Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 164/2008. MUNICIPIO DE XOCHITEPEC, ESTADO DE MORELOS.

MINISTRO PONENTE: S.A.V.H..

SECRETARIA: L.G. VELASCO

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al trece de enero de dos mil once.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio presentado el doce de diciembre de dos mil ocho en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, L.P.F.M., en su carácter de síndico del Ayuntamiento del Municipio de Xochitepec, Estado de Morelos, promovió controversia constitucional en contra de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y del secretario de Gobierno, todos del Estado de Morelos, por los actos consistentes en la emisión, promulgación y refrendo de las normas siguientes:

"a) Se demanda la invalidez de la fracción VII del artículo 26, fracción VII (sic), así como de las fracciones XX y XXII (sic) de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos, objeto de modificación por imperio del artículo primero del Decreto Número 937, publicado en el Periódico Oficial Tierra y Libertad Número 4653, de fecha 29 de octubre del año 2008. b) Se demanda la invalidez de los artículos 5, en su fracción V, 9, en su fracción III y sus tres últimos párrafos, 21, 73, párrafo segundo, 89, primer párrafo, 102, párrafo segundo, 103, 106, 108, párrafo segundo y 120 de la Ley de Transporte del Estado de Morelos, objeto de modificaciones, de conformidad con el artículo tercero del Decreto Número 937, publicado en el Periódico Oficial Tierra y Libertad Número 4653, de fecha 29 de octubre del año 2008."

SEGUNDO. Los antecedentes del caso narrados en la demanda, corresponden a los siguientes:

"1. Es de mencionar respetuosamente a sus Señorías, que en el mes de febrero del año 2008, el gobierno que represento promovió controversia constitucional en contra de, entre otras, la Ley de Transporte del Estado de Morelos, publicada en el Periódico Oficial Tierra y Libertad Número 4576, de fecha 12 de diciembre del año 2007, al considerar que varios de sus preceptos vulneran la autonomía municipal y las atribuciones que el artículo 115 constitucional federal, le confiere en materia de transporte público de pasajeros, entre otras. Reclamando de igual forma y por extensión y efectos la invalidez de, entre otros, la fracción VII del artículo 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos. La demanda fue admitida y radicada bajo el expediente número 21/2008, bajo la distinguida ponencia de la Ministra M.B.L.R.. Durante la sustanciación de la mencionada litis constitucional, también informo a sus Señorías que, con fecha 24 de abril del año que transcurre, el gobierno que represento amplió su demanda por virtud de la edición del Periódico Oficial Tierra y Libertad Número 4599, de fecha 12 de marzo del 2008, en que se hizo constar, entre otras resoluciones, la publicación del Decreto Legislativo Número 622, mediante el cual se reforman los artículos 75 y 108 de la misma Ley de Transporte del Estado de Morelos. Finalmente, el día 1 de octubre de este año que finaliza, se llevó a cabo la audiencia de pruebas y alegatos, habiéndose, consecuentemente, cerrado la instrucción. 2. Ahora bien, en la edición del Periódico Oficial Tierra y Libertad Número 4653, datado el 29 de octubre del 2008, se publicó el Decreto Número 937, por virtud del cual el Poder Legislativo de Morelos reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de, entre otros ordenamientos, la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos y la Ley de Transporte de la misma entidad federativa. Modificación reciente a la mencionada Ley de Transporte de Morelos, que echó por tierra la impugnación inicialmente dirigida en la controversia constitucional número 21/2008, en contra de los artículos 5, fracción IV, 9, 12, 21, 73, 102 y 103, y que también hizo inútil la impugnación de la fracción VII del artículo 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos, al haberse renovado tales disposiciones con el mencionado decreto legislativo. Disposiciones que hoy por hoy constituyen el objeto de la presente vía de control constitucional, a la que acudo en defensa judicial de las atribuciones del Municipio actor."

TERCERO. La parte actora aduce como conceptos de invalidez, los siguientes:

"Primero. Se violan en perjuicio del Ayuntamiento actor los artículos 14, 16 y 115, fracción V, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que, respectivamente, establecen los principios de fundamentación y motivación que tratándose de relaciones interinstitucionales, exigen que la actuación o determinación de una autoridad se base en una norma legal que le otorgue facultades y que la conducta de ésta acredite la existencia de los antecedentes fácticos y circunstancias de hecho que permitan colegir con claridad que sí procedía aplicar la norma correspondiente y, consecuentemente, que justifique con plenitud el que se haya actuado en determinado sentido y no en otro; y finalmente que confiere atribuciones al Municipio para intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquéllos afecten su ámbito territorial. Pues, como lo hemos hecho valer con anterioridad, en términos generales, la Ley de Transporte del Estado de Morelos es omisa en definir clara y concretamente el procedimiento, los mecanismos, el modo o formas institucionales en que al Municipio actor, se le permitirá conocer, en primer término, el proyecto de programa estatal para el desarrollo del transporte; y al tiempo participar e intervenir en la formulación de dicho programa, para ya no hablar de las atribuciones de aplicación de dicho programa, porque de estas últimas no sólo no hay mención, sino incluso prohibición. Ahora bien, por lo que hace a esta demanda, refiero a sus Señorías que los mencionados mandamientos constitucionales han sido transgredidos en agravio del Municipio actor, por virtud del artículo tercero del Decreto Legislativo Número 937, publicado en el Periódico Oficial Tierra y Libertad Número 4653 de fecha 29 de octubre del año 2008, por medio del cual fue objeto de nueva reforma el artículo 21 de la Ley de Transporte del Estado de Morelos, que establece la integración del Consejo Consultivo del Transporte, en los siguientes términos: Las fracciones I a XIV de dicho numeral (21) disponen, en principio, los miembros permanentes que integran el Consejo Consultivo del Transporte, a saber: El gobernador, a quien se otorga voto de calidad. El secretario de Gobierno, que tiene derecho a voz y voto. El secretario de Seguridad Pública, también con derecho de voz y voto. El secretario de Planeación y Finanzas, también con derecho de voz y voto. El secretario de Desarrollo Urbano y Obras Públicas, también con derecho de voz y voto. El secretario de Desarrollo Económico, únicamente con derecho de voz. El procurador general de Justicia, únicamente con derecho de voz. El director general de Transportes, con derecho de voz y voto. Los delegados regionales (no se precisa el número) de la Dirección General de Transportes, con derechos de voz y voto. El diputado presidente de la Comisión de Tránsito, Transporte y Vías de Comunicación del Poder Legislativo, únicamente con derecho de voz. El delegado federal del Centro de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en Morelos, con derecho de voz. Un representante de cada una de las Cámaras, cuyos estatutos estén ligados con la actividad económica que regula la ley, con derecho de voz. Un representante de los concesionarios y permisionarios por modalidad de transporte de cada delegación que tenga la Dirección General de Transporte, con derechos de voz y voto. Y al final, sus Señorías, en el décimo quinto lugar, se dispone como integrante transitorio, esporádico y remoto a la ‘autoridad municipal correspondiente’, claro, siempre y cuando medie ‘invitación expresa de la Secretaría de Gobierno del Poder Ejecutivo de Morelos’, y en esa hipótesis sin derecho a voto, ‘invitación’ que ni siquiera menciona que debe ser obligada, cuando los temas o asuntos involucren directa o indirectamente al ámbito territorial del Municipio, tomando en cuenta, además, que en el caso particular del Estado de Morelos, la superficie territorial de dicha entidad federativa es pequeña, pues basta un solo día para recorrer todo su territorio, por lo que las acciones o temas del transporte público de pasajeros que en Morelos se llaman rutas y taxis con o sin itinerario fijo, tocan por varios puntos y en su gran mayoría a los Municipios que, como el que represento, se ubica en la zona conurbada del centro de la entidad. Participación que al Municipio actor se otorga en el citado artículo 21, de manera endeble y estéril que contraría al mandato expreso contenido en el artículo 115, fracción V, inciso h), de la Constitución Federal, en el que, expresamente, autoriza a intervenir no sólo en la formulación de los programas inherentes al transporte público de personas, sino incluso indica que los gobiernos municipales deben contar con facultades ejecutivas para, precisamente, ‘aplicar’ tales programas de transporte público. Y la violación a las atribuciones que por mandato constitucional se otorgan al Municipio actos quedan también de manifiestas (sic), si sus Señorías dan lectura al artículo 22 de la misma Ley de Transporte del Estado de Morelos (que no es objeto de impugnación en esta demanda), que en sus fracciones I a IV de la misma Ley de Transporte, esclarece las atribuciones del Consejo Consultivo del Transporte, que son: C. al mejoramiento del servicio de transporte público, procurando una adecuada satisfacción de las necesidades de los usuarios. Opinar sobre las medidas administrativas y de servicio adoptadas, relacionadas con el transporte. Emitir opinión respecto a los estudios técnicos que elabore la Dirección General de Transportes, respecto a: El otorgamiento de nuevas concesiones, permisos o modificación de las condiciones de la declaratoria de necesidades. El cambio de modalidad en la operación y explotación del servicio. La modificación de itinerarios y horarios. Las reglas de aplicación de las tarifas de los servicios de transporte; y sobre proyecto de programa de transporte. Y recomendar acciones específicas para mejorar las condiciones de seguridad y prevenir actos punibles. De la lista anterior, sus Señorías podrán apreciar, que el consejo consultivo conoce y pondera asuntos sustantivos relativos a la prestación de tal servicio, como son las de conocer sobre: las medidas administrativas y de servicio aplicadas; los estudios técnicos que emita la Dirección General del Transporte; las nuevas concesiones, permisos o modificaciones; el cambio de modalidad en la operación y explotación de los servicios; la modificación de itinerarios y horarios; las tarifas, las acciones de prevención de materia de ilícitos e incluso el proyecto del programa de transporte, aun cuando sólo en apariencia y con la intervención del gobernador y casi la mitad de su gabinete, el citado consejo sólo opine y emita recomendaciones. Conocimiento, ponderación y aun opinión que se merma al Municipio actor, no sólo para ser miembro permanente de dicho consejo, sino incluso para que pueda participar con su voto en la toma de acuerdos o decisiones, aun, insisto, en apariencia, meramente opinantes o de recomendaciones. Pero aun cuando el texto normativo (Ley de Transporte del Estado de Morelos), generosamente le llegare a otorgar al Municipio que represento el derecho de voto, y en el extremo de ello, expresara a través de dicho voto y, en un momento dado, el rechazo a una opinión o recomendación que le resulte perjudicial o lesiva a los intereses públicos que representa, emanada del citado cuerpo colegiado (con la intervención e influencia que en el mismo consejo tiene el gobernador y su voto de calidad); ni aun así el Municipio podrá estar en aptitud de conjurar o disminuir la influencia de lo que en dicho consejo se determine, por la aplastante mayoría que tiene el propio Poder Ejecutivo, a través de todos sus subalternos. Y si bien es cierto que la C.M. confiere a los Ayuntamientos la potestad de llevar ante la Suprema Corte de Justicia a cualquier autoridad que vulnere sus atribuciones constitucionales, también lo es que, en principio, debe privilegiarse que la Constitución se respete y no tener que recurrir invariable, desgastante y a veces retardadamente a la defensa judicial de sus derechos. De la misma forma y sin que se impugne en esta demanda el artículo 23 de la misma Ley de Transporte del Estado de Morelos, por haber sido ya atacado con anterioridad, refiero a sus Señorías y sólo para ilustrar cómo es que se vulnera la atribución del Municipio actor en la integración, decisiones y derecho al sufragio dentro del citado consejo consultivo, en contravención a lo que la C.M. le otorga, que el mencionado artículo 23 nos indica que las sesiones del consejo consultivo serán válidas con la mitad más uno de sus integrantes, a primera convocatoria. Y que en caso de no reunirse el quórum mínimo exigido, la misma sesión tendrá lugar dentro de las 24 horas siguientes, con los consejeros que asistan, entre los que debe estar el gobernador de la entidad. De esta porción normativa no se desprende, en principio, porque la legislatura no privilegió que un órgano que se aduce es meramente consultivo, no estuvieran presentes todos los gobiernos municipales, y en contraste se admite la presencia de todos los permisionarios y concesionarios de la entidad, cuando es inverosímil que los asuntos que en dicho consejo se traten, involucren en todos los casos y a pie juntillas, los intereses de todos los concesionarios. De manera que la exigencia de un quórum reducido de la ‘mitad más uno’ y a su vez, la posibilidad de que en las 24 horas siguientes, la sesión se lleve a cabo con los consejeros que asistan, llevaría al extremo de que únicamente se reúnan el gobernador y sus subalternos, para tener por ‘válida’ la sesión y los acuerdos a que se lleguen, haciendo inútil la creación del citado consejo consultivo, con la presencia simbólica y supeditada a invitación discrecional y expresa de un Municipio, sin derecho a formar parte de las opiniones o recomendaciones (voto) que emita el citado consejo. Por lo que, con todo respeto se demanda la invalidez del mencionado artículo 21 de la Ley de Transporte del Estado de Morelos. Segundo. Se violan en perjuicio del Ayuntamiento actor los artículos 14, 16, 21, párrafos cuarto y noveno, y 115, fracción III, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que, respectivamente, establecen los principios de fundamentación y motivación que tratándose de relaciones interinstitucionales, exigen que la actuación o determinación de una autoridad se base en una norma legal que le otorgue facultades y que la conducta de ésta acredite la existencia de los antecedentes fácticos y circunstancias de hecho que permitan colegir con claridad que sí procedía aplicar la norma correspondiente y, consecuentemente, que justifique con plenitud el que se haya actuado en determinado sentido y no en otro; que sólo compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por infracciones a los reglamentos gubernativos y de policía; que dispone e impone la necesaria coordinación de los tres órdenes de gobierno en materia de seguridad pública y, que finalmente, reconoce como servicio público municipal el de seguridad pública a través de la policía preventiva. Los anteriores mandamientos constitucionales estimo vulnerados en agravio del Municipio actor, toda vez que por imperio de los artículos 33, fracciones XX y XXI, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos y numerales 5, fracción VI, 9, fracción III, 21, fracción III, 73, párrafo segundo, 89, 102, párrafo segundo, 103 y 120 de la Ley de Transporte del Estado de Morelos, inexplicable e inconstitucionalmente se otorgan facultades como autoridad de transporte a la Secretaría de Seguridad Pública para: vigilar que el servicio público de transporte del Estado de Morelos, en cualquiera de sus modalidades, se preste conforme a lo dispuesto por la Ley de Transporte del Estado, su reglamento y las demás normas jurídicas aplicables. Artículo 33, fracción XX, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos. P., organizar, regular y vigilar los sistemas de vialidad y tránsito en el Estado de Morelos. Artículo 33, fracción XXI, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos. Realizar en forma exclusiva ‘operativos’, con el objeto de: vigilar el cumplimiento a lo dispuesto en la misma Ley de Transporte del Estado de Morelos y su reglamento (artículo 5, fracción VI). Remitir a la Dirección General de Transportes la información inherente a las infracciones, sanciones o delitos que haya impuesto a los concesionarios del transporte público y supervisar, controlar y vigilar el transporte público (artículo 73, párrafo segundo). Vigilar que las frases, palabras, objetos, fotografías y/o dibujos que se utilicen no atenten contra la moral, las buenas costumbres, la dignidad humana, ni se estime como inscripciones despectivas u ofensivas, y verificar que la publicidad no obstruya o desvirtúe las características y cromática que identifica a las unidades (artículo 89). Vigilar y supervisar mediante los operativos en vía pública y las visitas de verificación domiciliarias que estime convenientes, que el servicio de transporte público y privado se preste con vehículos adecuados y operadores capacitados en conducción segura y de cortesía, y que obtengan la capacitación a cargo de la Secretaría de Seguridad Pública o del Colegio Estatal de Seguridad Pública (artículo 102, párrafo segundo). Exigir a los concesionarios, permisionarios y operadores del servicio de transporte a que le proporcionen a la Policía Estatal de Caminos y Auxilio Turístico, o a las policías estatales nombrados para tal efecto por la Secretaría de Seguridad Pública, los informes, documentos y datos que sean necesarios para el ejercicio de sus funciones (artículo 103). Imponer sanciones por infracciones a la Ley de Transporte y su reglamento (artículo 106). Retener el vehículo en que se preste el servicio de transporte público concesionado en garantía de pago por la imposición de sanciones económicas (artículo 108, párrafo segundo). De las citas de los dispositivos mencionados, en el párrafo inmediato que precede, sus Señorías, estimamos que todo ello resulta inconstitucional, no sólo porque la Ley del Sistema Integral de Seguridad Pública del Estado de Morelos define que la seguridad pública es el conjunto de actividades encaminadas a prevenir y disminuir la incidencia de las infracciones y delitos, a fin de salvaguardar los derechos y la integridad de las personas, preservando la libertad, el orden y la paz pública; reconociendo como autoridades en dicha materia: al Poder Ejecutivo del Estado y a los Municipios; estableciendo la necesaria coordinación de todas las acciones que en materia de seguridad pública llevan a cabo las autoridades estatales y municipales, autorizando a realizar servicios de vigilancia en la prevención de actos ilícitos, como así lo refieren los artículos 2, 3, 7, fracciones I, a VI, 9, 15 y 54 de dicha ley, normas que no tienen nada que ver con la autoridad administrativa que regula y vigila lo relativo al transporte público de personas o de bienes; de manera que estimamos, que bajo el delgado e inconstitucional matiz de designar y otorgar atribuciones a la Secretaría de Seguridad Pública del Poder Ejecutivo y sus demás cuerpos policíacos, como autoridades del transporte público, para realizar ‘operativos’, ‘visitas domiciliarias’, ‘requerimientos de documentación e información’, a los concesionarios del servicio público de transporte de pasajeros y de carga, sean públicos o privados, sin ninguna exigencia de respeto a las garantías de audiencia, fundamentación, motivación, es decir, de legalidad y seguridad jurídica de los gobernados, se vulneran en contra de los individuos las garantías individuales establecidas en los artículos 14 y 16 constitucionales, así como la Convención Americana de Derechos Humanos, adoptada en la ciudad de San José de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de mayo de 1981, que establecen como garantías mínimas a favor de toda persona, la inviolabilidad de su vida privada, familia, domicilio, correspondencia, papeles, honra y reputación; y también se transgrede el párrafo noveno del artículo 21 de la Constitución Federal, que dispone que las instituciones de seguridad pública es la institución (sic) que en forma exclusiva comprende la prevención de los delitos, la investigación y persecución para hacerla efectiva; así como la sanción de las infracciones administrativas, regida bajo los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en la propia Constitución; lo que consideramos no permite subsumir en las corporaciones policíacas de Morelos, las atribuciones de autoridades en materia de transporte público, porque no sólo generaría incertidumbre, inseguridad, confusión y violación a los derechos humanos de la ciudadanía, en su calidad de concesionaria, sino además en las acciones u operativos que se lleven a cabo entre las Policías Estatales y las del Municipio actor, ello constituirá un agravio a los principios constitucionales de legalidad, eficiencia y profesionalismo, cuando es la propia Policía Estatal que también tiene a cuestas la enorme o monumental tarea de prevenir el delito, asume también las funciones de autoridad, casi en exclusiva, en materia de transporte público y en todo el territorio estatal."

CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora considera violados son los artículos 14, 16, 21 y 115.

QUINTO. Por acuerdo de dieciséis de diciembre de dos mil ocho, los Ministros integrantes de la Comisión de Receso de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenaron formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 164/2008 y, por razón de turno, designaron como instructor al M.M.A.G..

SEXTO. Resulta innecesario aludir a los informes de los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Morelos, así como a la opinión del procurador general de la República dado el sentido en que se emite el presente fallo.

SÉPTIMO. Agotado en sus términos el trámite respectivo, el treinta de marzo de dos mil nueve se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de ese mismo ordenamiento legal, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

OCTAVO. Con fundamento en los artículos 24 de la ley reglamentaria de la materia, 14, fracción II, párrafo primero, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, 34, fracción XXII y 81 del Reglamento Interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión privada de tres de noviembre de dos mil nueve, el Tribunal Pleno determinó que la ponencia del M.S.A.V.H. sustituyese, para efectos de turno, a la del señor M.M.A.G., como consta en el acuerdo del día primero de diciembre de dos mil nueve, que obra en la foja trescientos noventa y dos del expediente.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en razón de que se plantea un conflicto entre el Estado de Morelos, a través de sus Poderes Legislativo y Ejecutivo, y el Municipio de Xochitepec de esa entidad federativa.

SEGUNDO. Por ser una cuestión de estudio preferente, se precisan las disposiciones objeto de la controversia, de conformidad con los artículos 39, 40 y 41 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, que son del tenor literal siguiente:

"Artículo 39. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación corregirá los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y examinará en su conjunto los razonamientos de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada."

"Artículo 40. En todos los casos la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá suplir la deficiencia de la demanda, contestación, alegatos o agravios."

"Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; ..."

Del contenido de la demanda, se advierte que el promovente, en sus conceptos de invalidez, se manifiesta en contra únicamente de diversas normas generales, reformadas mediante el Decreto Número 937, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Morelos, el veintinueve de octubre de dos mil ocho. Tales normas corresponden a las siguientes:

a) Artículos 26, fracción VII y 33, fracciones XX, XXI y XXII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos.

b) Artículos 5, fracciones V y VI, 9, fracción III, 21, 73, párrafo segundo, 89, primer párrafo, 102, párrafo segundo, 103, 106, 108, párrafo segundo y 120 de la Ley de Transporte del Estado de Morelos.

Precisado lo anterior, se procede al análisis de la oportunidad de la presentación de la demanda, respecto de los preceptos impugnados por el actor.

TERCERO. Procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y de estudio preferente.

Como se desprende del apartado anterior, en el presente juicio el Municipio actor impugna normas de carácter general respecto de las cuales resultan aplicables las reglas establecidas en la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, según el cual, el plazo para la interposición de la demanda será "de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.".

Como se indicó, los preceptos cuya invalidez se demanda son: los artículos 26, fracción VII y 33, fracciones XX, XXI y XXII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública, así como el 5, fracciones V y VI, 9, fracción III, 21, 73, párrafo segundo, 89, primer párrafo, 102, párrafo segundo, 103, 106, 108, párrafo segundo y 120 de la Ley de Transporte del Estado de Morelos, reformados mediante el Decreto Número 937, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Morelos, el veintinueve de octubre de dos mil ocho, como se advierte de su texto:

"29 de octubre de 2008. Periódico Oficial

"Al margen izquierdo un escudo del Estado de Morelos que dice: ‘Tierra y Libertad’. La tierra volverá a quienes la trabajan con sus manos. Poder Legislativo. L Legislatura 2006-2009.

"Dr. M.A.A.C., gobernador constitucional del Estado Libre y Soberano de Morelos a sus habitantes sabed:

"Que el H. Congreso del Estado se ha servido enviarme para su promulgación lo siguiente:

"La Quincuagésima Legislatura del Congreso del Estado Libre y Soberano de Morelos, en ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 40, fracción II, de la Constitución Política Local, y, ...

"Por lo anteriormente expuesto, esta soberanía ha tenido a bien expedir el siguiente:

"Decreto Número Novecientos Treinta y Siete

"Por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos, la Ley del Sistema Integral de Seguridad Pública del Estado de Morelos, la Ley de Transporte del Estado de Morelos y del Código Penal para el Estado de Morelos.

"Artículo primero. Se reforma la fracción VII del artículo 26; las fracciones V y VI del artículo 33; se adiciona una fracción XX al artículo 33, recorriéndose en su orden las actuales para ser XXI y XXII; y se derogan las fracciones XXXI, XXXII y XXXIII del artículo 26, todos de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos, para quedar como sigue:

"Artículo 26. ...

"I. a VI. ...

"VII. P., organizar, regular y, en su caso, administrar el servicio público de transporte en cualquiera de sus modalidades así como otorgar concesiones y permisos necesarios para la explotación de las vialidades de jurisdicción estatal, tomando en cuenta la opinión de los Ayuntamientos en el ámbito de su competencia, conforme a las disposiciones jurídicas aplicables;

"VIII. a XXX. ...

"XXXI. Derogada;

"XXXII. Derogada;

"XXXIII. Derogada;

"XXXIV. ...

"Artículo 33. ...

"I. a IV. ...

"V.R., supervisar, controlar y vigilar la prestación de los servicios de seguridad privada, y en consecuencia, expedir la autorización del Ejecutivo para el establecimiento, integración y operación de las empresas del ramo que llevan a cabo sus funciones dentro del territorio estatal.

"VI. Administrar y controlar el sistema penitenciario estatal y los centros de reclusión y de custodia preventiva en el Estado, asegurando las medidas tendientes a la reinserción social integral de los individuos, mediante los principios de trabajo, capacitación para el mismo, la educación, la salud y el deporte, conforme lo disponen las leyes de la materia.

"Asimismo, asegurar las medidas cautelares y sancionadoras aplicables a los menores que hayan cometido alguna conducta antisocial tipificada como delito, en términos de lo dispuesto por los artículos 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 19 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, y de las leyes relativas y aplicables;

"VII. a XIX. ...

"XX. Vigilar que el servicio público de transporte en el Estado, en cualquiera de las modalidades de la prestación del mismo, sea conforme a lo dispuesto por la Ley de Transporte del Estado de Morelos, su reglamento y las demás disposiciones jurídicas aplicables;

"XXI. P., organizar, regular y vigilar los sistemas de vialidad y tránsito en el Estado tomando en cuenta la opinión de los Ayuntamientos en el ámbito de su competencia, conforme a las disposiciones jurídicas aplicables, y

"XXII. Las demás que le sean encomendadas por el titular del Poder Ejecutivo, le confiera esta ley y otras disposiciones legales aplicables.

"Artículo segundo. Se reforma el artículo 27, las fracciones I y VI del artículo 28, el artículo 35, y se adiciona un segundo párrafo al artículo 27, todos de la Ley del Sistema Integral de Seguridad Pública del Estado de Morelos, para quedar como sigue: (resulta innecesaria su transcripción).

"Artículo tercero. Se reforman los artículos 9, fracción VIII del artículo 12, 102, 103, 106, 108 y 120, la fracción VI del artículo 5, la fracción III del artículo 21, recorriéndose en su orden las actuales para ser de la IV a la XV, la fracción IV del artículo 67, las fracciones XII y XVII del artículo 77, y el primer párrafo del artículo 89; se adiciona un segundo párrafo del artículo 73, se adiciona un segundo párrafo al artículo 102, y se derogan las fracciones IV y XXI del artículo 12, así como la fracción I del artículo 16, todos de la Ley de Transporte del Estado de Morelos, para quedar como sigue:

"Artículo 5. ...

"I. a V. ...

"VI. Operativo: Acto administrativo por el que la Secretaría de Seguridad Pública, ejerce las facultades para supervisar y verificar el cumplimiento a lo dispuesto por la presente ley y su reglamento;

"VII. a XV. ...

