Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMinistros Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Mariano Azuela Güitrón, Juventino V. Castro y Castro, José de Jesús Gudiño Pelayo y Guillermo I. Ortiz Mayagoitia.
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XIV, Agosto de 2001, 560
Fecha de publicación01 Agosto 2001
Fecha01 Agosto 2001
Número de resolución15/99
Número de registro1342
MateriaDerecho Laboral y Seguridad Social,Derecho Fiscal
EmisorPleno

Voto minoritario de los Ministros S.S.A.A., M.A.G., J.V.C. y C., J. de J.G.P. y G.I.O.M..


Los suscritos disentimos del criterio mayoritario por lo que respecta a la validez del artículo 975, fracción II, inciso b), de la Ley Federal del Trabajo, porque es inconstitucional solamente en cuanto invade las atribuciones de los Municipios para percibir las contribuciones relacionadas con la propiedad inmobiliaria.


En el sexto considerando de la ejecutoria, al estudiarse este punto, toralmente se determina: a) De la hipótesis legal de la propia norma impugnada no puede inferirse, válidamente, ningún vocablo, término o concepto que de manera expresa permita concluir que establece una exención sobre impuestos o derechos reclamados con la propiedad inmobiliaria o con la prestación de los servicios públicos que tiene a su cargo el Municipio; b) El precepto combatido en comento, al prever que si el bien inmueble es adjudicado al trabajador debe ser "libre de todo gravamen, impuestos y derechos fiscales", no instituye remisión de garantías o deudas en perjuicio de terceros ni exenciones fiscales, las que deben ser expresas en las leyes, lo que aquí no sucede; sólo estatuye como corresponde en derecho, el saneamiento del bien mediante el pago o reconocimiento de las deudas que pesen sobre dicho bien, a través de los procedimientos de preferencia y conforme a las reglas correspondientes que en materia laboral se establecen.


Con el criterio anterior se está en desacuerdo, porque es incorrecta la interpretación que en la presente ejecutoria se da al artículo 975, fracción II, inciso b), de la Ley Federal del Trabajo, en el sentido de que no establece exención alguna respecto del pago de contribuciones relacionadas con la propiedad inmobiliaria, puesto que el citado precepto al establecer: "Si se lo adjudica al trabajador, deberá ser libre de todo gravamen, impuestos y derechos fiscales", lo libera de que soporte gravámenes anteriores o motivados por el acto mismo, esto implica todo aquello vigente que grave al inmueble.


Es decir, la adjudicación no deberá causar el impuesto de traslación de dominio ni cualquier gravamen o impuesto adeudado con anterioridad a la fecha de adjudicación, porque el inmueble pasa al adjudicatario libre de todo gravamen, impuestos y derechos fiscales y ésta es la recta interpretación que deriva de esa disposición, pues la intención de la misma fue el no gravar a los trabajadores con cargas fiscales que no podrían soportar; de ahí que se les exima del pago de cualquier impuesto y derechos fiscales.


En vista de lo expuesto, el artículo en comento prevé una prerrogativa a favor del trabajador, consistente en no pagar los impuestos precedentes y concomitantes que pesen sobre la propiedad, o que correspondan a la transmisión o propiedad de bienes inmuebles, en contravención a los derechos que el fisco municipal tiene para percibir las contribuciones que le garantiza el artículo 115, fracción IV, constitucional.


Vale la pena hacer notar, que el precepto impugnado no era inconstitucional en su origen, pues fue adicionado el cuatro de enero de mil novecientos ochenta, antes de la reforma que en materia municipal se realizara al artículo 115, fracción IV, constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación de tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres; momento en que resultaba muy frecuente que leyes federales excluyeran del pago de impuestos municipales, predial y derechos de agua, a organismos descentralizados por servicios, tales como Ferrocarriles Nacionales de México, Comisión Federal de Electricidad, entre otros; sin embargo, a partir de que se reformó el artículo 115 constitucional y se consigna como un derecho exclusivo de los Municipios recibir las contribuciones que recaigan sobre la propiedad inmobiliaria, el artículo 975, fracción II, inciso b), de la Ley Federal del Trabajo, al establecer como exención, a favor del trabajador, el no pago de impuestos y derechos fiscales, devino en inconstitucional.


En efecto, el artículo 115, fracción IV, constitucional, vigente en la época, prevé:


"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:


"...


"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:


"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.


"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.


"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.


"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.


"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.


"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.


"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.


"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley."


La fracción IV del artículo 115 constitucional, se refiere al libre manejo de la hacienda municipal y establece su forma de integración, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan a los Municipios, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor y, en todo caso, percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio del valor de los inmuebles.


En términos generales, puede considerarse que la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los Municipios; por su parte, la libre administración hacendaria debe entenderse como el régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto, en los términos que fijen las leyes para el cumplimiento de sus fines públicos.


