Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

En sesión del Tribunal Pleno de doce de diciembre de dos mil ocho, la mayoría de los Ministros sostuvieron dos asertos con los que manifesté mi total disenso. El primer aserto lo hicieron consistir en que los artículos 95 Bis, 230 A, 230 B, 230 C, 230 D, 230 E y 230 F del Código Financiero del Estado de México y Municipios, reformado mediante decreto publicado en la Gaceta de Gobierno de la entidad el veintisiete de marzo de dos mil ocho, constituyen el acto de aplicación de los sendos numerales 37, 51 y segundo transitorio, fracción II, de la Ley de Coordinación Fiscal, pues a su criterio la remisión entre esas normas conlleva a la individualización de la segunda de ellas, aunque no se haya promovido la controversia constitucional dentro del plazo de treinta días a partir de su publicación; consideraciones con las cuales no comulgo porque no puede actualizarse un acto concreto de aplicación siendo que en realidad las primeras disposiciones generales reproducen el contenido de las señaladas en segundo término, sin tratar de concretar sus hipótesis legales.

El segundo aserto consistió en reconocer interés legítimo a los Municipios para impugnar vía controversia constitucional las normas en mención, pues se consideró existía una vulneración a sus facultades y derechos conferidos, aspecto que como repetidamente me he pronunciado en este Tribunal Pleno, no comparto, en razón de que en la especie los promoventes no tienen legitimación para instar las aludidas controversias constitucionales en estudio, en virtud de que no se les ha causado un agravio directo que los legitime, sino que, en mi opinión, los diversos Municipios del Estado de México tendrán la opción de impugnar los preceptos que consideren vulneran su esfera jurídica hasta que se coloquen en la hipótesis normativa que prevé la ley, siendo éste el momento en que existe un agravio directo y concreto.

A efecto de sustentar la postura vertida en párrafos precedentes, fundamento del presente voto particular, es menester tener presente lo dispuesto en el artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Carta Fundamental:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."

Del análisis literal del precepto transcrito se advierte que la impugnación de normas generales en vía de controversia constitucional, puede llevarse a cabo en dos momentos distintos: dentro del plazo de treinta días, contado del día siguiente al de su publicación, o bien, dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma controvertida.

Sobre el particular, es aplicable la jurisprudencia del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia, cuyos rubro, texto y datos de identificación son los siguientes:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. OPORTUNIDAD PARA PROMOVERLAS CUANDO SE IMPUGNEN NORMAS GENERALES. De conformidad con lo dispuesto en la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la impugnación de normas generales en la vía de controversia constitucional, puede llevarse a cabo en dos momentos distintos: 1) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente de su publicación; y, 2) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma controvertida. Con base en la citada disposición legal, los órganos de poder legitimados para intentar una controversia constitucional, gozan de una doble oportunidad para cuestionar la constitucionalidad de una norma de carácter general, ya que pueden hacerlo con motivo de su publicación, o del primer acto de aplicación en perjuicio del órgano demandante; de esto se sigue que, en el primer caso, si esta Suprema Corte de Justicia decretara el sobreseimiento por la improcedencia de la controversia constitucional, fundada en que se promovió fuera del plazo de treinta días posteriores a la publicación de la norma general respectiva, aquel mismo órgano de poder estaría en aptitud jurídica de ejercer válidamente, con posterioridad, la acción de controversia constitucional para impugnar la referida norma, si lo hiciera con motivo del primer acto de aplicación." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, mayo de 1997, tesis P./J. 29/97, página 474).

En tal virtud, para impugnar normas generales en el juicio de controversia constitucional mediante un acto de aplicación es ineludible se actualice este último; por tanto, no basta se invoque la disposición de mérito, sino que es menester que se individualice la hipótesis jurídica, se concrete su contenido o bien se pormenorice el supuesto normativo.(1)

Ahora bien, respecto a la configuración del acto concreto de aplicación de una norma como presupuesto para la oportuna impugnación de una disposición general, la mayoría de los Ministros aplicaron, por identidad de razones a la controversia constitucional, el criterio sustentado por la Segunda Sala de este Alto Tribunal en la jurisprudencia de rubro: "LEYES, AMPARO CONTRA. EL PRIMER ACTO DE APLICACIÓN QUE PERMITE SU IMPUGNACIÓN PUEDE CONSISTIR EN UNA DIVERSA DISPOSICIÓN DE OBSERVANCIA GENERAL.", en el sentido de que el acto de aplicación de una ley, no tiene que consistir necesariamente en un acto dirigido en forma concreta y específica al promovente de la controversia, sino que también puede ser una diversa disposición de observancia general de igual o inferior jerarquía, en virtud de la cual surjan o se actualicen situaciones que considere afectan su interés jurídico, por causarle un perjuicio en su esfera jurídica; sin embargo, estimo que si bien el criterio sí rige en ambos medios de regularidad constitucional, no es posible adaptarlo a la presente ejecutoria dado que no concurren todos los elementos necesarios para ello.