"Artículo 9. Son autoridades en materia de transporte:

"I. Del titular del Poder Ejecutivo: El Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Morelos;

"II. De la Secretaría de Gobierno: El secretario de Gobierno del Estado de Morelos;

"III. De la Secretaría de Seguridad Pública: El secretario de Seguridad Pública, y

"IV. De la Dirección General de Transportes: El director general de Transportes del Gobierno del Estado de Morelos.

"Como órganos auxiliares:

"I. De la Dirección General de Control

"Vehicular: El director general de Control Vehicular del Gobierno del Estado de Morelos, y

"II. De los Ayuntamientos: El Cabildo municipal.

"Artículo 12. ...

"I. a III. ...

"IV. Derogada.

"V. a VII. ...

"VIII. Imponer, las sanciones administrativas correspondientes por violación a las disposiciones de la presente ley y su reglamento, en el ámbito de su competencia;

"IX. a XX. ...

"XXI. Derogada; y

"XXII. ...

"Artículo 16. ...

"I. Derogada

"II a V ...

"Artículo 21. El Consejo Consultivo del Transporte, estará integrado por:

"I. El titular del Poder Ejecutivo.

"II. El secretario de Gobierno.

"III. El secretario de Seguridad Pública.

"IV. El secretario de Planeación y Finanzas.

"V. El secretario de Desarrollo Urbano y Obras

Públicas.

"VI. El secretario de Desarrollo Económico.

"VII. El procurador general de Justicia.

"VIII. El director general de Transportes.

"IX. El director general de Protección Civil.

"X. Los delegados regionales de la Dirección

General de Transportes.

"XI. El presidente de la Comisión de Tránsito, Transporte y Vías de Comunicación del Congreso del Estado.

"XII. El delegado del Centro de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes Morelos.

"XIII. Un representante de cada una de las Cámaras, cuyos estatutos estén ligados con la actividad económica que regula esta ley.

"XIV. Un representante de los concesionarios y permisionarios estatales por modalidad de transporte de cada delegación, que tenga la Dirección General de Transportes; y

"XV. A invitación expresa de la Secretaría de Gobierno, la autoridad municipal correspondiente.

"El titular del Poder Ejecutivo presidirá el consejo y tendrá voto de calidad; el secretario de Gobierno fungirá como secretario ejecutivo y el director general de Transportes, como secretario técnico del Consejo Consultivo del Transporte.

"Los funcionarios a que se refieren las fracciones I, II, III, IV, V, VIII, X y XIV, tendrán voz y voto en las sesiones del consejo, los demás integrantes sólo voz.

"Los integrantes del consejo a que se refiere la fracción XIV ejercerán su representación por un lapso no mayor a dos años.

"Artículo 67. ...

"I. a III. ...

"IV. No contar con algún adeudo o sanción impuesta por la autoridad competente, no tener hábitos de embriaguez, de uso de estupefacientes, drogas, psicotrópicos o sustancia alguna que altere su capacidad o habilidad para conducir; y

"V. ...

"Artículo 73. ...

"...

"La Secretaría de Seguridad Pública, a través de las áreas que para tal efecto designe, remitirá a la Dirección General de Transportes la información a que se refiere la fracción VI del artículo 74 de esta ley, y tendrá acceso al Registro Estatal de Concesionarios y Permisionarios del Servicio de Transporte Público para poder ejercer debidamente la supervisión, el control y la vigilancia del transporte.

"Artículo 77. ...

"I. a XVI. ...

"XII. Realizar el pago de los derechos correspondientes por todos y cada uno de los trámites administrativos, concesiones, tarjetón, renovación, de concesión así como los demás permisos y autorizaciones otorgadas por la administración pública del Estado para la explotación del servicio de transporte público y privado, conforme a la Ley General de Hacienda del Estado de Morelos;

"XIII. a XVI. ...

"XVII. Presentar en el término que previamente señale la Secretaría de Gobierno, las unidades de transporte para la revista mecánica correspondiente y realizar el pago que para el efecto establezca la Ley General de Hacienda del Estado de Morelos;

"XVIII a XX. ...

"Artículo 89. Son atribuciones de la Secretaría de Seguridad Pública: ...

"Artículo 102. Corresponde a la Secretaría de Gobierno, a través de la Dirección General de Transportes, controlar y regular la prestación de los servicios de transporte en cualquiera de sus modalidades, en los términos de esta ley y su reglamento, así como de la Ley de Procedimiento Administrativo para el Estado de Morelos.

"Corresponde a la Secretaría de Seguridad Pública, de conformidad con lo dispuesto por la Ley del Sistema Integral de Seguridad Pública del Estado de Morelos, vigilar y supervisar mediante los operativos en vía pública y las visitas de verificación domiciliarias que estime convenientes, que el servicio de transporte público y privado se preste con vehículos adecuados y operadores capacitados en conducción segura y de cortesía, que obtengan la capacitación a cargo de la Secretaría de Seguridad Pública o del Colegio Estatal de Seguridad Pública, los conductores certificados son los únicos autorizados para el servicio público de transporte, mediante las concesiones y permisos respectivos, en los términos y condiciones señalados en la legislación vigente, y en coordinación con la Dirección General de Transportes, en los casos que así se requiera.

"Artículo 103. Los concesionarios, permisionarios y operadores del servicio de transporte, están obligados a proporcionar a los elementos adscritos a la Policía Estatal de Caminos y Auxilio Turístico, o a las Policías Estatales nombrados para tal efecto por la Secretaría de Seguridad Pública, previa acreditación como tales, los informes, documentos y datos que sean necesarios para el ejercicio de sus funciones.

"Artículo 106. Las autoridades en materia de transporte, en el ámbito de sus respectivas competencias y atendiendo a la gravedad de la falta, que deberá ser calificada por las mismas, podrán imponer las sanciones previstas en el presente ordenamiento a los concesionarios, permisionarios y operadores del servicio de transporte público en cualquiera de sus modalidades, que infrinjan lo previsto en la presente ley y su reglamento.

"Igualmente podrán imponer sanciones a aquellos que presten el servicio en cualquiera de sus modalidades careciendo de concesión, permiso o con placas metálicas de identificación del servicio de transporte en vehículo distinto al autorizado.

"Artículo 108. ...

"Para garantizar el pago de esta sanción, la autoridad competente del transporte deberá retener en garantía el vehículo en el que se cometió la infracción.

"... .

"Artículo 120. Las resoluciones y acuerdos que en materia de transporte público emitan el titular del Poder Ejecutivo, el secretario de Gobierno, así como el director general de Transportes y, en su caso, la Secretaría de Seguridad Pública a través de las áreas designadas para tal efecto, podrán ser modificados, revocados o anulados por las propias autoridades, previa presentación del recurso de revisión que se interponga ante los mismos, dentro del plazo de quince días hábiles siguientes al que se surta efectos su notificación, en los términos de la Ley de Procedimiento Administrativo para el Estado de Morelos o, en su defecto, mediante el juicio de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, de acuerdo a lo establecido en la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Morelos.

"Artículo cuarto. Se reforman las fracciones I y II del artículo 295 y se adiciona una fracción III al mismo artículo, del Código Penal para el Estado de Morelos, para quedar como sigue: (resulta innecesaria su transcripción).

"Transitorios

"Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico ‘Tierra y Libertad’, órgano de difusión del Gobierno del Estado de Morelos.

"Segundo. Los reglamentos generales de las leyes y reglamentos interiores de las dependencias a que se refiere el presente decreto, deberán modificarse en un mismo decreto del Poder Ejecutivo, en un plazo de 60 días hábiles, a partir de la entrada en vigor del presente decreto; en tanto, se mantendrán vigentes los actuales, interpretados de acuerdo a lo dispuesto en el presente decreto.

"Tercero. Los recursos humanos, financieros y materiales de las unidades administrativas a que se refiere el presente decreto, deberán transferirse a la Secretaría de Seguridad Pública, en un plazo de hasta 30 días hábiles a partir de la publicación de los reglamentos a que se refiere el artículo anterior, con la participación que corresponda a las dependencias del Poder Ejecutivo en el ámbito de sus respectivas competencias.

"Cuarto. Los asuntos que con motivo de este decreto deban pasar de una dependencia a otra, permanecerán en el último trámite que hubieren alcanzado hasta que las unidades administrativas que los tramiten se incorporen a la dependencia que señale este decreto, a excepción de los trámites urgentes o sujetos a plazos improrrogables, que serán resueltos por la dependencia que tenga el asunto a su cargo.

"Quinto. La Ley de Ejecución de Sanciones y Medidas de Seguridad, P. y Restrictivas de la Libertad para el Estado de Morelos, deberá interpretarse conforme al presente ordenamiento, en lo que se oponga al mismo.

"Recinto legislativo a los catorce días del mes de octubre de dos mil ocho.

"Atentamente.

"‘Sufragio efectivo. No reelección’.

"Los CC. Diputados integrantes de la Mesa Directiva del Congreso del Estado.

"Dip. J.T.E.

"Presidente

"Dip. J.T.B..

"Vicepresidente

"Dip. M.Q.M..

"Secretario

"Dip. C.I.R.

"Secretaria

"Por tanto mando se imprima, publique circule y se le dé el debido cumplimiento.

"Dado en la residencia del Poder Ejecutivo en la ciudad de Cuernavaca, capital del Estado de Morelos, a los 28 días del mes de octubre de dos mil ocho.

"‘Sufragio efectivo. No reelección.’

"Gobernador Constitucional del Estado

"Libre y Soberano de Morelos

"Dr. M.A.A.C.

"Secretario de Gobierno

"Lic. Sergio Álvarez Mata

"Rúbricas."

Debido a que el Municipio actor no impugna las normas citadas con motivo de un acto de aplicación, debe tomarse en cuenta la primera de las hipótesis de la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, según el cual, el cómputo del plazo debe iniciarse al día siguiente a la fecha de publicación.

En el caso, la fecha de publicación del decreto en que se contienen las reformas impugnadas, corresponde al veintinueve de octubre de dos mil ocho, por lo que el plazo de treinta días debe empezar a contarse desde el día (hábil) siguiente al mencionado, que es el treinta de octubre de ese mismo mes y termina el doce de diciembre de dos mil ocho, debiendo descontar del cómputo los días uno, dos, ocho, nueve, quince, dieciséis, veintidós, veintitrés, veintinueve y treinta de noviembre, seis y siete de diciembre de dos mil ocho, por ser sábados y domingos, inhábiles según el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; el día diecisiete de noviembre de ese año, al ser inhábil por mandato expreso del artículo 74, fracción VI, de la Ley Federal del Trabajo;(1) así como el veinte de noviembre de dos mil ocho, según el punto primero, inciso l), del Acuerdo 2/2006, emitido por este Tribunal Pleno el treinta de enero de dos mil seis,(2) como se advierte de los siguientes calendarios:

Ver calendarios

En términos de lo expuesto, respecto de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos, si la demanda fue presentada el doce de diciembre de dos mil ocho, resulta claro que la misma es oportuna.

Por su parte, respecto de la Ley de Transporte del Estado de Morelos, la demanda es oportuna en relación con los artículos 5, fracción VI, 9, fracción III, 21, únicamente en su fracción III, 73, párrafo segundo, 89, párrafo primero, 102, párrafo segundo, 103, 106, 108, párrafo segundo y 120.

Como se observa, en relación con el referido artículo 21, se tiene como oportuna únicamente la impugnación de su fracción III, pero no así del resto del precepto, es decir, al párrafo primero y a las fracciones I, II, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII, XIV y XV de ese numeral, lo anterior en virtud de que en el Decreto Número 937 no fueron objeto de reforma, sino de reubicación, amén de que la reforma de esa fracción III, no incide formal o materialmente en los contenidos de ese párrafo primero y del resto de las fracciones de la disposición impugnada pues, únicamente, se determinó por el legislador incluir como miembro al secretario de Seguridad Pública en el Consejo Consultivo del Transporte del Estado de Morelos.

No es óbice a la conclusión anterior, que en la reforma que contiene el decreto impugnado se reproduzca gran parte del texto anterior del artículo 21 de la Ley de Transporte del Estado de Morelos, pues la voluntad del legislador no fue la de reformar en su totalidad esa disposición, sino únicamente la fracción tercera, reordenando todo el artículo en la publicación de ese decreto, en razón de esa reforma a la fracción III, como se advierte del numeral tercero del decreto reclamado (transcrito en los párrafos anteriores) y del cuadro comparativo de la publicación de esa disposición en el multicitado decreto y de su texto anterior:

Ver cuadro comparativo

La comparación de los textos reproducidos con antelación, refleja con exactitud lo expresado por el Congreso del Estado de Morelos en el artículo tercero del Decreto Número 937 impugnado, pues se reformó la fracción III, para indicar que el Consejo Consultivo del Transporte estará integrado, entre otros funcionarios, por el secretario de Seguridad Pública, "recorriéndose" en su orden el resto de las fracciones para identificar a los miembros de ese Consejo Consultivo previstos en el texto anterior, y reubicándose las fracciones especificadas en los párrafos tercero y cuarto de la actual fracción XV del artículo 21, para armonizarlas con la reforma a la fracción III de ese precepto.

Al efecto, cabe manifestar que al resolver la acción de inconstitucionalidad 29/2008, este tribunal sostuvo que si el legislador ordinario durante el proceso legislativo manifestó su voluntad en el sentido de no reformar la norma, pero del texto aprobado se desprende que en realidad se modificó su alcance jurídico o se precisó un punto considerado ambiguo u oscuro, debe estimarse que se está ante un nuevo acto legislativo susceptible de impugnación.

