Ejecutoria num. P. VI/2011 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 303077654

Ejecutoria num. P. VI/2011 de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Emisor:Pleno
Número de Resolución:P. VI/2011
Fecha de Publicación: 1 de Marzo de 2011
RESUMEN

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 133/2008. MUNICIPIO DE XOCHITEPEC, ESTADO DE MORELOS. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ANTE LA AUSENCIA DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ, DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO.

 
CONTENIDO

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 133/2008. MUNICIPIO DE XOCHITEPEC, ESTADO DE MORELOS.
MINISTRO PONENTE: G.I.O.M..
SECRETARIA: V.N.R..
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veinticinco de enero de dos mil once.
VISTOS; Y,
RESULTANDO:
PRIMERO. Presentación de la demanda. Por oficio presentado el veintiséis de agosto de dos mil ocho en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, L.P.F.M., quien se ostentó como síndico del Ayuntamiento del Municipio de Xochitepec, M., promovió controversia constitucional en representación de éste, en la que solicitó la invalidez de las normas y actos que más adelante se mencionan, emitidos por las autoridades que a continuación se señalan:
"Entidad, poder u órgano demandado y su domicilio: Tienen el carácter de demandados: a) El Congreso del Estado de Morelos. Con domicilio ampliamente conocido en el Palacio Legislativo ubicado en la calle M.M., de la colonia Centro en el Municipio de Cuernavaca, capital del Estado de Morelos. b) El titular del Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado de Morelos. c) El secretario de Gobierno del mismo Poder Ejecutivo de Morelos. Las autoridades antes señaladas en los incisos b) y c) tienen sus respectivos domicilios en el Palacio del Poder Ejecutivo, sito en la calle de G., de la colonia Centro, en el Municipio de Cuernavaca, capital del Estado de Morelos. Norma general o acto cuya invalidez se demanda así como el medio oficial en que se hubieran publicado: a) Se demanda la invalidez de los artículos 2, fracción IV, 8, 10, 11, 17, fracciones IV y VIII, 21, 23, 27, fracción XVI, 34, fracción II, 51, párrafo segundo, 54, 56, fracciones I y II, 60, 61, párrafo primero y fracción I, 63, 64, 66, 67, 68, 83, párrafo cuarto, 86, antepenúltimo párrafo, 88, 92, 93, 95, 105 y segundo y tercero transitorios de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada para el Estado de Morelos, publicada en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ Número 4627 de fecha dieciséis de julio de dos mil ocho. b) Se demanda la invalidez de los artículos 3, fracción XVIII, incisos d) y e), 7, 12, fracción XVI, 15, fracción XXIII, 16, párrafo segundo, 18, fracción XV, 20, párrafo segundo, 29, penúltimo párrafo, 31, 40, 75, párrafo segundo y 79 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Morelos, publicada en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ Número 4627 de fecha 16 de julio de 2008. c) Se demanda la invalidez de los artículos 32, 35 y 39, párrafo segundo, de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de Morelos; así como de los artículos 115 y 117, párrafo segundo, de la Ley Orgánica Municipal para la misma entidad federativa; ambos preceptos que fueron objeto de modificación de conformidad al Decreto Número 825, publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ Número 4627 de fecha 16 de julio de 2008, así como el artículo 32, en su cuarto párrafo, de la Constitución Política del Estado de Morelos. d) Se demanda la invalidez de los párrafos segundo y quinto de la fracción I, la fracción III y la fracción V del artículo 84 de la Constitución Política del Estado de Morelos, que fue objeto de reforma mediante el Decreto Número 822, publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ Número 4627 de fecha 16 de julio de 2008, demandándose igualmente el artículo quinto transitorio del citado decreto y su respectiva declaratoria de validez, publicada en el mismo órgano de difusión."
SEGUNDO. Antecedentes. En la demanda se señalaron como antecedentes, los siguientes:
"1. Refiero respetuosamente a sus Señorías, que en la diversa controversia constitucional 6/2008, bajo la distinguida ponencia del Ministro instructor J.N.S.M., el Gobierno Municipal que represento ha impugnado por esta misma vía, el Decreto Legislativo Número 525 publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ Número 4573 de fecha cinco de diciembre de dos mil siete, tanto por vicios del proceso legislativo de origen que trascienden de manera fundamental a la norma, como por vicios intrínsecos de varios de los preceptos que fueron objeto de modificación de la Constitución Política del Estado de Morelos. 2. Es importante también mencionar, que en el citado Decreto Número 525, desde el capítulo de consideraciones así como en sus preceptos transitorios, se adujo que con posterioridad la Legislatura Local expediría los ordenamientos y adecuaría los preceptos que reglamentariamente dieran cumplimiento a las normas constitucionales inicialmente objeto de cambio. Y efectivamente, en la edición del Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ Número 4627 de fecha dieciséis de julio del año dos mil ocho, se publicaron diversos ordenamientos y se reformaron varios ordenamientos locales, en su inmensa mayoría aludiendo a cumplir con la expedición de las normas reglamentarias que mandó expedir el tantas veces citado Decreto 525. 3. Adicionalmente, de lo anterior, también señalo respetuosamente a sus Señorías, que en la misma edición del Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ Número 4627 de fecha de dieciséis de julio del año dos mil ocho, se publicó el Decreto Número 822, y su respectiva declaratoria de validez, a través del cual se reformaron diversos artículos de la Constitución Política de Morelos, alusivos a la denominación y atribuciones del órgano de fiscalización de la Legislatura Local."
TERCERO. Conceptos de invalidez. Los conceptos de invalidez que adujo la parte actora son los siguientes:
"Primero. Ad cautélam y sin admitir la constitucionalidad que tanto por vicios formales del proceso legislativo, como por vicios intrínsecos, el Municipio actor ha expresado en diversa controversia constitucional y respecto del Decreto Legislativo Número 525 publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ de fecha cinco de diciembre de dos mil siete; refiero respetuosamente a sus Señorías que se violan en perjuicio del Ayuntamiento de Xochitepec, M., los artículos 14, 16, 115, fracciones II y IV y 117, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En efecto, los artículos 14 y 16 constitucionales, determinan la obligación invariable de cualquier autoridad para emitir sus resoluciones o actuar de manera fundada y motivada, respetando el ámbito de competencia y atribuciones de las demás autoridades, en este caso municipales. Simultáneamente, el artículo 115 de la misma N.F., reconoce como orden de gobierno a los Ayuntamientos, otorgándoles personalidad, autonomía y atribuciones gubernativas, como lo son, entre otras, la de administrar su patrimonio y hacienda que se conformará con las contribuciones, participaciones y los demás ingresos que la Legislatura Local determine a su favor, estando de igual forma autorizados para aprobar y expedir anualmente su presupuesto de egresos, vigilando la congruencia que debe mediar entre los ingresos y el gasto público municipales. Finalmente, la fracción VIII del artículo 117 también constitucional federal, si bien autoriza a las Legislaturas Locales para sancionar los empréstitos que los Municipios deseen contratar para destinarlos a inversiones públicas productivas, cierto es también que la potestad que en dicho sentido se otorga al Poder Legislativo, no le permite invadir la esfera de competencia gubernativa del Municipio actor, para determinar o autorizar ni el mecanismo o el procedimiento de contratación o adjudicación, ni el contrato en sí mismo por el que se adquiera deuda pública, en tanto ambos (procedimiento y contrato) se ajusten a lo que defina la norma jurídica que los regule. Dado que dicho mandamiento constitucional sólo permite a la legislatura ‘establecer las bases’ consignadas en una ley y definir los conceptos y el monto del endeudamiento. Las citadas disposiciones constitucionales han sido transgredidas en agravio del Municipio actor; por lo que hace a los artículos 17, fracciones IV y VIII, 23, 51, en su párrafo segundo, 68 y 88 de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada del Estado de Morelos, artículo 29, en su penúltimo párrafo, de la Ley de Deuda Pública para la misma entidad federativa, artículos 32 y 35, este último en su párrafo segundo, de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público también de Morelos y artículo 115 de la Ley Orgánica Municipal, ambas para la misma entidad federativa, dado que: a) La Ley de Contratos de Colaboración Público Privada para el Estado de Morelos; en sus artículos 17, fracciones IV y VIII, 23, 68 y 88, disponen lo siguiente: El artículo 17, en su fracción IV, dispone la obligación del Municipio actor de tener que someter a la autorización de la Legislatura Local, el ‘procedimiento de contratación que se seguirá y la justificación para ello’ tratándose de la celebración de los contratos de colaboración público privada, violentándose las facultades de administración y gubernativas del Municipio actor, establecidas en las fracciones I, II y IV del artículo 115 de la Constitución Federal, así como el artículo 117, fracción VIII, de la misma N.F., dado que este último precepto únicamente autoriza a las legislaturas para vigilar y autorizar los montos y el destino para actividades productivas a que deben dirigirse los empréstitos que asuman los Municipios, de conformidad a las bases establecidas en una ley; bases o procedimientos de licitación pública, por invitación o por adjudicación directa que ya se encuentran consideradas dentro de los artículos 69 a 91 de la misma Ley de Contratos de Colaboración Público Privada, resultando una intromisión a la esfera de atribuciones gubernativas del Municipio actor, que tenga que someter a la consideración y autorización del Congreso hasta el ‘procedimiento de contratación que se seguirá y la justificación para ello’, cuando esto sólo es potestad del gobierno que represento, ajustándose desde luego a la ley. El mismo reproche y combate se dirige a lo establecido en los artículos 68 y 88 de la mencionada Ley de Contratos de Colaboración Público Privada, dado que en dichos preceptos de igual forma se dispone que el Municipio actor sólo podrá llevar a cabo los procedimientos de contratación que la misma ley previene, siempre que el Poder Legislativo ‘lo haya autorizado a celebrar el contrato de colaboración público privada correspondiente’; lo que también implica lesión a las facultades de administración y gubernativas del Municipio actor establecidas en las fracciones I, II y IV del artículo 115 de la Constitución Federal, así como al artículo 117, fracción VIII, de la misma N.F., dado que este último precepto únicamente autoriza a las legislaturas para sancionar el monto y destino del empréstito, pero no para que autoricen la celebración de un contrato en específico de colaboración público privada, porque para ello y, en términos de los artículos 69 a 91 de la misma Ley de Contratos de Colaboración Público Privada, se requiere contar previamente con la autorización de la legislatura y en segunda seguir, desahogar o cumplir las fases o procedimientos del método que resulte aplicable para llegar a la adjudicación final del contrato con un particular, sea por licitación pública, por invitación o por adjudicación directa. Desbordando con ello sus atribuciones el Poder legislativo e invadiendo inconstitucionalmente la esfera de competencia del Municipio actor. El mismo artículo 17, ahora en su fracción VIII, y los artículos 23, 68 y 88, establecen inconstitucionalmente la obligación del Municipio actor de tener que tramitar y obtener previamente la autorización del Congreso de Morelos para llevar a cabo el procedimiento de contratación y celebrar cualquier contrato de colaboración público privado, incluyendo aquellos que no impliquen deuda pública, lo que en dicho sentido acarrea la vulneración a la autonomía e invasión a la esfera constitucional de atribuciones del Municipio que represento, plasmadas en las fracciones I, II y IV del artículo 115 de la Constitución Federal, que lo reconoce como orden de gobierno, con personalidad jurídica y potestad para administrar sus bienes y celebrar los actos jurídicos que sean necesarios para ejercer sus funciones y prestar los servicios públicos a su cargo, sin injerencia o subordinación de autoridad externa. Finalmente, el mismo artículo 23 de la tantas veces citada Ley de Contratos de Colaboración Público Privada, dispone la obligación del Municipio actor de informar a la Legislatura Local, en el plazo de 60 días naturales, los términos y condiciones en que fue celebrado cualquier contrato de colaboración público privada, debiendo acompañar copia de los documentos en los que consten los actos jurídicos que los documenten. Exigencias de información y documentación que transgreden en agravio del Municipio que represento el penúltimo párrafo de la fracción IV del artículo 115 constitucional, que dispone que los actos de rendición de cuentas de los Municipios y a la legislatura son ex post y únicamente lo son la cuenta pública, cuenta pública que en el caso del Estado de Morelos es anual, y que debe presentarse en el mes de enero del ejercicio fiscal siguiente, como así lo establece el párrafo cuarto del artículo 32 de la Constitución Política de Morelos. Cuenta pública que activa las facultades de fiscalización de la propia Legislatura Local a través de su órgano técnico respectivo, como lo dispone el artículo 84 de la misma Constitución Política de Morelos. De manera que el Municipio actor constitucionalmente no está obligado y, por tanto, la Legislatura Local tampoco está facultada, para que al margen de la cuenta pública, el Municipio deba presentarle en el curso de un ejercicio fiscal, informes o documentos relativos a los contratos de colaboración público privada que llegare a celebrar, dado que tampoco tiene atribuciones para juzgar separada o aisladamente los actos de gobierno, ni proceder a la fiscalización inmediata de los mismos. b) A su vez, el párrafo segundo del artículo 51 de la citada Ley de Contratos de Colaboración Público Privada, el artículo 29, penúltimo párrafo, de la Ley de Deuda Pública, el artículo 32 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, y el artículo 115 de la Ley Orgánica Municipal, todos del Estado de Morelos, disponen que en el caso en que el Ayuntamiento no incluya dentro del presupuesto de egresos anual, el pago de las obligaciones derivadas de los contratos de colaboración público privada, o incluso el pago de los servicios derivados de la deuda pública, todo ello se ‘entenderá incluido y autorizado’, ‘ajustándose’ el monto del presupuesto de egresos de manera ‘automática’, rompiendo con los principios de uniformidad y congruencia entre ingreso y gasto público y violentando la potestad exclusiva y constitucional del Municipio actor, para que éste expresamente sea quien autorice el gasto público anual, a través del presupuesto de egresos respectivo. Como se advierte de la cita de los citados preceptos impugnados: Ley de Contratos de Colaboración Público Privada: ‘Artículo 51.’ (se transcribe). Ley de Deuda Pública del Estado de Morelos: ‘Artículo 29.’ (se transcribe). Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de Morelos: ‘Artículo 32.’ (se transcribe). Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos: ‘Artículo 115.’ (se transcribe). Preceptos que implican una severa transgresión al artículo 115 de la Constitución Federal, que reconoce como gobierno del Municipio a la autoridad colegiada denominada Ayuntamiento, a quien corresponde administrar los bienes y los ingresos que formen parte de su patrimonio y hacienda, pudiendo disponer o autorizar en forma exclusiva el gasto público anual, a través del presupuesto de egresos respectivo, por lo que, reitero, no es dable que los Poderes Legislativo y Ejecutivo Locales, en el afán de lograr lo que ambos llaman un ‘marco jurídico de clase mundial’ dispongan que en ausencia o sin la aprobación expresa del Gobierno Municipal que represento, las ‘obligaciones’ o las ‘partidas’ de los contratos de colaboración público privada, o ‘el servicio de la deuda pública’ se incluyan ‘automáticamente’ en el presupuesto de egresos del ejercicio fiscal siguiente, lo que no sólo borra al Ayuntamiento actor, sino además rompe con el principio de uniformidad y congruencia que debe prevalecer entre los ingresos y el gasto público. c) Finalmente, aunque no menos importante, mediante el párrafo segundo del artículo 35 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de Morelos, se dispone que la vigencia de un presupuesto de egresos no se considerará concluida, en los casos previstos por el artículo 32 de la Constitución Política de la misma entidad federativa, es decir, aun cuando no se haya presentado la iniciativa respectiva o bien, el Poder Legislativo no expida el presupuesto de egresos correspondiente al ejercicio fiscal siguiente, como se aprecia de la cita de dicho numeral: ‘Artículo 35.’ (se transcribe). Prórroga del presupuesto de egresos del Gobierno del Estado de Morelos, que agravia al Municipio actor, toda vez que de conformidad a los artículos 7 a 15 de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de Morelos, se dispone que la Legislatura Local a través del presupuesto de egresos estatal de cada año, se determinarán las bases, los criterios de asignación y el monto de las participaciones, que en ingresos federales, así como del fondo de aportaciones estatales para el desarrollo económico correspondan a favor de los Municipios. Por lo que la continuidad de la v
gencia del presupuesto de egresos del Gobierno de Morelos, que provenga del ejercicio fiscal anterior agravia al gobierno que represento, dado que a través de dicha norma la Legislatura Local, abdica inconstitucionalmente de expedir o fijar anualmente las contribuciones, las participaciones y los demás ingresos que correspondan al Municipio actor, en términos de los que manda la fracción IV del artículo 115 Constitucional Federal y, por tanto, se merma inconstitucionalmente los ingresos que anualmente le corresponden y deben determinarse, en función de los montos e indicadores actualizados para cada ejercicio fiscal, como lo son las participaciones que en ingresos federales el Gobierno Federal asigne para cada ejercicio fiscal al Estado de Morelos, y como lo es, la fiscalización de las contribuciones municipales que anualmente debe reportar el órgano técnico de control de la propia legislatura. Segundo. Ad cautélam y sin admitir la constitucionalidad de las normas que fueron objeto de reforma y adición de la Constitución Política del Estado de Morelos, que por vicios derivados del proceso legislativo se ha hecho valer en diversa controversia constitucional, refiero a sus Señorías que se violan en perjuicio del Ayuntamiento de Xochitepec, M., los artículos 14, 16 y 115, fracciones II y IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En efecto, los artículos 14 y 16 constitucionales, determinan la obligación invariable de cualquier autoridad para emitir sus resoluciones o actuar de manera fundada y motivada, respetando el ámbito de competencia y atribuciones de las demás autoridades, en este caso municipales. Simultáneamente, el artículo 115, en sus fracciones I, II y IV, de la misma N.F., reconoce como orden de gobierno a los Ayuntamientos, otorgándoles personalidad, autonomía y atribuciones gubernativas, entre ellas, la de administrar su patrimonio y hacienda, aprobar y expedir anualmente su presupuesto de egresos, y rendir la cuenta pública de ingresos y gasto ante la Legislatura Local, mandato que de igual forma reitera el párrafo cuarto del artículo 32 de la Constitución Política del Estado de Morelos y el numeral 13 de la Ley de Auditoría Superior Gubernamental de la misma entidadfederativa. Las citadas disposiciones constitucionales y secundarias antes mencionadas han sido vulneradas en agravio del Municipio actor, al modificarse los artículos 39, párrafo segundo, de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de Morelos y 117, párrafo segundo, de la Ley Orgánica Municipal para la misma entidad federativa y, por consecuencia, se impugna de igual forma el artículo 32, párrafo cuarto, de la Constitución Política de Morelos, que invariablemente autorizan para que personas ajenas al servicio público municipal, es decir, carentes de autoridad, presenten la cuenta pública del gobierno que represento por el periodo de enero a octubre del último año de una gestión municipal. En efecto, las normas constitucionales y secundarias que de carácter local impugno, dicen textualmente lo siguiente: De la Constitución Política del Estado de Morelos: ‘Artículo 32.’ (se transcribe). De la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de Morelos: ‘Artículo 39.’ (se transcribe). De la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos: ‘Artículo 117.’ (se transcribe). De las reproducciones anteriores sus Señorías, estimo, claramente podrán apreciar que a través de dichas normas de una parte, se impone la obligación a personas que en su condición de particulares, presenten hasta el treinta de noviembre la cuenta pública del Municipio actor, correspondiente al periodo de enero a octubre del último año de la administración pública municipal, cuando por disposición del artículo 21 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos cada Ayuntamiento popularmente electo, inicia su gestión el primero de noviembre del año de la elección y la concluye el treinta y uno de octubre del tercer año de ejercicio constitucional, por lo que no es admisible que las citadas normas no sólo autoricen, sino impongan la obligación a las personas que ya no forman parte de la administración pública municipal, es decir, a la ‘administración saliente’ para que en la misma condición de terceros ajenos a la autoridad municipal ‘presenten’ a la Legislatura Local la cuenta pública del Municipio por el periodo de enero a octubre del último año de la gestión edilicia, otorgándoles el plazo que fenece hasta el treinta de noviembre del mismo año, es decir, cuando precisamente ya no son autoridades municipales, para que emitan a nombre del Municipio actor, dicho acto de rendición de cuentas. Lo que transgrede directamente el artículo 115, fracción IV, en su penúltimo párrafo, de la Constitución Federal que dispone que la presentación de la cuenta pública o los actos de rendición de cuentas de los Municipios a la legislatura, son actos de autoridad que no pueden ejercerse por terceros, en su condición de particulares, por más que éstos hayan prestado sus servicios en la administración pública, admitir lo contrario, significa que legalmente pueda autorizarse a un tercero a usurpar atribuciones de autoridad, para poder presentar oficial e institucionalmente a nombre del Ayuntamiento que represento la cuenta pública correspondiente a diez meses de un año, pues de conformidad también al artículo 38, fracción VI, de la citada Ley Orgánica Municipal de Morelos, sólo al Ayuntamiento como autoridad, corresponde aprobar y rendir la cuenta pública del Municipio ante el Poder Legislativo de Morelos. Tercero. Se vulneran en agravio del Municipio actor, los artículos 14, 16, 115 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación a los artículos 44, 111, 147 y 148 de la Constitución Política de Morelos y los artículos 18, 32, primer párrafo, 33, 35, fracción VII y 38, fracción XL, de la Ley Orgánica Municipal de la misma entidad federativa. En efecto, los artículos 14 y 16 constitucionales, previenen en el primer caso, la garantía de debido proceso legal, lo que obliga a cumplir con los procedimientos que las leyes establezcan antes de emitir una resolución que pueda producir una afectación, y en el segundo, la garantía de legalidad que exige que las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les permite, lo que significa que no pueden actuar fuera de su competencia. Exigencias constitucionales cuyo cumplimiento no es ajeno o excluye a la Cámara de Diputados del Estado de Morelos, para reunir los requisitos formales en el proceso de creación de normas en el ámbito local. Máxime cuando dichas normas, están dirigidas a determinar el ámbito de competencia, las obligaciones y las consecuencias jurídicas de los actos que en materia de ingresos y gasto público realicen los Ayuntamientos, como sucede en la especie, tratándose del Decreto Número 822 que reforma los artículos 23, fracción VI, párrafo tercero, 32, párrafos noveno y décimo, 40, fracciones XXVII, XXXII, XXXIII, XLI, XLIV, XLVI, XLVII y LV, 84, 109 Bis, primer párrafo, 109 Ter, párrafo tercero y 136 de la Constitución Política del Estado de Morelos, todos ellos inherentes al órgano de fiscalización de la Legislatura Local. La misma N.F. en su artículo 115, primer párrafo y fracción II, reconocen como orden de gobierno a los Municipios, invistiéndolos de personalidad jurídica y autorizándolos a realizar los actos gubernativos o de autoridad que dispongan las leyes respectivas; atribuciones entre las que se incluye, en el caso del Estado de Morelos y de conformidad a los artículos 44, 147 y 148 de la Constitución Política Local, el de aprobar como parte del Constituyente Permanente cualquier modificación al citado Código Supremo Estatal, siempre que al interior del propio Ayuntamiento se reúna el voto de la mayoría calificada de sus integrantes, como así lo exige el artículo 38, fracción XL, de la Ley Orgánica Municipal de la misma entidad federativa. Finalmente, el artículo 116 del Código Supremo Nacional, dispone que el ejercicio del poder público en los Estados de la República, se divide en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, prohibiendo la reunión de dos o más poderes en una sola persona o corporación, indicándose también que las Constituciones Locales organizarán a dichos poderes. Las citadas disposiciones constitucionales han sido transgredidas en agravio del Municipio actor, puesto que el Congreso del Estado de Morelos, transgredió o violentó el proceso legislativo extraordinario previsto en los artículos 44, 147 y 148 de la Constitución Política de la misma entidad federativa, para modificar en cualquier sentido el texto del mismo Código Supremo Estatal, dado que: a) Al Municipio actor, como integrante del Constituyente Permanente local, en ninguna forma se le dio a conocer o acreditó, en primer término la previa aprobación de la Asamblea Legislativa de cuando menos el voto nominal de las dos terceras partes del total de los diputados del Poder Legislativo y respecto de las normas de la Constitución Política Local que fueron objeto de modificaciones en el citado Decreto Número 822, publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ Número 4627 de fecha dieciséis de julio del año dos mil ocho. Toda vez que el Poder Legislativo únicamente turnó al Municipio actor una copia de un dictamen emitido por una Comisión Legislativa interna de la misma Cámara de Diputados Local, lo que de ninguna manera acreditó la aprobación que por el voto nominal de la mayoría calificada se exige en primer término a los miembros de la Asamblea Legislativa. Decreto Número 822, en cuyos artículos primero y segundo transitorios publicados se reconoce que los integrantes del Constituyente Permanente local no ha aprobado la modificación a las normas contenidas en dicho decreto, como se aprecia de las siguientes citas: ‘... Primero. aprobado que sea el presente decreto en los términos de lo dispuesto por la fracción I del artículo 147 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, remítase copia a los Ayuntamientos para que manifiesten su aprobación o desaprobación ...’. ‘Segundo. Una vez aprobado por el Constituyente Permanente, el presente decreto iniciará su vigencia a partir del diez de octubre del presente año ...’. Por lo que si en el texto que fue publicado del citado Decreto 822 se reconoce que no existe la aprobación de ninguno de los integrantes del Constituyente Permanente local, resulta inconstitucional que la Mesa Directiva del propio Congreso, sin facultades legales haya expedido el decreto en cuestión, transgrediéndose lo establecido en el artículo 116, primer párrafo, de la Constitución Política Federal, que prohíbe en las entidades federativas reunir dos o más poderes en una sola persona o corporación o depositar el Legislativo en un individuo. b) En segundo término, porque de la lectura a la declaratoria de validez del mencionado Decreto 822 que aparece también publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ Número 4627 de fecha dieciséis de julio del año dos mil ocho, se hace constar sin lugar a dudas, que al igual que al Municipio actor, a los restantes 32 Ayuntamientos de Morelos, únicamente se les turnó copia de un dictamen emitido por una comisión legislativa interna de la Cámara de Diputados, y no como legalmente correspondía al acta de la sesión en la que constare el voto nominal (citando el nombre) de cuando menos las dos terceras partes del total de los legisladores integrantes del Congreso (veinte diputados); por lo que la aprobación que se aduce emitieron los Municipios de Atlatlahuacan, A., C. delR., Cuautla, Cuernavaca, E.Z., J.; J., M., Ocuituco, Temoac, Tepalcingo, Tetecala, Tetela del Volcán, Tlaquiltenango, Tlayacapan, Y. y Z., es de igual forma inconstitucional, al haber emitido el consentimiento que de ellos se aduce en un documento no idóneo, como lo es el dictamen y no el acta de la sesión legislativa en la que conste fidedigna y fehacientemente el nombre de cuando menos veinte legisladores aprobando íntegramente las normas que refiere el tantas vece