En principio, es necesario puntualizar que hasta antes de la Octava Época, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación había establecido, como regla general, que el acto de aplicación de una norma legal no podía consistir en una diversa disposición general pues ambas contienen indicaciones generales que no logran concretar sus efectos jurídicos hacia una persona en lo individual, como se corrobora con el amparo en revisión 5123/54, resuelto en sesión del veinticinco de abril de mil novecientos setenta y dos, que dice:

"Ahora bien, la circular que se invoca como acto de aplicación del mencionado precepto en perjuicio del quejoso y que obra en autos en repetidas copias certificadas, se transcribe a continuación: ‘Por acuerdo del Pleno de este Tribunal Superior de Justicia del Estado, celebrado con fecha 1o. del presente mes de marzo, se servirá usted solicitar de los CC. Abogados postulantes que acudan a litigar al juzgado a su digno cargo, cumplan con el requisito que exige la fracción VII del artículo 35 de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado, concediéndoles al efecto hasta el 30 de abril próximo, con objeto de que exhiban ante este tribunal la cédula de registro de su título ante la dirección de profesiones, o bien el título original. Lo que hago de su conocimiento con objeto de que se sirva dar cumplimiento al precepto legal citado. Atentamente. Sufragio efectivo. No Reelección. Mexicali, B.C., a 3 de marzo de 1954. El C.S. general de acuerdos. Con máquina. L.. A.V.F.. A.V.. Firmado.’

"Como puede apreciarse, esta circular sólo contiene indicaciones generales dirigidas a los titulares de los juzgados a los cuales fue remitida para que éstos cumplan el mandato del artículo 35, fracción VII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado. Por lo mismo, no es de admitirse que esa circular constituya un acto de aplicación del mencionado precepto en perjuicio del quejoso, mientras no se individualice la norma a su caso especial y concreto, impidiéndole ejercer como abogado práctico que manifiesta ser, en algún caso particular."

Como puede apreciarse, la anterior integración de este Máximo Órgano no aceptó que la aplicación de la Ley Orgánica del Poder Judicial de Baja California pudiera derivar de la circular o acuerdo administrativo emitido por el presidente del Tribunal Superior de Justicia Estatal, aunque con base en ella se hubiese emitido este último, en virtud de que no se individualiza su contenido respecto de una persona en lo particular; empero, lo destacable del asunto es la forma en que se pretendía impugnar el citado ordenamiento, a saber, a través de la expedición de una disposición de observancia general de menor rango que pretendía desarrollar o ejecutar el mandato de la primera.

Posteriormente, ya dentro de la Octava Época, la otrora Sala Auxiliar reconoció que ciertos acuerdos emitidos por los secretarios de Estado, en los cuales se establecen reglas administrativas para la concretización del contenido de un decreto expedido por el presidente de la República, pueden ser actos de aplicación de este último, sin necesidad de que se dirijan a una persona determinada, lo cual además se justificó porque el decreto, por sí solo, no causaba un perjuicio inmediato a la esfera jurídica de los particulares, sino que requería de la expedición de las indicadas disposiciones de observancia general. Dicho criterio fue sustentado en sesión del dieciséis de agosto de mil novecientos ochenta y nueve al resolver el amparo en revisión 5915/85, en el sentido siguiente:

"Y puede pensarse en un tercer caso, que viene a constituir en alguna forma una variante del segundo, cuando la norma inicial no impone al quejoso alguna obligación o carga que deba cumplir espontáneamente y que estime inconstitucional, pero establece la posibilidad de que una u otra autoridad, con base en la referida norma inicial, expida y precise, por una vez o sucesivamente, reglas o disposiciones generales que establezcan cargas u obligaciones al quejoso. Y cuando estas últimas disposiciones o reglas generales, que derivan del primer ordenamiento son las que causan perjuicio al quejoso, y le imponen obligaciones que debe cumplir espontáneamente para evitarse sanciones, debe estimarse que la expedición de esas reglas generales equivalen a la actualización de obligaciones autoaplicativas creadas en el ordenamiento derivado que las contiene, por lo que a partir de su vigencia pueden impugnarse en amparo uno u otro de esos ordenamientos o disposiciones de observancia general (el original y el derivado) o ambos, según las peculiaridades del caso.