El criterio anterior quedó plasmado en la jurisprudencia P./J. 17/2009 siguiente:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI EL LEGISLADOR ORDINARIO DURANTE EL PROCESO LEGISLATIVO MANIFESTÓ SU VOLUNTAD DE NO REFORMAR UNA NORMA, PERO DEL TEXTO APROBADO SE ADVIERTE QUE EN REALIDAD SE MODIFICÓ SU ALCANCE JURÍDICO O SE PRECISÓ UN PUNTO CONSIDERADO AMBIGUO U OSCURO, DEBE ESTIMARSE QUE SE ESTÁ ANTE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO SUSCEPTIBLE DE IMPUGNARSE EN AQUELLA VÍA. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 96/2007, de rubro: ‘ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL CAMBIO DE LA IDENTIFICACIÓN NUMÉRICA DE UNA NORMA GENERAL, NO CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO PARA EFECTOS DE SU IMPUGNACIÓN A TRAVÉS DE AQUEL MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL.’, sostuvo que cuando la reforma o adición no va dirigida, esencialmente, al contenido normativo del precepto impugnado, sino sólo a su identificación numérica que se ajusta para darle congruencia al ordenamiento, ley o codificación, no puede considerarse como un acto legislativo nuevo que autorice su impugnación a través de la acción de inconstitucionalidad; sin embargo, si el legislador ordinario durante el proceso legislativo manifestó su voluntad de no reformar la norma, pero del texto aprobado se advierte que en realidad se modificó su alcance jurídico o se precisó un punto considerado ambiguo u oscuro, debe estimarse que se está ante un nuevo acto legislativo susceptible de impugnación."

En esa tesitura, de conformidad con las jurisprudencias P./J. 96/2007 y P./J. 17/2009, sustentadas por este Tribunal Pleno, cuyos textos han sido transcritos con antelación, debe considerarse que no existió un acto legislativo nuevo que haga procedente la impugnación del párrafo primero, y de las fracciones I, II, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII, XIV y XV del artículo 21 de la Ley de Transporte del Estado de Morelos, en virtud de que en el Decreto Número 937 no fueron objeto de reforma, sino de reubicación, amén de que la reforma de esa fracción III, no incide formal o materialmente en los contenidos de ese párrafo primero y del resto de las fracciones de la disposición impugnada, pues únicamente se determinó por el legislador incluir como miembro al secretario de Seguridad Pública en el Consejo Consultivo del Transporte del Estado de Morelos.

Por tanto, al no obrar en autos constancias que demuestren que la impugnación del párrafo primero y de las fracciones I, II, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII, XIV y XV del artículo 21 de la Ley de Transporte del Estado de Morelos se haga con motivo de su primer acto de aplicación, ni se aprecia que el Municipio actor base su demanda en esta posibilidad, dado que no lo manifiesta en forma expresa, debe decretarse el sobreseimiento en el juicio respecto de ese párrafo y fracciones, si se considera que del día hábil siguiente de su publicación (miércoles doce de diciembre de dos mil siete(3)) se desprende con facilidad que la impugnación de esas porciones normativas resulta extemporánea, pues la demanda se presentó el doce de diciembre de dos mil ocho.

Similar criterio adoptó este Tribunal Pleno al resolver la acción de inconstitucionalidad 22/2004, en sesión de diez de julio de dos mil siete, por unanimidad de nueve votos; la acción de inconstitucionalidad 4/2004, en sesión de siete de febrero de dos mil ocho, por unanimidad de diez votos; y la referida acción de inconstitucionalidad 29/2008, en sesión de doce de mayo de dos mil ocho, por mayoría de nueve votos.

Ahora bien, este órgano colegiado advierte que la demanda es extemporánea respecto de la fracción V del artículo 5 de la Ley de Transporte del Estado de Morelos, dado que en el Decreto Número 937 no fue objeto de modificación, pues sólo se reformó la fracción VI.

Por tanto, al no obrar en autos constancias que demuestren que la impugnación de la fracción V del artículo 5 de la Ley de Transporte del Estado de Morelos se haga con motivo de su primer acto de aplicación, ni se aprecia que el Municipio actor base su demanda en esta posibilidad, dado que no lo manifiesta en forma expresa, debe decretarse el sobreseimiento en el juicio respecto de esa fracción, si se considera que del día hábil siguiente de su publicación (miércoles doce de diciembre de dos mil siete(4)), se desprende con facilidad que la impugnación de esa porción normativa resulta extemporánea, pues la demanda se presentó el doce de diciembre de dos mil ocho.

Con base en lo anterior, se decreta el sobreseimiento respecto de los artículos 5, fracción V, 21, párrafo primero y fracciones I, II y IV a XV, de la Ley de Transporte del Estado de Morelos, al resultar inoportuna la presentación de la demanda con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con el diverso 19, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia.

En términos de lo expuesto, la demanda de controversia constitucional fue presentada oportunamente respecto de los preceptos impugnados de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos, así como de los artículos 5, fracción VI, 9, fracción III, 21, fracción III, 73, párrafo segundo, 89, primer párrafo, 102, párrafo segundo, 103, 106, 108, párrafo segundo y 120 de la Ley de Transporte del Estado de Morelos.

CUARTO. A continuación se estudia la legitimación de quien ejercita la acción de controversia constitucional.

Suscribió la demanda de controversia constitucional L.P.F.M., en su carácter de síndico del Ayuntamiento del Municipio de Xochitepec, del Estado de Morelos, como lo acredita con la copia certificada del acta de sesión extraordinaria de catorce de noviembre de dos mil siete, en la que se indica que desempeña ese cargo (foja dieciocho del expediente).

El artículo 11 de la Ley Reglamentaria de la Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que podrán comparecer a juicio los funcionarios que, en los términos de las normas que los rigen, estén facultados para representar a los órganos correspondientes y que, "en todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario".

Por su parte, la fracción II del artículo 45 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos establece lo siguiente:

"Artículo 45. Los síndicos son miembros del Ayuntamiento, que además de sus funciones como integrantes del Cabildo, tendrán a su cargo la procuración y defensa de los derechos e intereses del Municipio, así como la supervisión personal del patrimonio del Ayuntamiento; tendiendo además, las siguientes atribuciones:

"...

"II. Con el apoyo de la dependencia correspondiente del Ayuntamiento, procurar, defender y promover los derechos e intereses municipales; representar jurídicamente a los Ayuntamientos en las controversias administrativas y jurisdiccionales en que éste sea parte, pudiendo otorgar poderes, sustituirlos y aun revocarlos."

Del contenido de esta disposición, se desprende que en el Estado de Morelos el síndico tiene la representación jurídica de los Municipios en todos los procesos judiciales, por lo que procede reconocerle legitimación para interponer el presente juicio.

QUINTO. A continuación, se analiza la legitimación de las partes demandadas.

Los artículos 10, fracción II y 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia establecen que en una controversia constitucional tendrá el carácter de demandado la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia constitucional; asimismo, se prevé que deberá comparecer a juicio por conducto de funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo y que, en todo caso, se presumirá que quien comparece a juicio goza de la representación legal de la parte demandada.

Por acuerdo de dieciséis de diciembre de dos mil ocho, se tuvo por autoridades demandadas en la presente controversia a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, así como al secretario de Gobierno, todos del Estado de Morelos. Los dos primeros participaron en el proceso legislativo del Decreto Número 937, el primero al aprobarlo y emitirlo, y el segundo al promulgarlo, y son quienes podrían satisfacer la pretensión del actor en caso de que se considere fundada, por lo que debe reconocérseles legitimidad pasiva en este juicio, contrariamente a lo afirmado por dichas autoridades.

Ahora bien, es criterio de este Tribunal Pleno que los secretarios de despacho de los Poderes Ejecutivos son susceptibles de tener legitimación pasiva en estos juicios cuando se les reclame este tipo de participación en los procesos legislativos.(5)

Por tanto, debe reconocerse, contrariamente a lo afirmado por esa autoridad, legitimación pasiva al secretario de Gobierno del Estado de Morelos, pues del decreto impugnado se advierte que lo refrendó en términos del artículo 76 de la Constitución de esa entidad federativa.6

Ahora bien, quien contesta la demanda en nombre del Poder Ejecutivo del Estado de Morelos es M.A.A.C., gobernador de esa entidad federativa, carácter que acredita con copia certificada del ejemplar del Periódico Oficial local del veintinueve de septiembre de dos mil seis, por el que se dio a conocer el bando solemne que lo declara gobernador de dicho Estado (foja ciento dieciocho del expediente).

El artículo 57 de la Constitución del Estado de Morelos establece que el Poder Ejecutivo se deposita en el gobernador local, como se advierte de su texto literal:

"Artículo 57. Se deposita el ejercicio del Poder Ejecutivo en un solo individuo, que se denominará Gobernador Constitucional del Estado."

En esa tesitura, es inconcuso que, quien suscribe la contestación de la demanda, goza, en consecuencia, de las facultades legales para acudir a este juicio en representación del Poder Ejecutivo del Estado de Morelos.

Por otra parte, quien suscribe la contestación de la demanda en nombre del Poder Legislativo del Estado de Morelos, es J.T.E., diputado presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado, carácter que acredita con copia certificada del acta de sesión ordinaria de quince de julio de dos mil ocho del Congreso del Estado de Morelos (foja doscientos dieciséis del expediente).

El artículo 36, fracción XVI, de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos establece que el presidente de la mesa directiva es el representante legal del Congreso Local:

"Artículo 36. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva: ... XVI. Representar legalmente al Congreso del Estado en cualquier asunto en que éste sea parte, con las facultades de un apoderado general en términos de la legislación civil vigente, pudiendo delegarla mediante oficio en la persona o personas que resulten necesarias, dando cuenta del ejercicio de esta facultad al Pleno del Congreso del Estado."

En consecuencia, también deben reconocerse facultades legales al presidente de la mesa directiva para representar al Congreso del Estado de Morelos en el presente juicio.

Finalmente, el encargado del despacho de la Secretaría de Gobierno del Estado de Morelos acredita su carácter con copia certificada del nombramiento expedido a su favor por el Gobernador Constitucional del Estado de Morelos, el diecinueve de febrero de dos mil nueve, por lo que también deben reconocerse facultades legales para representar a dicha secretaría.

SEXTO. El procurador general de la República está legitimado para ser parte en el presente asunto, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 10, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

SÉPTIMO. Enseguida, se procede a analizar las causas de improcedencia o motivos de sobreseimiento hechas valer por las partes, o bien que este Alto Tribunal advierta de oficio.

Se realiza el estudio de las causales de improcedencia que pudieran actualizarse respecto de los artículos 26, fracción VII y 33, fracciones XX, XXI y XXII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos, así como respecto de los artículos 5, fracción VI, 9, fracción III, 21, fracción III, 73, párrafo segundo, 89, primer párrafo, 102, párrafo segundo, 103, 106, 108, párrafo segundo y 120 de la Ley de Transporte del Estado de Morelos.

1. Se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de la ley reglamentaria de la materia, respecto de los artículos 26, fracción VII y 33, fracciones XX, XXI y XXII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos, así como respecto de los artículos 5, fracción VI, 9, fracción III, 21, fracción III, 89, primer párrafo, 102, párrafo segundo, 103 y 120 de la Ley de Transporte del Estado de Morelos, en virtud de que las normas impugnadas en la controversia constitucional han cesado en sus efectos.

La consideración anterior encuentra apoyo en lo siguiente:

El artículo 19, fracción V, de la ley reglamentaria de la materia prevé:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia."

El Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que se actualiza la causal de improcedencia en comento, cuando simplemente dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que motivaron la controversia constitucional, en tanto que la declaración de invalidez que se pronuncie en tal medio de control constitucional no tiene efectos retroactivos. Al efecto, sirve de apoyo la tesis de jurisprudencia consultable en la página ochocientos ochenta y dos del Tomo XIII, correspondiente al mes de abril de dos mil uno, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, siguiente:

"CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS. La cesación de efectos de leyes o actos en materias de amparo y de controversia constitucional difiere sustancialmente, pues en la primera hipótesis, para que opere la improcedencia establecida en el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo no basta que la autoridad responsable derogue o revoque el acto reclamado, sino que sus efectos deben quedar destruidos de manera absoluta, completa e incondicional, como si se hubiere otorgado el amparo, cuyo objeto, conforme a lo dispuesto en el artículo 80 de la propia ley, es restituir al agraviado en el pleno goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación; mientras que en tratándose de la controversia constitucional no son necesarios esos presupuestos para que se surta la hipótesis prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino simplemente que dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que la motivaron, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria."

a) En el caso, el promovente demandó la invalidez de los artículos 26, fracción VII y 33, fracciones XX, XXI y XXII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos, así como respecto de los artículos 5, fracción VI, 9, fracción III, 21, fracción III, 89, primer párrafo, 102, párrafo segundo, 103 y 120 de la Ley de Transporte del Estado de Morelos, cuyo contenido al momento de su impugnación correspondía al transcrito en el considerando tercero, no obstante las normas referidas cesaron en sus efectos, en tanto que, por una parte, el veintiséis de junio de dos mil nueve, fue abrogada la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos, por una nueva que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo primero transitorio, entró en vigor a los treinta días de su publicación.

Al efecto, resulta conveniente citar el segundo artículo transitorio de la reforma de veintiséis de junio referida, en tanto dispone la abrogación de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos vigente en ese momento y de cuyo cuerpo formaban parte los artículos 26, fracción VII y 33, fracciones XX, XXI y XXII impugnados.

