Voto num. 2639/96 de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto minoritario que formulan los Ministros José de J.G.P. y G.I.O.M., en el amparo en revisión 2639/96, promovido por F.A.V.:

Disentimos del criterio de la mayoría en cuanto a la interpretación que se da a los artículos 116, fracción III, de la Constitución Federal y 72, párrafo primero, de la Constitución del Estado de Michoacán y, por consiguiente, en cuanto a la consideración de que en el caso operó la ratificación tácita del quejoso en el cargo que venía desempeñando como Magistrado del Tribunal Superior de Justicia de la citada entidad federativa, por lo que de conformidad con lo previsto por el artículo 7o., cuarto párrafo, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación formulamos voto de minoría, para lo cual exponemos las siguientes consideraciones.

Convenimos con el sentir de la mayoría respecto a la intención del Constituyente de salvaguardar la independencia de los Poderes Judiciales Locales, así como en que para lograr tal fin es de singular importancia garantizar la inamovilidad de sus titulares en el cargo, de ahí que estimemos innecesario referirnos de nueva cuenta a tales temas que de manera exhaustiva se tratan en la resolución aprobada por la mayoría.

Sin embargo, consideramos que para dilucidar la cuestión jurídica planteada en el caso, respecto a la forma en que debe operar la reelección o ratificación de los funcionarios judiciales en su encargo, reviste gran importancia tomar en cuenta la finalidad que el Constituyente persiguió al establecer dicha reelección o ratificación como condición para acceder a la inamovilidad.

Así, como incluso se manifiesta a foja 232 de la sentencia, la inamovilidad no debe verse como un privilegio otorgado a un grupo de individuos, sino como un mecanismo a través del cual el orden jurídico pretende garantizar la independencia de los Poderes Judiciales para que se encuentren libres de interferencias y puedan realizar una justicia pronta, completa e imparcial. De esta forma, es claro que los gobernados son los primeros interesados en salvaguardar la independencia de sus tribunales, los cuales deberán estar expeditos para administrar justicia.

En la propia sentencia (fojas 247 y 248), se acepta que la decisión sobre la reelección o ratificación de los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Michoacán debe realizarse a través de un acto administrativo y que "Dicho acto administrativo se debe concretar en la emisión de dictámenes en los que se refleje el examen valorativo de la conducta personal y profesional de los funcionarios que ocupan los cargos. La elaboración de los dictámenes constituye un objetivo que necesariamente debe cumplirse, pues es en él donde habrá de reflejarse el conocimiento cierto de la actuación ética y profesional de los funcionarios, que permitirá arribar a la conclusión de si continúan con la capacidad de desempeñar la difícil labor de juzgar a sus semejantes bajo los principios de independencia, responsabilidad y eficiencia.".

En otras palabras, en la confirmación de un Magistrado está de por medio el interés público, con el exclusivo fin de establecer si en el desarrollo de su actuación judicial existieron las circunstancias destacadas, que no dieran lugar inclusive a imponer sanciones menores como el apercibimiento, la amonestación y la suspensión, aplicables a faltas leves y graves que no conducen a la remoción del cargo como lo constituye la no reelección o no ratificación.

De manera que sólo con la exposición de las circunstancias relacionadas se podría arribar a la conclusión de saber si el referido funcionario, bajo los principios de independencia, responsabilidad y eficiencia, puede o no continuar con la capacidad de desempeñar la labor de juzgador.

Incluso, al quedar patentizado en esa actuación el examen cualitativo de quienes se han desempeñado como Magistrados, les sirve a éstos para estar en aptitud de conocer a ciencia cierta si el procedimiento para ratificarlo es congruente o no con la finalidad de "garantizar la adecuada calificación de las personas que asuman la función jurisdiccional."

