Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular que formula el M.J.R.C.D. en la controversia constitucional 44/2005.

Esta controversia constitucional fue promovida por el Municipio de Tecomán, Estado de Colima en contra de los Poderes Ejecutivo y Legislativo de esa entidad federativa, específicamente de la Comisión de Hacienda y de la Contaduría Mayor de Hacienda, ambas pertenecientes al último de los poderes mencionados. El Municipio actor impugnó los siguientes actos:

1. D.P.L.L., la votación y aprobación del Decreto 219.(1)

2. Del Poder Ejecutivo Local, la promulgación y publicación del Decreto 219.

3. De la Comisión de Hacienda y de la Contaduría Mayor de Hacienda del Poder Legislativo Local, la instauración de un procedimiento de investigación y revisión especial al Municipio de Tecomán.

En sesión de veintidós de enero de dos mil ocho, el Tribunal Pleno por unanimidad de once votos resolvió este asunto, determinando sobreseer respecto del Decreto 219 impugnado, por considerar que su impugnación había sido extemporánea y declarar infundada la controversia en lo relativo al procedimiento de investigación y revisión especial al Municipio actor, porque no existía en el caso una intervención en la hacienda municipal vulneradora del artículo 115 de la Constitución Federal.

Aunque la resolución del fondo del asunto obtuvo una votación unánime, previo a esa determinación surgió la discusión en torno a la competencia del Tribunal Pleno para su resolución. Justo sobre este tema versa el presente voto particular.

En efecto, en la sesión pública de veintiuno de enero de dos mil ocho, se planteó y discutió como tema previo si las S.s de la Suprema Corte de Justicia de la Nación tienen competencia para la resolución de controversias constitucionales, o si ello es competencia originaria y exclusiva de la Corte funcionando en Pleno, concretamente se plantearon tres cuestionamientos:

1. ¿Es originaria y exclusiva la competencia del Tribunal Pleno para resolver controversias constitucionales?

2. ¿Puede el Pleno delegar a las S. su competencia originaria para resolver ciertas controversias constitucionales?

3. ¿De ser posible, en qué casos puede delegarse esta competencia?

Después de un largo intercambio de opiniones, los Ministros resolvieron por mayoría de nueve votos que la resolución de las controversias constitucionales es competencia originaria pero no exclusiva del Tribunal Pleno y, por tanto, que este órgano colegiado sí puede delegar su competencia originaria a las S.s.(2) Atento a ello y al haberse considerado que el Acuerdo General 5/2001 del propio Tribunal Pleno no es lo suficientemente claro sobre este tema, se ordenó la preparación de un proyecto de modificaciones o adiciones al mismo con la finalidad de explicitar la delegación de la competencia originaria del Tribunal Pleno a las S.s para la resolución de aquellas controversias constitucionales en las que no sea necesaria su intervención.(3)

Conviene narrar los antecedentes que motivaron el planteamiento de este tema y su consecuente discusión en la sesión pública del Tribunal Pleno de veintiuno de enero de dos mil ocho.

I. Antecedentes procesales del caso.

1. El quince de julio de dos mil cinco, la síndico del Ayuntamiento de Tecomán, Estado de Colima -en representación de dicho Municipio-, promovió controversia constitucional en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado.

2. Una vez instruido el juicio, el veintiséis de octubre de dos mil cinco se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, quedando así listo el asunto para la presentación del proyecto de sentencia.

3. El proyecto de sentencia se entregó a la Secretaría General de Acuerdos de la Corte el veintiocho de noviembre de dos mil cinco, para que, en su oportunidad, fuera listado para su resolución en el Tribunal Pleno.

4. Con apoyo en lo sentado por la Segunda S. de la Corte, en sesión de nueve de diciembre de dos mil cinco, al resolver la controversia constitucional 38/2005 de la que derivó la tesis aislada V/2006 de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE TIENEN COMPETENCIA PARA RESOLVERLAS AUN RESPECTO DEL FONDO, CUANDO EN ELLAS INTERVENGA UN MUNICIPIO Y NO SUBSISTA PROBLEMA ALGUNO DE INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA GENERAL (INTERPRETACIÓN DEL ACUERDO GENERAL PLENARIO 5/2001).", se radicó esta controversia en la Primera S. y el proyecto de resolución fue listado para la sesión de veintidós de marzo de dos mil seis. Sin embargo, en dicha sesión los Ministros integrantes de la Primera S. determinaron retirar el asunto y enviarlo al Tribunal Pleno para su resolución.

5. Una vez radicado nuevamente en el Tribunal Pleno, este asunto se resolvió en sesión pública de veintidós de enero de dos mil ocho, recordando que previo a la resolución de fondo se discutió el tema que aquí se aborda.

II. Antecedentes del tema discutido.

Como ya lo señalé, el tema que se discutió preliminarmente en la resolución de esta controversia constitucional fue el relativo a si las S.s de la Suprema Corte de Justicia de la Nación tienen competencia para la resolución de controversias constitucionales, o si ello es competencia originaria y exclusiva de la Corte funcionando en Pleno.