citado Decreto 822. Sin que sobre decir que en la citada declaratoria el Congreso no indica si los Ayuntamientos de Atlatlahuacan, A., C. delR., Cuautla, Cuernavaca, E.Z., Jantetelco, J., M., Ocuituco, Temoac, Tepalcingo, Tetecala, Tetela del Volcán, Tlaquiltenango, Tlayacapan, Y. y Z. que aduce aprobaron un ‘dictamen’ emitieron su aprobación por la mayoría calificada que exige el artículo 38, fracción XL, de la Ley Orgánica Municipal, exhibiendo copia certificada del acta de Cabildo en donde conste además la reproducción íntegra de las normas generales objeto de sanción, como así también lo requiere el artículo 33 de la misma Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos. Todo lo cual se aprecia de la cita textual que hago de la citada declaratoria: (se transcribe). Pues a mayor abundamiento y como lo he mencionado, si bien es cierto que el artículo 115 de la Constitución Federal, atribuye a las Legislaturas Locales la expedición de las normas generales, también lo es, que la legislatura primero y al momento de considerar la emisión de disposiciones jurídicas, debe sujetarse a respetar íntegramente el orden primario contenido en los mandamientos constitucionales federales y locales, éstas últimas que reconocen atribuciones a los gobiernos municipales, como lo es el de aprobar invariablemente y como parte del Constituyente Permanente local cualquier modificación a la Constitución Política de Morelos; y segundo, a cumplir estrictamente con las formalidades constitucionales y locales prescritas para el procedimiento legislativo extraordinario para alterar en cualquier sentido el texto de la Constitución Política de Morelos, pues de lo contrario se deja en estado de indefensión al Municipio actor, al tener obligadamente que cumplir disposiciones jurídicas que de una parte y por vicios propios, vulneran su autonomía y potestades; y de la otra, que no fueron conocidas, discutidas ni sancionadas por las autoridades competentes, todo lo cual quebranta el federalismo, la distribución de competencias y la supremacía constitucional, en perjuicio del orden constitucional. Cuarto. Una vez acreditada, estimo, la evidente existencia de vicios formales del proceso legislativo inherente al Decreto Número 822 y su respectiva declaratoria de validez, refiero con todo comedimiento a sus Señorías que de igual forma se violentan en agravio del gobierno que represento los artículos 14, 16 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de lo dispuesto en el artículo 84, en sus fracciones I, párrafos segundo y quinto, III y V, de la Constitución Política del Estado de Morelos, reformado en virtud del Decreto Número 822 publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ Número 4627 de fecha dieciséis de julio del año dos mil ocho, así como del artículo quinto transitorio del mencionado decreto. En efecto, los artículos 14 y 16 constitucionales, previenen en el primer caso, la garantía de debido proceso legal, lo que obliga a cumplir con los procedimientos que las leyes establezcan, antes de emitir una resolución que pueda producir una afectación; y en el segundo, la garantía de legalidad que exige que las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les permite, lo que significa que no pueden actuar fuera de su competencia. A su vez, la fracción IV del artículo 115 de la misma Constitución Política Federal, dispone que los Municipios administrarán libremente su hacienda, la que se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, de las contribuciones, participaciones federales así como de otros ingresos que las Legislaturas (Federal o Local) establezcan a su favor. Las mencionadas normas constitucionales han sido transgredidas en agravio del Municipio que represento, toda vez que el párrafo segundo de la fracción I del artículo 84 de la Constitución Política de Morelos, autoriza a la Legislatura Local por conducto de su órgano de fiscalización a revisar o fiscalizar, directamente y sin distingo todos los recursos federales que el Municipio actor administre o ejerza, cuando, si bien es cierto que el artículo 49 de la Ley de Coordinación Fiscal otorga atribuciones a las legislaturas para revisar ciertos ingresos de origen federal que se ministren a los Municipios, también lo es, que tal atribución no es absoluta y respecto de todos los ingresos que la Federación opte por enterar a los Ayuntamientos, dado que para ello también su propio órgano de fiscalización, es decir, la Auditoría Superior de la Federación cuenta con atribuciones para ejercer en esos casos sus facultades de revisión, como así lo dispone el artículo 79, fracción I, párrafo segundo, de la Constitución General de la República, pues no obstante, incluso, que el órgano de fiscalización de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión celebre convenio de colaboración, por virtud del cual pueda delegar en la Legislatura Local, ciertas facultades de revisión sobre la administración de fondos federales, también lo es, que la potestad que tiene el órgano de fiscalización federal es optativa y previo convenio, y en estos casos no autoriza a la Legislatura Local para legislar sobre competencias que escapan a sus atribuciones. Igual combate se dirige al párrafo quinto de la fracción I del artículo 84 de la Constitución Política de Morelos, de cuya deficiente redacción se aprecia que se autoriza al órgano de fiscalización de la Legislatura Local para ‘solicitar y revisar, por periodos semestrales la información correspondiente a la cuenta pública’, contrariando el principio de anualidad a que debe sujetarse para la revisión de la cuenta pública que presente el Municipio actor en términos de lo dispuesto por el artículo 32, párrafo cuarto, de la misma Constitución de Morelos. Igual transgresión acontece, por lo que hace a la fracción I en su párrafo segundo, fracción II, fracción III y fracción V del citado artículo 84 de la Constitución Política de Morelos, alusivas a las atribuciones de la misma legislatura para fiscalizar los fondos federales, el desempeño en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas de gobierno municipales, realizar visitas, inspecciones, revisiones, auditorías operativas, financieras, de cumplimiento, de evaluación de gestión social a los gobiernos municipales y remitir al Congreso los informes de resultados de la revisión de la cuenta pública del año anterior, toda vez que en dichas porciones normativas jamás se establece el periodo máximo bajo el cual el órgano de fiscalización podrá desplegar sus atribuciones en materia de revisión, fiscalización, auditorías, supervisión, o inspección a las cuentas públicas municipales; como tampoco existe la intención de establecer plazo máximo a fin de que la Auditoría Superior Gubernamental o la Auditoría Superior de Fiscalización rinda ante el Pleno del Congreso el informe de resultados de la revisión de una cuenta pública. Ausencia de plazos máximos que deja en estado de indefensión y en la incertidumbre jurídica al Municipio actor, pues si bien es cierto que el penúltimo párrafo de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal no señala expresamente la duración de los actos de fiscalización que la Legislatura Local lleva a cabo respecto de las cuentas públicas de los Municipios, también lo es, que dichos actos de autoridad no pueden ser de tal manera laxos y arbitrarios para que el órgano de fiscalización del Congreso pueda disponer del tiempo que discrecionalmente le plazca para realizar las revisiones, auditorías o inspecciones a los recursos, documentos, archivos y bienes municipales, de manera que si así lo quiere, el personal del órgano de fiscalización puede tardarse varios meses e incluso prácticamente todo el año, pues intencionadamente las normas locales no establecen ningún plazo para que concluya sus actos de revisión y, por tanto, tampoco existe plazo para que rinda el citado informe de resultados. Incertidumbre que incluso también representa un agravio para el Municipio actor, pues de conformidad a lo establecido en el artículo 7, fracción III, de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de Morelos, uno de los datos que deben tomarse en cuenta para el cálculo y determinación de las participaciones en ingresos federales a favor de los Municipios, se constituye de los ingresos derivados del cobro de las contribuciones municipales o llamados también ‘ingresos propios’ del ejercicio fiscal anterior y una vez que tales contribuciones han sido objeto de revisión o auditoría por el órgano de fiscalización de la Legislatura Local. De manera que, no obstante que el órgano de fiscalización está obligado a revisar o fiscalizar la cuenta pública anual que presentan los Municipios en el mes de enero de cada año, a efecto de que, entre otras consecuencias, a más tardar en el mes de octubre de ese mismo año, el órgano de fiscalización de la legislatura informe el importe de las contribuciones municipales revisadas o auditadas. Lo cierto es que la ausencia de plazos ciertos o términos definidos para desplegar las atribuciones de revisión de una cuenta pública, así como para rendir el informe de resultados de dicha revisión, ha permitido y permite a la Legislatura Local, mantener indefinida e inconstitucionalmente la revisión, inspección, auditoría o fiscalización de una cuenta pública, y a su órgano de fiscalización rendir cuando también le parezca discrecionalmente, el informe de resultados, a grado tal, que incluso los ingresos propios o las contribuciones municipales fiscalizadas por la Auditoría Superior Gubernamental que el Poder Ejecutivo Local tomó en cuenta para el cálculo y determinación de las participaciones en ingresos federales del año dos mil ocho, lo son las contribuciones fiscalizadas del año dos mil cinco, aduciendo que tales ingresos son los legalmente válidos, toda vez que el citado órgano de fiscalización reporta que su fiscalización sólo llega hasta ese año. Final y particularmente también se impugna el artículo quinto transitorio del Decreto Número822, que dispone que los ‘asuntos que se encuentren en trámite o en proceso incluyendo las revisiones a las cuentas públicas del año dos mil seis, en la Auditoría Superior Gubernamental del Estado al entrar en vigor el decreto, continuarán tramitándose en los términos de la Ley de Auditoría Superior Gubernamental del Estado, hasta su conclusión en lo que no se contravenga con el decreto y la ley que conforme al mismo decreto expida el Congreso’. De la reproducción a dicha disposición transitoria sus Señorías podrán apreciar el yerro en su redacción; sin embargo, y pese a ello, la disposición autoriza a aplicar sin distingo dos ordenamientos de la misma especie, es decir, la todavía vigente Ley de Auditoría Superior Gubernamental del Estado de Morelos y la futura Ley de Fiscalización Superior de la misma entidad federativa, cuya creación se anuncia para un plazo de sesenta días hábiles. Aplicación que se ordena de dos ordenamientos, que deja en estado de indefensión y de incertidumbre jurídica al Municipio actor, toda vez que en principio la disposición transitoria no explica porqué la vigente Ley de Auditoría Superior Gubernamental no será aplicable a las cuentas públicas municipales de los años dos mil siete y parte del dos mil ocho, y sólo involucra a las relativas al año dos mil seis; como tampoco define qué parte o porciones normativas serán aplicables a un mismo tiempo de
la Ley de Auditoría Superior Gubernamental y porqué a un mismo tiempo también será aplicable la futura Ley de Fiscalización Superior, que debía en todo caso de abrogar la primera. Quinto. Se transgrede en perjuicio del Municipio actor los artículos 14, 16 y 115, fracción II, de la Constitución General de la República, en virtud de lo dispuesto en los artículos 2, fracción IV, 60, 61, párrafo primero y fracción I, 63, 64, 66, 67, 83, párrafo cuarto, 86, en su antepenúltimo párrafo y el artículo segundo transitorio de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada, que invaden la esfera de competencia, autonomía y facultades de gobierno del Municipio actor, al imponerle la obligación de incorporar dentro de su estructura orgánica una autoridad colegiada denominada Comité Municipal de Proyectos de Colaboración Público Privada, a quien corresponde la consulta, decisión y apoyo técnico, no sólo para coadyuvar, sino para que en base a sus determinaciones, fallos, opiniones o dictámenes, obligadamente puedan licitarse e incluso adjudicarse y celebrarse o no contratos por el Ayuntamiento, y por si lo anterior no fuere suficiente, se obliga al Municipio actor a designar por cada contrato de colaboración público privada un servidor público municipal con nivel jerárquico de director general, para que funja con el cargo de ‘administrador del proyecto’ con facultades para establecer un ‘grupo de trabajo’ para la implementación, formulación, coordinación y supervisión tanto de los proyectos, procesos de licitación, como de la celebración y cumplimiento del contrato de colaboración público privada, incluidos los informes que otras autoridades deban rendir sobre tales contratos, además de poder contratar otros ‘asesores externos’. Todo lo cual, reitero, vulnera en agravio del Municipio actor su rango de autonomía constitucional, que le permite como gobierno determinar la organización y la estructura orgánica que más le convenga y de acuerdo a sus posibilidades presupuestales, así como nombrar y remover libremente al personal subordinado, reclamando adicionalmente lo dispuesto en el artículo segundo transitorio de la mencionada Ley de Contratos de Colaboración Público Privada, dado que a través de dicha norma transitoria se ‘derogan las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que se opongan a dicha ley’, lo que desde luego afecta el reglamento y las disposiciones administrativas bajo las cuales, este Ayuntamiento ha dispuesto constitucional y autónomamente, cómo es que ejercerá sus funciones y servicios públicos y cuál es la estructura orgánica que apoyada en el presupuesto, le permitirá lograr sus objetivos. Sexto. Se transgreden en perjuicio del Municipio actor los artículos 14, 16 y 115, fracción II, de la Constitución General de la República, en virtud de lo dispuesto en los artículos 8, 10, 11, 34, fracción II, 67 y tercero transitorio de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada, que invaden la esfera de competencia, autonomía y facultades de gobierno del Municipio actor, pues a través de dichas normas secundarias se suprime la potestad del gobierno que represento de expedir el reglamento que le permita normar, en su esfera de competencia municipal, los requisitos, métodos, lineamientos, procedimientos y las autoridades que a su interior en todo caso son competentes para ponderar la posibilidad de celebrar o no contratos de colaboración público privada, en su caso celebrarlos y posteriormente llevar a cabo los actos de inspección, supervisión o vigilancia, dejando inconstitucionalmente la facultad reglamentaria de los Ayuntamientos en el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, por sí o por conducto de la Secretaría de Finanzas y Planeación. Séptimo. Se transgreden en perjuicio del Municipio actor los artículos 14, 16 y 115, fracciones I, II y IV, de la Constitución General de la República, en virtud de lo dispuesto en los artículos 54 y 105 de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada, que otorgan facultades al Congreso del Estado de Morelos, por sí o por conducto de su órgano de fiscalización, para requerir al gobierno que represento toda la información que se le requiera en relación a los contratos de colaboración público privada que haya celebrado, autorizándolo para fiscalizar o ‘verificar en cualquier tiempo que la prestación de los servicios se realice conforme a lo establecido en los contratos correspondientes’ y en la normatividad aplicable. Exigencias de información y atribuciones de fiscalización en ‘cualquier tiempo’ que transgreden, reitero, en agravio del Municipio que represento, las fracciones I, II y el penúltimo párrafo de la fracción IV del artículo 115 constitucional, que reconocen como orden de gobierno al Ayuntamiento, que le