Siguiendo lo anteriormente expuesto, la garantía de la inamovilidad para los titulares del Poder Judicial se traduce en una garantía social de "buena justicia" para los gobernados y, para obtener la primera, el Constituyente estableció como requisito fundamental la figura de la ratificación o reelección, requisito que no resulta ser una mera formalidad o capricho, sino el medio que aquél consideró idóneo e inexcusable para analizar, calificar y asegurar que las personas encargadas de la administración de justicia satisfacen los requisitos necesarios para seguir desempeñando el cargo de manera eficaz, imparcial, honrada, etcétera, y, como consecuencia de ello, procurar el respeto a la garantía de buena justicia que les asiste a los gobernados.

En este orden de ideas, consideramos que la ratificación o reelección no opera de manera tácita por el solo transcurso del tiempo, ya que ello desvirtúa la ya apuntada finalidad de aquéllas, que lo es el examen valorativo de la conducta personal y profesional de las personas que ocupan los cargos y, así, garantizar en beneficio de la sociedad la adecuada calificación de las personas que asuman la labor jurisdiccional.

Cierto es que ni en la Constitución del Estado de Michoacán ni en las leyes que la reglamentan se establece el término, el mecanismo, ni cómo debe resolverse sobre la reelección o no reelección de los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia de ese Estado, existiendo una laguna que dio lugar a que se presentara la situación de hecho origen de esta controversia, mas esta circunstancia no autoriza a colmar esa laguna contrariando una disposición expresa del Constituyente y la finalidad que éste persiguió con aquélla, esto es, la reelección o ratificación materializada en un dictamen que refleje el examen valorativo de la conducta personal y profesional de quien tiene a su cargo la administración de justicia, y así determinar si reúne las condiciones necesarias para continuar desempeñando el cargo con la capacidad, imparcialidad y probidad debidas en respeto a la garantía social de buena justicia.

Apuntado lo anterior, sólo resta reproducir las consideraciones que, a manera de conclusión, sirvieron de base al proyecto de resolución presentado por el suscrito M.G.I.O.M., desechado en la sesión plenaria de fecha veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y siete, que contienen los razonamientos, que a nuestro juicio, deben sustentar el sentido y alcances de la resolución, y que son del tenor literal siguiente:

La interpretación directa del artículo 97 de la Constitución Federal, en el punto referente a la reelección de Jueces y Magistrados del Poder Judicial de la Federación, que ya realizó esta Suprema Corte de Justicia en dos casos, es aplicable a lo dispuesto por el artículo 116, fracción III, del mismo Cuerpo Supremo de Leyes, en torno a la reelección de los Magistrados de los Poderes Judiciales Locales, puesto que lo que se pretendió con el establecimiento de esa norma fue hacer extensivo a los más altos servidores del fuero común el mismo régimen de inamovilidad y de seguridad jurídica que nuestra evolución histórica ha determinado para el Poder Judicial Federal, con los matices propios que cada entidad federativa le puede imprimir, pero sin faltar a los siguientes principios:

"a) El término para el cual un Magistrado fue designado, no expira fatalmente por el solo transcurso del tiempo para el que fue designado.

"b) La determinación de la reelección o no reelección de tales funcionarios debe realizarse mediante un acto administrativo, pues considerar concluido el cargo por el solo transcurso del tiempo impediría que los funcionarios, aun considerados los más adecuados, continuaran en el ejercicio de su encargo.

"c) Dicho acto administrativo debe concretarse con la emisión de dictámenes en los que se refleje el examen valorativo de la conducta personal y profesional de los funcionarios que ocupan los cargos. La elaboración de dictámenes constituye un objetivo que necesariamente debe cumplirse, pues es en él donde habrá de reflejarse el conocimiento cierto de la actuación ética y profesional de los funcionarios, que permitirá arribar a la conclusión de si continúan con la capacidad de desempeñar la difícil labor de juzgar a sus semejantes bajo los principios de independencia, responsabilidad y eficiencia.