"Luego bien pudo promoverse el amparo contra el primer decreto que ahora se reclama y contra los acuerdos dictados, los que no pueden ser simplemente considerados como actos de aplicación concretamente dirigidos a la quejosa, por ser disposiciones de observancia general, sino como la realización de una especie de condición suspensiva para que las obligaciones autoaplicativas engendradas en principio por el primer ordenamiento cobraran vigencia, precisamente como disposiciones autoaplicativas, a partir de cuya expedición mediante los acuerdos empezaría a correr el término señalado en el artículo 22, fracción I, de la Ley de Amparo.

"En este caso, la primera disposición general que dio pie a futura expedición de normas generales, por sí no causó un perjuicio al quejoso. Y si se dictaron, con base en esa primera disposición, reglas sucesivas, es cuando alguna de estas reglas causó un perjuicio al quejoso (que estime inconstitucional), cuando pudo impugnar en amparo esta última regla, así como el primer ordenamiento que le dio origen legal.

"Ahora bien, los artículos 10 y 3o. transitorio del Decreto para el Fomento y la Regulación de la Industria Farmacéutica, fueron desarrollados mediante el acuerdo que estableció Reglas de Operación para la Fijación o Modificación de Precios publicadas en el Diario Oficial del diez de mayo de mil novecientos ochenta y cuatro, con lo que se actualizaron como autoaplicativas todas esas disposiciones al entrar en vigor dichas reglas el primero de julio de mil novecientos ochenta y cuatro. Pero como la demanda de amparo fue presentada en el juzgado a las 16:00 hrs. del día doce de noviembre de mil novecientos ochenta y cuatro, según razón asentada en la última hoja de la misma (foja 43 del juicio), la demanda resulta extemporánea respecto de todas las disposiciones mencionadas del decreto y procede decretar el sobreseimiento del juicio con base en los artículos 73, fracción XII y 74, fracción III de la Ley de Amparo.

"Es decir, el decreto presidencial sólo pudo ser impugnado por su relación con el acuerdo de dos secretarios de Estado, en cuanto este acuerdo hizo auto-aplicativos los artículos 10 y 3o. transitorio de aquél decreto. Pero como el amparo resulta extemporáneo aún tomando como punto de partida para el cómputo la expedición del acuerdo, esto hace que el amparo sea improcedente respecto de dicho decreto."

Asimismo, tal criterio fue compartido por la otrora Tercera Sala al resolver el amparo en revisión 6331/85, al tenor de las siguientes consideraciones:

"Consecuentemente, determinado, por las razones expuestas con anterioridad, que el primer acto de aplicación de un ordenamiento puede consistir en una disposición de carácter general si en virtud de ella surgen o se actualizan situaciones que vinculan al particular al cumplimiento del decreto y que, por lo mismo, son susceptibles de causarle perjuicios procede determinar, en primer lugar, cuál será en esta hipótesis el término para promover el juicio de amparo y, en segundo lugar, si efectivamente el Acuerdo que Establece Reglas de Aplicación del Decreto para el Fomento y la Regulación de la Industria Farmacéutica hizo surgir o actualizó los agravios que la quejosa estima le causa dicho decreto de cada uno de los preceptos reclamados y respecto de los cuales no se ha decretado el sobreseimiento en el juicio, para poder considerarlo como primer acto de aplicación.

"La primera cuestión, es decir, el término para promover el juicio de amparo procede analizarla, en virtud de que el Acuerdo que Establece Reglas de Aplicación del Decreto para el Fomento y la Regulación de la Industria Farmacéutica entró en vigor el día diecinueve de octubre de mil novecientos ochenta y cuatro, de acuerdo con su primer artículo transitorio, y la demanda de garantías se presentó el trece de noviembre del mismo año, es decir, fuera del término de quince días que establece el artículo 21 de la Ley de Amparo cuando se impugna un ordenamiento como heteroaplicativo. Sin embargo, esta Tercera Sala considera que no es extemporánea la presentación de la demanda de amparo, pues debe entenderse que cuando el primer acto de aplicación de un ordenamiento legal consista, a su vez, en otra disposición de carácter general, el término para promover el juicio de amparo contra el primer ordenamiento deberá ser el mismo con que el particular cuenta para promoverlo contra el segundo ordenamiento. En efecto, si la peticionaria de garantías promovió juicio de amparo reclamando el citado acuerdo no con motivo de su primer acto de aplicación, sino en virtud de que con su sola entrada en vigor le ocasionó perjuicio actualizando a su vez los del decreto que regula, debe entenderse que el término legal para promover el juicio de amparo lo es el de treinta días, previsto en la fracción I del artículo 22 de la Ley de Amparo, contados a partir de que entró en vigor el acuerdo. Esto es así porque, como se señaló, aun cuando el Decreto para el Fomento y la Regulación de la Industria Farmacéutica fue reclamado como heteroaplicativo, el primer acto de aplicación del mismo no consistió en un acto dirigido en forma concreta y específica a la quejosa, sino en un ordenamiento general, a saber, el acuerdo que establece las reglas de aplicación de tal decreto y, por tanto, debe considerarse que el término para promover el juicio de amparo contra ambos ordenamientos debe ser el mismo el de treinta días previsto en el artículo 22, fracción I, de la Ley de Amparo porque el acuerdo, si bien constituye el primer acto de aplicación del decreto, es un ordenamiento que a partir de su vigencia causa perjuicios a la quejosa. Considerar que el término aplicable sería el de quince días establecido en el artículo 21, implicará reducir en perjuicio del quejoso el término del que goza para impugnar el acuerdo, a pesar de ser este ordenamiento el que actualiza los agravios que el decreto que regula estima le ocasiona y da lugar a que pueda promover el juicio de amparo; o bien considerar que existen dos diversos términos para impugnar cada uno de ellos, significará dividir en diversos juicios de amparo lo que debe ser objeto de un solo juicio por su estrecha vinculación.