otorgan personalidad jurídica y que dispone que los actos de rendición de cuentas de los Municipios y a la legislatura son ex post y, únicamente, respecto de la cuenta pública, cuenta pública municipal que en el caso del Estado de Morelos lo es la anual, y que debe presentarse en el mes de enero del ejercicio fiscal siguiente, como así lo establece el párrafo cuarto del artículo 32 de la Constitución Política de Morelos. Cuenta pública que activa las facultades de fiscalización de la propia Legislatura Local a través de su órgano técnico respectivo, como así lo dispone el artículo 84 de la misma Constitución Política de Morelos. De manera que el Municipio actor constitucionalmente no está obligado y, por tanto, la Legislatura Local tampoco está facultada, para que, al margen de la cuenta pública, el Municipio deba presentarle en el curso de un ejercicio fiscal, informes relativos a los contratos de colaboración público privada que llegare a celebrar, mucho menos para que su órgano de fiscalización pueda juzgar o ‘verificar en cualquier tiempo la prestación de los servicios’ que se pacten a través de un contrato de colaboración público privada que haya celebrado el Municipio, dado que, insisto, la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, únicamente faculta a la legislatura para limitarse a fiscalizar la cuenta pública de los Municipio, es decir, verificar la exactitud y legalidad de los ingresos y egresos de un ejercicio fiscal, pero no para que juzgue ni verifique el cumplimiento o no de un contrato celebrado por el Gobierno Municipal; ya que esto, es decir, verificar el cumplimiento de las obligaciones que frente a él asuma un tercero, determinar los incumplimientos e incluso rescindir o emitir las resoluciones que procedan, sólo toca al Municipio actor, y no a una autoridad ajena como lo es la Legislatura Local, o su órgano de fiscalización. Octavo. Se violentan en perjuicio del Municipio actor los artículos 14, 16 y 117, fracción VIII, párrafo segundo, de la Constitución General de la República, en virtud de lo dispuesto en el artículo 54, fracciones I y II, de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada del Estado de Morelos, que disponen que los riesgos de construcción o los riesgos de disponibilidad que el Municipio asuma en un contrato de colaboración público privada que celebre como entidad contratante, constituirán deuda pública. En efecto, en el mencionado artículo 54, fracciones I y II, de la citada Ley de Contratos de Colaboración Público Privada del Estado de Morelos, se establece que constituirán deuda pública, los importes de los riesgos que por construcción o disponibilidad asuma la entidad contratante, en este caso el Municipio actor. Y, de acuerdo a las fracciones XXX y XXXII del artículo 2 de la misma ley, por riesgo de construcción se entiende: el riesgo de que el diseño, construcción o puesta en marcha de un proyecto, se ejecuten u omitan de modo que se presenten efectos adversos, tale como retraso en la terminación de la obra, retraso en el inicio de la prestación del servicio, incumplimiento de especificaciones, incremento en los costos o deficiencias técnicas, que resulten en la imposibilidad de prestar el servicio requerido en los términos acordados, ya sea inmediatamente o durante la vida del proyecto, y por su parte, por riesgo de disponibilidad se define: El riesgo de que el contratista colaborador no pueda cumplir lo acordado en cuanto al volumen o calidad de los servicios objeto de un contrato de colaboración público privada. De donde se advierte claramente, que las hipótesis contenidas por riesgo de construcción o por riesgo de disponibilidad, no puedan serles atribuibles en ningún caso al Municipio actor, en su calidad de entidad contratante, para que tales riesgos constituyan deuda pública a cargo de su hacienda o patrimonio como lo refieren las mencionadas fracciones I y II del artículo 54, dado que si se retrasa la conclusión de una obra contratada o concesionada o pactada con el contratista colaborador, o bien, dicho contratista se retrasa en el inicio en la prestación del servicio o incumple las especificaciones técnicas de una obra o de los bienes pactados, incrementa los costos o tiene deficiencias técnicas, o no puede cumplir en cuanto al volumen o calidad de los servicios a que se obligó a prestar, todas estas hipótesis son en todo caso infracciones del contratista colaborador y no de la entidad contratante y, por tanto, no pueden constituir ‘deuda pública’, pues la deuda pública en términos de lo que dispone el artículo 117, fracción VIII, párrafo segundo, de la Carta Magna, es aquella que se destina a inversiones públicas productivas, y no pueden ser inversiones públicas productivas las infracciones en que incurra un particular, en su calidad de contratista colaborador. Noveno. Se violentan en perjuicio del Municipio actor los artículos 14, 16, 115, fracción IV y 117, fracción VIII, párrafo segundo, de la Constitución General de la República, en virtud de lo dispuesto en los artículos 92, 93 y 95 de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada del Estado de Morelos, que establecen deficientemente las atribuciones del Municipio actor, en su calidad de entidad contratante, para rescindir unilateral y administrativamente los contratos de colaboración público privada, sin que en ninguna forma se indique en éstos casos o bajo éstas hipótesis cómo es que podrán cancelarse las garantías o registros que como deuda pública se hayan constituido con cargo a los ingresos o bienes municipales, como tampoco se define que en estos casos no procederá la incorporación ‘automática’ en el presupuesto de egresos municipal de las obligaciones establecidas en los citados contratos. Lo que evidentemente deja en la indefensión e incertidumbre jurídica el marco jurídico de clase mundial que los Poderes Legislativo y Ejecutivo determinaron para que los gobiernos municipales constituyan o incluso extingan la deuda pública en virtud de la celebración o terminación anticipada de dichos actos jurídicos, lo que pone en riesgo la hacienda pública municipal, pues sin tales previsiones legales, las obligaciones financieras podrán subsistir injusta e ilegalmente con cargo al gasto público, no obstante la potestad del Ayuntamiento para rescindir los contratos. Décimo. Se violenta en perjuicio del Municipio actor los artículos 14, 16, 115, fracciones I y II, de la Constitución General de la República, en virtud de lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada del Estado de Morelos, que establece que en el caso en que las ofertas de los licitantes o interesados en celebrar un contrato de colaboración público privado con el Municipio actor sean superiores al monto inicialmente autorizado por el Congreso de Morelos, en tal hipótesis se requerirá obtener nueva autorización de la legislatura para el monto mayor, llamada ‘alcance’, en este nuevo caso, incluso para que la misma legislatura autorice a celebrar directamente el contrato con el licitante que haya presentado la oferta solvente con el precio más bajo. Lo que evidentemente desmerece la intención de crear un sistema jurídico de ‘clase mundial’, que sólo propicia alterar la propia normatividad para evitar llevar el procedimiento previsto para licitar públicamente o por invitación restringida los contratos de colaboración público privado, incluyendo las transgresiones a las normas que establecen el principio de igualdad y legalidad para todos los licitantes, concursantes o invitados e incluso la lesión a su derecho de impugnación a través del recurso administrativo de inconformidad cuando estimen vulnerados sus derechos. Cuando toca al Municipio actor, como gobierno, y no a la legislatura, determinar en su caso los particulares que legalmente hayan ganado, previo procedimiento legal previsto en cada caso, para que les sea adjudicado un contrato por licitación pública o invitación restringida, extremos cuya injerencia en ninguna forma corresponde a la Legislatura Local. Décimo primero. Se violentan en perjuicio del Municipio actor los artículos 14, 16, 117, fracción VIII, de la Constitución General de la República, en virtud de lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Morelos, que contradictoriamente establece que todos los actos jurídicos realizados en contravención de las disposiciones de dicha ley, serán ‘nulos de pleno derecho’; y líneas más adelante, el mismo artículo dispone que: ‘El desvío de los recursos a un destino distinto al aprobado por el Congreso y establecido en los actos jurídicos que documenten los financiamientos, será considerado como incumplimiento de los mismos y no acarreará su nulidad.’. Del contenido de dicho precepto local, refiero a su señoría que resulta por demás lamentable en extremo, la declarada intención de sostener, aun en el terrero de la ilegalidad y a cargo de la hacienda pública, los contratos de colaboración público privada, que se aduce pondrán al Estado de Morelos en la vanguardia nacional, cuando modestamente la Constitución General de la República en su artículo 117, fracción VIII, párrafo segundo, establece que toca al Congreso de Morelos autorizar el monto y los conceptos que destinados a inversión pública productiva, constituyan obligaciones o empréstitos a cargo de la hacienda del Estado o de los Municipios, y si de acuerdo a lo que consignan los artículos 17, fracciones IV y VIII, 21, 68 y 88 de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada del Estado de Morelos, toca al Congreso autorizar directamente la celebración de dicho contrato y hasta la designación del contratista colaborador, en términos de lo que dispone el artículo 7 de la Ley de Deuda Pública, el incumplimiento en el destino del contrato de colaboración público privado celebrado, incluye la participación ilegal de la Legislatura Local, lo que, insisto, violenta lo dispuesto en la norma constitucional federal, al permitir que el propio Poder Legislativo pueda evitar el mandato del destino a inversiones públicas productivas a que están sujetas la autorización de las obligaciones o empréstitos, afectando consecuentemente la hacienda pública municipal; imponiéndosele el pago de una obligación injusta e injustificada. Décimo segundo. Se transgreden en perjuicio del Municipio actor los artículos 14, 16 y 115, fracciones I, II y IV, de la Constitución General de la República, en virtud de lo dispuesto en los artículos 12, fracción XVI, 15, fracción XXIII, 18, fracción XV, 31 y 40 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Morelos, que otorgan facultades al Congreso del Estado de Morelos, por sí o por conducto de su órgano de fiscalización, para requerir al gobierno que represento o a sus organismos auxiliares, toda la información que se les requiera en relación a ‘las operaciones de endeudamiento y a las autorizaciones respectivas’, pudiendo emitir ‘observaciones’, imponiéndoseles la obligación incluso de remitir a la Legislatura Local, en un plazo de 60 días naturales, un informe por escrito indicando monto, forma y términos de la celebración de cualquier crédito o empréstito, incluyendo plazo, gracia, tasas de interés, la aplicación de los recursos correspondientes y copia de los documentos en los que consten los actos jurídicos, valores o títulos de crédito que los documenten. Exigencias de información y documentación y atribuciones de fiscalización u observaciones que transgreden, reitero, en agravio del Municipio que represento, las fracciones I, II y el penúltimo párrafo de la fracción IV del artículo 115 constitucional, que reconocen como orden de gobierno al Ayuntamiento, que le otorgan personalidad jurídica y que dispone que lo actos de rendición de cuentas de los Municipios y a la legislatura son ex post y, únicamente, respecto de la cuenta pública, cuenta pública municipal que en el caso del Estado de Morelos lo es la anual, y que debe presentarse en el mes de enero del ejercicio fiscal siguiente, como así lo establece el párrafo cuarto del artículo 32 de la Constitución Política de Morelos. Cuenta pública que activa las facultades de fiscalización de la propia Legislatura Local a través de su órgano técnico respectivo, como así lo dispone el artículo 84 de la misma Constitución Política de Morelos. De manera que el Municipio actor constitucionalmente no está obligado y, por tanto, la Legislatura Local tampoco está facultada, para que, al margen de la cuenta pública, el Municipio deba presentarle en el curso de un ejercicio fiscal, es decir a los sesenta días naturales de haber celebrado un acto jurídico que genere endeudamiento, informes o documentos relativos a los créditos o empréstitos que llegare ha celebrar, mucho menos para que la Legislatura Local o su órgano de control, al margen del proceso de fiscalización de una cuenta pública, pueda emitir las ‘observaciones correspondientes’, dado que, insisto, la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, únicamente faculta a la legislatura para limitarse a fiscalizar la cuenta pública de los Municipios, es decir, verificar la exactitud y legalidad de los ingresos y egresos de un ejercicio fiscal. Décimo tercero. Se transgreden en perjuicio del Municipio actor los artículos 14, 16 y 115, fracción II, inciso b), de la Constitución General de la República, en virtud de lo dispuesto en los artículos 16, párrafo segundo, 20, párrafo segundo, 75, párrafo segundo y 79 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Morelos, que en los dos primeros casos, otorgan inconstitucionalmente facultades al Congreso del Estado de Morelos para autorizar al Municipio actor aquellos actos jurídicos que afecten su patrimonio inmobiliario o para celebrar actos o convenios que los comprometan por un plazo mayor al periodo de una gestión municipal, cuandoprecisamente el inciso b) de la fracción II del artículo 115 constitucional federal, establece que en estas hipótesis únicamente podrá exigirse a los Municipios el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento, sin que sea dable admitir que tal disposición permita la injerencia de la legislatura para actuar como autoridad subordinante del Municipio actor y respecto del artículo 79 de la misma Ley de Deuda Pública del Estado de Morelos, de manera extrema y hasta absurda se dispone que el manejo, la administración, compensación o el traspaso de recursos monetarios de una cuenta bancaria a otra de las que el Municipio actor sea titular, requiere ineludiblemente autorización de la Legislatura Local, lo que evidentemente transgrede en perjuicio del gobierno que represento, sus atribuciones de administración de los recursos que integran su libre administración hacendaria que consagra el mismo artículo 115 constitucional federal en sus fracciones II y IV. Y finalmente respecto del artículo 75, párrafo segundo, de la misma ley, a través del cual el Poder Legislativo abdica de la obligación que le impone la fracción VIII del artículo 117 de la misma Constitución General de la República, estableciendo que los empréstitos que los Municipios acuerden con el Gobierno Estatal, y la afectación de sus ingresos por participaciones federales, únicamente requerirán acuerdo por escrito, sin exigir la previa autorización del Poder Legislativo, cuando la citada Carta Magna, no distingue en qué casos sí y en cuáles no, el Poder Legislativo puede evadir su intervención en materia de empréstitos y garantías a cargo de los ingresos municipales."