"En el caso, acorde con lo dispuesto por los artículos 60, fracción IV y 44, fracción XXI, de la Constitución del Estado de Michoacán, la designación de Magistrados del Supremo Tribunal de Justicia de esa entidad federativa, según quedó apuntado anteriormente, consta de dos etapas interdependientes entre sí, la primera consistente en la propuesta que para ese efecto realice el Ejecutivo Local, y la segunda, relativa a la respectiva aprobación por el Legislativo de la propia entidad federativa, procedimiento que, ante la ausencia de norma que regule tal aspecto, debemos asumir se sigue también para resolver sobre la reelección de dichos Magistrados.

"Sin embargo, la facultad constitucional que se atribuye a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Michoacán para la designación, reelección o, como contrapartida, la no reelección de Magistrados, no opera a su libre arbitrio ni los excluye de la obligación de sujetarse a los lineamientos establecidos para el efecto por el artículo 116, fracción III, de la Constitución Federal y sus correlativos 67 y 72 de la Constitución de ese Estado, conforme a su correcta interpretación y, asimismo, en acatamiento a lo dispuesto por el artículo 16 del Pacto Federal, el Ejecutivo, en su propuesta, y la Legislatura, al analizar aquélla, deben emitir una resolución debidamente fundada y motivada en la que analizando si se satisfacen los lineamientos previstos por aquellos preceptos, tales como la eficiencia y probidad en el desempeño en la administración de justicia, la honorabilidad y competencia y antecedentes en las diversas ramas de la profesión jurídica, se resuelva sobre la reelección.

"Atendiendo a los principios apuntados con anterioridad, es infundado lo que alega el quejoso en sus agravios, en el sentido de que su reelección al cargo de Magistrado operó de manera tácita por su sola permanencia en aquél por más de tres periodos constitucionales, ya que como bien lo consideró el a quo, dicha reelección de Magistrados no opera en forma tácita, sino que es necesaria la emisión de un acto formal, administrativo, que atendiendo a los lineamientos constitucionales resuelva sobre el particular.

"En cambio, es fundado lo alegado por el quejoso en sus agravios, en cuanto considera que la determinación sobre la designación de los nuevos Magistrados y, por ende, su no reelección, no se determinó mediante una resolución debidamente fundada y motivada, extremos que, en contra de lo considerado por el a quo, no se satisfacen con la simple propuesta del Ejecutivo y la aprobación mayoritaria de la misma por el Legislativo Local, como en la especie ocurrió.

"En efecto, la correcta interpretación de los artículos 116, fracción III, de la Constitución Federal y sus correlativos 67 y 72 de la Constitución del Estado de Michoacán, nos llevan a concluir que el término para el cual un Magistrado fue designado no expira fatalmente por el solo transcurso del tiempo para el que fue designado, sino que la determinación de la reelección o no reelección de tales funcionarios debe realizarse mediante un acto administrativo, pues considerar concluido el cargo por el solo transcurso del tiempo impediría que los funcionarios, aun considerados los más adecuados, continuaran en el ejercicio de su encargo; por tanto, el acto administrativo en el que se proponga la reelección de un Magistrado, se debe concretar con la emisión de dictámenes en los que se refleje el examen valorativo de la conducta personal y profesional de los funcionarios que ocupan los cargos, extremos que de autos no aparecen satisfechos en la especie, ya que de la constancia que obra a foja 289 del expediente del amparo, sólo se desprende, por una parte, que mediante escrito de fecha diecinueve de febrero de mil novecientos noventa y seis, dirigido al Congreso del Estado de Michoacán, el gobernador del mismo realizó su "propuesta a efecto de que se designen a 10 diez nuevos Magistrados del Supremo Tribunal de Justicia del Estado", señalando en el punto tres de ese escrito que: ?Mi propuesta a favor del abogado F.R.L., a efecto de substituir al abogado F.A.V. como Magistrado del Supremo Tribunal de Justicia?, agregándose finalmente en dicho escrito que: ?Anexo a esta propuesta encontrarán, los miembros de ese cuerpo colegiado, los documentos suficientes que acreditan el que todos y cada uno de los propuestos cumplen con los requisitos que exige el artículo 71 de nuestra Constitución Estatal para ser electos Magistrados propietarios del Supremo Tribunal de Justicia del Estado.?.

