Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministros Genaro David Góngora Pimentel, Sergio Salvador Aguirre Anguiano y presidente Mariano Azuela Güitrón. |
| Número de registro | 20238 |
| Fecha | 01 Febrero 2004 |
| Fecha de publicación | 01 Febrero 2004 |
| Número de resolución | 1a./J. 61/2007 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XIX, Febrero de 2004, 628 |
| Emisor | Pleno |
Voto minoritario que formulan los Ministros G.D.G.P., S.S.A.A. y presidente M.A.G..
En la sentencia se determina que el artículo 10, fracción I, de la Ley del Notariado de Jalisco, no transgrede el artículo 32 de la Constitución Federal; sin embargo, los suscritos disentimos del parecer mayoritario, por las siguientes consideraciones:
En la acción de inconstitucionalidad se hizo valer que la reforma al artículo 10, fracción I, de la Ley del Notariado para el Estado de Jalisco, al establecer que para obtener la patente de aspirante a notario se requiere ser ciudadano mexicano sin haber optado por otra nacionalidad, es violatoria del artículo 32 de la Constitución Federal, toda vez que limita los derechos de los nacionales, cuando la Constitución Federal no establece hipótesis alguna que tuviese como consecuencia la pérdida de la nacionalidad y de ahí, la privación de derechos y prerrogativas de los connacionales, así como que los derechos de nacionalidad del mexicano no se pierden por adquirir otra nacionalidad, por el contrario, el artículo 37 de la Constitución Federal prevé que ningún mexicano por nacimiento podrá ser privado de su nacionalidad y por consiguiente, de sus derechos, prerrogativas y obligaciones.
Consideramos que es fundado el concepto de invalidez, ya que la Constitución Federal prohibía la doble nacionalidad de los mayores de edad hasta el veinte de marzo de mil novecientos noventa y siete, en que fue reformada y se reconoce esta situación, dejando a la ley la regulación de los derechos de los mexicanos que posean otra nacionalidad.
En efecto, el artículo 32 de la Constitución Federal, producto de la reforma reseñada, establece:
"Artículo 32. La ley regulará el ejercicio de los derechos que la legislación mexicana otorga a los mexicanos que posean otra nacionalidad y establecerá normas para evitar conflictos por doble nacionalidad.
"El ejercicio de los cargos y funciones para los cuales, por disposición de la presente Constitución, se requiera ser mexicano por nacimiento, se reserva a quienes tengan esa calidad y no adquieran otra nacionalidad. Esta reserva también será aplicable a los casos que así lo señalen otras leyes del Congreso de la Unión. ..."
La exposición de motivos de la reforma en comento, en lo conducente, señala:
"En el marco de esta reforma, resulta indispensable tener presente que el ejercicio de los cargos y funciones correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias del Estado mexicano que por naturaleza sustentan el fortalecimiento de la identidad y soberanía nacionales, exige que sus titulares estén libres de cualquier posibilidad de vínculo jurídico o sumisión hacia otros países.-Por ello, se agrega otro nuevo párrafo también en el artículo 32, en el que los cargos establecidos en la Constitución, tanto los de elección popular, tales como los de presidente de la República, senadores, diputados y gobernadores, así como los de secretarios de Estado, Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y todos los que se señalen en otras leyes del Congreso de la Unión, que de alguna manera puedan poner en riesgo la soberanía y lealtad nacionales, se reservan de manera exclusiva a mexicanos por nacimiento que no adquieran otra nacionalidad."
A la luz de la exposición de motivos podemos interpretar el texto constitucional y desprender las siguientes premisas:
A. La Constitución Federal reconoce la doble nacionalidad.
B. Asimismo, se establece que por regla general no debe existir distinción entre mexicanos por nacimiento con una sola nacionalidad y con doble nacionalidad, con excepción de los cargos expresamente reservados a mexicanos por nacimiento que establece la Constitución Federal, así como los que establezca el Congreso de la Unión a través de las leyes.
C. Por otra parte, del artículo 32 de la Constitución Federal correlacionado con la exposición de motivos se puede desprender que la actividad legislativa del Congreso de la Unión al establecer reservas para cargos y funciones que excluyan a los mexicanos con doble nacionalidad está delimitada, pues la reserva debe ser sustentada en el cargo o función que correspondan a áreas estratégicas o prioritarias del Estado "... que por su naturaleza sustentan el fortalecimiento de la identidad y soberanía nacionales, exige que sus titulares estén libres de cualquier posibilidad de vínculo jurídico o sumisión hacia otros países."
D.A. corresponder los límites constitucionales a la actividad legislativa, al interés nacional, es inconcuso que tanto de la interpretación literal, como atendiendo a sus fines, solamente el Congreso de la Unión puede establecer este tipo de reservas.
La doble nacionalidad implica que quienes la poseen tienen el derecho a que cada uno de los Estados que les atribuya su nacionalidad, les reconozca todos los derechos que le son otorgados a sus nacionales, salvo los casos en que la propia Constitución establezca reservas, un trato contrario implica discriminación y el desconocimiento al carácter de nacional reconocido constitucionalmente.