CUARTO. Preceptos constitucionales que se estiman violados. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora estima violados son 14, 16, 115 y 117.
QUINTO. Trámite. Por acuerdo de veintisiete de agosto de dos mil ocho, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que le correspondió el número 133/2008 y, por razón de turno, designó al M.J.N.S.M. como instructor del procedimiento.
Mediante proveído de veintinueve de agosto de dos mil ocho, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional, tuvo como autoridades demandadas al Congreso y al gobernador del Estado de Morelos, así como al secretario de Gobierno de la entidad, este último respecto del refrendo de las normas impugnadas y ordenó emplazarlos para que formularan su respectiva contestación, asimismo, ordenó dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación corresponde.
SEXTO. Contestación de la demanda. El Congreso del Estado de Morelos, al formular su contestación de demanda, en esencia manifestó:
a) Que, contrario a lo señalado en el primer concepto de invalidez, el Congreso Local llevó a cabo la totalidad del procedimiento legislativo previsto al caso, y que no es verdad que se violente la facultad de administración del Municipio, pues su actuar encuentra fundamento en la Constitución Federal. Asimismo, se dispone que los hechos narrados en el primer concepto de invalidez no implican transgresión al artículo 115 de la Carta Magna, que determina que corresponde al Ayuntamiento administrar los bienes y los ingresos que formen parte de su patrimonio y hacienda, pudiendo disponer o autorizar en forma exclusiva el gasto público anual a través del presupuesto de egresos.
b) Que tampoco le causa perjuicio lo aducido en el segundo concepto de invalidez, pues la rendición de cuentas se trata de una obligación impuesta al servidor público desde el momento en que éste toma y protesta el cargo, por lo que no obstante haber terminado esa gestión, se encuentra constreñida a informar sobre los recursos que correspondieron al Municipio.
c) Que respecto al tercer concepto de invalidez también se incurre en error, toda vez que las reformas reclamadas fueron aprobadas por unanimidad de los Ayuntamientos de los Municipios del Estado, por medio de las actas de sesión de Cabildo que obran en el expediente; y que el procedimiento respectivo fue llevado a cabo conforme a los artículos correspondientes de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
d) Que carece de fundamento lo expuesto por el actor, en cuanto a la invasión de esferas competenciales expresadas en el cuarto concepto de invalidez, pues se trata de una tarea de coordinación entre la Federación y el órgano técnico del Congreso del Estado al momento de revisar y fiscalizar las aportaciones del Gobierno Federal; además de que no se contraría el principio de anualidad a que debe sujetarse la revisión.
e) Que es infundado lo sostenido en el quinto concepto de invalidez, en virtud de que el Comité Municipal de Proyectos de Colaboración es un órgano de proposición mas no de imposición; además de que el referido comité no cuenta con atribuciones de decisión o ejecución sobre ninguna materia específica cuya determinación corresponda exclusivamente al Ayuntamiento.
f) Que por lo que se refiere al sexto concepto de invalidez, se señala que es equívoco el argumento sostenido en éste, pues de los artículos 42, fracción I y 70, fracción XVII, de la Constitución Política del Estado de Morelos, se desprende que corresponde el derecho de iniciar leyes y decretos al gobernador del Estado, así como el promulgar y hacer cumplir las leyes, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia, así como expedir los reglamentos necesarios para la buena marcha de los asuntos estatales.
g) Que respecto al séptimo concepto de invalidez, la propia Constitución Local concede facultades al Congreso del Estado para regular lo relativo a la materia de contratos de colaboración público privada, facultades que en forma intrínseca conllevan una tarea de indagación e investigación en la rendición de cuentas a la sociedad.
h) Que carece de fundamento el argumento esgrimido por el actor en el octavo concepto de invalidez, en el que aduce que el artículo 54, fracciones I y II, de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada dispone que los riesgos de construcción o los riesgos de disponibilidad, que el Municipio asuma en un contrato de colaboración público privada que celebre como entidad contratante, constituirán deuda pública.
i) Que es incorrecto lo señalado en el noveno concepto de invalidez, relativo a la ausencia de normatividad que regule la constitución o extinción de deuda pública, pues esto se encuentra regulado en la propia Ley de Contratos de Colaboración Público Privada del Estado, específicamente en los artículos 92, 93 y 95, en cuyo contenido se encuentra expreso el procedimiento en caso de rescisión de contratos.
j) Que en lo que respecta al décimo concepto de violación, no se transgreden las normas que establecen los principios de igualdad y legalidad para todos los licitantes, concursantes o invitados en un contrato de colaboración público privada.
k) Que no se afecta la hacienda pública municipal, ni existe la intención de sostener a cargo de la hacienda pública los contratos de colaboración público privada, toda vez que el artículo 117, fracción VIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que toca al Congreso de Morelos autorizar el monto y los conceptos que, destinados a inversión pública productiva, constituyan obligaciones o empréstitos a cargo de la hacienda del Estado o de los Municipios.
l) Que no se transgreden en agravio del Municipio actor las fracciones I y II y el penúltimo párrafo de la fracción IV del artículo 115, ya que los artículos 12, fracción XVI, 15, fracción XXIII, 18, fracción XV, 31 y 40 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Morelos, otorgan facultades al Congreso del Estado de Morelos; por sí o por conducto de su órgano de fiscalización, para requerir al gobierno que representa o a sus órganos auxiliares toda la información que se les requiera en relación a "las operaciones de endeudamiento y a las autorizaciones respectivas" pudiendo emitir "observaciones"; además, imponerles la obligación, incluso, de remitir a la Legislatura Local en un plazo de sesenta días naturales, un informe por escrito, indicando monto, forma y términos de la celebración de cualquier crédito o empréstito, incluyendo plazo, gracia, tasas de interés, la aplicación de los recursos correspondientes y copia de los documentos en los que consten los actos jurídicos, valores o títulos de crédito que los documenten.
m) Que respecto a los conceptos de invalidez del noveno al décimo tercero se debe indicar que el artículo 115 de la Constitución General de la República dispone que existen aspectos en los que la libre administración municipal se ve limitada, al establecer que serán las legislaturas las que aprobarán las Leyes de Ingresos de los Municipios, es decir, el principio de libre administración municipal tiene límites en tratándose de contratos que impliquen endeudamiento, ya que los mismos se regulan por la fracción VIII del artículo 117 constitucional, que expresamente faculta a las legislaturas para establecer las bases conforme a las cuales se contratará la deuda pública.
SÉPTIMO. Contestación de la demanda. El gobernador y el secretario de Gobierno, ambos del Estado Libre y Soberano de Morelos, fueron coincidentes en su contestación, en la que, en esencia, manifestaron lo siguiente:
a) Que es cierto que en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" Número 4627, de dieciséis de julio de dos mil ocho, fueron publicados: a) El Decreto Número 822, emitido por la Quincuagésima Legislatura del Congreso del Estado de Morelos, mediante el que reformó la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos; b) La Ley de Contratos de Colaboración Público Privada para el Estado de Morelos; c) La Ley de Deuda Pública para el Estado de Morelos; y, d) El Decreto Número 825 mediante el que el Congreso del Estado de Morelos reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de Morelos y de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos.
b) Que el Poder Ejecutivo Estatal que representamos, en el proceso legislativo para la emisión de las leyes y decretos que se impugnan, únicamente llevó a cabo su promulgación y publicación, sin que tales actos hayan sido motivo de impugnación por vicios propios; por lo que es falso que esta autoridad viole en perjuicio del Municipio actor las disposiciones constitucionales que invoca en cada uno de sus conceptos de invalidez.
c) Que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 1 de la Ley de Contratos de Colaboración Pública Privada para el Estado de Morelos, y contrario a lo que señala el Municipio actor, tal ordenamiento es aplicable a los contratos de colaboración público privada que celebren los Municipios, los organismos descentralizados municipales, las empresas de participación municipal mayoritaria que formen parte de la administración pública paramunicipal, únicamente cuando las obligaciones respectivas constituyan deuda pública.
d) Que la libre administración de la hacienda municipal supone que es el Ayuntamiento el que determina cómo y para qué se destinan los recursos obtenidos de los rendimientos de sus bienes y de las contribuciones percibidas y, en este sentido, el Congreso Local no tiene atribuciones para modificar el destino o manejo de los recursos municipales.
e) Que, sin embargo, cuando los actos del Municipio implican la constitución de deuda pública y con ello comprometan los ingresos futuros, incluso, los que le corresponderá administrar a gestiones gubernamentales futuras, comprometiendo con ello, además, el dominio y disposición de su patrimonio, es conveniente que tal acción sea autorizada por la Legislatura Local a fin de evitar desvíos en la disposición de los ingresos y bienes que justamente afectarían la viabilidad económica del Municipio en cuestión.
f) Que el Municipio actor estima que los artículos 51, párrafo segundo, de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada, 29, penúltimo párrafo, de la Ley de Deuda Pública, 32 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público y 115 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos, violan en su perjuicio su potestad exclusiva y constitucional de autorizar su gasto público anual, al establecer que en caso de que los Ayuntamientos no incluyan dentro del presupuesto de egresos anual el pago de las obligaciones derivadas de los contratos de colaboración público privada o, incluso el pago de los servicios derivados de la deuda pública, todo ello se entenderá incluido y autorizado, ajustándose el monto de presupuesto de egresos de manera automática.
g) Que resulta falso lo manifestado por el Municipio en el sentido de que en los artículos primero y segundo transitorios del Decreto 822, se reconoce que no ha sido aprobada la modificación de las normas contenidas en dicho decreto, ya que las referidas normas fueron aprobadas por el Pleno del Congreso del Estado, en sesión celebrada el seis de junio de dos mil ocho.
h) Que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; las Legislaturas Estatales tienen la facultad de expedir las leyes en las que se establezcan las bases generales que regulen la administración pública municipal.
i) Que la Auditoría Superior de Fiscalización del Congreso del Estado, válidamente, puede efectuar en cualquier tiempo la revisión de una cuenta pública, sin importar que haya o no concluido el año fiscal materia de la revisión, que resulta obvio que las facultades de revisión de la cuenta pública abarcan las operaciones relacionadas con celebración de contratos de colaboración público privada que impliquen la constitución de deuda pública y, en general, operaciones de endeudamiento.
j) Que legalmente se considera como cuenta pública, la que los poderes públicos, los Gobiernos Municipales, los organismos y entes públicos municipales, estatales y autónomos rinden al Congreso sobre su gestión financiera, para efecto de comprobar que la recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos obtenidos y los egresos en un ejercicio fiscal comprendido del 1o. de enero al 31 de diciembre de cada año, se hayan ejercido en los términos de las disposiciones legales y administrativas aplicables.
k) Que la facultad o atribución que establecen los artículos 16, párrafo segundo y 20, párrafo segundo, de la Ley de Deuda Pública par el Estado de Morelos, a favor del Congreso del Estado, para autorizar al Municipio actor aquellos actos que afecten su patrimonio inmobiliario o para celebrar actos o convenios que los comprometan, por un plazo mayor al periodo de una gestión municipal, resulta totalmente apegada a la Constitución.
l) Que resulta infundada la impugnación que se formula al artículo 79 de la Ley de Deuda Pública, por ser falso lo manifestado por el Municipio actor, en el sentido de que esa disposición legal dispone que el manejo, la administración, compensación o el traspaso de recursos monetarios de una cuenta bancaria a otra de las que el Municipio sea titular, requiere ineludiblemente autorización de la Legislatura Local, lo que a juicio del Municipio actor transgrede en su perjuicio sus atribuciones de administración de los recursos que integran su libre administración hacendaria.
OCTAVO. Opinión del procurador general de la República. El procurador general de la República, al emitir su opinión, en síntesis, manifestó:
1) Que son infundados los argumentos del actor relativos a las violaciones al procedimiento legislativo del que derivó la emisión del Decreto 822, pues no se actualizaron vicios en el procedimiento de su creación.
2) Que el párrafo quinto, fracción I del artículo 84 de la Constitución de Morelos, al establecer revisiones por periodos semestrales por parte de la Auditoría Superior de Fiscalización de la entidad a las finanzas públicas municipales, de manera alguna contraviene el artículo 115, fracción IV, de la Norma Suprema, pues el precepto constitucional no establece que la revisión de la cuenta pública sea anual.
3) Que, contrario a lo aducido por el actor, el artículo quinto transitorio, a efecto de no dar lugar a momentos de anarquía, fijó una etapa de transición entre la vigencia de la Ley de Auditoría Superior Gubernamental y la Ley de Fiscalización Superior del Estado, expedida el uno de octubre de dos mil ocho y, consecuentemente, su aplicación es de observancia obligatoria; sin que pueda señalarse que el contenido de dicho precepto, así como su aplicación, dé lugar a inseguridad jurídica o, en su caso, transgreda algún precepto constitucional.
4) Que en las normas combatidas no se determina en modo alguno una diversa organización y estructura orgánica de la administración municipal, ni se restringe la libertad del Ayuntamiento para establecerla, así como para nombrar y remover libremente a sus servidores públicos, por lo que no se vulnera la autonomía constitucional municipal.
5) Que tampoco resulta contrario a la Constitución Federal el artículo segundo transitorio de la Ley de Contratos de Colaboración, al disponer la derogación de las disposiciones legales que se opongan a la ley, ya que serán los reglamentos, bandos y circulares municipales los que deberán ajustarse a las leyes y reglamentos emitidos por el Congreso Estatal y el titular del Ejecutivo de la entidad, respectivamente, y no al contrario, como lo pretende el actor.