"Por otra parte, de la constancia que obra a foja 198 del propio expediente de amparo, relativa al acta levantada con motivo de la sesión celebrada el día veintidós de febrero de mil novecientos noventa y seis por la Sexagésima Séptima Legislatura del Estado de Michoacán, sólo aparece, en lo que ahora interesa, que se dio lectura a la propuesta de referencia, que tomaron la palabra tres diputados para hacer comentarios y que fue aprobada por mayoría.

"De lo anterior se sigue que no se dio cumplimiento a los imperativos contenidos en los preceptos constitucionales que regulan la materia que se trata, pues de la conducta desplegada por las autoridades responsables sólo se desprende, en el caso, que se hizo una propuesta para la designación de nuevos Magistrados y que se analizó la viabilidad de los propuestos para ocupar esos cargos, pero en modo alguno se emitió resolución o dictamen respecto a la situación del quejoso, que fundada y motivadamente determinase su no reelección; dictamen que necesariamente debe emitirse, pues es en él donde habrá de reflejarse el conocimiento cierto de la actuación ética y profesional del funcionario, que permitirá arribar a la conclusión de si continúa con la capacidad de desempeñar la difícil labor de juzgar a sus semejantes bajo los principios de independencia, responsabilidad y eficiencia.

"Así las cosas, lo procedente es modificar la sentencia recurrida, sobreseer en el juicio respecto al acto que se reclama del Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Michoacán, y conceder al quejoso el amparo y la protección de la Justicia Federal, en contra de los actos que se reclaman del gobernador y Sexagésima Séptima Legislatura, ambos del Estado mencionado, para el efecto de que tales autoridades dejen insubsistente, por lo que ve al quejoso, el procedimiento para la designación de nuevos Magistrados y la determinación recaída al mismo, se reinstale a dicho quejoso en el puesto de Magistrado que venía desempeñando, con el pago de las percepciones inherentes a tal cargo desde la fecha en que fue separado y, hecho que sea así, el gobernador del Estado formule dictamen, debidamente fundado y motivado, en que proponga su reelección o no reelección como Magistrado del Supremo Tribunal de Justicia del Estado de Michoacán, y el Congreso del Estado resuelva lo que corresponda con libertad de criterio."

Voto particular que formula el Ministro J.D.R.: En lo fundamental, difiero, tanto del voto mayoritario como del minoritario suscrito por los señores M.O.M. y G.P., en que ambas posiciones asimilan de manera absoluta -hasta el grado de confundirlos- el sistema de nombramiento y ratificación de Jueces de Distrito y Magistrados de Circuito que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en el ámbito federal, con el sistema de aprobación y reelección de Magistrados locales que estatuye la Constitución del Estado de Michoacán de modo autónomo, dentro de los principios que le demarca la fracción III del artículo 116 de nuestra Carta Magna.

En efecto, el mencionado sistema federal, regido fundamentalmente por los artículos 94 a 107 constitucionales, tratándose de Jueces y Magistrados, establece que su nombramiento queda bajo la responsabilidad de un órgano integrante del propio Poder Judicial Federal, que es el Consejo de la Judicatura Federal; que los nombrados durarán seis años en el ejercicio de su cargo, al término de los cuales, si son ratificados por dicho Consejo, sólo serán privados de su puesto en los casos señalados en las leyes.

Como de acuerdo con el artículo 100, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, las determinaciones del Consejo de la Judicatura Federal sobre la no ratificación de Jueces y Magistrados son impugnables ante el Pleno de la Suprema Corte, según interpretación jurisprudencial, es de todo punto necesario que, en cada caso, exista un dictamen que funde y motive la determinación tomada, porque de lo contrario tendría que reponerse el procedimiento.