Debo precisar que, con anterioridad a este asunto, las S.s de la Corte con apoyo en el Acuerdo General P.5., ya habían resuelto algunas controversias constitucionales, pero ello se circunscribía únicamente a aquellas en las que no se estudiaba el fondo del problema constitucional planteado porque se actualizaba alguna causa de improcedencia que daba como resultado el sobreseimiento del juicio. Sin embargo, a partir de la resolución de la controversia 38/2005 por parte de la Segunda S., este criterio se amplió y fue evolucionando, por lo que resulta conveniente señalar momento a momento el cambio del mismo.

a) Primer momento. Con fundamento en el Acuerdo General P.5. -concretamente en sus puntos tercero, fracción I y cuarto- las S.s de la Corte empezaron a resolver en esa sede las controversias constitucionales en las que resultara "innecesaria la intervención del Tribunal Pleno", entendiéndose por ello cuando en estos asuntos no se entraba al estudio del fondo del problema constitucional planteado porque se sobreseía por alguna de las causas legales de improcedencia o sobreseimiento.(4)

Hasta diciembre de dos mil cinco, el criterio de las dos S.s de la Corte para resolver estos asuntos había sido consistente. Sin embargo, el nueve de diciembre de dos mil cinco, la Segunda S. emitió un criterio diferente resolviendo una controversia constitucional y pronunciándose sobre el fondo del asunto.

b) Segundo momento. Inicia con la resolución de la controversia constitucional 38/2005 bajo la ponencia del Ministro G.G.P..

En este caso, la Segunda S. determinó esencialmente que, con la finalidad de agilizar la administración de justicia, en observancia de los artículos 17 y 94 de la Constitución Federal y en aplicación del Acuerdo General P.5., las S.s de la Corte son competentes para resolver controversias constitucionales en las que intervenga un Municipio, aun respecto del fondo del asunto, siempre y cuando en ellas no se impugnen normas generales, pues en ese caso su resolución requiere de una mayoría calificada de ocho votos.

Así entonces, la Segunda S. de la Corte determinó que las S.s son competentes para conocer y resolver controversias constitucionales de fondo siempre que se reunieran dos requisitos: 1) que fueran asuntos de Municipios y 2) que lo impugnado fueran actos.

De esta controversia derivó la tesis aislada V/2006 de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE TIENEN COMPETENCIA PARA RESOLVERLAS AUN RESPECTO DEL FONDO, CUANDO EN ELLAS INTERVENGA UN MUNICIPIO Y NO SUBSISTA PROBLEMA ALGUNO DE INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA GENERAL. (INTERPRETACIÓN DEL ACUERDO PLENARIO 5/2001).".

A partir de este criterio, la Segunda S. continuó resolviendo controversias constitucionales de fondo, siempre que se reunieran los dos requisitos que estableció.(5) Sin embargo, el tres de febrero de dos mil seis, cambió su criterio, ampliándolo aún más.

c) Tercer momento. Se origina con la resolución de la controversia constitucional 69/2004 bajo la ponencia de la Ministra M.B.L.R., en la sesión de tres de febrero de dos mil seis.

En este asunto la parte actora era el Poder Ejecutivo del Estado de Baja California y la demandada el Poder Legislativo del mismo Estado, es decir, aquí claramente ya no se trataba de un asunto de "Municipios". Sin embargo, la Segunda S. resolvió el caso argumentando como base de su competencia que en la misma sesión la S. había resuelto otras controversias que sí eran de Municipios en las que se había emitido criterio sobre los temas a tratar, en particular en la controversia 69/2004.(6) En el considerando de competencia de este asunto se precisó lo siguiente:

"PRIMERO. Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; el Punto Cuarto, en relación con la fracción I del punto tercero, del Acuerdo General 5/2001, emitido por el Pleno de este Alto Tribunal el veintiuno de junio de dos mil uno, en virtud de que se plantea un conflicto entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo, ambos del Estado de Baja California, en el que es innecesaria la intervención del Tribunal en Pleno, en virtud de que en esta misma sesión se ha emitido criterio en relación con todos los temas que se abordan en este expediente, al resolver las controversias constitucionales 72/2004, 73/2004, 74/2004 y 75/2005."

De lo anterior se advierte claramente que al resolver esta controversia constitucional la Segunda S. amplió su criterio original en lo relativo a su competencia para conocer y resolver este tipo de asuntos, pues amplía su competencia a los casos en que exista un criterio temático aplicable que haya sido emitido por la S.. Sin embargo, aun cuando este criterio temático de S. sí fue emitido en asuntos de Municipios, lo cierto es que en este momento ese criterio se aplica a una controversia en la que las partes no son Municipios, pues como ya lo precisé, el actor es el Poder Ejecutivo del Estado de Baja California y el demandado el Poder Legislativo del Estado.