"Por tanto, cabe concluir que cuando el acto de aplicación de un ordenamiento que motive su impugnación en juicio de amparo no es un acto dirigido en forma concreta y determinada al particular, sino que es a su vez un ordenamiento de carácter general que sólo regula al primero, pero que hace surgir o actualiza una situación que da lugar a que el quejoso estime que le cause perjuicios a partir de su vigencia, el término para promover el juicio de amparo deberá ser el mismo para ambos ordenamientos el de treinta días previsto en el artículo 22 de la Ley de Amparo."

En corolario, dichos precedentes ponen de manifiesto que la impugnación de una norma legal a partir de la expedición de diversa disposición de observancia general como su primer acto de aplicación, se ha permitido aun cuando no se dirija en específico a una persona, pues desde dicho momento se concretan sus efectos jurídicos al estar circunscrita en las bases generales que prevé la segunda norma; sin embargo, considero que es indispensable no perder de vista que tal circunstancia parte ineludiblemente de las siguientes premisas:

1. La existencia de una norma general originaria y primaria.

2. La existencia de una disposición general derivada de aquélla o de menor jerarquía que desarrolla o pormenoriza su contenido, la cual además se expide con posterioridad.

Con la vigencia o publicación de esta última, según se trate de juicio de amparo o de la controversia constitucional, se puede también controvertir la primera, como norma de aplicación, lo cual, insisto, comparto plenamente, ya que esta particular impugnación de disposiciones evita que los promoventes tengan que reclamar por separado normas que dependen unas con otras, pero que no tienen idéntico contenido ni jerarquía normativa, porque es básico que sea una norma derivada la que sirva de pauta para promover el medio de control constitucional al desarrollar o concretar lo que dispone la norma primaria, situación que puede advertirse de los precedentes judiciales antes precisados puesto que a través de un acuerdo administrativo, manual o circular se actualizó el supuesto normativo de una ley o decreto expedido por el presidente de la República, de modo que este sistema de impugnación, al menos,2 no puede operar respecto de normas de igual jerarquía o que sólo reproducen su contenido.

En el caso, es evidente que las normas impugnadas del Código Financiero del Estado de México reproducen el contenido de los artículos 51 y segundo transitorio, fracción II, de la Ley de Coordinación Fiscal, también combatidas, como enseguida se pasa a demostrar:

Los artículos 51 y segundo transitorio, fracción II, de la Ley de Coordinación Fiscal disponen:

"Artículo 51. Las aportaciones que con cargo al fondo a que se refiere el artículo 25, fracción IV de esta ley correspondan a los Municipios y a las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal podrán afectarse como garantía del cumplimiento de sus obligaciones de pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, cuando así lo dispongan las leyes locales y de conformidad con lo dispuesto en este artículo.

"En caso de incumplimiento por parte de los Municipios o de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal a sus obligaciones de pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, la Comisión Nacional del Agua podrá solicitar al gobierno local correspondiente, previa acreditación del incumplimiento, la retención y pago del adeudo con cargo a los recursos del fondo mencionado en el párrafo anterior que correspondan al Municipio o demarcación territorial de que se trate, conforme a lo dispuesto por el artículo 36 de esta ley. La Comisión Nacional del Agua sólo podrá solicitar la retención y pago señalados cuando el adeudo tenga una antigüedad mayor de 90 días naturales.

"Lo previsto en el párrafo anterior, será aplicable aun y cuando el servicio de suministro de agua no sea proporcionado directamente por la Comisión Nacional del Agua, sino a través de organismos prestadores del servicio.