"Segundo. Se abroga la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado Libre y Soberano de Morelos, publicada en el Periódico Oficial 4079, de fecha 29 de septiembre de 2000, así como sus reformas y adiciones hechas con posterioridad y que emanan de aquellas; así mismo (sic), se derogan las demás disposiciones legales que se opongan a lo establecido en la presente ley."

b) Por su parte, los artículos 5, fracción VI, 9, fracción III, 21, fracción III, 89, primer párrafo, 102, párrafo segundo, 103 y 120 de la Ley de Transporte del Estado de Morelos, fueron reformados mediante Decreto Número 433, publicado el día dos de junio de dos mil diez, en el Periódico Oficial del Estado de Morelos.

Con motivo de esta última reforma, el contenido de los referidos artículos fue modificado en los términos siguientes:

"Artículo 5. Para los efectos de esta ley, se entenderá por:

"...

(Reformada, P.O. 2 de junio de 2010)

"VI. Operativo: Acto administrativo por el que la secretaría, ejerce las facultades para supervisar y verificar el cumplimiento a lo dispuesto por la presente ley y su reglamento."

"Artículo 9. Son autoridades en materia de transporte:

"...

"III. (Derogada, P.O. 2 de junio de 2010)."

(Reformado primer párrafo, P.O. 2 de junio de 2010)

"Artículo 89. Son atribuciones de la secretaría: ..."

"Artículo 21. El Consejo Consultivo del Transporte, estará integrado por:

"...

"III. (Derogada, P.O. 2 de junio de 2010)."

(Reformado, P.O. 2 de junio de 2010)

"Artículo 102. Corresponde a la secretaría, a través de la Dirección General de Transportes, controlar y regular la prestación de los servicios de transporte en cualquiera de sus modalidades, mediante los operativos en vía pública y las visitas de verificación domiciliarias que estime convenientes en los términos de esta ley y su reglamento, así como de la Ley de Procedimiento Administrativo para el Estado de Morelos.

"Por su parte, corresponde a la secretaría vigilar la prestación de los servicios de transporte en cualquiera de sus modalidades, mediante los operativos en vía pública y las visitas de verificación domiciliarias que estime convenientes en los términos de esta ley y su reglamento, así como de la Ley de Procedimiento Administrativo para el Estado de Morelos."

(Reformado, P.O. 2 de junio de 2010)

"Artículo 103. Los concesionarios, permisionarios y operadores del servicio de transporte, están obligados a proporcionar a los supervisores nombrados para tal efecto por la secretaría, previa acreditación como tales, los informes, documentos y datos que sean necesarios para el ejercicio de sus funciones."

(Reformado, P.O. 2 de junio de 2010)

"Artículo 120. Las resoluciones y acuerdos que en materia de transporte público emitan el titular del Poder Ejecutivo, el secretario de Gobierno, así como el director general de Transportes, podrán ser modificados, revocados o anulados por las propias autoridades, previa presentación del recurso de revisión que se interponga ante los mismos, dentro del plazo de quince días hábiles siguientes al que se surta efectos su notificación, en los términos de la Ley de Procedimiento Administrativo para el Estado de Morelos o, en su defecto, mediante el juicio de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, de acuerdo a lo establecido en la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Morelos."

Como se aprecia, los referidos artículos de la Ley de Transporte del Estado de Morelos impugnados en la presente controversia, han sido objeto de reforma, por lo que es evidente que han cesado sus efectos, máxime si se toma en cuenta que, conforme a la normatividad transitoria del citado decreto reformatorio, éste entró en vigor al día siguiente de su publicación.

Por lo anterior, se concluye que, al haber sido abrogados los artículos 26, fracción VII y 33, fracciones XX, XXI y XXII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos y reformados y/o derogados los artículos 5, fracción VI, 9, fracción III, 21, fracción III, 89, primer párrafo, 102, párrafo segundo, 103 y 120 de la Ley de Transporte del Estado de Morelos, ha sobrevenido la causal de improcedencia a que se ha hecho alusión y, por tanto, procede sobreseer en la presente controversia constitucional, de conformidad con el artículo 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, que prevé:

"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."

Sirve de apoyo a lo anterior, el siguiente criterio:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI CON MOTIVO DE UNA NUEVA LEY SE DEROGA EL DECRETO DEL EJECUTIVO QUE SE IMPUGNA, DEBE ESTIMARSE QUE CESARON SUS EFECTOS, POR LO QUE PROCEDE SOBRESEER EN EL JUICIO. Cuando con motivo de la creación de una ley se deroga el decreto del titular del Poder Ejecutivo impugnado por el órgano legislativo que emitió aquélla, se actualiza la causa de improcedencia consistente en la cesación de efectos de la norma general materia de la controversia prevista en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

2. Se sobresee en el juicio respecto de los artículos 73, párrafo segundo, 106 y 108, párrafo segundo, de la Ley de Transporte del Estado de Morelos, con fundamento en la fracción VIII del artículo 19, en relación con la fracción II del artículo 20 de la ley reglamentaria de la materia y 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que el Municipio actor carece de interés legítimo para promover controversia constitucional en su contra.

El gobernador y el encargado del despacho de la Secretaría de Gobierno, ambos del Estado de Morelos aducen, sustancialmente, que de la lectura integral de la demanda de controversia constitucional, se advierte que el Municipio actor carece de interés legítimo para impugnar los artículos 73, párrafo segundo, 106 y 108, párrafo segundo, de la Ley de Transporte del Estado de Morelos.

Las autoridades aducen, sustancialmente, que el Municipio actor carece de legitimación ad causam, al no poseer la titularidad del derecho que pretenden hacer valer mediante la presente controversia constitucional.

Dichas autoridades manifiestan que debe declararse infundado el segundo concepto de invalidez que plantea el Municipio actor, tomando en consideración que en esa parte de su demanda de controversia constitucional se abstiene de precisar cuál es el perjuicio o en qué consiste la privación del beneficio que le genera la reforma, en tanto emprende tan sólo una supuesta defensa de las garantías individuales de los gobernados o ciudadanos en su calidad de concesionarios del transporte público, lo que provoca que carezca de interés legítimo para impugnar en vía de controversia constitucional esas disposiciones legales.

Cabe mencionar que la legitimación en la causa, se identifica con la vinculación que existe entre quien invoca un derecho sustantivo y el derecho mismo que se hace valer ante los órganos jurisdiccionales cuando ese derecho se estima violado o desconocido.

En consecuencia, los argumentos formulados por dichas autoridades, suplidos en términos del artículo 40 de la ley de la materia, implican abordar el interés legítimo que le asiste al Municipio actor para impugnar los artículos 73, párrafo segundo, 106 y 108, párrafo segundo, de la Ley de Transporte del Estado de Morelos.

En primer lugar, debe destacarse que esta Suprema Corte en la controversia constitucional 31/2006, promovida por el Tribunal Electoral del Distrito Federal, resuelta el siete de noviembre de dos mil seis, sostuvo lo siguiente respecto de la tutela de la controversia constitucional:

" ... la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece, en su parte orgánica, el sistema de competencias al que deberán ceñirse la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal y, en lo que se conoce en la doctrina como aspecto dogmático, prevé las obligaciones que deben ser respetadas, sin distinción, por las autoridades de los órdenes jurídicos anteriores. El orden jurídico constitucional tiende, además de establecer las reglas con base en las cuales deben ejercer sus funciones competenciales las autoridades, a preservar la regularidad en dicho ejercicio, consistente en que éste se lleve a cabo dentro del marco de las atribuciones establecidas, sin nunca rebasar los principios rectores previstos en la Constitución Federal, ya sea en perjuicio de los gobernados, por violación de garantías individuales, o bien, afectando la esfera de competencia que corresponde a las autoridades de otro orden jurídico. Al respecto, debe señalarse que a partir de enero de mil novecientos noventa y cinco, en que entraron en vigor las reformas constitucionales al artículo 105 constitucional, entre otros, la Suprema Corte ha evolucionado en el criterio para determinar lo que constituye la materia de las controversias constitucionales. Aunque propiamente no se puede hablar de etapas históricas, por la variedad de fechas en que se emitieron los fallos respectivos, sí se pueden distinguir cuatro criterios que reflejan esa evolución y que son los siguientes:

"1. Primer criterio. En la controversia constitucional sólo pueden plantearse problemas de invasión de esferas.

"2. Segundo criterio. Se amplía el anterior, estableciéndose que sólo le corresponde a la Suprema Corte conocer a través de las controversias constitucionales, de violaciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, careciendo de competencia para conocer de planteamientos contra actos a los que sólo se les atribuyan violaciones a las Constituciones de los Estados o a leyes locales, cuyo remedio corresponde establecer al Constituyente Local o a las Legislaturas de los Estados.

"3. Tercer criterio. Un criterio más amplio se dio cuando se consideró que también es materia de la controversia constitucional el estudio de violaciones indirectas a la Constitución Federal, aunque con la limitante de que estén vinculadas de modo fundamental con el acto o ley impugnados.

"4. Cuarto criterio. Finalmente, el criterio que hoy es reconocido mayoritariamente por la Suprema Corte es el consistente en que en la controversia constitucional pueden examinarse todo tipo de violaciones a la Constitución Federal, dado que la finalidad esencial es la salvaguarda de la supremacía constitucional, incluyendo de manera relevante el bienestar de la propia persona humana sujeta al imperio de los entes u órganos de poder.

"En consecuencia, la tutela de la controversia constitucional es la salvaguarda de la supremacía constitucional, preservando los principios que sustentan las relaciones jurídicas y políticas de los órdenes jurídicos parciales señalados en el propio artículo 105 constitucional, a saber, salvaguardar el federalismo, el principio de división de poderes y la supremacía constitucional, lo cual se logra a través de la determinación, en cada caso que se somete a su conocimiento, de si existe o no invasión a la esfera de atribuciones que la N.F. otorga o reserva a los órganos originarios del Estado, así como del análisis sobre cualquier tema que se vincule, de algún modo, con una violación a la Constitución, sea en su parte orgánica como en la dogmática, pero siempre partiendo del carácter que como poderes, órganos o entes tienen los sujetos legitimados para intervenir en esta clase de juicios."

En segundo término, debe precisarse que la tutela de la controversia constitucional no puede desvincularse del interés legítimo que deben tener los sujetos legitimados para promoverla.

Sobre ese concepto, este Alto Tribunal ha hecho algunas diferenciaciones que, aunque sutiles, deben tenerse presentes:

• En la controversia constitucional 9/2000, promovida por el Ayuntamiento del Municipio de Nativitas, Tlaxcala, se consideró lo siguiente:

"Consecuentemente, toda vez que el procedimiento de responsabilidad penal y administrativa que se siguió al presidente del Municipio actor ante la Legislatura Local, deriva de la actuación directa de sus funciones, como es la vigilancia de la hacienda municipal, de la cual, según las autoridades demandadas realizó un manejo indebido, es indudable que tal conducta afecta la esfera jurídica del Ayuntamiento y ello le da el derecho de que en estos casos sea escuchado en el procedimiento de responsabilidad respectivo, una vez concluida la etapa investigatoria, esto es, en el inicio de la etapa de instrucción ante el Congreso Local. Lo anterior, debido a que en el caso la conducta realizada por el presidente municipal, fue en razón y con motivo de las funciones que le impone la legislación, tanto a nivel federal como estatal y que redundan en perjuicio del ente público municipal por afectar su hacienda y patrimonio; por tanto, la autoridad que pretende sancionar a dicho servidor público, por lo que considera una indebida utilización de fondos municipales, deberá necesariamente escuchar al Ayuntamiento de que se trate para que manifieste lo que a su derecho convenga, toda vez que éste cuenta con un interés legítimo para ello, al verse afectada, como en el caso, su hacienda pública. Como consecuencia de lo expuesto, al haberse determinado que los actos impugnados en este procedimiento constitucional afectan la esfera jurídica del Ayuntamiento actor, queda acreditado plenamente que el mismo cuenta con un interés legítimo para acudir a esta vía. Dicho interés se traduce en una afectación que resienten en su esfera de atribuciones las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en razón de su especial situación frente al acto que consideren lesivo; dicho interés se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada sea susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve, en razón de la situación de hecho en la que ésta se encuentre, la cual necesariamente deberá estar legalmente tutelada para poder exigir su estricta observancia ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación."

En esa ejecutoria también se estableció que: "... la realización de una conducta llevada a cabo por el presidente municipal que pudiera ser constitutiva de un ilícito no relacionada estrictamente con el ejercicio de su función pública, no afecta al Municipio, por lo que no es dable la intervención de su Ayuntamiento en el procedimiento de responsabilidad que se le siga a ese servidor público; por tanto, en casos de conductas realizadas por éste fuera del ejercicio de sus funciones, deberá responder personalmente por su comisión ante las autoridades competentes, pues en ese supuesto no se afectan las atribuciones que el artículo 115 de la Constitución Federal confiere a los Municipios como entes de gobierno."; lo que dio lugar a la tesis de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CARECEN DE INTERÉS LOS AYUNTAMIENTOS PARA INTERVENIR EN LOS PROCEDIMIENTOS DE RESPONSABILIDAD QUE SE SIGAN AL RESPECTIVO PRESIDENTE MUNICIPAL, CUANDO LA CONDUCTA QUE SE LE ATRIBUYA NO SE ENCUENTRE ÍNTIMAMENTE RELACIONADA CON SU FUNCIÓN PÚBLICA." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., julio de 2001, tesis P./J. 86/2001, página 780).