La fracción IV del artículo citado, establece la prohibición expresa para que las leyes federales y locales establezcan exenciones respecto de las mencionadas contribuciones; la Constitución Federal obliga, tanto al legislador federal como al local, a no disponer en cualquier ordenamiento exención alguna respecto de las contribuciones señaladas en la propia Constitución a favor de los Municipios. Lo que hace que cualquier disposición en contrario atentaría contra la prerrogativa de los Municipios a percibir íntegramente las contribuciones.


Es decir, las leyes de los Estados no pueden establecer exenciones o subsidios a favor de persona o institución alguna respecto de las contribuciones que corresponden a los Municipios sobre la propiedad inmobiliaria o derivada de la prestación de servicios públicos a su cargo y sólo estarán exentos los bienes del dominio público de la Federación, los Estados o los Municipios, salvo que sean utilizados por entidades paraestatales o particulares para fines distintos a los de su objeto público.


El referido artículo 115 constitucional fue reformado en el año de mil novecientos ochenta y tres, y de la exposición de motivos se desprende que fue con el propósito expreso de fortalecer económica y políticamente al Municipio Libre, entendido éste como una institución profundamente arraigada en la idiosincrasia del pueblo, en su cotidiano vivir y quehacer político.


En la exposición de motivos de la mencionada reforma constitucional se asentó, en lo que interesa:


"El Municipio es la comunidad social que posee territorio y capacidad político-jurídica y administrativa para cumplir esta gran tarea nacional: nadie más que la comunidad organizada y activamente participativa puede asumir la conducción de un cambio cualitativo en el desarrollo económico, político y social, capaz de permitir un desarrollo integral.-La centralización ha arrebatado al Municipio capacidad y recursos para desarrollar en todos sentidos su ámbito territorial y poblacional ... Por todo ello, el fortalecimiento municipal no sólo es de considerarse como camino para mejorar las condiciones de vida de los Municipios poco desarrollados, sino también para resolver simultáneamente los cada vez más graves problemas que enfrentan las concentraciones urbano-industriales. El fortalecimiento municipal no es una cuestión meramente municipal sino nacional, en toda la extensión del vocablo. A este respecto, ha sido una verdad reiteradamente sustentada en todos los rincones de nuestro territorio, que el Municipio, aun cuando teóricamente constituye una fórmula de descentralización, en nuestra realidad lo es más en el sentido administrativo que en el político, por lo que como meta inmediata de la vigorización de nuestro federalismo nos planteamos la revisión de las estructuras diseñadas al amparo de la Constitución vigente, a fin de instrumentar un proceso de cambio que haga efectiva en el federalismo la célula municipal tanto en autonomía económica como política. ... Por su amplia reiteración y sustentación en toda la consulta popular, se concluyó en la necesaria reestructuración de la economía municipal, entendiendo, como así también lo proclamaron los Constituyentes de Querétaro, que no podrá haber cabal libertad política en los Municipios mientras éstos no cuenten con autosuficiencia económica. Por ende, en este renglón, fundamental para la subsistencia y desarrollo de los Municipios, consignamos en la fracción IV de la iniciativa, en primer término, como concepto originario del artículo 115 la libre administración de su hacienda por parte de los Municipios, pero por otra parte, en una fórmula de descentralización, de correcta redistribución de competencias en materia fiscal, estimamos conveniente asignar a las comunidades municipales los impuestos o contribuciones, inclusive con tasas adicionales que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, así como de su fraccionamiento, división, consolidación, traslado y mejora y las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles ... Como una disposición importante para la seguridad de los ingresos municipales, se consigna la obligación del pago de sus contribuciones para toda persona física o moral o instituciones oficiales o privadas, sin exenciones o subsidios, evitando de esta manera a nivel constitucional las prácticas de exentar a diversas personas o empresas del sector público, de estas contribuciones que son consustanciales para la vida de los Municipios. ..."


Con base en el propósito expreso del fortalecimiento del Municipio, específicamente en lo que respecta a sus fuentes de ingresos, es claro que la prohibición de exentar o subsidiar el pago de impuestos o contribuciones establecidos constitucionalmente a favor de los Municipios (artículo 115, fracción IV), no puede entenderse en sentido restringido, ya que la intención de establecer contribuciones a favor de los Municipios y prohibir la exención o subsidios en el pago de éstas obedece, sin duda, al deseo expreso de fortalecer la hacienda municipal, esto es, se trata de dar bases más sólidas a la estructura económica de esta entidad política.


En este contexto, el término exención de impuestos o de contribuciones utilizada en el texto constitucional, no puede ser entendida, sino como la posibilidad de no pago de dichos impuestos o contribuciones, liberando de la obligación correspondiente a determinadas personas o instituciones, esto es, lo que se prohíbe es la situación de excepción en que se coloca a los particulares o a las instituciones oficiales, la concesión de un beneficio tributario que permita que no contribuyan al gasto público en detrimento del fisco municipal y la práctica de liberar de las cargas fiscales a unos cuantos.