"La Comisión Nacional del Agua podrá ceder, afectar y en términos generales transferir los recursos derivados de la retención a que se refiere este artículo a fideicomisos u otros mecanismos de fuente de pago o de garantía constituidos para el financiamiento de infraestructura prioritaria en las materias de abastecimiento de agua potable, drenaje o saneamiento de aguas residuales."

"Artículo segundo. Para los efectos de las modificaciones a la Ley de Coordinación Fiscal previstas en el artículo anterior se estará a lo siguiente:

"...

"II. La Comisión Nacional del Agua sólo podrá solicitar la retención a que se refiere el artículo 51 que se adiciona a la Ley de Coordinación Fiscal para el cobro de adeudos que se generen a partir del 1 de enero de 2008.

"Sin perjuicio de lo señalado en el párrafo anterior y de conformidad con las reglas que al efecto emita la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Comisión Nacional del Agua podrá aplicar los pagos corrientes que reciba de los Municipios o demarcaciones territoriales por concepto de derechos y aprovechamientos de agua, a la disminución de adeudos históricos que registren tales conceptos al cierre del mes de diciembre de 2007. Lo anterior, siempre y cuando las entidades a las que pertenezcan los Municipios o demarcaciones territoriales contemplen en su legislación local el destino y afectación de los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal para el pago de dichos derechos o aprovechamientos, en términos de lo previsto en el artículo 51 de la Ley de Coordinación Fiscal."

Por su parte, los artículos 95 Bis y del 230-A al 230-F del Código Financiero del Estado de México disponen:

"Artículo 95 Bis. La Comisión del Agua del Estado de México, para efectos de las solicitudes de retención y pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, a que se refieren los artículos 51 de la Ley de Coordinación Fiscal y 230 B de este ordenamiento, deberá entregar a la Comisión Nacional del Agua durante los primeros 10 días de cada mes, un informe sobre los volúmenes de agua suministrada a los Municipios, incluyendo sus organismos operadores de agua.

"En caso de que la Comisión Nacional del Agua considere que existe alguna diferencia entre los volúmenes suministrados o adeudos informados, lo hará del conocimiento de la Comisión del Agua del Estado de México a fin de que en su caso se lleven al cabo los ajustes correspondientes."

"Artículo 230-A. Para efectos de lo dispuesto en el artículo 51 de la Ley de Coordinación Fiscal, se entenderá por:

"I. Obligaciones de pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua. Los pagos que deban realizar los Municipios, incluyendo sus organismos operadores de agua, a la Comisión Nacional del Agua del derecho por el uso, aprovechamiento o explotación de aguas nacionales de conformidad con la Ley Federal de Derechos y por el aprovechamiento por el suministro de agua en bloque en términos de la Ley de Ingresos de la Federación. Asimismo, los pagos que deban realizarse por el suministro de agua en bloque, cloración, operación, uso de la infraestructura hidráulica para la conducción de volúmenes y entrega de agua por la Comisión de Agua del Estado de México.

"II. Incumplimiento. La falta de pago total o parcial de las obligaciones a que se refiere la fracción I del presente artículo, que deban realizar los Municipios, incluyendo sus organismos operadores de agua."

"Artículo 230-B. En caso de incumplimiento, de conformidad con lo previsto en los artículos 51 de la Ley de Coordinación Fiscal y 230 A del Código, la Comisión Nacional del Agua podrá solicitar al Gobierno del Estado, a través de la secretaría, previa acreditación del incumplimiento, la retención y pago de los adeudos correspondientes con cargo a los recursos del fondo previsto en la fracción IV del artículo 228 del presente ordenamiento que correspondan al Municipio de que se trate. Para tal efecto, la Comisión Nacional del Agua, en términos de lo previsto en el segundo párrafo del artículo 51 de la Ley de Coordinación Fiscal, sólo podrá solicitar la retención y pago señalados cuando los adeudos tengan una antigüedad mayor de 90 días naturales."

"Artículo 230-C. Para acreditar el incumplimiento, la Comisión Nacional del Agua deberá enviar a la secretaría por escrito la relación de adeudos de cada uno de los Municipios, incluyendo sus organismos operadores de agua, por cada una de sus obligaciones de pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua."

"Artículo 230-D. Tratándose de adeudos de los Municipios y/o de sus organismos operadores a la Comisión del Agua del Estado de México, ésta deberá proporcionar a la Comisión Nacional del Agua, dentro de los primeros cinco días hábiles del mes inmediato siguiente al de la fecha a la que corresponda el cobro, una relación de los mismos para efectos de incluirlos en la solicitud de retención y pago a que se refiere el artículo 230 B del código.

"En caso de que la relación referida en el párrafo precedente no sea entregada a la Comisión Nacional de Agua en el plazo previsto, ésta no incluirá la retención y pago de los adeudos a favor de la Comisión del Agua del Estado de México a que se refiere el párrafo anterior.