Del anterior criterio se concluye que el interés legítimo se traduce en la afectación que resienten en su esfera de atribuciones las entidades, poderes u órganos, y se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada sea susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve en razón de la situación de hecho en que se encuentra.

• En la controversia constitucional 5/2001, promovida por el jefe de Gobierno del Distrito Federal, resuelta por este Tribunal Pleno el cuatro de septiembre de dos mil uno, relativa al horario de verano, se consideró lo siguiente:

"SÉPTIMO. A continuación se procede al estudio de los conceptos de invalidez planteados por la actora. Por razón de método se analiza, en principio, el segundo de los conceptos de invalidez que expone la parte actora en su demanda, pues de resultar fundado haría innecesario el estudio de los restantes. ... Como puede advertirse de los resumidos argumentos, la parte actora aduce, esencialmente, que la orden contenida en el decreto impugnado invade la competencia del Congreso de la Unión y, con ello viola lo dispuesto en los artículos 49, 73, fracción XVIII, 128 y 133 de la Constitución General de la República. Antes de hacerse cargo de los conceptos de invalidez acabados de sintetizar, debe examinarse la argumentación de la parte demandada en el sentido de que resultan inatendibles, habida cuenta que la procedencia de una controversia constitucional, como la que en el caso es materia de este fallo, exige que la norma o acto impugnado cause perjuicio a la parte actora, esto es, que atendiendo al fin perseguido lógica y jurídicamente constituya una invasión a su propia esfera de competencia, de modo que, como en la especie, lo que alega la actora no está encaminado a demostrar que a través del decreto combatido se esté invadiendo una facultad que a su favor consagre la Constitución Federal, sino a acreditar que se vulnera la esfera competencial de un órgano distinto, como lo es el Congreso de la Unión, es obvio que no se afecta su interés jurídico. Al efecto, debe tenerse en cuenta que el decreto cuya invalidez se demanda fue emitido por el presidente de la República en uso de la facultad que le confiere el artículo 89, fracción I, constitucional, a través del cual sostiene que ejecuta una ley emitida por el Congreso de la Unión, cuyo ámbito de aplicación es de carácter federal y donde se incluye el Distrito Federal, que se encuentra también obligado a acatarlo; de suerte que el agravio que hace valer la parte actora debe entenderse en el sentido de que se le obliga a observar una norma general emitida por una autoridad que considera incompetente para ello, por estimar que corresponde a otro órgano regular los aspectos que se contienen en el decreto aludido. De esa guisa, si bien el medio de control de la constitucionalidad denominado controversia constitucional tiene como objeto principal de tutela, el ámbito de atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a los órganos originarios del Estado, debe tomarse en cuenta que la normatividad constitucional también tiende a preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones constitucionales establecidas en favor de tales órganos, las que nunca deberán rebasar los principios rectores previstos en la propia Constitución Federal y, por ende, las transgresiones invocadas también están sujetas a dicho medio de control constitucional. De esa manera, la circunstancia de que en la presente controversia constitucional no se alegue invasión a la esfera competencial que la Constitución Federal consagra a favor de los órganos del Distrito Federal, no la hace improcedente, puesto que, como se ha dicho, lo que se combate es un decreto en el que el presidente de la República constriñe a esa entidad a aplicar diversos husos horarios para diferentes épocas del año cuando, según los argumentos expuestos en la demanda, no tiene atribuciones para ello, sosteniendo que corresponde al Congreso de la Unión regular ese aspecto, lo cual permite el análisis de la constitucionalidad del aludido decreto a efecto de verificar si el Ejecutivo Federal tiene atribuciones para normar tal asunto, pues de no ser así, se estaría obligando a la entidad del Distrito Federal a acatar una disposición emanada de una autoridad que no tiene facultades constitucionales para eso."

Como puede advertirse, en esa ejecutoria se estableció que la circunstancia de que no se alegara invasión a la esfera competencial que la Constitución Federal consagra a favor de los órganos del Distrito Federal, no hacía improcedente la controversia, puesto que el interés legítimo derivaba, precisamente, de la afectación sufrida por ese ente al obligársele, a través del decreto presidencial combatido, a aplicar diversos husos horarios para diferentes épocas del año cuando, según los argumentos expuestos en la demanda, el Ejecutivo Federal no tenía atribuciones para ello.

De esa ejecutoria derivó la siguiente jurisprudencia:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE. Si bien el medio de control de la constitucionalidad denominado controversia constitucional tiene como objeto principal de tutela el ámbito de atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a los órganos originarios del Estado para resguardar el sistema federal, debe tomarse en cuenta que la normatividad constitucional también tiende a preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones constitucionales establecidas en favor de tales órganos, las que nunca deberán rebasar los principios rectores previstos en la propia Constitución Federal y, por ende, cuando a través de dicho medio de control constitucional se combate una norma general emitida por una autoridad considerada incompetente para ello, por estimar que corresponde a otro órgano regular los aspectos que se contienen en la misma de acuerdo con el ámbito de atribuciones que la Ley Fundamental establece, las transgresiones invocadas también están sujetas a ese medio de control constitucional, siempre y cuando exista un principio de afectación." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2001, tesis P./J. 112/2001, página 881).

Del criterio anterior deriva que este Alto Tribunal consideró, por una parte, que la controversia constitucional tiene como objeto principal de tutela, el ámbito de atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a los órganos originarios del Estado, y que debe tomarse en cuenta que la normatividad constitucional también tiende a preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones constitucionales establecidas en favor de tales órganos, las que nunca deberán rebasar los principios rectores previstos en la propia Constitución Federal y, por ende, el interés legítimo en ese supuesto debe estar vinculado con la afectación que sufra el órgano originario del Estado por ese uso indebido de facultades.

De ello se determinó que la controversia no era improcedente porque lo que se combatía era un decreto en el que el presidente de la República constreñía a la entidad a aplicar diversos husos horarios para diferentes épocas del año cuando, según los argumentos expuestos en la demanda, no tenía atribuciones para ello; de ahí que el requisito del interés legítimo para la procedencia de la acción, se colma cuando existe un principio de afectación.

• En la controversia constitucional 328/2001, promovida por el Poder Judicial del Estado de Guerrero, resuelta el dieciocho de noviembre de dos mil tres, se consideró lo siguiente:

"Con lo anterior queda de manifiesto que si por disposición fundamental, la independencia en la función jurisdiccional de los Poderes Judiciales Locales constituye una prerrogativa para su buen funcionamiento, es claro que el procedimiento y la resolución del juicio político seguido a los integrantes de la Primera Sala Penal del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Guerrero pudiera llegar a incidir en la esfera jurídica del poder actor, toda vez que éste señala que el Congreso de la entidad, para fincar la responsabilidad política de los servidores públicos sujetos a ella, analizó una resolución emitida por uno de sus órganos en el ejercicio de su facultad jurisdiccional. Como consecuencia de lo expuesto, al haberse determinado que los actos impugnados en este procedimiento constitucional pudieran afectar la esfera jurídica del poder actor, queda acreditado plenamente que el mismo cuenta con un interés legítimo para acudir a esta vía. En efecto, dicho interés se traduce en la afectación que resienten en su esfera de atribuciones las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en razón de su especial situación frente al acto que consideren lesivo; tal interés se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada sea susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve, en razón de la situación de hecho en la que ésta se encuentre, la cual, necesariamente, deberá estar legalmente tutelada para poder exigir su estricta observancia ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación."

De la ejecutoria respectiva derivó la siguiente tesis:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS PODERES JUDICIALES DE LOS ESTADOS TIENEN INTERÉS LEGÍTIMO PARA ACUDIR A ESTE MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL, CUANDO SE AFECTE SU INDEPENDENCIA EN EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL CON MOTIVO DE UN JUICIO POLÍTICO SEGUIDO A SUS INTEGRANTES. De la teleología del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se advierte que su Órgano Reformador estableció como prerrogativa de los Poderes Judiciales Locales la independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional, consistente en que los órganos jurisdiccionales resuelvan los conflictos que se sometan a su conocimiento con total libertad de criterio, teniendo como norma rectora a la propia ley y sin relación de subordinación respecto de los demás órganos del Estado. De ahí que el respeto a la independencia de los Poderes Judiciales Locales tiene como fin preservar a dichas instituciones libres de injerencias o intervenciones ajenas a su función jurisdiccional, que tienen encomendada constitucionalmente, la que deben ejercer con plena libertad decisoria, sin más restricciones que las previstas en la Constitución y en las leyes; por tanto, si por mandato constitucional la independencia en la función jurisdiccional de los Poderes Judiciales Locales constituye una prerrogativa para su buen funcionamiento, es claro que el procedimiento y la resolución de un juicio político seguido a alguno o algunos de sus integrantes, con base en el análisis de una resolución emitida en el ejercicio de su facultad jurisdiccional, afectan la esfera jurídica del citado poder, con lo que se acredita plenamente que éste cuenta con interés legítimo para acudir a la controversia constitucional." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, agosto de 2004, tesis P./J. 54/2004, página 1154).

Como se observa, se consideró que el interés legítimo del promovente se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada sea susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte actora, en razón de la situación de hecho en la que ésta se encuentre, la cual, necesariamente, deberá estar legalmente tutelada para poder exigir su estricta observancia ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

• En la sentencia dictada en la controversia constitucional 33/2002, promovida por el jefe de Gobierno del Distrito Federal, fallada el veintinueve de junio de dos mil cuatro, este tribunal retomó el principio de afectación para efectos del interés legítimo; asimismo, estableció un criterio para determinar cuándo y cómo debe estudiarse ese principio, en los siguientes términos:

"De un análisis armónico y sistemático de todas las disposiciones constitucionales y legales reproducidas se infiere que las Fuerzas Armadas se encuentran integradas por la Secretaría de la Defensa Nacional, que incluye al Ejército y la Fuerza Aérea, y por la Secretaría de M. con la Armada de México, las que forman parte de la administración pública federal centralizada y auxilian al titular del Poder Ejecutivo en el despacho de los asuntos dentro del ámbito de su competencia; consecuentemente, los miembros de esas instituciones son servidores públicos federales. En tal orden de ideas, si las instituciones militares son ajenas a la organización de la administración pública del Distrito Federal, consecuentemente, sus miembros no podrán incurrir en el delito de desaparición forzada de personas previsto en el artículo 168 del Código Penal del Distrito Federal pues, como se ha señalado, dicho ilícito contempla como sujetos activos a los servidores públicos del Distrito Federal. Por tal razón, la reserva formulada por el Estado mexicano al artículo IX de la convención, que impide que los militares que cometan el delito de desaparición forzada de personas sean juzgados por los tribunales ordinarios en los términos de ese numeral, ninguna afectación puede causar al Distrito Federal, pues las disposiciones del Código Penal de la entidad que representa, tratándose de ese delito, no podrían, en ningún caso, ser aplicadas a los militares aun cuando no se hubiera formulado la reserva. Con independencia de lo anterior, cabe señalar que no es la cláusula de reserva a la convención la que, en todo caso, pudiera impedir al Distrito Federal juzgar y castigar penalmente a los militares que cometan el delito de desaparición forzada de personas, sino la propia Constitución Federal cuando en su artículo 73, fracción XIV, en relación con los diversos 76, fracciones II y III, 89, fracción VI, 90, 119 y 132 de la propia N.F., confiere al Congreso de la Unión la facultad exclusiva y excluyente de reglamentar todo lo concerniente al ámbito militar, por lo que el Distrito Federal y las entidades federativas no pueden dictar ninguna disposición legal que tenga que ver con los miembros del Ejército. En tal virtud y teniendo en consideración que conforme a los criterios sostenidos por este Alto Tribunal en las tesis de jurisprudencia números P./J. 83/2001 y P./J. 112/2001 de rubros: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA.’ y ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE.’, para la procedencia de la controversia constitucional se requiere que por lo menos exista un principio de agravio, que se traduce en el interés legítimo de las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, para demandar la invalidez de la disposición general o acto de la autoridad demandada que vulnere su esfera de atribuciones, es inconcuso que si, como se ha visto, la reserva expresa mencionada no es susceptible de afectar en modo alguno el ámbito de atribuciones de esa entidad, tal circunstancia revela de una forma clara e inobjetable la improcedencia de esta vía para demandar su invalidez, lo que amerita el sobreseimiento en el juicio, en ese aspecto, con fundamento en los artículos 20, fracción II, en relación con el 19, fracción VIII, ambos de la ley reglamentaria de la materia, y con el precepto constitucional mencionado. Las tesis antes mencionadas son del tenor siguiente: ... No pasa inadvertido para este Tribunal Pleno el criterio contenido en la tesis de jurisprudencia número P./J. 92/99, cuyo título es: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.’, conforme al cual deberá desestimarse la causa de improcedencia que involucre una argumentación que guarde íntima relación con el problema de fondo planteado, ya que tal criterio no es de aplicación irrestricta sino limitada a aquellos supuestos en que no sea posible disociar con toda claridad la improcedencia del juicio, de aquellas cuestiones que miran al fondo del asunto, circunstancia que no acontece cuando, como en el presente caso, la inviabilidad de la acción (respecto de la reserva impugnada) resulta tan evidente que no procede desestimarla para vincularla al estudio de fondo, debiendo privilegiarse en tal supuesto la aplicación de las jurisprudencias recién transcritas."

