Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro José Ramón Cossío Díaz |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXVIII, Julio de 2008, 1115 |
| Fecha de publicación | 01 Julio 2008 |
| Fecha | 01 Julio 2008 |
| Número de resolución | 1a./J. 167/2007 |
| Número de registro | 21004 |
| Materia | Derecho Constitucional |
| Emisor | Pleno |
VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA EL MINISTRO J.R.C.D. EN RELACIÓN CON LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 4/2004.
El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión celebrada el siete de febrero de dos mil ocho, resolvió, por unanimidad de diez votos, una acción de inconstitucionalidad en la cual diputados integrantes de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal reclamaron que los artículos 389, 390, 391 y 392 del Código Financiero del Distrito Federal, vulneraban el contenido del artículo 113 de la Constitución Federal.
La solución consistió, por un lado, en sobreseer por cuanto hace a los artículos 389, párrafos segundo y tercero, y 391 del Código Financiero del Distrito Federal, debido a que tales disposiciones fueron reformadas posteriormente a la presentación de la demanda, cesando sus efectos; y por otro lado, reconocer la validez del artículo 389, párrafos primero y cuarto, y 390 del mismo ordenamiento, así como declarar la invalidez del artículo 392 del mencionado Código Financiero.
Aunque comparto las consideraciones en cuanto al fondo del asunto, considero importante señalar algunos argumentos en relación con la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad respecto del artículo 389 del Código Financiero del Distrito Federal.
Para exponer lo anterior, relataré los antecedentes del asunto, presentaré los argumentos centrales del fallo, y demostraré que, a mi juicio, se debió sobreseer de manera total el artículo 389 del Código Financiero del Distrito Federal, toda vez que las modificaciones que sufrió tal disposición dieron lugar a una nueva norma.
I.A. del caso
1. El día catorce de junio de dos mil dos se publicó en el Diario Oficial de la Federación un decreto por el cual se reformó el artículo 113 de la Constitución Federal. Dicha modificación consistió, esencialmente, en la incorporación de la figura de responsabilidad objetiva y directa del Estado por los daños que con motivo de su actividad administrativa irregular cause a los particulares. Aunado a lo anterior, el referido decreto, en sus artículos transitorios, dispuso que la Federación, las entidades federativas y los Municipios contaban con cierto tiempo para expedir las leyes necesarias o realizar las modificaciones pertinentes a fin de proveer el debido cumplimiento de la reforma.
2. Acatando la modificación constitucional, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal reformó los artículos 389, párrafos primero y cuarto, 390 y 392 del Código Financiero del Distrito Federal, mediante decreto publicado el veintiséis de diciembre de dos mil tres en la Gaceta Oficial del Distrito Federal.
3. En consecuencia, diputados integrantes de la Tercera Legislatura de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, el día veintiséis de enero de dos mil cuatro, promovieron acción de inconstitucionalidad en la que solicitaron la invalidez de los artículos 389, 390, 391 y 392 del Código Financiero del Distrito Federal.
4. Tramitándose la acción de inconstitucionalidad en este Alto Tribunal, mediante decreto publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el veinticuatro de diciembre de dos mil cuatro, se modificaron los artículos 389, en su segundo párrafo, y 391 del Código Financiero del Distrito Federal.
5. Finalmente, en virtud de decreto publicado el treinta de diciembre de dos mil cinco, el referido artículo 389 del Código Financiero del Distrito Federal sufrió otra modificación en su párrafo tercero.
II. Argumentos centrales del fallo
1. Por un lado, en relación con las cuestiones de procedencia, en la sentencia se determinó sobreseer la acción de inconstitucionalidad únicamente por los párrafos segundo y tercero del artículo 389 del Código Financiero del Distrito Federal, así como por el artículo 391 del mismo ordenamiento, por las siguientes razones:
a) De los decretos de reformas de fechas veinticuatro de diciembre de dos mil cuatro y treinta de diciembre de dos mil cinco, se desprende que el sobreseimiento sólo debe operar respecto de los artículos 389, párrafos segundo y tercero, y 391 del Código Financiero del Distrito Federal, pues únicamente se modificaron dichas disposiciones.