"Salvo lo dispuesto en el párrafo precedente, la solicitud de retención y pago comprenderá la totalidad de adeudos a cargo del Municipio y/o sus organismos operadores de que se trate, a favor de la Comisión Nacional del Agua y/o de la Comisión del Agua del Estado de México, con la instrucción de pagar de manera directa al acreedor que corresponda."

"Artículo 230-E. La secretaría deberá efectuar los depósitos correspondientes a las retenciones y pagos a que se refiere el artículo 230 B del código, dentro de los 5 días siguientes a la realización de la afectación correspondiente.

"En caso de que los recursos del fondo previsto en la fracción IV del artículo 228 del presente ordenamiento no sean suficientes para cubrir las obligaciones de pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua que correspondan a la Comisión Nacional del Agua y a la Comisión de Agua del Estado de México, la secretaría efectuará los depósitos de manera proporcional a los montos solicitados. Sin perjuicio de lo anterior, los saldos pendientes deberán cubrirse conforme se reciban las aportaciones futuras de dicho fondo."

"Artículo 230-F. La Comisión del Agua del Estado de México podrá ceder, afectar y en términos generales transferir los recursos derivados de la retención a que se refiere el artículo 230 D del código, por la parte del adeudo que le sea propio, a fideicomisos u otros mecanismos de fuente de pago o de garantía, constituidos para el financiamiento de infraestructura hidráulica."

Del análisis de las disposiciones transcritas se advierte que la Ley de Coordinación Fiscal, en su artículo 51, establece que las aportaciones que con cargo al fondo a que se refiere el artículo 25, fracción IV, de la propia ley, correspondan a los Municipios y a las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, podrán afectarse como garantía del cumplimiento de sus obligaciones de pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, cuando así lo dispongan las leyes locales y de conformidad con lo dispuesto en el propio artículo.

La propia ley, en su transitorio segundo, fracción II, dispone que la Comisión Nacional del Agua sólo podrá solicitar la retención a que se refiere el artículo 51 que se adiciona a la Ley de Coordinación Fiscal para el cobro de adeudos que se generen a partir del uno de enero de dos mil ocho.

En el mismo tenor, el Código Financiero del Estado de México, en su artículo 230-B, reitera lo dispuesto por la Ley de Coordinación Fiscal en los numerales señalados, al establecer que la Comisión Nacional del Agua podrá solicitar al gobierno del Estado, previa acreditación del incumplimiento del pago de los adeudos de agua, la retención y pago correspondientes con cargo a los recursos del fondo de aportaciones federales.

Lo anterior pone de relieve que las disposiciones examinadas de la Ley de Coordinación Fiscal y del Código Financiero del Estado de México contienen prescripciones esencialmente iguales, y si bien las de este último ordenamiento legal remite al primero, no puede ser razón eficiente para aplicar el sistema de que la aplicación puede consistir en un ordenamiento general diverso, conforme a los razonamientos expresados.

Por estos motivos no comparto el criterio adoptado por la mayoría de los señores Ministros en el sentido de que los preceptos impugnados del Código Financiero del Estado de México constituyen normas de aplicación de la Ley de Coordinación Fiscal, que puede impugnarse a partir de los treinta días siguientes al de la publicación de la primera de ellas.

• Consideraciones en que sustento mi segundo disenso con la resolución adoptada por la mayoría.

Debió declararse fundada la causa de improcedencia invocada por el Poder Legislativo del Estado de México, con fundamento en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el 1o. de la ley reglamentaria de la materia, porque las disposiciones legales impugnadas no afectan el interés legítimo de los Municipios actores por las razones siguientes:

El Tribunal Pleno, en la jurisprudencia intitulada: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN."3 estableció que la procedencia de la controversia constitucional requiere que exista un interés legítimo de las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual se traduce en la afectación a la esfera jurídica del poder que está promoviendo o, al menos, en la existencia de un principio de agravio. Asimismo, sostiene que la jurisprudencia plenaria número P./J. 92/99 que establece que cuando en una controversia constitucional se hace valer una causa de improcedencia donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, no es de aplicación irrestricta sino limitada a aquellos supuestos en que no sea posible disociar con toda claridad la improcedencia del juicio de aquellas cuestiones que miran al fondo del asunto, circunstancia que no acontece cuando la inviabilidad de la acción resulta evidente, porque la norma impugnada no afecta en modo alguno el ámbito de atribuciones de la entidad actora, pues tal circunstancia revela de una forma clara e inobjetable la improcedencia de la vía, sin necesidad de relacionarla con el estudio de fondo del asunto. Por tanto, en este último supuesto no procede desestimar la improcedencia para vincularla con el estudio de fondo sino sobreseer con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con los artículos 19, fracción VIII, ambos de la Ley de Amparo y 105, fracción I, de la Constitución Federal.