Así, la Segunda S. está ampliando su competencia para resolver controversias constitucionales de fondo, la cual ya no se circunscribe a asuntos municipales, sino a todos aquellos casos en los que sin importar quienes fueran las partes, se impugnen actos y exista criterio temático emitido por la S. aplicable al caso.

No obstante esta ampliación, posteriormente, el veintinueve de agosto de dos mil siete, la Segunda S. volvió a adicionar su criterio.

d) Cuarto momento. En sesión de veintinueve de agosto de dos mil siete, al resolver la controversia constitucional 9/2007 bajo la ponencia del Ministro G.G., la Segunda S. una vez más volvió a ampliar su criterio. Esta controversia tampoco se trataba de un asunto municipal ya que fue promovida por el Poder Judicial del Estado de Tlaxcala en contra de los poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado. En este asunto la Segunda S. señaló que se actualizaba su competencia, básicamente porque, respecto del tema principal a resolver, ya existía criterio del Tribunal Pleno, definido y obligatorio para la S..(7)

El primer considerando de este asunto, relativo a la competencia de la S. para conocer y resolver el mismo, es del tenor siguiente:

"PRIMERO. Competencia. En primer lugar, de acuerdo a lo resuelto en repetidas ocasiones por la mayoría de este Alto Tribunal, el presupuesto de egresos es considerado un acto formalmente legislativo pero materialmente administrativo, es decir, su naturaleza es la de acto y no de norma general, pues no participa de la generalidad como característica esencial de ésta. Sirve de apoyo la tesis de jurisprudencia P./J. 24/99, de rubro: ‘ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE PARA RECLAMAR EL DECRETO DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DEL DISTRITO FEDERAL PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 1998, POR NO TENER EL CARÁCTER DE NORMA GENERAL.’. Este criterio fue reiterado al resolver la controversia constitucional 109/2004.

"Ahora bien, tomando en cuenta que mediante la presente controversia se impugnan los actos modificatorios del Proyecto de Presupuesto de Egresos del Poder Judicial para el año dos mil siete, los actos de discusión y aprobación del citado presupuesto de egresos y, los artículos 5o., fracción III, y 20 del presupuesto de egresos de dos mil siete, se concluye que la materia de impugnación la constituyen actos y no normas generales, por lo que no es necesaria la intervención del Pleno al ser innecesaria la votación calificada de ocho votos regulada en el artículo 42 de la ley reglamentaria de la materia.

"Además, respecto del tema principal existe criterio del Pleno, definido y obligatorio para esta S., en términos del artículo 43 de la ley reglamentaria de la materia, pues se ha pronunciado al respecto en las controversias 10/2005 y 42/2006, ambas promovidas por el Poder Judicial del Estado de Baja California, resueltas el ocho de diciembre de dos mil cinco y el veintidós de agosto de dos mil seis, respectivamente.

"En tal virtud, esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para resolver el presente asunto, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 105, fracción I, inciso h) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como de conformidad con el artículo 7o., fracción I, del Reglamento Interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en relación con el punto cuarto del Acuerdo 5/2001, dictado por el Tribunal Pleno el veintiuno de junio de dos mil uno, por virtud de que se plantea una controversia constitucional suscitada entre el Poder Judicial y los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Tlaxcala, en cuyos conceptos de invalidez no se cuestiona una norma general, por lo que se estima innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

"Sirve de apoyo, por analogía, la tesis número 2a. V/2006, cuyo rubro es: ‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE TIENEN COMPETENCIA PARA RESOLVERLAS AUN RESPECTO DEL FONDO, CUANDO EN ELLAS INTERVENGA UN MUNICIPIO Y NO SUBSISTA PROBLEMA ALGUNO DE INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA GENERAL (INTERPRETACIÓN DEL ACUERDO GENERAL PLENARIO 5/2001).’

"En similar sentido, esta Segunda S. en la sesión de tres de febrero de dos mil seis resolvió la controversia constitucional 69/2004, en la que se analizó un conflicto entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo, ambos del Estado de Baja California."

Como se aprecia, al resolver este caso la Segunda S. precisó que su competencia se actualizaba porque sobre el tema a dilucidar ya existía criterio definido y obligatorio del Tribunal Pleno aplicable al caso. Cabe señalar que aquí, la tesis aislada V/2006, únicamente se aplicó por analogía.