El sistema de aprobación y reelección de Magistrados locales que establece la Constitución de Michoacán es diferente, aunque también resguarda la independencia y autonomía del Poder Judicial, siguiendo las bases asentadas en la fracción III del artículo 116 de la Constitución Federal, pero acorde con el régimen específico que adopta siguiendo la regla del primer párrafo de la fracción aludida, que señala: "El Poder Judicial de los Estados se ejercerá por los tribunales que establezcan las Constituciones respectivas.".

La Constitución de Michoacán no da la facultad de nombramiento y ratificación de Magistrados a un Consejo de la Judicatura, ni establece ningún recurso en contra de tales determinaciones, sino que instituye un procedimiento en que intervienen los otros dos poderes -Ejecutivo y Legislativo-, mediante un acto complejo en que el gobernador somete a la consideración del Congreso las propuestas de Magistrados, y la Legislatura aprueba o desaprueba la proposición (artículos 60, fracción IV y 44, fracción XXI).

Lo anterior no significa que en la aprobación o reelección estén prohibidos los estudios, deliberaciones y debates sobre la personalidad, antecedentes, honorabilidad y méritos de los candidatos. Lo lógico es que todo ello sea materia tanto de la propuesta del gobernador, como de las discusiones en el seno del Legislativo, que es el que resuelve; nadie puede, en derecho, pensar de otro modo. Pero lo relevante de este método decisorio es que aquí el dictamen, si es que lo hay, no es el título sine qua non de la resolución en cuanto contiene la fundamentación y motivación que respalda formalmente su constitucionalidad ante un órgano revisor, como sucede en la esfera federal. Esto, porque en el sistema de Michoacán, la aprobación o reelección de Magistrados, como acto complejo, culmina con la decisión de la Legislatura Local, en contra de la cual ya no hay ningún recurso. Si hay un título formal del Magistrado, éste será la aprobación o la reelección por parte del Congreso, sin necesidad de que para su validez se le exija un dictamen como si fuera un Consejo de la Judicatura.

El artículo 72 de la Constitución Local establece que los Magistrados durarán tres años en su cargo y que si son reelectos, serán inamovibles con las restricciones relativas, disposición esencialmente igual a la anteriormente en vigor.

Ahora bien, la reelección no solamente es expresa, sino también tácita, como se infiere del artículo 80 de la citada Constitución, al establecer que los Magistrados continuarán en sus funciones aunque haya fenecido su periodo constitucional, mientras no se presenten los nuevamente nombrados; la interpretación de reelección tácita es razonable, pues si llegada la extinción del periodo, ni el gobernador propone a otrapersona, ni el Congreso da de baja al Magistrado, es lógico deducir que el ya aprobado continúa en funciones por los mismos méritos de su nombramiento original y, además, por la comprobación del buen desempeño durante su ejercicio.

Por tanto, considero que si el quejoso, después de haber sido propuesto y aprobado como Magistrado, fue reelecto tácitamente en varias ocasiones, ello le da derecho automáticamente a la inamovilidad en los términos del artículo 72 de la Constitución de Michoacán, sin necesidad de ningún dictamen -como dice el voto de minoría-, ya sea del gobernador o de la Legislatura; tampoco de la Suprema Corte.

Se dice esto último porque el voto mayoritario, después de asentar que para la validez de la aprobación del Congreso Local se requiere de un dictamen, otorga el amparo y declara que el quejoso es inamovible cuando no existe ese dictamen, a menos que se tome como tal la propia sentencia de amparo, aunque ésta, como es natural, estudia cuestiones propias de la acción de constitucionalidad que se deduce, y no los méritos personales del quejoso.

Voto, por tanto, por otorgar el amparo, más por las consideraciones que aquí asiento.