Luego, toda vez que la Ley del Notariado del Estado de Jalisco es una ley expedida por el Congreso Local que establece en el artículo impugnado una reserva a mexicanos que hayan optado por otra nacionalidad, contradiciendo el primer aspecto constitucional y, además, que el notariado es una actividad que, aún a pesar de su importancia, no afecta el interés nacional, pues difícilmente podría afectar la identidad o soberanía nacionales, es dable concluir que el artículo 10, fracción I, de la Ley del Notariado del Estado de Jalisco que establece como requisito para obtener la patente el ser ciudadano mexicano por nacimiento y no haber optado por otra nacionalidad es contrario al artículo 32, párrafo segundo, de la Constitución Federal.
Lo anterior, dado que en el asunto que nos ocupa el parámetro constitucional lo constituye el segundo párrafo del artículo 32 constitucional y no el primer párrafo, ya que éste tiene que ver con aquellos nacionales que ya adquirieron otra nacionalidad, esto es, el texto constitucional reconoce la doble nacionalidad, y respecto de ellos se dice que la ley regulará el ejercicio de esos derechos que la legislación mexicana les otorga. Por tanto, no es aplicable este supuesto, ya que lo que regula el artículo 10, fracción I, de la Ley del Notariado, no son cuestiones sobre nacionales con otra nacionalidad, sino de quienes sólo tienen una nacionalidad y no se les permite adquirir otra si desean continuar con la función que desempeñen o quieran desempeñar.
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que este primer párrafo se refiere a que "la ley" regulará lo que ya otorgó la legislación mexicana, es decir, "la ley" que se expida no creará nada nuevo, pues ello ya lo hizo la legislación mexicana respecto de los mexicanos por nacimiento con otra nacionalidad. En consecuencia, al hacer referencia el texto constitucional a "la ley" no está pensando en la expedición de cualquier ley, y mucho menos una local, sino en una ley que regule precisamente el ejercicio de esos derechos.
Así pues, la ley a que hace referencia el párrafo primero del artículo 32 constitucional, es a la Ley de Nacionalidad, expedida por el Congreso de la Unión y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de enero de 1998, que en sus artículos 13 y 14 señalan que los mexicanos por nacimiento que posean o adquieran otra nacionalidad, actúan como nacionales respecto con los actos jurídicos que celebren en territorio nacional y en las zonas en las que el Estado mexicano ejerza su jurisdicción de acuerdo con el derecho internacional, y los actos jurídicos que celebren fuera de los límites de la jurisdicción nacional, precisándose que en estos casos no se podrá invocar la protección de un gobierno extranjero y en caso de hacerse así, perderán en beneficio de la nación los bienes o cualquier otro derecho sobre los cuales haya invocado dicha protección. Es decir, esta ley regula el ejercicio de los derechos de quienes poseen otra nacionalidad.
En consecuencia, el párrafo segundo del artículo 32 constitucional, es el aplicable en el presente asunto.
Luego, conforme a este segundo párrafo, conviene determinar cómo funciona la reserva, sobre todo porque constituye el parámetro a aplicar en el control constitucional que se pretende ejercer respecto de la Ley del Notariado de Jalisco.
El órgano reformador previó dos sistemas en su funcionamiento. Así, con la intención de no reformar textualmente toda la Ley Fundamental, se estableció lo que puede denominarse una reforma implícita vía interpretación. De esta manera, cuando la Constitución dice mexicano por nacimiento, debe entenderse mexicano por nacimiento que no haya adquirido otra nacionalidad.
Por lo que respecta a las leyes, el sistema es diverso. Para empezar, el Texto Constitucional sólo hace referencia a leyes del Congreso de la Unión, esto es, a disposiciones federales, y no podría ser de otra manera, ya que lo que se pretende regular son cuestiones relativas a la nacionalidad, o mejor dicho a la imposibilidad para adquirir la doble nacionalidad si se desea desempeñar un puesto o cargo determinado, tema que indudablemente es de interés nacional y prevalece sobre los aspectos notariales que son locales. Dicho en otros términos, antes de ser notario, se es nacional, prevaleciendo por ello el criterio de que sean leyes del Congreso de la Unión, lo que se corrobora con la facultad que se le otorga al propio Congreso en el artículo 73, fracción XVI, constitucional.
Por otra parte, el mismo texto constitucional señala que el ejercicio de cargos o empleos que requieran ser mexicano por nacimiento "se reserva a quienes tengan esa calidad y no adquieran otra nacionalidad". Es una doble condición. Uno, debe ser mexicano por nacimiento y además, no adquirir otra nacionalidad.
En ese mismo sentido, el segundo párrafo indica que la reserva puede aplicarse a otros casos que determinen las leyes del Congreso de la Unión, pero dicha reserva debe "señalarse", esto es, ser expresa. Se entiende que la reserva es en la doble condición indicada.
A este respecto, la Ley de Nacionalidad reglamentaria del artículo 32 de la Constitución Federal, al regular precisamente su segundo párrafo, previó en su artículo 15 que cuando el ejercicio de algún cargo o función se reserve a quien tenga la calidad de mexicano por nacimiento y no haya adquirido otra nacionalidad, será necesario que la disposición aplicable así lo señale expresamente.