Así, nuevamente la Segunda S. se apartó de los requisitos establecidos en su criterio original del que emanó la tesis aislada V/2006 -asuntos de Municipios en los que se impugnaran actos-, ampliando su competencia para el conocimiento y resolución de controversias constitucionales en las que sobre el tema a resolver ya existiera criterio definido y obligatorio del Pleno aplicable al caso.

e) Quinto momento. Finalmente, el diecisiete de octubre de dos mil siete, la Segunda S. resolvió la controversia constitucional 33/2007 bajo la ponencia de la Ministra M.B.L.R.. Esta controversia fue promovida por el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos en contra de un acto dictado por el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del mismo Estado.(8) En este asunto, la Segunda S. manifestó que era competente para la resolución del caso porque no se trataba de un asunto de importancia y trascendencia para el orden jurídico nacional, además de que en el caso existía una disposición legal local perfectamente aplicable que, si bien no fue invocada por las partes, resolvía con nitidez la problemática planteada. El considerando primero de este asunto, es el siguiente:

"PRIMERO. Competencia. Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el artículo tercero, fracción I, del Acuerdo General 5/2001, toda vez que se plantea un conflicto suscitado entre dos poderes de un mismo Estado, como son el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial, ambos del Estado de Morelos, asunto en el cual se estima innecesario someterlo a la consideración del Tribunal Pleno (el cual conforme dicho acuerdo sólo debe conocer de los casos cuyas características particulares requiera su intervención) tanto porque no se impugnan normas generales, como porque no se trata de un asunto de importancia y trascendencia para el orden jurídico nacional, en la medida en que existe una disposición legal local perfectamente aplicable, que si bien no fue invocada por las partes, resuelve con nitidez la problemática planteada."

De lo anterior se advierte claramente que, al resolver esta controversia constitucional, la Segunda S. amplió una vez más su criterio en lo relativo a su competencia para conocer y resolver este tipo de asuntos, pues a raíz de él amplía su competencia a los casos que no sean asuntos de importancia y trascendencia para el orden jurídico nacional, en la medida de que exista disposición legal local perfectamente aplicable que, aunque no haya sido invocada por las partes, resuelva con nitidez la problemática planteada.

Así, con la aplicación de estos criterios que han ido evolucionando rápidamente (de diciembre de dos mil cinco a enero de dos mil ocho), la Segunda S. ha resuelto un total de veintisiete controversias constitucionales pronunciándose sobre el fondo del asunto.(9) El siguiente cuadro contiene una relación de estos casos que ha resuelto la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Ver cuadro

En síntesis, la evolución del criterio de la Segunda S. en torno a su competencia para la resolución de este tipo de asuntos en esa sede, puede sintetizarse de la siguiente manera:

1. Primer momento. Competencia de las S.s para la resolución de controversias constitucionales en las que resultara innecesaria la intervención del Tribunal Pleno, entendiéndose por ello los asuntos en los que no se entraba al estudio del fondo del problema constitucional planteado porque se sobreseía por alguna de las causas legales de improcedencia o sobreseimiento. Criterio que fue aplicado por ambas S..

2. Segundo momento. La Segunda S. determinó que era competente para conocer y resolver controversias constitucionales de fondo siempre que se reunieran dos requisitos: 1) que fueran asuntos de Municipios y 2) que lo impugnado fueran actos.

3. Tercer momento. La Segunda S. estima que su competencia ya no se circunscribe a asuntos municipales, sino a todos aquellos casos en los que, sin importar quienes fueran las partes, se impugnaran actos y existiera criterio temático emitido por la S. aplicable al caso.

4. Cuarto momento. La Segunda S. amplía su competencia para el conocimiento y resolución de controversias constitucionales en las que sobre el tema a resolver ya existiera criterio definido y obligatorio del Tribunal Pleno aplicable al caso.

5. Quinto momento. La competencia de la Segunda S. se amplía a los casos en que no se trate de asuntos de importancia y trascendencia para el orden jurídico nacional y exista disposición legal local perfectamente aplicable que resuelva con nitidez la problemática planteada.

III. Razones que sustentan la opinión de la mayoría.

En la sesión pública del Tribunal Pleno celebrada el veintiuno de enero de dos mil ocho -fecha en que se discutió este tema-, los Ministros que opinaron a favor de la competencia de las S.s para resolver este tipo de asuntos, manifestaron esencialmente que por razones de política judicial -prontitud en el despacho de los asuntos para lograr una más ágil y mejor impartición de justicia-, la competencia de las S.s para resolver y conocer de este tipo de asuntos derivaba de lo establecido por el artículo 94 de la Constitución Federal y de una interpretación del Acuerdo General P.5..

Bajo esta interpretación, el artículo 94 de la Constitución Federal, al facultar al Pleno para delegar mediante acuerdos generales los asuntos de su competencia a las S.s, no hace restricción ni identificación de qué tipo de asuntos son los delegables, por tanto, las controversias constitucionales que no requieran la indispensable votación calificada del Pleno pueden ser resueltas por las S.s de la Corte.

Por lo que respecta al Acuerdo General P.5. del que deriva que la delegación de los asuntos de la competencia del Tribunal Pleno a las S.s dependerá de la necesidad de la intervención de aquél en la resolución de los casos, las dos S.s de la Corte lo han interpretado de manera distinta, por lo que es evidente que al no ser lo suficientemente claro conviene que se realice su modificación o aclaración a efecto de explicitar la delegación de competencias en este tipo de asuntos.