Por ende, la legitimación que otorga dicho precepto constitucional a esas entidades, poderes u órganos para promover la controversia constitucional, es insuficiente para que este Alto Tribunal realice un análisis constitucional abstracto porque éste sólo es posible efectuarse en las acciones de inconstitucionalidad, de conformidad con la jurisprudencia P./J. 71/2000 de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL."4, de lo que se sigue que si un ente legitimado promueve una controversia en contra de una norma o acto que es ajeno totalmente a su esfera de facultades o atribuciones, por el mero interés de preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones constitucionales conferidas a los órganos originarios del Estado, entonces se entiende que carece de interés legítimo y, por ende, la controversia resultará improcedente y deberá sobreseerse en el juicio.

Ahora, como lo reconoce la mayoría en la resolución plenaria que se examina, las disposiciones legales impugnadas en la controversia constitucional prevén un régimen de carácter optativo y totalmente voluntario, al cual podrán acceder los Municipios que presenten una solicitud antes del treinta y uno de diciembre de dos mil ocho, en la que manifiesten su intención de obtener el beneficio a que se refieren las "Reglas para la aplicación del artículo segundo, fracción II, de las disposiciones transitorias de la Ley de Coordinación Fiscal", publicadas en el Diario Oficial de la Federación de veintiocho de marzo de dos mil ocho, las cuales presentan un programa de disminución de adeudos históricos con los pagos corrientes que realicen, de manera que aquéllos disminuyan en la medida en que se liquiden los derechos o aprovechamientos del periodo de pago que corresponda. En caso de incumplimiento por parte del solicitante del beneficio, podrán afectarse las aportaciones con cargo al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, como garantía del cumplimiento de las obligaciones de pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua.

Por tanto, si el sistema impugnado no opera de manera automática y sin tomar en consideración al Municipio, sino que requiere del consentimiento de éste para que se le pueda aplicar mediante la presentación de la solicitud mencionada, es inconcuso que, por el momento, el Municipio actor carece de interés legítimo para promover la presente controversia constitucional en contra de las disposiciones legales impugnadas, al no afectar en modo alguno sus derechos, facultades, funciones o servicios, pues sólo rigen para quienes se sometan voluntariamente, lo que denota que no existe un principio de afectación que haga procedente la controversia constitucional.

Importa destacar que el sobreseimiento en la controversia constitucional, por la falta de interés legítimo del actor para combatir las disposiciones legales cuya invalidez solicita, a partir de su publicación, no impide al Municipio actor combatirlas cuando se actualice el perjuicio con motivo de su aplicación (bien por un acto de autoridad o por haberse incorporado el Municipio al régimen de opción para recibir los beneficios que dichas normas prevén), siempre y cuando interponga su demanda dentro del término de 30 días contados a partir del día siguiente en que se produzca el primer acto de aplicación en términos del artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de esta materia.

En el caso de que la actora decidiera someterse al régimen previsto en las normas que ahora tilda de inconstitucionales, ello no implicaría su consentimiento expreso, porque éste no está previsto como causa de improcedencia en el artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia y no deriva de ninguna otra de sus disposiciones.

En efecto, el artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia establece:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"I. Contra decisiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación;

"II. Contra normas generales o actos en materia electoral;

"III. Contra normas generales o actos que sean materia de una controversia pendiente de resolver, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez;

"IV. Contra normas generales o actos que hubieren sido materia de una ejecutoria dictada en otra controversia, o contra las resoluciones dictadas con motivo de su ejecución, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez, en los casos a que se refiere el artículo 105, fracción I, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia;

"VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto;

"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21, y

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley.

"En todo caso, las causales de improcedencia deberán examinarse de oficio."

Del análisis del numeral transcrito se advierte que en ninguna de sus fracciones contempla como causa de improcedencia el consentimiento expreso, y si bien en su fracción VIII señala que las controversias constitucionales son improcedentes "En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley", lo cierto es que ninguna de sus disposiciones permiten establecer la improcedencia del citado juicio constitucional por consentimiento expreso o por manifestaciones de la voluntad que entrañen ese consentimiento.

Por las razones señaladas considero que debió sobreseerse en la controversia constitucional, con fundamento en el artículo 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 19, fracción VIII, del mismo ordenamiento legal y 105, fracción I, de la Constitución Federal.