De la ejecutoria anterior, derivó la siguiente jurisprudencia:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN. La jurisprudencia número P./J. 92/99 del Tribunal Pleno, cuyo título es: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.’, no es de aplicación irrestricta sino limitada a aquellos supuestos en que no sea posible disociar con toda claridad la improcedencia del juicio, de aquellas cuestiones que miran al fondo del asunto, circunstancia que no acontece cuando la inviabilidad de la acción resulta evidente, porque la norma impugnada no afecta en modo alguno el ámbito de atribuciones de la entidad actora, pues tal circunstancia revela de una forma clara e inobjetable la improcedencia de la vía, sin necesidad de relacionarla con el estudio de fondo del asunto; en esta hipótesis, no procede desestimar la improcedencia para vincularla al estudio de fondo sino sobreseer con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con los artículos 19, fracción VIII, ambos de la ley reglamentaria de la materia, y 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debiendo privilegiarse en tal supuesto la aplicación de las jurisprudencias números P./J. 83/2001 y P./J. 112/2001 de rubros: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA.’ y ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE.’, de las que se infiere que para la procedencia de la controversia constitucional se requiere que por lo menos exista un principio de agravio, que se traduce en el interés legítimo de las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, para demandar la invalidez de la disposición general o acto de la autoridad demandada que vulnere su esfera de atribuciones." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, julio de 2004, tesis P./J. 50/2004, página 920).

De lo resuelto en los casos referidos, es dable concluir lo siguiente:

a) En la controversia constitucional pueden examinarse todo tipo de violaciones a la Constitución Federal, toda vez que su finalidad esencial es la salvaguarda de la supremacía constitucional, preservando los principios que sustentan las relaciones jurídicas y políticas de los órdenes jurídicos parciales señalados en el propio artículo 105 constitucional, a saber, proteger el federalismo, el principio de división de poderes y la supremacía constitucional, lo cual se logra a través de la determinación, en cada caso que se somete a su conocimiento, de si existe o no invasión a la esfera de atribuciones que la N.F. otorga o reserva a los órganos originarios del Estado, así como del análisis sobre cualquier tema que se vincule, de algún modo, con una violación a la Constitución, sea en su parte orgánica como en la dogmática, pero siempre partiendo del carácter que como poderes, órganos o entes tienen los sujetos legitimados para intervenir en esta clase de juicios.

b) Si bien en materia de controversias constitucionales no se exige la comprobación del interés jurídico, sino la del legítimo, según jurisprudencia definida, no es posible colegir que sea suficiente, para la procedencia de la acción, un mero interés simple.

c) Para la procedencia de la controversia constitucional se requiere que exista un interés legítimo de las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, constitucional, el cual se traduce en la afectación a la esfera jurídica del poder que está promoviendo o, al menos, en la existencia de un principio de agravio, pero siempre partiendo del carácter que como poderes, órganos o entes tienen los sujetos legitimados para intervenir en este medio de control constitucional. Por consiguiente, resulta imposible realizar un análisis constitucional abstracto de normas, pues éste sólo es posible efectuarse en las acciones de inconstitucionalidad, de conformidad con la jurisprudencia P./J. 71/2000, de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL."

Lo anterior significa que si un ente legitimado promueve una controversia en contra de una norma por el mero interés de preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones constitucionales conferidas a los órganos originarios del Estado, o bien, proteger derechos fundamentales de los gobernados, entonces se entiende que carece de interés legítimo y, por ende, la controversia resultará improcedente y deberá sobreseerse en el juicio.

En efecto, este órgano colegiado considera que la "especial situación frente al acto que consideren lesivo" los poderes originarios del Estado a quienes se les reconoce interés legítimo para acudir a la controversia constitucional a solicitar la invalidez de normas generales, armonizada con las diferencias que existen entre las distintas vías de control de la regularidad constitucional que consagra nuestro Texto Fundamental, son determinantes para verificar la constitucionalidad de las disposiciones impugnadas vía controversia constitucional.

Esto es, no cualquier juicio competencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación sirve para impugnar cualquier irregularidad de las disposiciones generales, pues existen diversos medios de control constitucional para ese fin, a saber: el juicio de amparo, la controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad. Los tres tienen, en lo que aquí interesa, como finalidad plantear aspectos de inconstitucionalidad de normas generales, con peculiaridades que los distinguen unos de otros, como son, entre las más importantes, los presupuestos de procedencia (entre ellos el interés legítimo o jurídico), sujetos legitimados para promover la acción y efectos de sus resoluciones.

Los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos consagran el juicio de amparo instituido en favor de las personas para combatir actos de la autoridad que violen las garantías individuales consagradas en esa Constitución, por vía de acción, como se advierte de la fracción I de la primera disposición citada y del artículo 1o., fracción I, de la Ley de Amparo.(7)

Por su parte, los artículos 21, 22, fracción I, 73, fracciones VI y XII, y 114, fracción I, de la Ley de Amparo previenen la procedencia del juicio de amparo indirecto contra normas de carácter general,(8) las cuales pueden ser impugnadas en distintos momentos, atendiendo a la naturaleza de la propia norma, es decir, si por su sola entrada en vigor causan un perjuicio (autoaplicativas), o bien, si requieren de un acto de autoridad, o alguna actuación equiparable que concrete la aplicación al particular de las normas en cuestión, causándole un perjuicio (heteroaplicativas).(9)

Por otra parte, este órgano colegiado ha determinado que las acciones de inconstitucionalidad consignadas en el artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, son un medio de control constitucional de las normas generales que se promueve con el interés jurídico de preservar la supremacía constitucional y, por tanto, no es necesario que el promovente resienta agravio alguno para que sean iniciadas; de ahí que basta que los sujetos legitimados opongan el respeto a la supremacía constitucional para que esta Suprema Corte analice la norma de manera abstracta; inclusive llegando a suplir la deficiencia en la exposición de la causa de pedir (excepto en materia electoral en donde resuelve en estricto derecho).(10)

Finalmente, respecto de la controversia constitucional, como ha quedado asentado, se requiere que exista un interés legítimo de las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, constitucional, el cual se traduce en la afectación a la esfera jurídica del poder que está promoviendo o, al menos, en la existencia de un principio de agravio, pero siempre partiendo del carácter que como poderes, órganos o entes tienen los sujetos legitimados para intervenir en este medio de control constitucional; de ahí que la mera legitimación que les otorga dicho precepto constitucional a esos sujetos para promover la controversia, sin que exista afectación o, al menos, un principio de agravio, es insuficiente para que esta Suprema Corte de Justicia realice un análisis constitucional abstracto de normas, pues éste sólo es posible de efectuarse en las acciones de inconstitucionalidad a que se refiere el artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal, siendo inviable, también, la controversia constitucional para verificar la regularidad de normas generales por el mero interés de proteger derechos fundamentales de los gobernados o de preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones constitucionales conferidas a los órganos originarios del Estado distintos del promovente, pues esa protección se realiza a través de la misma acción de inconstitucionalidad o del juicio de amparo, de conformidad, respectivamente, con los artículos 105, fracción II, 103, fracción I y 107 de esa Constitución.

Respecto de los preceptos en cuestión, el Municipio actor aduce: " ... que bajo el delgado e inconstitucional matiz de designar y otorgar atribuciones a la Secretaría de Seguridad Pública del Poder Ejecutivo y sus demás cuerpos policíacos como autoridades del transporte público, para realizar ‘operativos’, ‘visitas domiciliarias’, ‘requerimientos de documentación e información’, a los concesionarios del servicio público de transporte de pasajeros y de carga, sean públicos o privados, sin ninguna exigencia de respeto a las garantías de audiencia, fundamentación, motivación, es decir, de legalidad y seguridad jurídica de los gobernados, se vulneran en contra de los individuos las garantías individuales establecidas en los artículos 14 y 16 constitucionales, así como la Convención Americana de Derechos Humanos (sic), adoptada en la ciudad de San José de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de mayo de 1981, que establecen como garantías mínimas a favor de toda persona la inviolabilidad de su vida privada, familia, domicilio, correspondencia, papeles, honra y reputación; y también se transgrede el párrafo noveno del artículo 21 de la Constitución Federal, que dispone que las instituciones de seguridad pública es la institución (sic) que en forma exclusiva comprende la prevención de los delitos, la investigación y persecución para hacerla efectiva; así como la sanción de las infracciones administrativas, regida bajo los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en la propia Constitución; lo que consideramos no permite subsumir en las corporaciones policíacas de Morelos las atribuciones de autoridades en materia de transporte público, porque no sólo generaría incertidumbre, inseguridad, confusión y violación a los derechos humanos de la ciudadanía, en su calidad de concesionaria, sino además en las acciones u operativos que se lleven a cabo entre las Policías Estatales y las del Municipio actor, ello constituirá un agravio a los principios constitucionales de legalidad, eficiencia y profesionalismo, cuando es la propia Policía Estatal que también tiene a cuestas la enorme o monumental tarea de prevenir el delito, asume también las funciones de autoridad, casi en exclusiva, en materia de transporte público y en todo el territorio estatal." (fojas catorce y quince de la demanda).

Como puede advertirse, el Municipio actor no aduce invasión, ni la existencia de un principio de agravio a su esfera de competencias, partiendo del carácter que como poder originario del Estado le otorga el artículo 115 de la Constitución Federal, pues se limita a manifestar que los artículos de la Ley de Transporte del Estado de Morelos "vulneran en contra de los individuos las garantías individuales establecidas en los artículos 14, 16 y 21 constitucionales", así como la Convención Americana sobre Derechos Humanos, "porque no sólo generaría incertidumbre, inseguridad, confusión y violación a los derechos humanos de la ciudadanía, en su calidad de concesionaria, sino además en las acciones u operativos que se lleven a cabo entre las policías estatales y las del Municipio actor, ello constituirá un agravio a los principios constitucionales de legalidad, eficiencia y profesionalismo, cuando es la propia Policía Estatal que también tiene a cuestas la enorme o monumental tarea de prevenir el delito, asume también las funciones de autoridad, casi en exclusiva, en materia de transporte público y en todo el territorio estatal".

En ese tenor, como el Municipio actor promovió la presente controversia constitucional en contra de las disposiciones referidas en el párrafo anterior por el mero interés de preservar los principios constitucionales de legalidad, eficiencia y profesionalismo, de la Policía Estatal, así como para proteger derechos fundamentales de los gobernados, sin aducir invasión, ni la existencia de un principio de agravio a su esfera de competencias, partiendo del carácter que como poder originario del Estado le otorga el artículo 115 de la Constitución Federal, se concluye que carece de interés legítimo y, por ende, la controversia resulta improcedente.

Cobra importancia manifestar, que si bien el artículo 73, párrafo segundo, de la Ley de Transporte del Estado de Morelos faculta a la Secretaría de Seguridad Pública para remitir a la Dirección General de Transportes, la información relacionada con infracciones, sanciones y delitos, y le permite el acceso al Registro Estatal de Concesionarios y Permisionarios del Servicio de Transporte Público para poder ejercer la supervisión, el control y la vigilancia del transporte, en sus conceptos de invalidez, el promovente combate la intromisión de las autoridades encargadas de la seguridad pública en materia de transporte, debido a que, considera, esas autoridades realizarían operativos, visitas domiciliarias, requerimientos de documentación e información, sin respetar los derechos fundamentales de los gobernados.

Así pues, partiendo de la base de que el Municipio actor no alega una invasión a sus atribuciones, no está respecto a esas normas en esa "especial posición" de la que deriva el interés legítimo para impugnarlas, pues la mera legitimación que se le otorga, es insuficiente para que este Alto Tribunal realice un análisis constitucional abstracto de esas disposiciones para verificar si, como afirma, se infringen los principios constitucionales de legalidad, eficiencia y profesionalismo de la Policía Estatal, así como las garantías individuales de los gobernados, pues ello sólo es posible de efectuarse en las acciones de inconstitucionalidad.

Asimismo, la controversia en que se actúa no es la vía para verificar la regularidad constitucional de esas normas generales por el mero interés de proteger derechos fundamentales de los gobernados, o bien, para preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones constitucionales conferidas a la Policía Estatal, dado que el Municipio actor no aduce invasión, ni la existencia de un principio de agravio a su esfera de competencias, partiendo del carácter que como poder originario del Estado le otorga el artículo 115 de la Constitución Federal.

Por lo expuesto, con fundamento en lo dispuesto por la fracción VIII del artículo 19, en relación con la fracción II del artículo 20 de la ley reglamentaria de la materia y 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, este Pleno sobresee en el juicio respecto de los artículos 73, párrafo segundo, 106 y 108, párrafo segundo, de la Ley de Transporte del Estado de Morelos.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO. Se sobresee en la presente controversia constitucional.

N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de diez votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M..

Notas: En los mismos términos se resolvieron las controversias constitucionales 165/2008 y 166/2008 promovidas, respectivamente, por los Municipios de Jiutepec y Puente de Ixtla, todos del Estado de Morelos, consultables en la dirección electrónica www.scjn.gob.mx: VERSIONES PÚBLICAS DE LAS SENTENCIAS QUE EMITEN EL PLENO Y LAS SALAS.

Las tesis P./J. 17/2009, así como la de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI CON MOTIVO DE UNA NUEVA LEY SE DEROGA EL DECRETO DEL EJECUTIVO QUE SE IMPUGNA, DEBE ESTIMARSE QUE CESARON SUS EFECTOS, POR LO QUE PROCEDE SOBRESEER EN EL JUICIO." citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2009, página 1105 y XXII, julio de 2005, página 958, respectivamente.

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1. "Artículo 74. Son días de descanso obligatorio: ... VI. El tercer lunes de noviembre en conmemoración del 20 de noviembre."