6) Que en relación a la impugnación de los artículos 54 y 105 de la Ley de Contratos de Colaboración, cabe señalar que de su contenido no se advierte inconstitucionalidad alguna, ya que el artículo 53 de la citada ley prevé la obligación al Municipio de enterar, al rendir su cuenta pública, sobre el ejercicio de las partidas correspondientes a los contratos de colaboración público privada autorizados, y el órgano técnico en ejercicio de sus facultades fiscalizadoras puede solicitar al ente revisado la información que requiera sobre dichos contratos.
7) Que, de igual forma, la Auditoría Superior de Fiscalización del Congreso de Morelos, en ejercicio de sus facultades fiscalizadoras, puede verificar en cualquier tiempo que la prestación de los servicios relativos a un contrato de colaboración público privada se realice en los términos del convenio de la ley de la materia y de su reglamento y demás leyes aplicables, pudiendo realizar las visitas que considere necesarias para ello, así como solicitar informes a la unidad contratante en cualquier momento. Lo anterior, forma parte del abanico de facultades que la Auditoría Superior de Fiscalización del Congreso de Morelos tiene conferida a su favor en el artículo 84 de la Constitución Política Estatal y en la Ley de Fiscalización Superior de la entidad.
8) Que, contrario a lo aseverado por el actor, los numerales impugnados no ocasionan inseguridad jurídica a los Municipios, ni generan el riesgo de que continúe vigente la garantía de un contrato respecto del cual ejerció la facultad de rescisión, pues se contempla la cancelación de los contratos referidos, siempre y cuando dicho nivel de gobierno cumpla con las obligaciones que le impone el numeral 115, fracción XXVI, de la Ley de Deuda Pública de Morelos.
9) Que los artículos 39, párrafo segundo, de la Ley de Presupuesto y 117, párrafo segundo, de la Ley Orgánica Municipal, ambos del Estado de Morelos, no conculcan el artículo 115, fracción IV, de la Constitución General de la República, pues el ejercicio de la obligación de presentar la cuenta pública no se prevé para particulares, sino para los servidores públicos municipales, aun cuando el periodo de su encargo termine el treinta y uno de octubre.
10) Que de acuerdoal artículo 117 de la Ley Orgánica Municipal, la administración municipal saliente tiene la obligación de aprobar su cuenta pública del periodo de enero a octubre del último año de su gestión, dentro de los últimos diez días del mes de octubre de ese año, es decir, encontrándose en pleno ejercicio de sus atribuciones legales y constitucionales.
11) Que se debe declarar la constitucionalidad del artículo 35, párrafo segundo, de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de Morelos, en razón de que únicamente reproduce lo dispuesto en el precepto 32, párrafo sexto, de la Constitución Estatal, y del estudio del mismo no se desprende inconstitucionalidad alguna, por lo que es claro que no contraría lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, de la Carta Fundamental, por lo que resulta infundado lo aseverado por el actor.
12) Que resulta incorrecto lo argumentado por el actor, en el sentido de que el Congreso pretende validar los contratos de colaboración pública privada afectando la hacienda municipal del promovente, dado que, en primer lugar, el Ayuntamiento realiza una inexacta interpretación de la norma combatida, pues una cosa es que los actos contrarios a la ley sean nulos de pleno derecho y otra muy distinta es que cuando media un acto surgido al mundo fáctico, legalmente se incumpla con alguna de las obligaciones previamente contraídas.
13) Que el que el Congreso exija y requiera información y documentación relativa a las operaciones de endeudamiento y a las autorizaciones respectivas y, posteriormente, pueda emitir observaciones, ello forma parte del abanico de facultades que la Auditoría Superior de Fiscalización del Congreso de Morelos tiene conferida a su favor en el artículo 84 de la Constitución Estatal y en la Ley de Fiscalización Superior de la entidad.
14) Que, asimismo, si en las normas impugnadas se prevé la posibilidad de que también el Poder Ejecutivo de Morelos solicite informes a los Ayuntamientos, ello es sólo en los casos en que el Estado funja como garante, avalista, deudor solidario, subsidiario y sustituto en algún contrato de deuda pública celebrado por un Municipio.
15) Que la facultad del Congreso de Morelos prevista en los artículos 16, párrafo segundo, 20, párrafo segundo, 75, párrafo segundo y 79 de la Ley de Deuda Pública para el Estado de Morelos, para autorizar al Ayuntamiento actor a afectar su patrimonio inmobiliario y para celebrar actos que comprometan dichos bienes por un plazo mayor al de su periodo administrativo, no constituye una transgresión al numeral 115, fracción II, inciso b), constitucional, dado que tal atribución tiende a preservar el patrimonio y hacienda municipales, por lo que el sometimiento a aprobación del Congreso Local de cualquier acto que desincorpore los bienes inmuebles y muebles del Municipio garantizará la preservación de la hacienda municipal.
16) Que resulta errónea la interpretación del actor en el sentido de que el numeral 79 de la Ley de Deuda Pública para el Estado de Morelos vulnere lo dispuesto por el artículo 115, fracciones II y IV, de la Constitución Federal, al disponer que la Legislatura del Estado deba autorizar cualquier movimiento que se realice en aquellas cuentas bancarias de las que el Municipio es titular, puesto que lo que el ordenamiento legal impugnado prohíbe es que los Ayuntamientos otorguen mandatos irrevocables para que sus ingresos sean depositadas en cuentas determinadas, así como para consentir que las entidades financieras dispongan, por cualquier concepto, de los recursos que les corresponda, ello sin la autorización previa del Congreso para tal afectación, como garantía o fuente de pago, en términos de las disposiciones aplicables.
17) Que por lo que hace a la impugnación del numeral 75 de la Ley de Deuda Pública para el Estado de Morelos, cabe señalar que el actor realiza una errónea interpretación de dicho numeral, puesto que lejos de que el Congreso Local evada su responsabilidad de verificar los empréstitos contraídos por el Ayuntamiento actor, en el precepto en cuestión se establece que las participaciones y aportaciones federales que les correspondan a los Municipios podrán ser afectados en términos del diverso 71 del ordenamiento invocado para el pago de obligaciones directas o contingentes con autorización del Congreso Estatal.
NOVENO. Audiencia, pruebas y alegatos. Agotado el trámite respectivo, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio de Xochitepec, Estado de Morelos y los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la misma entidad.
SEGUNDO. Oportunidad. Procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente.
En la presente controversia constitucional se demanda lo siguiente:
a) La invalidez de los artículos 2, fracción IV; 8; 10; 11; 17, fracciones IV y VIII; 21; 23; 27, fracción XVI; 34, fracción II; 51, párrafo segundo; 54; 56, fracciones I y II; 60; 61, párrafo primero y fracción I; 63; 64; 66; 67; 68; 83, párrafo cuarto; 86, antepenúltimo párrafo; 88; 92; 93; 95, 105 y segundo y tercero transitorios de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada para el Estado de Morelos.
b) La invalidez de los artículos 3o., fracción XVIII, incisos d) y e); 7; 12, fracción XVI, 15, fracción XXIII; 16, párrafo segundo; 18, fracción XV; 20, párrafo segundo; 29, penúltimo párrafo; 31; 40; 75, párrafo segundo y 79 de la Ley de Deuda Pública para el Estado de Morelos.
c) La invalidez de los artículos 32, 35 y 39, párrafo segundo, de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de Morelos; así como de los artículos 115 y 117, párrafo segundo, de la Ley Orgánica Municipal para la misma entidad federativa; ambos preceptos que fueron objeto de modificación de conformidad al Decreto Número 825, publicado en el Periódico Oficial Tierra y Libertad Número 4627 de dieciséis de julio de dos mil ocho.
d) Se demanda la invalidez de los párrafos segundo y quinto de la fracción I; la fracción III y la fracción V del artículo 84 de la Constitución Política del Estado de Morelos, que fue objeto de reforma mediante el Decreto Número 822, publicado en el Periódico Oficial Tierra y Libertad Número 4627 de dieciséis de julio de dos mil ocho; demandándose igualmente el artículo quinto transitorio del citado decreto y su respectiva declaratoria de validez, publicada en el mismo órgano de difusión.
Como se advierte de lo anterior, se impugnan normas generales, por lo que para efectos de determinar la oportunidad de su impugnación debe estarse a lo que dispone la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, que señala:
"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:
"...
"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."
De este precepto se advierte que el plazo para la presentación de la demanda, tratándose de normas generales, debe ser de treinta días contados a partir del día siguiente de la fecha de su publicación o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación.
Ahora bien, si los artículos impugnados fueron publicados en el Periódico Oficial Tierra y Libertad el dieciséis de julio de dos mil ocho, el plazo para promover la demanda, en términos del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, transcurrió del uno de agosto al once de septiembre de dos mil ocho, descontándose del diecisiete al treinta y uno de julio por corresponder al primer periodo de receso de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación; así como los días dos, tres, nueve, diez, dieciséis, diecisiete, veintitrés, veinticuatro, treinta y treinta y uno de agosto, seis y siete de septiembre del mismo año, por corresponder a días inhábiles, de conformidad con el artículo 3o. de la misma ley reglamentaria; por lo que al haberse presentado la demanda el veintiséis de agosto de dos mil ocho en la oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, es claro que su promoción resulta oportuna.
Por otra parte, se advierte que se actualiza otra causal de improcedencia por lo que hace al artículo 32, párrafo cuarto, de la Constitución Política del Estado de Morelos, ya que la misma no fue impugnada dentro del plazo de treinta días hábiles posteriores a su publicación o a partir de su primer acto de aplicación, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En efecto, el párrafo cuarto del artículo 32 de la Constitución Política del Estado de Morelos vigente fue publicado en el Periódico Oficial del Estado de Morelos el día cinco de diciembre de dos mil siete, por lo que si la demanda fue presentada en esta Suprema Corte de Justicia el veintiséis de agosto de dos mil ocho, el referido plazo ha transcurrido en exceso.
En tales condiciones, se sobresee en la presente controversia por lo que hace al artículo 32, cuarto párrafo, de la Constitución Política del Estado de Morelos, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 19, fracción VII, en relación con el artículo 20, fracción II, ambos de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional.
TERCERO. Legitimación.
El Municipio actor compareció por conducto de su síndico L.P.F.M., quien acreditó tener tal cargo con la copia certificada del acta de la sesión extraordinaria de Cabildo de Xochitepec, Morelos, de catorce de noviembre de dos mil siete, la cual acompañó a su demanda inicial y obra a (fojas treinta y nueve y cuarenta del expediente), conforme a las facultades que le otorga el artículo 45 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos que al efecto establece:
"Artículo 45. Los síndicos son miembros del Ayuntamiento, que además de sus funciones como integrantes del Cabildo, tendrán a su cargo la procuración, y defensa de los derechos e intereses del Municipio, así como la supervisión personal del patrimonio del Ayuntamiento; teniendo además, las siguientes atribuciones: ..."
Asimismo, el citado Municipio cuenta con legitimación para promover el presente medio de control constitucional de conformidad con el inciso i) de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal.
El Congreso del Estado de Morelos compareció por conducto del diputado J.T.E., en su carácter de presidente de la mesa directiva, personalidad que acreditó con la copia certificada del acta de la sesión ordinaria celebrada el quince de julio de dos mil ocho (fojas dos a veintiocho del cuaderno de pruebas tomo I) y cuyas atribuciones para representar en juicio a dicho órgano legislativo están previstas en el artículo 27, fracción XIII, de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, que establece:
"Artículo 27. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva:
"...
"XIII. Representar legalmente al Congreso con las facultades de un apoderado general en términos de la legislación civil vigente, pudiendo delegarla mediante oficio en la persona o personas que resulte necesario."
El gobernador del Estado de Morelos, M.A.A.C., justificó su personalidad con copia certificada del Periódico Oficial "Tierra y Libertad", Número 4485, de veintinueve de septiembre de dos mil seis, en donde obra la publicación del bando solemne por el que se da a conocer en el Estado de Morelos al gobernador electo, que obra a fojas doscientos treinta y nueve y doscientos cuarenta del expediente, y a él corresponde representar al Poder Ejecutivo del Estado de Morelos en términos del artículo 57 de la Constitución Política de dicha entidad federativa, que prevé lo siguiente:
"Artículo 57. Se deposita el ejercicio del Poder Ejecutivo en un solo individuo, que se denominará gobernador constitucional del Estado."
Por lo que debe considerarse que tanto el Poder Legislativo como el Poder Ejecutivo cuentan con legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, toda vez que a ellos se les imputan los actos combatidos.
Por otra parte, en cuanto al secretario de Gobierno del Estado de Morelos, signa la contestación de la demanda S.Á.M., carácter que acredita con la copia certificada del nombramiento correspondiente que obra agregado a foja doscientos noventa y seis del expediente.
El artículo 76 de la Constitución Política del Estado de Morelos, así como el 26, fracciones XXII y XXIII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos, señalan:
"Artículo 76. Todos los decretos, reglamentos y acuerdos administrativos del gobernador del Estado, deberán ser suscritos por el secretario de despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda.
"El decreto promulgatorio que realice el titular del Ejecutivo del Estado respecto de las leyes y decretos legislativos, deberá ser refrendado únicamente por el secretario de Gobierno."
"Artículo 26. A la Secretaría de Gobierno corresponde, además de las atribuciones que expresamente le confiere la Constitución Política del Estado, el despacho de los siguientes asuntos:
"...
"XXII. Ser el conducto para presentar ante el Congreso del Estado las iniciativas de ley o decreto del Ejecutivo, así como publicar las leyes, reglamentos y demás disposiciones jurídicas que deban regir en el Estado;
"XXIII. Administrar y publicar el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’:"
Los preceptos transcritos facultan al secretario de Gobierno del Estado de Morelos para refrendar y publicar las leyes o decretos que promulgue el Ejecutivo del Estado.