El señalamiento expreso a que alude esta ley es lógico e indispensable, primero porque no podría ser igual al que estableció el texto constitucional respecto de las normas en él mismo contenidas, ya que decir que donde el legislador dice "que se requiere ser mexicano por nacimiento" debe entenderse que no debe haberse adquirido otra nacionalidad, significa reformar vía interpretativa un número excesivo de normas legislativas, llegándose al extremo de exigir dicha característica en actividades que no lo requieran, máxime que en la exposición de motivos hizo referencia a actividades que impliquen el fortalecimiento de la identidad y soberanía nacionales.
Tan es así, que al publicarse esta Ley de Nacionalidad, en el mismo Diario Oficial se publicaron múltiples reformas a leyes federales, cumpliéndose así con lo dispuesto en dicha ley.
Tratándose del Tratado de Libre Comercio, y a sabiendas de que no es propiamente una ley federal, pero sí estamos ciertos de que es una disposición normativa diferente a la Constitución, lo que se le debe aplicar es precisamente el sistema que la propia Constitución estableció, junto con la Ley de Nacionalidad, para las leyes del Congreso de la Unión, esto es, la referencia de que no se debe tener otra nacionalidad debe ser expresa.
En este sentido, si el tratado en cita dice que "sólo los nacionales mexicanos por nacimiento podrán obtener la patente para ejercer como notarios públicos", no está cumpliendo con lo que señala la Constitución y mucho menos con lo que indica la Ley de Nacionalidad, pues no se inserta la expresión "que no hayan adquirido otra nacionalidad". Y ello es así porque la reserva que se establece en el artículo 32 de la Constitución Federal, es a partir de su reforma de 20 de marzo de 1997, esto es, de fecha posterior a la firma de dicho tratado, que entró en vigor en 1994, por lo que no se pensó ni podía haberse pensado al ratificarse el tratado que posteriormente se reformaría la Constitución para hacer una reserva en su favor.
Por último, el anterior requisito de señalamiento expreso lo hizo el legislador local, al expedir la Ley del Notariado del Estado de Jalisco; sin embargo, no está dentro de sus facultades establecerlo, sobre todo porque además de regular un supuesto de nacionalidad propio de la legislación federal, está incidiendo en la doble nacionalidad, toda vez que para que alguien desempeñe el puesto que regula no debe adquirir otra nacionalidad, y ello es claramente competencia federal.
Aunado a ello, el artículo impugnado implica un trato discriminatorio que también es violatorio del artículo 1o. de la Constitución Federal, que dispone: "En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las garantías que otorga esta Constitución, las cuales no podrán restringirse ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece.", el que adicionado mediante reforma del catorce de agosto de dos mil uno, también señala: "Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las capacidades diferentes, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas."
De lo que se desprende que en dicho artículo se plasma esencialmente la garantía de igualdad, esto es, la Constitución ordena que todo individuo debe gozar de las garantías que la misma otorgue y la única excepción a estos derechos son los casos en que la propia Constitución establece, los que además deben sujetarse a sus condiciones.
Cuando la Constitución Federal reconoció la doble nacionalidad, reconoció a los mexicanos que tienen dicha condición, todos los derechos que atañen a su nacionalidad mexicana, estableciendo únicamente como excepciones los casos expresamente reservados para mexicanos y los que establezca el Congreso de la Unión a través de leyes, cualquier situación diferente a la regulada por la Constitución Federal, implica un trato discriminatorio a los mexicanos que tienen doble nacionalidad lo que también es violatorio del tercer párrafo del artículo 1o. que prohíbe toda discriminación por origen nacional.
Así es, las personas con doble nacionalidad son, por disposición constitucional, mexicanos no extranjeros, por ende, tienen derecho a un trato igual al de todos los mexicanos, con las excepciones que señala el propio texto constitucional federal, pues ésta es su condición jurídica y cualquier disposición o acto que altere esta situación es inconstitucional.
En este orden de ideas, estimamos que el artículo 10, fracción I, de la Ley del Notariado de Jalisco, al disponer que para obtener la patente de aspirante a notario se requiere ser mexicano por nacimiento sin haber adquirido otra nacionalidad, sí transgrede el artículo 32 constitucional, ya que además de los cargos o funciones que la propia Constitución determina que se encuentran reservados a los mexicanos por nacimiento que no hubieran optado por otra nacionalidad, sólo al Congreso de la Unión le corresponde establecer esa reserva en las leyes federales que expida, la cual debe ser expresa y para aquellos cargos o funciones que correspondan a áreas estratégicas o prioritarias del Estado, que por su naturaleza sustentan el fortalecimiento de la identidad y soberanía nacionales, pues se requiere que sus titulares estén libres de cualquier posibilidad de vínculo jurídico o sumisión hacia otros países y, además, el artículo 1o. constitucional al ser una norma discriminatoria de los mexicanos que adquieran otra nacionalidad.