IV. Opinión sobre el tema.

Respetuosamente no comparto ninguna de las razones que se dieron en la sesión pública a favor de que la competencia del Tribunal Pleno para la resolución de controversias constitucionales pueda ser delegable a las S.s de la Corte. Considero que el Acuerdo General P.5. no tiene la suficiente entidad como para sustentar esta delegación de competencia pues, en mi opinión, el modelo general para la resolución de este tipo de asuntos establece claramente la competencia directa y exclusiva del Tribunal Pleno para su resolución y considero que la facultad prevista por el artículo 94 de la Constitución Federal no tiene el alcance para modificar una competencia originariamente otorgada al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

a) Modelo general. La Constitución Federal, la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional y la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, prevén un modelo general para la resolución de las controversias constitucionales del cual se desprende que la competencia le corresponde al Tribunal Pleno.

En principio, considero que la Constitución Federal adolece de una enorme ambigüedad cuando utiliza en su artículo 105 la expresión "La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, ...". Aquí no queda claro si "Suprema Corte" se refiere al Pleno o a las S. o si se trata simplemente de una denominación genérica que permite comprender los asuntos del Pleno y de las dos S.s. Por su parte, el artículo 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, también adolece de la misma ambigüedad señalada pues también se refiere a "La Suprema Corte de Justicia de la Nación".(10)

En este sentido, si no está dada constitucionalmente la expresión ¿cómo podemos saber qué competencias son las del Pleno y cuáles las de las S.s?

Para resolver el anterior cuestionamiento, conviene recordar que la fracción I del artículo 10 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación prevé expresamente que: "Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno: I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; ...".

En concordancia con lo anterior, el artículo 21 del mismo ordenamiento legal que establece cuáles son los asuntos de la competencia de las S.s de la Suprema Corte, no prevé en ninguna de sus fracciones que estos órganos puedan conocer y resolver controversias constitucionales.

De lo anterior se puede concluir en una primera aproximación que la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación resuelve el problema planteado sobre la competencia para la resolución de las controversias constitucionales, pues prevé expresamente que ello es competencia del Tribunal Pleno.

Aunado a lo anterior, si se analiza el sistema que para la tramitación y resolución de estos casos prevé la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, se advierte que está construido sobre la base de que el órgano competente para su conocimiento y resolución sea justamente el Tribunal Pleno de la Corte. En efecto, dicho ordenamiento legal establece un sistema en el que será el Tribunal Pleno el competente para la resolución de estos casos, pues prevé, entre otras cuestiones, las siguientes: a) los casos en que la suspensión se hubiese concedido por el Pleno (artículo 17); b) una vez que se haya celebrado la audiencia, el proyecto se someterá al Pleno para su resolución (artículo 36); c) si habiéndose impugnado normas generales no se alcanzó la votación de ocho Ministros para declarar su inconstitucionalidad, el Pleno desestimará la controversia (artículo 42); d) en los casos de incumplimiento de sentencias, de repetición o aplicación indebida de una norma general o acto declarado inválido, el Pleno se pronunciará sobre la aplicación del último párrafo del artículo 105 de la Constitución Federal (artículos 46 y 47); e) la procedencia del recurso de reclamación en contra de las resoluciones o autos que tengan por cumplidas las ejecutorias dictadas por el Pleno (artículo 51, fracción VI); f) los proyectos de resolución de los recursos de reclamación se someterán para su resolución al Pleno (artículo 53); g) los proyectos para la resolución de los recursos de queja se someterán al Pleno (artículo 58).(11)

De todo lo anterior, resulta claro que nos encontramos ante un sistema creado para que fuese el Tribunal Pleno de la Corte el órgano competente para la resolución de este tipo de asuntos y no las S.s, lo que resulta evidente por sí mismo al recordar el requisito constitucionalmente previsto relativo a que para que pueda tener efectos una declaratoria de invalidez de normas generales, debe existir una votación calificada de ocho, es decir, este solo requisito confirma la competencia del Tribunal Pleno excluyendo a las S.s, además este requisito constitucional a su vez también es indicativo de un quórum mínimo para la resolución de este tipo de asuntos, quórum que sólo se puede integrar en el Tribunal Pleno.

b) Facultad para emitir acuerdos generales. Artículo 94 de la Constitución Federal. Este precepto en su párrafo séptimo establece la facultad del Pleno de la Suprema Corte para expedir acuerdos generales, a fin de lograr una adecuada distribución entre las S.s de los asuntos que competa conocer a la Corte.(12)

Aquí lo importante es determinar cuál es el alcance de la expresión contenida en el artículo 94 constitucional. ¿Qué quiere decir que el Pleno tenga facultades para expedir acuerdos generales a fin de lograr una adecuada distribución entre las S.s de los asuntos que competa conocer a la Corte? ¿Puede esta facultad llegar al extremo de delegar a las S.s una competencia originaria del Pleno?