Así, se dice en el fallo, no se debe sobreseer respecto de los párrafos primero y cuarto del artículo 389 del mencionado código, toda vez que permanecieron intocados. El legislador indicó su voluntad de no tocar esos párrafos mediante la inserción en el decreto de reforma de un paréntesis con puntos suspensivos en los lugares en donde éstos se ubicaban.
b) La finalidad de las reformas al artículo 389 fue adicionar en su segundo párrafo dos autoridades responsables; y en el tercer párrafo corregir una errata en la redacción de su texto, modificaciones que evidentemente no varían el contenido de los restantes párrafos.
A mayor abundamiento, se estima en la sentencia que en el primer párrafo del artículo 389 se establece un enunciado prescriptivo, en el sentido de que el Distrito Federal tiene la obligación de pagar los daños que se causen en los bienes o derechos de los particulares con motivo de su actividad administrativa que no cumpla con las disposiciones legales que se deban observar, en términos de lo dispuesto en las leyes aplicables, la Constitución y el estatuto del Distrito Federal; y toda vez que en el cuarto párrafo sólo se precisa que los pagos de la indemnización estarán sujetos a la disponibilidad presupuestaria del ejercicio fiscal de que se trate, es claro que el contenido de la reforma, relativa a la inclusión en el segundo párrafo de dos autoridades responsables y de una corrección en la redacción del tercer párrafo, no conllevan una variación sustancial ni formal al texto de los párrafos primero y cuarto referidos, pues los contenidos normativos son diferentes.
c) El texto de los párrafos intocados del artículo 389 subsiste formal y materialmente, en cuanto a enunciados normativos distintos inmersos en un mismo artículo. En ese tenor, en la sentencia se determinó que debe sostenerse que cuando un artículo es reformado parcialmente el sobreseimiento en la acción de inconstitucionalidad sólo ha de ser parcial.
2. Por otro lado, los conceptos de invalidez resultaron infundados, por una parte, y fundados, por la otra, en atención a lo siguiente:
a) Es infundado el argumento de la parte promovente por el cual señala que el primer párrafo del artículo 389 del Código Financiero del Distrito Federal,(1) viola lo dispuesto por el artículo 113 de la Constitución Federal, debido a que implementa un sistema subjetivo e indirecto de responsabilidad del Estado. Lo anterior se lee en la sentencia, toda vez que a diferencia de lo manifestado por los promoventes, el artículo impugnado sí establece un sistema objetivo y directo, pues no toma en cuenta la culpa o dolo del Estado, sino únicamente condiciona la responsabilidad del Estado a que su actuación sea irregular al incumplir la normatividad aplicable y, como consecuencia de ello, se produzca un daño.
b) Respecto de la impugnación al artículo 390 del Código Financiero del Distrito Federal,(2) se determinó que dicho numeral no viola el artículo 113 constitucional, pues el requisito consistente en el reconocimiento por parte de la autoridad del daño causado es acorde con el sistema de responsabilidad objetiva y directa. La resolución que determina el pago es el medio por el cual la autoridad verifica todos los requisitos legales para que se pueda imputar responsabilidad al Estado.
c) Finalmente, se resolvió que el artículo 392 del Código Financiero del Distrito Federal(3) es inconstitucional, pues aunque el Estado tiene la facultad de repetir en contra del funcionario público que directamente cause el daño al patrimonio del particular, dicha facultad debe cumplir con la garantía de audiencia, situación que no prevé el precepto impugnado.
III. Razones del disenso en cuanto a la procedencia
1. Como ya lo manifesté, en el presente asunto se debió sobreseer de manera total el artículo 389 del Código Financiero del Distrito Federal, toda vez que las modificaciones que sufrieron los párrafos segundo y tercero de dicha disposición dieron lugar a una nueva norma jurídica.
En primer lugar, es necesario apuntar que las normas jurídicas no se identifican necesariamente con el enunciado o precepto que las contiene. En pocas palabras, un enunciado normativo es la redacción por la cual se expresa una norma. En cambio, la norma jurídica es el producto de la interpretación de un enunciado jurídico o su conjunto, en virtud de la cual se prohíbe, permite u obliga una conducta.
En ese sentido, si se modifica uno de los enunciados jurídicos que forma parte de la norma jurídica, se podría cambiar el sentido de la misma.