En esa tesitura, resulta claro que ninguna ley federal o local puede establecer exenciones o subsidios en detrimento de la hacienda municipal, so pena de ser inconstitucional por contravenir mandato expreso de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


Igualmente, es indiscutible que cualquier liberación de las obligaciones tributarias en forma general y abstracta constituye una exención, con independencia de la forma en que se instituya o designe.


Sentado lo anterior, el artículo 975 de la Ley Federal del Trabajo establece:


"Artículo 975. Exhibido el importe total del precio de la adjudicación, el presidente declarará fincado el remate y se observará lo siguiente:


"I.C. de inmediato al actor y a los demás acreedores por su orden; y si hay remanente, se entregará al demandado;


"II. Si se trata de bienes inmuebles, se observará:


"a) El anterior propietario entregará al presidente de la Junta, toda la documentación relacionada con el inmueble que se remató.


"b) Si se lo adjudica el trabajador, deberá ser libre de todo gravamen, impuestos y derechos fiscales.


"c) La escritura deberá firmarla el anterior propietario, dentro de los cinco días siguientes a la notificación que le haga el notario público respectivo. Si no lo hace, el presidente lo hará en su rebeldía; y


"III. Firmada la escritura, se pondrá al adquirente en posesión del inmueble."


De la lectura del precepto transcrito, se advierte que prevé la adjudicación al trabajador libre de cualquier gravamen, impuestos y derechos fiscales, lo cual implica a aquellos que están vinculados con el acto de adjudicación de un inmueble que conlleva necesariamente y en forma simultánea el traslado del dominio en su favor y, por ende, la adquisición del mismo por el trabajador, originando dichos actos simultáneos y correlativos la causación de las contribuciones e impuestos que los gravan, tales como el de traslado de dominio y los impuestos prediales, contribuciones por mejoras, derechos por consumo de agua adeudados y otros que se encuentren establecidos y que pesen o graviten sobre la finca, de los cuales se está liberando de pago al trabajador adjudicatario y adquirente.


Por tanto, el artículo en comento a nivel de ley federal otorga al trabajador un beneficio, porque establece que una vez declarado fincado el remate se adjudicarán los bienes inmuebles "libre de todo gravamen, impuestos y derechos fiscales", o sea, prevé la posibilidad de no pago de derechos, impuestos o contribuciones, lo que constituye una exención con el evidente menoscabo de la facultad recaudatoria del fisco municipal actor, al que corresponde la administración de su hacienda y, desde luego, la percepción de todo lo relacionado con impuestos, contribuciones y derechos de carácter inmobiliario, puesto que dicho artículo prevé como excepción la liberación de cualquier carga tributaria al acto de adjudicación y adquisición del dominio por el trabajador, lo que incluye el pago por traslado de dominio y todos aquellos que con anterioridad graviten sobre la finca.


Luego, si el precepto de la Ley Federal del Trabajo en comento, exceptúa a los trabajadores del pago de cualquier impuesto y derechos fiscales, les otorga un beneficio tributario que permite que no contribuyan al gasto público en detrimento del fisco municipal, es evidente que sí prevé como excepción el no pago de contribuciones relacionados con la adquisición del dominio de inmuebles, lo que constituye una exención de las prohibidas por el artículo 115, fracción IV, constitucional.


Lo anterior es así, puesto que si se traslada el dominio de un inmueble, el Municipio tiene derecho a percibir las contribuciones que le garantiza el artículo 115, fracción IV, constitucional, y al liberar de toda carga y de todo gravamen la adjudicación del inmueble que conlleva el traslado de su dominio a favor del trabajador, se da un beneficio a favor de los trabajadores consistente en no pagar los impuestos que correspondan a la adquisición o dominio de bienes inmuebles, lo cual no está dentro de las excepciones que establece nuestra Constitución Federal, sino precisamente dentro de sus prohibiciones, pues el único supuesto de excepción es el consistente en que los bienes del dominio público de la Federación, Estados y Municipios estarán exentos del pago de las contribuciones relacionadas con la propiedad inmobiliaria y los servicios que preste el Ayuntamiento.


En consecuencia, si el beneficio mencionado a favor de los trabajadores no está dentro de las excepciones que prevé la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sí dentro de sus prohibiciones, es evidente que hay afectación en la esfera municipal y, por ende, el artículo de la ley laboral en comento, es inconstitucional al establecer una verdadera exención.


Por lo expuesto, los suscritos consideramos que el artículo 975, fracción II, inciso b), de la Ley Federal del Trabajo, contraviene las prerrogativas del Municipio previstas por el artículo 115, fracción IV, constitucional, por lo que procedía declarar su invalidez.

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