En mi opinión la facultad para expedir acuerdos generales a fin de lograr una adecuada distribución entre las S.s de los asuntos que competa conocer a la Corte, no puede llegar al extremo de delegar competencias originarias y exclusivas del Tribunal Pleno. Como ya lo precisé, el modelo general sobre el que fue creado este tipo de medio de control constitucional -controversias constitucionales- es un modelo que desde cualquier perspectiva apunta a que se trata de asuntos de la competencia del Tribunal Pleno, por lo que la facultad para expedir acuerdos generales no puede incluir lo relativo a la delegación de competencias originarias del Pleno.

c) Acuerdo General P.5.. En mi opinión el Acuerdo General 5/2001 no tiene la entidad suficiente para poder delegar una competencia originaria y exclusiva del Tribunal Pleno a las S.s de la Corte.

La fracción I del punto tercero del acuerdo aludido prevé lo siguiente:

"Tercero. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia conservará para su resolución:

"I. Las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los recursos interpuestos en ellas, en los que sea necesaria su intervención; ..."

A mi parecer el calificativo de "en los que sea necesaria su intervención" previsto en la parte final de esta fracción, únicamente califica a los recursos y no a la totalidad de los procesos constitucionales, lo que reitera que éstos serán competencia del Pleno.

Adicionalmente, fundamentar esta delegación en el punto cuarto del citado acuerdo tampoco da una base sólida para la aludida delegación, ya que dicho punto solamente prevé la competencia residual de las S.s de todo aquello que no sea competencia del Pleno o sea delegado a Tribunales Colegiados de Circuito:

"Cuarto. Las S. resolverán los asuntos de su competencia originaria y los de la competencia del Pleno que no se ubiquen en los supuestos señalados en el punto precedente, siempre y cuando unos y otros no deban ser remitidos a los Tribunales Colegiados de Circuito."

Habría que preguntarse entonces ¿cuáles son los asuntos de la competencia originaria de las S.s?, cuestión que indefectiblemente nos lleva a considerar lo previsto por el artículo 21 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y a los asuntos de la competencia del Pleno que no se ubiquen en los supuestos señalados en el punto tercero del Acuerdo 5/2001.

Por tanto, si en el punto tercero aludido la calificación que hace respecto de lo que puede ser delegado a las S.s, sólo se refiere a los recursos y a no a los juicios principales, me parece claro que no podemos tomar como fundamento para la delegación aludida este Acuerdo General P.5..

En todo caso, lo conducente sería -tal y como se resolvió- modificar el Acuerdo General P.5. con la finalidad de explicitar la delegación de la competencia originaria del Tribunal Pleno a las S.s para la resolución de aquellas controversias constitucionales en las que no sea necesaria su intervención. Sin embargo reitero que, a mi parecer, la facultad contenida en el artículo 94 de la Constitución Federal no puede llegar al extremo de delegar a las S.s una competencia que sistemáticamente es originaria y exclusiva del Tribunal Pleno.

d) Política judicial. Considero que los argumentos que se dieron en la sesión relativos a razones de política judicial -prontitud en el despacho de los asuntos para lograr una más ágil y mejor impartición de justicia-, no son argumentos ni razones significativas que justifiquen la delegación de una facultad originaria y exclusiva del Tribunal Pleno a las S.s.

Voy a señalar algunos datos para explicar mi opinión. Desde diciembre de dos mil cinco a la fecha, la Segunda S. ha fallado un total de veintisiete controversias constitucionales de fondo. La primera fue la controversia constitucional 38/2005 y la última la controversia 56/2007. Para efectos meramente estadísticos conviene precisar que durante el año de dos mil seis la Segunda S. resolvió quince casos, mientras que en el año dos mil siete resolvió diez.

Ahora, en el año dos mil seis, el Pleno resolvió un total de ciento sesenta y ocho asuntos, mientras que en el dos mil siete, trescientos trece.(13) De lo anterior se advierte que lo que la Segunda S. le ha quitado al Pleno en cuanto a carga de trabajo son unos porcentajes de 8.9% para dos mil seis y de 3.1% para dos mil siete, porcentajes que francamente son mínimos. Me parece que no puede ser un argumento determinante para una política judicial, restarle un 8.9 % o un 3.1% a un órgano en un año normal de trabajo.

e) Jurisprudencia. Finalmente, nos encontramos frente al problema de la creación de jurisprudencia en los asuntos que se resuelvan en las S.s y qué sucederá en los casos en que las S. sustenten criterios contradictorios en la resolución de estas controversias delegadas.