En el caso concreto, el legislador modificó en dos ocasiones el artículo 389 del Código Financiero del Distrito Federal. Mediante la primera reforma de veinticuatro de diciembre de dos mil cuatro, se incorporó al segundo párrafo un órgano responsable del pago de la indemnización correspondiente: la "delegación". En virtud de la segunda reforma de treinta de diciembre de dos mil cinco, se modificó el tercer párrafo de la referida disposición para sustituir la referencia que hace al artículo 449 por el artículo 448, ambos del mismo Código Financiero. El siguiente cuadro ejemplifica las modificaciones comentadas:
Ver cuadro
2. A mi parecer, lo que contempla el artículo 389 del Código Financiero del Distrito Federal a partir de cuatro enunciados es una norma jurídica, y son los cuatro enunciados en concordancia con el resto de las disposiciones impugnadas las que están generando las condiciones de regulación del tema de responsabilidad del Estado. Las modificaciones a los dos enunciados jurídicos del mencionado artículo produjeron un cambio normativo y, en consecuencia, dieron lugar a una nueva norma jurídica.
Es una misma norma jurídica porque únicamente tiene como finalidad obligar al Distrito Federal a pagar los daños que se causen a los bienes o derechos de los particulares con motivo de su actividad administrativa que no cumpla con las disposiciones legales y administrativas correspondientes. Asimismo, el cambio normativo se originó por dos razones: la primera, la reforma agregó un órgano encargado de pagar de manera directa los daños causados, modificando sustancialmente la norma, es decir, alteró las condiciones de aplicación de la norma; y la segunda, en este caso el cambio de referencia de un artículo a otro no constituye una fe de erratas, pues mediante esta variación el legislador agregó supuestos normativos que anteriormente no se incluían.(4)
Así, insisto, se debió sobreseer de manera total el artículo 389 del Código Financiero del Distrito Federal, toda vez que las distintas reformas crearon una nueva norma jurídica.
Cabe destacar que los distintos actos legislativos (las reformas) no son la razón primordial para determinar el sobreseimiento o no de de los preceptos impugnados, pues como ya mencioné, lo que se tiene que tomar en cuenta para el análisis de procedencia de los mismos es la alteración a las normas y no los distintos actos de modificación que realiza el Poder Legislativo.
3. Dicho de otra manera, el artículo 389 del Código Financiero del Distrito Federal está integrado por varios enunciados jurídicos que forman una norma jurídica. Así, a mi juicio, las modificaciones que sufrió este precepto tanto en diciembre de dos mil cuatro como en el mismo mes del año siguiente dieron lugar a un cambio en el llamado núcleo normativo, creando una nueva norma jurídica.(5)
El núcleo normativo se compone por los siguientes elementos:
a) Carácter: las normas pueden indicar algo que debe hacerse (obligatorias); que algo no debe hacerse (prohibitivas) o que algo puede hacerse.
b) Contenido: es aquella acción u omisión que la norma indica que está prohibida, que es obligatoria o que está permitida. Desde este punto de vista pueden ser abstractas, si se refiere a un conjunto de acciones sin determinar, o concretas, si la acción o la clase de acciones son determinadas.
c) Condición de aplicación: es el conjunto de circunstancias que han de darse para que la norma deba ser cumplida.
A su vez, existen ciertos elementos que quedan fuera del núcleo normativo, que son los que siguen:
a) Autoridad: es la persona u órgano de la que emana la norma.
b) Sujeto normativo: es el destinatario de la norma. Según el sujeto normativo, las normas pueden ser generales, si se dirigen a una clase de personas -esto es, a aquellos individuos que comparten determinadas características o que están en la misma situación-; o particulares, si se dirigen a una persona o personas determinadas (por ejemplo, las sentencias).
c) Ocasión: se trata de localización espacio temporal en que debe cumplirse el contenido de la norma. Puede hablarse de la ocasión espacial (el territorio en el que es aplicable la norma), y la ocasión temporal (el tiempo durante el cual es aplicable).
d) Sanción: es la consecuencia que se sigue del incumplimiento.
Es importante precisar que estos elementos pueden encontrarse en uno o más preceptos normativos, o pueden identificarse en uno o varios enunciados jurídicos que conforman un precepto normativo. En otras palabras, un artículo (precepto, disposición, enunciado, conjunto de enunciados) puede contener una o varias normas jurídicas, para ello basta con identificar los elementos antes descritos en dicho artículo.
En el caso concreto, los mencionados elementos se integran de la siguiente manera:
Ver integración
En ese sentido, en la primera reforma relatada se agregó un órgano encargado de pagar de manera directa los daños causados, es decir, se modificó una de las condiciones de aplicación, lo cual conllevó a un cambio normativo y la creación de una nueva norma.