Nota: La tesis de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA ESTUDIAR LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA GENERAL POR ESA VÍA, NO ES NECESARIO QUE SE RECLAMEN, DE MANERA CONJUNTA, TODAS LAS DISPOSICIONES QUE REGULAN EL ASPECTO JURÍDICO DEBATIDO." citada en este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, mayo de 2007, página 1535.

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1. Sirve de apoyo a lo anterior, por identidad de razones, la tesis del Tribunal Pleno en su Séptima Época, que dice: "LEYES, AMPARO CONTRA. PARA QUE SE DEMUESTRE EL ACTO DE APLICACIÓN ES NECESARIO QUE SE ACTUALICE EL SUPUESTO PREVISTO EN EL PRECEPTO QUE SE RECLAMA. Aun cuando en la orden de visita que se reclama en amparo, emitida a fin de verificar que la negociación de la quejosa cumple con los reglamentos gubernativos aplicables, la autoridad responsable mencione la disposición reclamada, esa circunstancia no es suficiente para considerar que dicha disposición ya fue aplicada porque no existe acto concreto que actualice lo dispuesto por la norma, toda vez que no se ha impuesto sanción alguna a la quejosa. En esas condiciones, si no se ha actualizado la hipótesis prevista en la disposición legal, debido a que la autoridad administrativa no ha utilizado la facultad que le confiere, no puede estimarse que ya exista acto concreto de aplicación, aun cuando en la orden de visita que se reclama se haga alusión a aquélla. Así las cosas, si las disposiciones legales, fueron reclamadas con motivo de su aplicación, sin haberse demostrado ésta, es claro que la sola existencia de las referidas normas no afectan los intereses jurídicos de la quejosa, por lo que se surte en la especie la causal de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción V, de la Ley de Amparo, y es aplicable la jurisprudencia número 67, publicada en la página 167 de la Primera Parte, del último Apéndice al Semanario Judicial de la Federación."

2. Porque en su caso serán aplicables otros métodos de impugnación, que por cierto no hizo valer la parte actora en la controversia constitucional, como los que se describen en las siguientes jurisprudencias: Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, mayo de 2007, tesis P. XVI/2007, página 1535: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA ESTUDIAR LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA GENERAL POR ESA VÍA, NO ES NECESARIO QUE SE RECLAMEN, DE MANERA CONJUNTA, TODAS LAS DISPOSICIONES QUE REGULAN EL ASPECTO JURÍDICO DEBATIDO.-Conforme al artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la declaratoria de invalidez de la norma general impugnada, en controversia constitucional, implica necesariamente la invalidez de todas aquellas normas que dependan en sentido estricto de la impugnada, así como de las que se vean afectadas directamente en su sentido, alcance o contenido; por tal motivo, puede analizarse la pretensión de inconstitucionalidad de la norma general que prevé el aspecto debatido, aunque no se hayan combatido las demás disposiciones que lo regulan, porque la invalidez de la reclamada destacadamente en esa vía, generará la del sistema o contexto normativo, pues todo estará viciado en la misma medida." y Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2008, tesis 2a./J. 100/2008, página 400: "AMPARO CONTRA LEYES. PARA IMPUGNARLAS COMO SISTEMA NORMATIVO ES NECESARIO QUE CONSTITUYAN UNA VERDADERA UNIDAD.-La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que en vía de amparo pueden reclamarse disposiciones legales que guarden una íntima relación entre sí, aun cuando el quejoso sólo acredite el acto de aplicación de una de ellas o que se ubique en el supuesto jurídico de una sola, que lo legitima para controvertirlas de manera conjunta como un sistema normativo, al irrogarle un menoscabo en su esfera jurídica. Ahora bien, esta prerrogativa de impugnación de normas desde su sola vigencia o por virtud de un acto de aplicación de alguna de ellas, requiere que en su conjunto formen una verdadera unidad normativa, de modo que si se declara la inconstitucionalidad de una, se afecte a las demás en su sentido, alcance o aplicación; por tanto, no cualquier norma puede integrar junto con otras un sistema impugnable a través del juicio de amparo, ya que deben tener una relación directa entre sí, casi indisociable en cuanto a la materia, tema, objeto, causa, principio o fuente; de ahí que no pueda integrarse o abarcar normas que sólo hacen una mera referencia, mención o correlación con otras, sino que deban guardar correspondencia entre ellas, porque precisamente a partir de esa relación estrecha el particular puede controvertir disposiciones generales aunque no hayan sido aplicadas en su perjuicio, siendo heteroaplicativas, o desde su sola vigencia, las autoaplicativas."

3. Jurisprudencia número P./J. 50/2004 que aparece publicada en la página 920, Tomo XX, julio de 2004 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Pleno, Novena Época.

4. Aparece publicada en la página 965, Tomo XII, agosto de 2000, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Pleno, Novena Época.