Cabe aclarar que no obstante que el secretario de Gobierno en comento es subordinado del Ejecutivo Estatal, se le debe reconocer legitimación pasiva en el presente asunto, en tanto que refrendó los decretos cuya constitucionalidad se cuestiona, acto respecto del cual es autónomo frente al Ejecutivo Local, como se advierte de la siguiente tesis de jurisprudencia:
"SECRETARIOS DE ESTADO. TIENEN LEGITIMACIÓN PASIVA EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CUANDO HAYAN INTERVENIDO EN EL REFRENDO DEL DECRETO IMPUGNADO. Este Alto Tribunal ha sustentado el criterio de que los ‘órganos de gobierno derivados’, es decir, aquellos que no tienen delimitada su esfera de competencia en la Constitución Federal, sino en una ley, no pueden tener legitimación activa en las controversias constitucionales ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional, pero que en cuanto a la legitimación pasiva, no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular debe analizarse la legitimación atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica. Por tanto, si conforme a los artículos 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el refrendo de los decretos y reglamentos del jefe del Ejecutivo, a cargo de los secretarios de Estado reviste autonomía, por constituir un medio de control del ejercicio del Poder Ejecutivo Federal, es de concluirse que los referidos funcionarios cuentan con legitimación pasiva en la controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 10, fracción II y 11, segundo párrafo, de la ley reglamentaria de la materia." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2002, tesis P./J. 109/2001, página mil ciento cuatro).
CUARTO. Causas de improcedencia y sobreseimiento. A continuación se procede a analizar las causas de improcedencia o los motivos de sobreseimiento, sea que las partes las hagan valer o que de oficio se adviertan.
Los artículos 54 y 105 de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada para el Estado de Morelos y 15, fracción XXIII, 18, fracción XV y 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Morelos fueron reformados, según consta en publicación del Periódico Oficial del Estado de Morelos del día cinco de noviembre de 2008.
En este sentido, se advierte que en el caso que nos ocupa se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, que dispone:
"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:
"...
"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia."
Del contenido del artículo reproducido, se advierte que una controversia constitucional es improcedente cuando hayan cesado los efectos de la norma o del acto impugnado en estos procedimientos, lo cual implica que éstos dejan de surtir sus efectos jurídicos. Por tanto, dicha causa de improcedencia se actualiza cuando simplemente dejen de producirse los efectos de la norma general que la motivaron.
No obstante lo anterior, para estimar actualizada esta causa de improcedencia, debe analizarse el derecho transitorio que rige la reforma, a efecto de establecer, indubitablemente, que la norma anterior fue plenamente sustituida por la nueva.
Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis jurisprudencial del Tribunal Pleno, que establece:
"CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS. La cesación de efectos de leyes o actos en materias de amparo y de controversia constitucional difiere sustancialmente, pues en la primera hipótesis, para que opere la improcedencia establecida en el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de amparo no basta que la autoridad responsable derogue o revoque el acto reclamado, sino que sus efectos deben quedar destruidos de manera absoluta, completa e incondicional, como si se hubiere otorgado el amparo, cuyo objeto, conforme a lo dispuesto en el artículo 80 de la propia ley, es restituir al agraviado en el pleno goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación; mientras que en tratándose de la controversia constitucional no son necesarios esos presupuestos para que se surta la hipótesis prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino simplemente que dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que la motivaron, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria." (No. Registro: 190021. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2001, tesis P./J. 54/2001, página 882).
Ahora bien, como se aprecia de la lectura delprimer artículo transitorio del Decreto 986 de reformas a la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada y la Ley de Deuda Pública, ambas para el Estado de Morelos, se concluye que no existe un régimen transitorio específico que prolongue la vigencia de las normas que fueron reformadas. Dicho precepto dispone:
"Artículo primero. El presente decreto, entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’, órgano de difusión del Gobierno del Estado de Morelos."
Por tanto, es claro que si las normas impugnadas fueron reformadas, y no existe un régimen transitorio que extienda su vigencia, sus efectos jurídicos han cesado.
En estas condiciones, es inconcuso que al haber sido modificadas las normas generales impugnadas, han cesado en sus efectos y, por consiguiente, se concluye que ha sobrevenido una causa de sobreseimiento en el presente asunto respecto de la norma que se impugna, por lo que procede sobreseer de conformidad con el artículo 19, fracción V, con relación al artículo 20, fracción II, ambos de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 de la Constitución Federal.
En el mismo sentido, se advierte que, en relación con el artículo tercero transitorio de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada para el Estado de Morelos, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en virtud de lo siguiente.
El señalado dispositivo transitorio textualmente dispone:
"Artículo tercero. El Ejecutivo del Estado expedirá el reglamento de esta ley y los lineamientos a que se hace mención en la misma, en un plazo no mayor de noventa días calendario, contado a partir de la iniciación de la vigencia de esta ley."
De la lectura de lo anterior, deriva que el Ejecutivo del Estado de Morelos, en uso de las facultades previstas en los artículos 57 y 74 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, expidió el Reglamento de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada, publicado en el Periódico Oficial el 16 de julio de 2010, como consecuencia de la reforma constitucional publicada en el Periódico Oficial el 16 de julio de 2008.
En este sentido, si el Ejecutivo del Estado expidió el referido reglamento con el propósito de dar claridad al procedimiento de formalización de los referidos instrumentos jurídicos, el precepto transitorio ha cumplido con su objetivo, por lo que procede sobreseer al respecto, con fundamento en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.
QUINTO. Sobreseimiento ante la ausencia de conceptos de invalidez. Finalmente, el Tribunal Pleno advierte que respecto de los artículos 27, fracción XVI y 56, fracciones I y II, de Ley de Contratos de Colaboración Público Privada y 3, fracción XVIII, incisos d) y e), de la Ley de Deuda Pública, ambas para el Estado de Morelos, se actualiza la causa de improcedencia contemplada en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el artículo 22, fracción VII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en virtud de que el Municipio actor no planteó en su contra concepto de invalidez alguno que cause una afectación a su esfera de competencia. Por tanto, se debe sobreseer conforme al artículo 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia.
Esto es así, ya que ante la ausencia absoluta de conceptos de invalidez y de cualquier causa de pedir, respecto de un precepto reclamado en una controversia constitucional, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación no puede, oficiosamente, buscar elementos que pudieran generar una condición de inconstitucionalidad, esto es, no puede llevar a cabo una proposición de argumentos como si los hubiera elaborado el promovente.
En ese sentido, los artículos 39 y 40 de la Ley Reglamentaria a las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal refieren a cuestiones distintas; el primero, obliga a este Alto Tribunal, al dictar sentencia corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y examinar en su conjunto los razonamientos de las partes; mientras que el segundo obliga a suplir la deficiencia en la demanda, contestación, alegatos o agravios, siempre y cuando exista causa a pedir.
Por tanto, en ausencia total de razonamientos frente a un precepto impugnado por parte del accionante, este Tribunal Pleno no puede hacer una declaratoria de validez, pues no se ha analizado el fondo de la constitucionalidad de dicho precepto, de tal suerte que podría tener efectos no deseados sí se llevara a cabo el análisis, esto es, las consecuencias serían, entre otras, que los particulares se verían afectados por un precepto eventualmente para promover juicios de amparo o, incluso, posteriores procesos de constitucionalidad.
En consecuencia, procede sobreseer respecto de los artículos 27, fracción XVI y 56, fracciones I y II, de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada y 3, fracción XVIII, incisos d) y e), de la Ley de Deuda Pública, ambas para el Estado de Morelos, por las razones antes apuntadas.
SEXTO. Violación al proceso legislativo. A continuación, se analiza el concepto de invalidez en el que el Municipio actor aduce diversas violaciones procesales al procedimiento de reforma y adición de los artículos 23, fracción VI, párrafo tercero, 32, párrafos noveno y décimo, 40, fracciones XXVII, XXXII, XXXIII, XLI, XLIV, XLVI, XLVII y LV, 84, 109 Bis, primer párrafo, 109 Ter, párrafo tercero y 136 de la Constitución Política del Estado de Morelos, relativos al órgano de fiscalización de la Legislatura Local.
Las irregularidades del procedimiento que dio origen al Decreto Número 822 impugnado, manifestadas por el promovente, son las siguientes:
1) No se dio a conocer al Municipio actor la aprobación del Congreso Local, de cuando menos el voto nominal de las dos terceras partes del total de los diputados para la reforma de la Constitución Local, ya que únicamente se le turnó una copia de un dictamen emitido por una comisión legislativa interna del referido órgano legislativo. De la lectura de la declaratoria de validez del referido decreto se hace patente que a todos los Municipios del Estado solamente les fue turnado un dictamen emitido por una comisión legislativa interna, y no el acta de sesión en la que constare el voto nominal, citando el nombre, de las dos terceras partes del total de los integrantes del Congreso.
2) Los Municipios votaron sobre un dictamen emitido por una comisión interna del Congreso Local y no propiamente sobre un documento en el que constara fehacientemente la votación de las dos terceras partes de los miembros del Congreso Local.
3) También, dicha declaratoria no indica si diversos Municipios aprobaron el dictamen y emitieron su aprobación por la mayoría calificada que exige el artículo 38, fracción XL, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos, exhibiendo copia certificada del acta de Cabildo, en donde conste la reproducción íntegra de las normas generales objeto de sanción.
Una vez dicho lo anterior, y toda vez que en la presente controversia constitucional se plantea violación al proceso legislativo que dio origen al decreto impugnado, debe establecerse lo siguiente:
1) En sesión de trece de mayo de dos mil ocho, diputados integrantes de la Junta Política y de Gobierno, con fundamento en el artículo 42 de la Constitución del Estado de Morelos y 18, fracción IV, de la ley orgánica, presentaron iniciativa que reforma el artículo 40 y adiciona una fracción XVI al artículo 84 y los artículos 84-A y 84-B a la Constitución Política del Estado.
2) Con base en el artículo 60 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, el mismo día trece, dicha iniciativa fue turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación del Congreso del Estado.
3) Mediante sesión, la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación del Congreso del Estado de Morelos aprobó el dictamen de decreto que reforma y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Morelos, a efecto de ser sometida a consideración del Pleno del Congreso del Estado de Morelos.
4) En sesión ordinaria de seis de junio de dos mil ocho, el Congreso de Morelos, por una votación de treinta diputados, aprobó reformar los artículos 23, fracción VI, párrafo tercero, 32, párrafos noveno y décimo, 40, fracciones XXVII, XXXII, XXXIII, XLI, XLIV, XLVI, XLVII y LV, 84, 109 Bis, primer párrafo, 109 Ter, párrafo tercero y 136 de la Constitución Política del Estado de Morelos.
5) El día trece de junio de dos mil ocho, el Congreso del Estado, remitió a todos los Municipios de Morelos, incluyendo al Municipio actor, copia certificada del dictamen y debate que aprueba reformar la Constitución Política del Estado, a efecto de que en un plazo no mayor a treinta días remitiera a la legislatura copia certificada del acta de Cabildo, mediante la cual se acreditara que se hubiere llevado a cabo el procedimiento legislativo correspondiente a la aprobación de la reforma referida.
6) El día primero de julio de dos mil ocho, el Congreso del Estado de Morelos emitió la declaratoria de reformas constitucionales, considerando, al efecto, los votos aprobatorios de los Ayuntamientos de Atlatlahucan, A., C. delR., Cuautla, Cuernavaca, E.Z., Jantetelco, J., M., Ocuituco, Temoac, Tepalcingo, Tetecala, Tetela del Volcán, Tlaquiltenango, Tlayacapan, Y. y Z..
7) El día siete de julio de dos mil ocho y con fundamento en los artículos 38 y 40, fracción II, de la Constitución Política del Estado de Morelos y 94, fracción XIII, de la Ley Orgánica del Congreso del Estado, el secretario del Congreso remitió al gobernador de Morelos el Decreto Número 822, para que, en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 70, fracción XVII, de la Constitución Política Local, fuese publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad", medio de difusión del Gobierno del Estado. Al efecto, también fue enviada la respectiva declaratoria de las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso.
8) El dieciséis de julio de dos mil ocho, fueron publicados en el Periódico Oficial del Estado de Morelos "Tierra y Libertad", el Decreto Número 822 y la declaratoria ahora impugnados, por los que se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la Constitución Política de la entidad.
Una vez referido lo anterior, es menester señalar las disposiciones legales que se vinculan con el fundamento jurídico del procedimiento de reformas a la Constitución del Estado de Morelos:
Constitución Política del Estado de Morelos
"Artículo 24. El Poder Legislativo se deposita en una asamblea que se denomina Congreso del Estado de Morelos, integrada por dieciocho diputados electos por el principio de mayoría relativa, mediante el sistema de Distritos Electorales Uninominales, y por doce diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción territorial. La ley determinará la demarcación territorial de cada uno de los distritos y el territorio del Estado comprenderá una circunscripción plurinominal única. ..."
"Artículo 38. Las resoluciones del Congreso tendrán el carácter de leyes, decretos o acuerdos económicos. Las leyes y decretos se remitirán al Ejecutivo firmados por el presidente y los secretarios, y los acuerdos económicos sólo por los secretarios. ..."
"Artículo 43. Las iniciativas presentadas por el Ejecutivo del Estado, por el Tribunal Superior de Justicia, por los Ayuntamientos o las signadas por uno o más diputados y por los ciudadanos, pasarán desde luego a la comisión respectiva del Congreso."
"Artículo 44. Para que una iniciativa tenga el carácter de ley o decreto, necesita de votación nominal de las dos terceras partes de los diputados integrantes de la legislatura; la sanción y promulgación del Ejecutivo y su publicación en el órgano oficial del Estado; excepto en los casos expresamente determinados por esta Constitución."