Asimismo, el hecho de que en la reforma del dos mil cinco se haya modificado el tercer párrafo del artículo impugnado para cambiar el precepto al cual se hace referencia -la norma vigente en el dos mil cuatro hacía alusión al artículo 449 del Código Financiero del Distrito Federal-, no es una simple fe de erratas, sino un cambio en las condiciones de aplicación del núcleo normativo, toda vez que el nuevo artículo legal referido -el 448 del mismo código- contempla supuestos que no habían sido previstos.
Por todo lo explicado, considero que se debió de sobreseer en su totalidad el artículo 389 del Código Financiero del Distrito Federal.
_______________
1. "Artículo 389. De conformidad con la legislación aplicable y lo establecido en la Constitución y Estatuto, el Distrito Federal tiene la obligación de pagar los daños que se causen en los bienes o derechos de los particulares, con motivo de su actividad administrativa que no cumpla con las disposiciones legales y administrativas que se deben observar."
2. "Artículo 390. Para efectuar los pagos a que se refiere el artículo anterior el documento justificante del gasto, según el caso, será:
"I. La resolución firme en que la contraloría reconozca la responsabilidad de indemnizar la reparación del daño en cantidad líquida, y en consecuencia ordene el pago correspondiente, siempre y cuando ésta no sea impugnada, por la autoridad competente;
"II. La recomendación de la comisión que haya sido aceptada por alguna dependencia o entidad en la que se proponga la reparación de daños y perjuicios;
"III. La resolución firme del Tribunal de lo Contencioso que declare la responsabilidad de indemnizar la reparación del daño y por lo tanto condene a su pago;
"IV. La resolución que haya quedado firme, dictada por cualquier órgano judicial competente, declarando la responsabilidad de indemnizar y por lo tanto ordene su pago, y
"V. La recomendación de la Procuraduría Social del Distrito Federal, que haya sido aceptada por alguna área, unidad, órgano desconcentrado o entidad, en la que se proponga la reparación de daños y perjuicios."
3. "Artículo 392. El Distrito Federal exigirá de los servidores públicos el pago de la indemnización hecha a los particulares, a que se refiere el artículo 389, mediante el procedimiento administrativo de ejecución."
4. El artículo 449 del Código Financiero del Distrito Federal, vigente en el dos mil cinco, decía lo siguiente: "El proyecto del presupuesto de egresos que remitan los órganos definidos en las fracciones III, IV, V, VI y VII del artículo 448 de este código, al jefe de Gobierno para su envío a la asamblea se integrará con: I. La exposición de motivos; II. Descripción clara de los programas que sean la base del proyecto; III. Explicación y comentarios de los programas considerados como prioritarios, especiales y las adquisiciones cuya ejecución abarque dos o más ejercicios fiscales, y IV. Estimación de todos los ingresos que pudieran recibir directamente conforme a sus leyes, y de los gastos del ejercicio fiscal que se propone ...". Por tanto, los únicos órganos a los que el legislador tomó en cuenta fueron: "Artículo 448. Para la elaboración de su presupuesto de egresos gozarán de autonomía los siguientes órganos: ... III. Las autoridades electorales; IV. La comisión; V. El Tribunal de lo Contencioso; VI. La Junta, y VII. El consejo."
En cambio, al modificarse la referencia del precepto, no se excluyeron ciertos órganos. El artículo 448 del mismo código, vigente en el dos mil seis, establecía lo que sigue: "Para la elaboración de su presupuesto de egresos gozarán de autonomía los siguientes órganos: I. La asamblea; II. El tribunal; III. Las autoridades electorales; IV. La comisión; V. El Tribunal de lo Contencioso; VI. La Junta; VII. El instituto, y VIII. La universidad."
5. Como se sabe, a decir de G.H.V.W., las normas jurídicas son prescripciones integradas por una serie de elementos indispensables que permiten su identificación y análisis; una parte de estos elementos forman el núcleo normativo que, a su vez, se integra por el carácter, el contenido y las condiciones de aplicación. Existen además otros elementos que se ubican fuera del núcleo como la autoridad, sujeto normativo, ocasión y la sanción. V.: W., H.V., N. y Acción. Una investigación lógica, traducción de P.G.F., Madrid, Tecnos, 1970. Y del mismo autor, Lógica Deóntica (1951), traducción de J.R.M., Valencia, cuadernos Teorema, 1979. Asimismo, véase, A., M., El Sentido del Derecho, A., Barcelona, 2001, pp. 65 y siguientes.