En primer término, hay que tener en cuenta que el sistema de jurisprudencia en controversias constitucionales no es el mismo que en amparo. En controversias la jurisprudencia no requiere reiteración ni expresión en tesis específicas para ser obligatoria, sino simplemente constituirse como razones contenidas en las consideraciones que funden los resolutivos de las sentencias votadas por cuando menos ocho votos, como lo establece el artículo 43 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 de la Constitución.(14)

Este tipo de jurisprudencia por precedentes fue reconocida inicialmente por la Primera S. de la Suprema Corte en relación a su obligatoriedad en juicios de amparo sobre el mismo tema resuelto previamente en controversias constitucionales o en acciones de inconstitucionalidad. De los asuntos de amparo resueltos derivó la tesis de rubro: "JURISPRUDENCIA. TIENEN ESE CARÁCTER LAS RAZONES CONTENIDAS EN LOS CONSIDERANDOS QUE FUNDEN LOS RESOLUTIVOS DE LAS SENTENCIAS EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD, POR LO QUE SON OBLIGATORIAS PARA LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO EN TÉRMINOS DEL ACUERDO GENERAL 5/2001 DEL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN."(15)

Posteriormente, en una discusión sobre una solicitud de modificación de jurisprudencia, en la que se pretendía modificar un criterio establecido en una controversia constitucional, el Tribunal Pleno hizo la misma distinción contrastando el sistema de jurisprudencia en amparo con el de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 de la Constitución.(16)

En el asunto citado, claramente se dijo que:

"De lo hasta aquí expuesto se sigue que en materia de controversias se introdujo un sistema de precedentes, que no guarda relación estricta con los sistemas jurisprudenciales, que hasta ese momento prevalecían.

"...

"Aunado a lo hasta aquí expuesto, la obligatoriedad de las consideraciones vertidas en las ejecutorias dictadas en este tipo de juicios es, alcanzando una votación distinta a aquélla que se alcanzó en un asunto previo, esto es, sólo es susceptible de ser modificada con motivo de un caso concreto.

"En tales condiciones, el Tribunal Pleno puede modificar sus criterios sostenidos en las controversias constitucionales que resuelva pero no es a través de la figura de modificación de jurisprudencia prevista para el caso de amparo, sino que dicho cambio de criterio, tratándose de este medio de control constitucional, debe realizarse al resolver una diversa controversia constitucional o algún recurso derivado de ésta, en la que el propio cuerpo colegiado analice el problema nuevamente y, por la misma o mayor votación, decida abandonar el criterio que había venido sosteniendo ..."(17)

Así, por un lado, la no aplicabilidad en este tipo de asuntos de los criterios para la formación de jurisprudencia en amparo y por el otro, el establecimiento del sistema jurisprudencial en la misma Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, significa entonces que ninguno de los asuntos de este tipo que se resuelvan en las S.s de la Corte y que no cuenten con un precedente previo del Pleno, tendrán razones con calidad de jurisprudencia, ya que las mismas nunca podrán alcanzar la mayoría de ocho votos requerida por la ley; esto, nuevamente, hace evidente que el sistema se encuentra diseñado como una competencia originaria y exclusiva del Pleno.

En segundo término, si los criterios no se encuentran determinados previamente por un precedente del Pleno, siempre existirá la posibilidad de que las S.s sustenten criterios contradictorios. Lo anterior nos hace preguntarnos si el sistema tiene una vía para resolver estas posibles contradicciones o si, como se ha venido reiterando, al ser un sistema ideado como competencia originaria y exclusiva del Pleno, carecemos de la vía necesaria para su resolución.

El sistema de resolución de contradicciones de tesis entre S. se encuentra contemplado en el artículo 197 de la Ley de Amparo; sin embargo, como se desprende del razonamiento del propio Pleno reseñado anteriormente, el sistema de jurisprudencia en controversias y acciones es diverso del de amparo, por lo que éste no es aplicable a las potenciales contradicciones que se generen en controversia, además de que la Ley de Amparo no es supletoria de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal.(18)

En este sentido no puede considerarse aplicable la Ley de Amparo a casos que no se encuentran contemplados por el sistema desde un primer momento. El sistema de jurisprudencia de amparo no se aplica a las controversias y acciones ya que la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional contempla un sistema completamente diverso de formación de jurisprudencia donde no existe la reiteración ni la contradicción, como en amparo, sino solamente la jurisprudencia por razones contenidas en precedentes. Parecería completamente absurdo además pretender la aplicación del sistema de amparo a casos en los que no puede generarse jurisprudencia obligatoria en ningún caso. Sería por demás extraño e incorrecto aplicar el sistema de jurisprudencia de la Ley de Amparo a todas las controversias resueltas en S. y el de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional a todas las resueltas en Pleno. ¿Requeriremos en S. la reiteración y aprobación de mayoría de cuatro votos para la formación de tesis?

Por todo lo anterior, no comparto las razones dadas por mis compañeros Ministros y, reitero la competencia para la resolución de controversias constitucionales es una competencia originaria y exclusiva del Tribunal Pleno de la Corte que no puede delegarse a las S..

_______________

1. Este Decreto contenía una recomendación que instaba al Cabildo del Municipio de Tecomán a instruir a la tesorera municipal para que previera las reservas financieras necesarias para cubrir las obligaciones que en su caso pudiera determinar la autoridad jurisdiccional competente respecto de los trabajadores que se encontraban en huelga y para que en lo sucesivo no omitiera realizar tales previsiones.