2. Acuerdo 2/2006, de treinta de enero de dos mil seis, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación relativo a la determinación de los días inhábiles y los de descanso: "Primero. Para los efectos del cómputo de los plazos procesales en los asuntos de la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se considerarán como días inhábiles: ... l) El veinte de noviembre."

3. "Ley publicada en el Periódico Oficial del Estado de Morelos, el miércoles 12 de diciembre de 2007. Al margen izquierdo un escudo del Estado de Morelos que dice: ‘Tierra y Libertad’. La tierra volverá a quienes la trabajan con sus manos. Dr. M.A.A.C., Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Morelos a sus habitantes sabed: Que el H. Congreso del Estado se ha servido enviarme para su promulgación lo siguiente: La Quincuagésima Legislatura del Congreso del Estado Libre y Soberano de Morelos, en ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 40, fracción II, de la Constitución Política Local, y, considerando. ... Por lo anteriormente expuesto, esta soberanía ha tenido a bien expedir la siguiente: Ley de Transporte del Estado de Morelos. ...

"Artículo 21. El Consejo Consultivo del Transporte, estará integrado por:

"I. El titular del Poder Ejecutivo.

"II. El secretario de Gobierno.

"III. El secretario de Planeación y Finanzas.

"IV. El secretario de Desarrollo Urbano y Obras Públicas.

"V. El secretario de Desarrollo Económico.

"VI. El procurador general de Justicia.

"VII. El director general de Transportes.

"VIII. El director general de Protección Civil.

"IX. Los delegados regionales de la Dirección General de Transportes.

"X. El presidente de la Comisión de Tránsito, Transporte y Vías de Comunicación del Congreso del Estado.

"XI. El delegado del Centro de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes Morelos.

"XII. Un representante de cada una de las Cámaras, cuyos estatutos estén ligados con la actividad económica que regula esta ley.

"XIII. Un representante de los concesionarios y permisionarios estatales por modalidad de transporte de cada delegación, que tenga la Dirección General de Transportes; y

"XIV. A invitación expresa de la Secretaría de Gobierno, la autoridad municipal correspondiente.

"El titular del Poder Ejecutivo presidirá el consejo y tendrá voto de calidad; el secretario de Gobierno fungirá como secretario ejecutivo y el director general de Transportes, como secretario técnico del Consejo Consultivo del Transporte.

"Los funcionarios a que se refieren las fracciones I, II, III, IV, VII, IX y XIII, tendrán voz y voto en las sesiones del consejo, los demás integrantes sólo voz.

"Los integrantes del consejo a que se refiere la fracción XIII ejercerán su representación por un lapso no mayor a dos años."

4. "Ley publicada en el Periódico Oficial del Estado de Morelos, el miércoles 12 de diciembre de 2007. Al margen izquierdo un escudo del Estado de Morelos que dice: ‘Tierra y Libertad’. La tierra volverá a quienes la trabajan con sus manos. Dr. M.A.A.C., Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Morelos a sus habitantes sabed: Que el H. Congreso del Estado se ha servido enviarme para su promulgación lo siguiente: La Quincuagésima Legislatura del Congreso del Estado Libre y Soberano de Morelos, en ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 40, fracción II, de la Constitución Política Local, y, considerando. ... Por lo anteriormente expuesto, esta soberanía ha tenido a bien expedir la siguiente: Ley de Transporte del Estado de Morelos: ... Artículo 5. Para los efectos de esta ley, se entenderá por: ... V. Ley: Ley de Transporte del Estado de Morelos."

5. Tesis de jurisprudencia P./J. 104/2004, emitida por este Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 1817 del Tomo XX (octubre de 2004) del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro y texto: "SECRETARIOS DE ESTADO. TIENEN LEGITIMACIÓN PASIVA EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CUANDO HAYAN INTERVENIDO EN EL REFRENDO DEL DECRETO IMPUGNADO. Este Alto Tribunal ha sustentado el criterio de que los ‘órganos de gobierno derivados’, es decir, aquellos que no tienen delimitada su esfera de competencia en la Constitución Federal, sino en una ley, no pueden tener legitimación activa en las controversias constitucionales ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional, pero que en cuanto a la legitimación pasiva, no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular debe analizarse la legitimación atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica. Por tanto, si conforme a los artículos 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el refrendo de los decretos y reglamentos del jefe del Ejecutivo, a cargo de los secretarios de Estado reviste autonomía, por constituir un medio de control del ejercicio del Poder Ejecutivo Federal, es de concluirse que los referidos funcionarios cuentan con legitimación pasiva en la controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 10, fracción II y 11, segundo párrafo, de la ley reglamentaria de la materia."

6. "Artículo 76. Todos los decretos, reglamentos y acuerdos administrativos del gobernador del Estado, deberán ser suscritos por el secretario de despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda. El decreto promulgatorio que realice el titular del Ejecutivo del Estado respecto de las leyes y decretos legislativos, deberá ser refrendado únicamente por el secretario de Gobierno."

7. "Artículo 103. Los tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite:

"I. Por leyes o actos de la autoridad que viole las garantías individuales."

"Artículo 1o. El juicio de amparo tiene por objeto resolver toda controversia que se suscite:

"I. Por leyes o actos de la autoridad que violen las garantías individuales."

8. Las disposiciones citadas disponen lo siguiente:

"Artículo 21. El término para la interposición de la demanda de amparo será de quince días. Dicho término se contará desde el día siguiente al en que haya surtido efectos, conforme a la ley del acto, la notificación al quejoso de la resolución o acuerdo que reclame; al en que haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución, o al en que se hubiese ostentado sabedor de los mismos."

"Artículo 22. Se exceptúan de lo dispuesto en el artículo anterior:

"I. Los casos en que a partir de la vigencia de una ley, ésta sea reclamable en la vía de amparo, pues entonces el término para la interposición de la demanda será de treinta días."

"Artículo 73. El juicio de amparo es improcedente:

"...

"VI. Contra leyes, tratados y reglamentos que, por su sola vigencia, no causen perjuicio al quejoso, sino que se necesite un acto posterior de aplicación para que se origine tal perjuicio;

"...

"XII. Contra actos consentidos tácitamente, entendiéndose por tales aquellos contra los que no se promueva el juicio de amparo dentro de los términos que se señalan en los artículos 21, 22 y 218.

"No se entenderá consentida tácitamente una ley, a pesar de que siendo impugnable en amparo desde el momento de la iniciación de su vigencia, en los términos de la fracción VI de este artículo, no se haya reclamado, sino sólo en el caso de que tampoco se haya promovido amparo contra el primer acto de su aplicación en relación con el quejoso.

"Cuando contra el primer acto de aplicación proceda algún recurso o medio de defensa legal por virtud del cual pueda ser modificado, revocado o nulificado, será optativo para el interesado hacerlo valer o impugnar desde luego la ley en juicio de amparo. En el primer caso, sólo se entenderá consentida la ley si no se promueve contra ella el amparo dentro del plazo legal contado a partir de la fecha en que se haya notificado la resolución recaída al recurso o medio de defensa, aun cuando para fundarlo se hayan aducido exclusivamente motivos de ilegalidad.

"Si en contra de dicha resolución procede amparo directo, deberá estarse a lo dispuesto en el artículo 166, fracción IV, párrafo segundo, de este ordenamiento."

"Artículo 114. El amparo se pedirá ante el Juez de Distrito:

"I. Contra leyes federales o locales, tratados internacionales, reglamentos expedidos por el presidente de la República de acuerdo con la fracción I del artículo 89 constitucional, reglamentos de leyes locales expedidos por los gobernadores de los Estados, u otros reglamentos, decretos o acuerdos de observancia general, que por su sola entrada en vigor o con motivo del primer acto de aplicación, causen perjuicios al quejoso."

9. Así lo ha establecido esta Suprema Corte en las tesis siguientes: "LEYES AUTOAPLICATIVAS, AMPARO CONTRA, TÉRMINO PARA LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA.-De un análisis cuidadoso de las leyes se advierte que además de las hipótesis anteriormente consignadas en tesis de esta Suprema Corte relativas a leyes autoaplicativas, limitadas a los casos en que una ley desde el momento de su vigencia vincula a un particular a su cumplimiento y, por lo mismo, afecta sus intereses jurídicos, sin que se requiera de un acto concreto de aplicación, y leyes heteroaplicativas, que se refieren a aquellas que necesitan de un acto concreto de aplicación para que afecten a un particular, existen otras que si bien no requieren de ese acto concreto, para afectar a un particular, esa afectación no se produce desde la vigencia de la ley sino al producirse la condición a la que se encuentra sujeta la afectación. Tomando en cuenta esta distinción debe concluirse que si bien, por regla general, una ley autoaplicativa puede ser impugnada como tal, ya sea dentro del término de los treinta días siguientes al de su entrada en vigor, o dentro de los quince días siguientes al primer acto concreto de aplicación, en los casos en que la ley no afecta los intereses jurídicos de los particulares desde la iniciación de su vigencia, al no vincularlos a su cumplimiento, sino que es necesario, primero, que se cumpla la condición establecida en la misma, podrá promoverse el amparo dentro de los treinta días siguientes al en que se cumpla, siempre y cuando los particulares queden automáticamente dentro de la hipótesis de su aplicación posterior, pudiendo, también, si éste se produce, reclamarla dentro de los quince días siguientes a su notificación." (Séptima Época. Instancia: Tercera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, tomo 217-228, Cuarta Parte, página 185).

"LEYES HETEROAPLICATIVAS, AMPARO CONTRA. PROCEDE POR ACTOS PROVENIENTES DE UN PARTICULAR QUE ACTÚA POR MANDATO EXPRESO DE LA LEY.-Tratándose de juicios de amparo contra leyes, se dan dos supuestos genéricos de procedencia de la acción: el relativo a las leyes autoaplicativas y el que se refiere a las leyes heteroaplicativas, considerando que respeto a las segundas, la demanda debe presentarse dentro de los quince días siguientes al en que se dé el acto de aplicación o al en que se resuelva el recurso interpuesto en dicho acto, conforme a lo establecido en los artículos 21 y 73, fracción XII, de la Ley de Amparo. Sin embargo, la referencia que el artículo 73, fracción VI, de la ley invocada hace en cuanto a que se requiere que el acto de aplicación de leyes que por su sola expedición no causen perjuicio al quejoso, provenga de una autoridad, no debe tomarse en sentido literal; es decir, el acto de aplicación de la ley no debe necesaria y forzosamente efectuarse en forma directa por una autoridad en sentido estricto, sino que su realización puede provenir de un particular que actúe por mandato expreso de la ley. En estos casos, el particular se reputa como auxiliar de la administración pública, sin que sea necesario llamar como responsable al particular que ejecuta el acto de aplicación en su calidad de auxiliar de la administración pública, pues el juicio de amparo no procede en contra de actos de particulares." (Séptima Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, tomo 205-216, Primera Parte, página 169).

10. Así lo ha establecido, entre otras tesis, este Tribunal Pleno en la jurisprudencia P./J. 17/2004 y en la tesis P. XI/2008 que, respectivamente, señalan:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA LA PROCEDENCIA DEL RECURSO DE QUEJA INTERPUESTO POR EXCESO O DEFECTO EN LA EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA DICTADA EN AQUÉLLA, NO ES NECESARIO QUE EL PROMOVENTE RESIENTA AGRAVIO ALGUNO.-De conformidad con el criterio jurisprudencial sustentado por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el sentido de que las acciones de inconstitucionalidad son un medio de control constitucional que se promueve con el interés jurídico de preservar la supremacía constitucional y, por tanto, no es necesario que el promovente resienta agravio alguno para que sean iniciadas, es indudable que cuando se trata de los recursos derivados de tales acciones, persiste el principio señalado, por lo que para la procedencia del recurso de queja por exceso o defecto en la ejecución de una sentencia, previsto en el artículo 55, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no es necesario que exista contención entre las partes del juicio, ni que la cuestión recurrida les cause algún agravio." (No. Registro: 182051. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., marzo de 2004, tesis P./J. 17/2004, página 956).

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.-El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 81/2003, sostuvo que basta el interés abstracto de preservar la supremacía constitucional para analizar en acción de inconstitucionalidad la infracción al principio de división de poderes, tutelado en el artículo 49 de la Constitución, por tratarse de una violación directa a la misma, sin que obste la circunstancia de que también podría ser materia de estudio en controversia constitucional. En ese sentido, si se tiene en cuenta que las garantías contenidas, entre otros, en los artículos 1o. y 13 (igualdad) y 14 (irretroactividad de la ley), constitucionales, tienen eficacia normativa no sólo en la esfera jurídica de los gobernados, sino también en el ámbito de la libre configuración del legislador al emitir normas que formal y materialmente cumplen con las características de la ley, es indudable que su violación puede hacerse valer en las acciones de inconstitucionalidad por los sujetos legitimados por el artículo 105, fracción II, constitucional, al ser dichas garantías fundamentos constitucionales de carácter objetivo que condicionan la validez de las normas generales a que se refiere el último precepto constitucional citado, pues, por una parte, se modifica el régimen normativo que altera los alcances de las atribuciones o el funcionamiento de un órgano legislativo y, por la otra, cuando por disposición expresa del primer párrafo del artículo 71 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al emitir sus resoluciones en materia de acciones de inconstitucionalidad, debe, como regla general, fundar la declaratoria de invalidez en la violación a cualquier precepto de la Constitución, haya sido o no invocado en el escrito inicial." (No. Registro: 169573. Tesis aislada. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2008, tesis P. XI/2008, página 673).