero de esta ejecutoria.

QUINTO

P. esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; haciéndolo por oficio a las autoridades y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el proyecto modificado, el cual se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores M.S.S.A.A., M.B.L.R., J.F.F.G.S., G.D.G.P., J. de J.G.P. (ponente), M.A.G., S.A.V.H., O.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente G.I.O.M..

El señor M.J.F.F.G.S. dejó a salvo su criterio en relación con la ampliación de las legitimaciones activa y pasiva; y la señora M.M.B.L.R. y el señor Ministro presidente G.I.O.M. dejaron a salvo su criterio respecto de la facultad del Poder Legislativo del Estado para crear órganos constitucionales autónomos.

Finalmente, el señor Ministro presidente G.I.O.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.

Por autorización del Tribunal Pleno no asistió a la sesión el señor M.J.R.C.D..

_____________

  1. "Artículo 115. ...

    "II ... Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal."

  2. "Artículo 3o. El Municipio es un ente autónomo que, de acuerdo con el orden constitucional de la República, reúne las siguientes características: a) personalidad jurídica propia; b) patrimonio propio; c) no tiene vínculos de subordinación jerárquica con el gobierno del Estado; d) administra libremente su hacienda; e) tiene facultades reglamentarias, ejecutivas y jurisdiccionales administrativas; y f) su órgano de gobierno es electo directa y popularmente."

  3. "Artículo 274. Los bienes que constituyen el patrimonio municipal son:

    "I.D. dominio público.

    "II.D. dominio privado."

    "Artículo 275. Son bienes del dominio público:

    "I. Los de uso común.

    "II. Los inmuebles destinados a un servicio público y los equiparados a éstos, conforme a la ley.

    "III. Los inmuebles y muebles adscritos al patrimonio cultural, que le pertenezcan.

    "IV. Las áreas verdes que se declaren para fines de protección del ambiente.

    "V. Las reservas territoriales que deban ser constituidas conforme a la Ley de fraccionamientos y las que le sean otorgadaspara el fundo legal.

    "VI. Cualesquiera otro inmueble propiedad del Municipio, declarado por algún ordenamiento jurídico como inalienable e imprescriptible: y los que adquiera el Municipio por causa de utilidad pública.

    "VII. Las servidumbres, cuando el predio dominante sea alguno de los especificados en las fracciones anteriores.

    "VIII. Los muebles propiedad del Municipio que por su naturaleza normal u ordinaria no sean sustituibles, como los expedientes de las oficinas y archivos públicos, los libros raros, las piezas históricas o arqueológicas, las obras de arte, o de los museos, etc.

    "IX. Los muebles propiedad del Municipio de uso común o que estén destinados a un servicio público, siempre que no sean consumibles por el primer uso.

    "X. Los demás que señalen las leyes."

  4. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

    "...

    "II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."

  5. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

    "...

    "VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21."

    "Artículo 20. El Sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

    "...

    "II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."

  6. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

  7. "Artículo 106. Son facultades, competencias y obligaciones de los síndicos:

    "...

    "II. La representación jurídica del Ayuntamiento en las controversias o litigios en que éste fuere parte, sin perjuicio de la facultad que se otorga a los Ayuntamientos de nombrar apoderados y representantes."

  8. "Artículo 77. La Junta de Gobierno del Congreso del Estado es el órgano de gobierno encargado de la dirección de los asuntos relativos al régimen interno del Poder Legislativo, con el fin de optimizar sus funciones legislativas, políticas y administrativas, conforme a lo dispuesto a esta ley y sus reglamentos."

    "Artículo 79. La Junta de Gobierno estará integrada por los coordinadores de los grupos parlamentarios constituidos conforme a lo dispuesto en esta ley. Los diputados de los partidos políticos que no hayan formado grupo parlamentario por no cumplir con el requisito numérico establecido en esta ley, podrán participar con voz y sin voto.

    "El coordinador del grupo parlamentario que haya tenido la mayoría absoluta en el Congreso, será el presidente de la Junta de Gobierno. ..."

    "Artículo 91. Son atribuciones del presidente de la Junta de Gobierno:

    "...

    "IV. Representar legalmente al Congreso del Estado y a la Junta de Gobierno ante toda clase de autoridades, en materia administrativa, penal, civil, fiscal o laboral, así como en materia de amparo y en los demás asuntos en los que sea parte el Congreso. El presidente podrá delegar esta representación en cualquiera de los titulares de los órganos técnicos y de apoyo del Congreso, otorgando el poder legal correspondiente."

  9. Nota: El inciso d), con antelación a ser derogado disponía lo siguiente: "... d) La documentación pública. ..."

  10. "Artículo 50. Las facultades del presidente del instituto. La Presidencia del Consejo General tendrá las atribuciones siguientes: I.R. legalmente al instituto ante cualquier autoridad federal, estatal o municipal."

  11. "Artículo 196. La Ley Suprema Coahuilense puede ser adicionada o reformada por el Congreso del Estado. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte del bloque de la constitucionalidad local, deben observarse los requisitos siguientes:

    "...

    "V. Que la adición o reforma sea aprobada por la mayoría absoluta de los Ayuntamientos del Estado."

    "Artículo 197. Para cumplir con lo que se previene en la fracción V del artículo que precede, el Congreso después de haber cumplido los requisitos que consignan las fracciones anteriores a la citada, mandará a cada Ayuntamiento del Estado, una copia del expediente a que se refiere la fracción IV de esta misma disposición, señalándoles, asimismo, que dentro del término de treinta días deberán emitir su voto, para los efectos legales correspondientes, y que, de no hacerlo, se entenderá que aceptan la reforma."

  12. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

    "...

    "V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia."

    "Artículo 65. En las acciones de inconstitucionalidad, el Ministro instructor de acuerdo al artículo 25, podrá aplicar las causales de improcedencia establecidas en el artículo 19 de esta ley, con excepción de su fracción II respecto de leyes electorales, así como las causales de sobreseimiento a que se refieren las fracciones II y III del artículo 20.

    La (sic) causales previstas en las fracciones III y IV del artículo 19 sólo podrán aplicarse cuando los supuestos contemplados en éstas se presenten respecto de otra acción de inconstitucionalidad.

  13. La primera parte de este considerando se apoya en gran medida en un estudio inédito elaborado por la L.. M.G.P., secretaria de Estudio y Cuenta adscrita a la ponencia del señor M.G.I.O.M..

  14. Amparo en revisión 2099/99, promovido por E.V.C., fallado por unanimidad de diez votos el día siete de marzo de dos mil. Fue ponente el señor M.J.D.R..

  15. Transcrito a foja 61 de la presente ejecutoria.