2. El señor M.J. de J.G.P. y el que suscribe el presente documento, votamos en el sentido de que la competencia para la resolución de las controversias constitucionales es originaria y exclusiva del Tribunal Pleno de la Corte. Por su parte, los señores Ministros A.A., L.R., F.G.S., G.P., A.G., V.H., S.C., S.M. y O.M. manifestaron que se trataba de una competencia originaria y delegable.

3. El Acuerdo General 5/2001 fue emitido por el Tribunal Pleno en sesión de 21 de junio de 2001 y en él se determinan los asuntos que conservará el Pleno para su resolución y el envío de los de su competencia originaria a las S. y a los Tribunales Colegiados de Circuito.

4. "Tercero. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia conservará para su resolución:

"I. Las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los recursos interpuestos en ellas, en los que sea necesaria su intervención;

"...

"Cuarto. Las S. resolverán los asuntos de su competencia originaria y los de la competencia del Pleno que no se ubiquen en los supuestos señalados en el punto precedente, siempre y cuando unos y otros no deban ser remitidos a los Tribunales Colegiados de Circuito.

"Similar criterio se aplicaba para los recursos que derivaban de este tipo de asuntos, con la limitación inicial de que serían competencia de las S.s aquellos que fueran infundados, siendo que los fundados serían competencia del Pleno, aunque posteriormente y con fundamento en el citado acuerdo 5/2001 y con el artículo 87 del Reglamento Interior de la SCJN se determinó que todos los recursos derivados de este tipo de asuntos serían radicados en las S.s. Actualmente casi la totalidad de los recursos derivados de estos asuntos se resuelven en las S.s de la Corte, salvo ciertas excepciones en las que alguno de los ministros solicita la radicación del caso para su resolución en el Tribunal Pleno, por ejemplo el recurso de reclamación 58/2007, en el que se impugnó el auto por el que se admitió una controversia constitucional planteada por el Instituto Federal Electoral. Este recurso se resolvió en la sesión pública del Tribunal Pleno de 12 de junio de 2007."

5. Después de resolver la aludida controversia 38/2005, con este mismo criterio la Segunda S. resolvió 5 asuntos más que fueron las controversias constitucionales 81/2004 bajo la ponencia del M.A.A. y las controversias 72, 73, 74 y 75, todas de 2004, de la ponencia de la Ministra L.R..

6. El tema a tratar en los casos era la remoción del contador mayor de Hacienda del Congreso Local y el nombramiento inmediato de uno nuevo. Precisamente los casos municipales en los que se resolvió sobre este criterio temático fueron las controversias 72, 73, 74 y 75, todas de 2004, también de la ponencia de la Ministra L.R..

7. El tema fue la alteración por parte del Poder Ejecutivo Local, del presupuesto de egresos presentado por el Poder Judicial del Estado.

8. Era la determinación de la responsabilidad penal de un J.L. por la comisión de un delito local.

9. Cabe resaltar que 24 de los casos si han sido asuntos municipales, mientras que sólo 3 de ellos no lo fueron.

10. "Artículo 1o. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá y resolverá con base en las disposiciones del presente título, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. ..."

11. Conviene precisar que en ninguno de los preceptos de la ley reglamentaria de la materia se prevé expresamente que el conocimiento y resolución de este tipo de asuntos competa a las S.s de la Corte.

12. "Artículo 94. ...

"El Pleno de la Suprema Corte de Justicia estará facultado para expedir acuerdos generales, a fin de lograr una adecuada distribución entre las S.s de los asuntos que competa conocer a la Corte, así como remitir a los Tribunales Colegiados de Circuito, para mayor prontitud en el despacho de los asuntos, aquéllos en los que hubiera establecido jurisprudencia o los que, conforme a los referidos acuerdos, la propia corte determine para una mejor impartición de justicia. Dichos acuerdos surtirán efectos después de publicados."

13. Datos obtenidos de los Informes de Labores del Poder Judicial de la Federación para los años de 2006 y 2007, respectivamente.

14. "Artículo 43. Las razones contenidas en los considerandos que funden los resolutivos de las sentencias aprobadas por cuando menos ocho votos, serán obligatorias para las S.s, Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, Juzgados de Distrito, tribunales militares, agrarios y judiciales del orden común de los Estados y del Distrito Federal, y administrativos y del trabajo, sean éstos federales o locales."

15. Tesis 1a./J. 2/2004. Novena Época. Primera S.. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIX marzo de 2004, página 130.

16. Solicitud de modificación de jurisprudencia 5/2007-PL, páginas, 137 y siguientes.

17. Í., página 154.

18. De acuerdo a lo previsto por la parte final del artículo 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, a falta de disposición expresa en dicho ordenamiento, se estará a las prevenciones del Código Federal de Procedimientos Civiles, es decir, el último ordenamiento legal es el supletorio en esta materia.