"Artículo 111. El Estado de Morelos, para su régimen interior, se divide en los siguientes Municipios Libres:
"Amacuzac, Atlatlahucan, Axochiapan, A., C. delR., Cuautla, Cuernavaca, E.Z., H., Jantetelco, Jiutepec, Jojutla, J., M., M., Ocuituco, Puente de Ixtla, Temixco, Temoac, Tepalcingo, Tepoztlán, Tetecala, Tetela del Volcán, Tlalnepantla, Tlaltizapán, Tlaquiltenango, Tlayacapan, T., Xochitepec, Y., Yecapixtla, Z. y Zacualpan."
"Artículo 147. Esta Constitución puede ser adicionada o reformada con los requisitos siguientes:
"I. Iniciada la reforma y aprobada por los votos de las dos terceras partes del número total de diputados, se pasará a los Ayuntamientos con los debates que hubiere provocado para su discusión; si la mayoría de los Ayuntamientos aprobaran la reforma o adición, una vez hecho el cómputo por la Cámara, las reformas y adiciones se tendrán como parte de esta Constitución.
"II. Si transcurriere un mes desde la fecha en que los Ayuntamientos hayan recibido el proyecto de reformas, sin que se hubiere recibido en el Congreso el resultado de la votación, se entenderá que aceptan la adición o reforma.
"III. Las adiciones y reformas hechas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que afecten a esta Constitución, serán inmediatamente adoptadas por el Congreso y programadas sin necesidad de algún otro trámite."
"Artículo 148. El Congreso del Estado hará el cómputo de los votos de los Ayuntamientos y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas."
Asimismo, cabe citar los artículos 60, fracción I, de la Ley Orgánica del Congreso y 51, 54, 103, 104 y 107 del Reglamento para el Congreso, ambos del Estado de Morelos.
Ley Orgánica del Congreso
"Artículo 60. Corresponde a la Comisión de Puntos Constitucionales y legislación, el conocimiento y dictamen de los asuntos siguientes:
"I.R. a la Constitución Política del Estado."
Reglamento para el Congreso del Estado de Morelos
"Artículo 51. Las comisiones tendrán a su cargo las cuestiones relacionadas con la materia que les corresponda conocer y formularán el dictamen de las iniciativas, leyes, decretos y acuerdos parlamentarios de su competencia, para ser sometidos a la aprobación del Pleno del Congreso."
"Artículo 54. Las comisiones tendrán las siguientes atribuciones:
"I.C., estudiar y dictaminar en un plazo no mayor a sesenta días naturales, los asuntos que le sean turnados por el presidente de la Mesa Directiva del Congreso o por la Diputación Permanente en su caso y someterlos a consideración del Pleno; ..."
"Artículo 103. Ningún proyecto de dictamen o proposición de acuerdo parlamentarios podrá debatirse sin que primero pase a la comisión o comisiones correspondientes y éstas hayan dictaminado."
"Artículo 104. Para la formulación del proyecto de dictamen, se estará a lo siguiente:
"I. Recibida la iniciativa, el secretario técnico de la comisión deberá garantizar que cada diputado integrante de la misma reciba copia dentro de un plazo que no excederá de 48 horas contadas a partir de la recepción del turno ordenado por el presidente de la Mesa Directiva del Congreso;
"II. Toda iniciativa, será analizada primero en lo general para determinar su procedencia o improcedencia. En caso de considerarse procedente, se elaborarán las consideraciones del dictamen en lo general y se procederá de igual forma para la elaboración del texto del dictamen en sentido negativo;
"III. Cuando la comisión apruebe una iniciativa en lo general, se procederá a su discusión en lo particular, para lo cual el presidente de la comisión solicitará a los miembros de la misma señalar los artículos que se reservan para su análisis en lo particular. Los artículos no reservados se considerarán aprobados sin mayor trámite; y
"IV. Cada propuesta de modificación en lo particular deberá ser presentada por escrito para su análisis y discusión."
"Artículo 107. El dictamen una vez firmado y entregado a la mesa directiva, será programado para su discusión en la sesión que determine la conferencia."
Como se observa, para que la Constitución del Estado de Morelos pueda ser reformada, en primer lugar, debe ser presentada una iniciativa de reforma, de la cual conocerá la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación, a efecto de realizar el dictamen correspondiente y ponerlo a consideración del Pleno del Congreso del Estado.
Las modificaciones a la Constitución del Estado deberán ser aprobadas por las dos terceras partes del Congreso Local, es decir, por cuando menos veinte de los treinta diputados integrantes de la legislatura; asimismo, el dictamen aprobado por el Congreso, junto con los debates que hubiere provocado su discusión, deberá ser notificado a cada uno de los Ayuntamientos, para su aprobación.
Con base en lo anterior, el Congreso realizará el cómputo correspondiente y, de haber sido aprobada la reforma por la mayoría de los Municipios, dicho Congreso llevará a cabo la declaratoria de aprobación de las correspondientes adiciones o reformas y éstas se tendrán como parte de la Constitución Local.
En el caso concreto, la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación conoció del Decreto 822 de reformas y adiciones materia de la presente controversia, por lo que, en términos de lo dispuesto por el artículo 60 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, el dictamen fue elaborado por la comisión adecuada.
En términos de lo expuesto, la manifestación que hace el Municipio actor en el sentido de que el dictamen resulta inconstitucional, al no haber sido aprobado por cuando menos dos terceras partes del Congreso del Estado, sino únicamente por los miembros de la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación, es incorrecta, toda vez que el dictamen del que se habla es aquel que corresponde elaborar a la comisión referida en términos del citado artículo 60 de la Ley Orgánica del Congreso de Morelos, y respecto del cual se pronuncia el Pleno del Congreso Local, en términos del artículo 147, fracción I, de la Constitución del Estado, además, es importante precisar que sí se remitió el dictamen aprobado como consta de las constancias que obran agregadas al expediente a fojas 637 a 669 del tomo II del cuaderno de pruebas.
Por su parte, y respecto de las manifestaciones hechas por el Municipio actor, en el sentido de que en el oficio de trece de julio de dos mil ocho y sus anexos, de manera alguna se acredita que la determinación de esa misma fecha puesta a su consideración, hubiere sido aprobada por el voto de cuando menos veinte de los diputados del Congreso de Morelos, necesario para modificar el texto de la Constitución Local, y que entre el contenido del Dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación y el Decreto Número 822 existen diferencias, resulta necesario realizar un breve análisis de la forma en que se llevó a cabo la aprobación de las reformas a la Constitución del Estado de Morelos por parte del Congreso Local.
Del Semanario de los Debates del Congreso del Estado de Morelos número 093, correspondiente a la sesión de seis de junio de dos mil nueve, se desprende que la discusión y aprobación del dictamen emanado de la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación, correspondiente a la iniciativa de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución del Estado de Morelos, se llevó a cabo de la siguiente manera:
"...
"Presidenta: Estamos en el punto trece del orden del día, inherente al dictamen emanado de la Comisión de Puntos Constitucionales y legislación, por el que se reforman y adicionan diversas disposicionesde la Constitución Política del Estado de Morelos, en materia de fiscalización.
"Presidenta: Está a discusión el dictamen citado. Las diputadas y diputados que deseen hacer uso de la palabra, favor de inscribirse ante la secretaría.
"S.D.. F.A.S.A.:
"Diputada presidenta, se ha inscrito el diputado F.A.M., para hacer uso de la palabra.
"Presidenta: Tiene el uso de la palabra el diputado F.A.M..
"Dip. F.A.M.: Con su permiso señora presidenta de la mesa; compañeras diputadas y compañeros diputados; señora M., un gusto recibirla en esta casa del pueblo y a sus acompañantes; medios de comunicación; público en general:
"...
"Es cuanto señora presidenta.
"Presidenta: Se instruye a la secretaría para que, en votación nominal, consulte a la asamblea si se aprueba, en lo general, el dictamen materia de este punto del orden del día.
"Secretaria Dip. C.I.R.: En votación nominal, se consulta a la asamblea si es de aprobarse, en lo general, el dictamen en materia de este punto del orden del día. La votación nominal iniciará con el diputado F.A.M. y se pide a los señores diputados ponerse de pie y decir en voz alta su nombre y apellidos, así como el sentido de su voto.
"Dip. F.A.M.: A favor.
"Dip. G.A.P.: A favor.
"Dip. C.M.V.: A favor.
"Dip. E.M.A.O.: A favor.
"Dip. Ó.S.H.B.: A favor.
"Dip. F.L. y V.R.: A favor.
"Dip. L.A.M.N.: A favor.
"Dip. D.I.T.: A favor.
"Dip. M.Q.M.: A favor.
"Dip. V.R.N.M.: A favor.
"Dip. Lucía V.M.G.: A favor.
"Dip. F.B.O.: A favor.
"Dip. J.T.E.: A favor.
"Dip. E.S.J.: A favor.
"Dip. J.S.V.: A favor.
"Dip. V.H.B.Q.: A favor.
"Dip. R.G.P.I.: A favor.
"Dip. R.M.Á.I.: A favor.
"Dip. G.G.A.: A favor.
"Dip. J.M.D.: A favor.
"Dip. Ó.V.C.: A favor.
"Dip. J.T.B.: A favor.
"Dip. J.A.M.B.: A favor.
"Dip. J.G.A.G.: A favor.
"Dip. J.M.E. y B.: A favor.
"Dip. C.N.G.: A favor.
"S.D.. F.A.S.A.: ¿Falta alguna diputada o diputado de emitir su voto?
"Secretaria Dip. C.I.R.: No faltando ninguna de las diputadas o diputados que están al frente, se va a proceder a tomar la votación de la mesa directiva, comenzando con la diputada C.I.R..
"Dip. C.I.R.: A favor.
"Dip. F.A.S.A.: A favor.
"Dip. P.D.S.: A favor.
"Dip. M.P.F.G.: A favor.
"Secretaria Dip. C.I.R.: Ciudadana presidenta, le informo que el resultado de la votación es el siguiente, votaron a favor 30 diputados.
"Presidenta: Se aprueba, en lo general, el dictamen emanado de la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación, está a discusión, en lo particular, el dictamen materia de este punto del orden del día. Solicito a las legisladoras y legisladores indiquen a la secretaria el o los artículos que se reserven para su discusión.
"S.D.. F.A.S.A.: Diputada presidenta, no hay oradores inscritos para hacer uso de la palabra.
"Presidenta: Como resultado de la votación en lo general, y por no haberse reservado ningún artículo en lo particular, se aprueba el dictamen emanado de la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación, por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Morelos, en materia de fiscalización.
"Remítase a los Ayuntamientos de la entidad, en su carácter de Constituyente Permanente, para que surta los efectos previstos en el artículo 147 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano del Estado de Morelos. ..."
De lo anterior se tiene que en votación nominal se consultó a la asamblea si era de aprobarse en lo general el dictamen materia del estudio, obteniéndose una votación a favor de los treinta diputados integrantes de la Cámara de Diputados del Congreso de Morelos.
De conformidad con todo lo anterior, este Tribunal Pleno estima que, contrario a lo manifestado por el actor, las reformas hechas a la Constitución Política del Estado de Morelos sí fueron aprobadas por más de las dos terceras partes del Congreso Local.
Por otra parte, como se indicó, el Municipio actor señala que la declaratoria de validez emitida por el Congreso del Estado de Morelos, en sesión ordinaria de primero de julio de dos mil ocho, firmada por la mesa directiva de la legislatura, al determinar incorrectamente que se contaba con la aprobación de la mayoría de los Municipios, afecta al Decreto Número 822, al grado de provocar su inconstitucionalidad.
A efecto de analizar tal planteamiento, es menester hacer referencia al contenido de dicha sesión, en la parte correspondiente a tal declaratoria:
"...
"Apertura
"Presidenta: S. a la secretaría se sirva pasar lista de asistencia de las diputadas y diputados.
"S.D.. J.S.V.:
"Se va a proceder a pasar lista de las diputadas y diputados.
"(Pasa lista)
"G.A.P., E.M.A.O., F.A.M., J.G.A.G., R.M.Á.I., V.H.B.Q., F.B.O., P.D.S., J.M.E. y B., M.P.F.G., G.G.A., O.S.H.B., C.I.R., D.I.T., F.L. y V.R., L.A.M.N., C.M.V., J.M.D., J.A.M.B., L.V.M.G., V.R.N.M., C.N.G., R.G.P.I., M.Q.M., E.S.J., J.S.V., F.A.S.A., J.T.B., J.T.E., O.V.C.. ¿Falta alguna diputada o diputado de pasar lista? Hay una asistencia de 22 diputados, por lo tanto, hay quórum diputada presidenta.
"Presidenta: En virtud del número de diputadas y diputados asistentes, hay quórum legal y se abre la sesión siendo las 10:05 del día 1 de julio de 2008, y son válidos y legales los acuerdos que en ésta se tomen.
"...
"Presidenta: S. a la secretaría registre la asistencia de las compañeras diputadas y diputados que se presenten durante el desarrollo de esta sesión y se sirva dar lectura del orden del día para su conocimiento y aprobación.
"...
"Presidenta: ...
"Dé cuenta la secretaría con el cómputo de las actas de Cabildo de los Ayuntamientos del Constituyente Permanente del Estado Libre y Soberano de Morelos, referentes a la declaratoria y expedición del decreto por el que se reforman y adicionan los artículos 84, 40, fracción XVI, 84-A y 84.B de la Constitución del Estado Libre y Soberano de Morelos, aprobadas en sesión ordinaria el día 6 de junio de 2008, en materia de fiscalización.
"S.D.. J.S.V.:
"(Da lectura).
"‘I. En sesión ordinaria de fecha 6 de junio del 2008, el Congreso del Estado aprobó el dictamen con proyecto de decreto que reforma la de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, en materia de fiscalización, específicamente los artículos 23, fracción IV, párrafo tercero, 32, párrafos noveno y décimo, 40, fracciones XXVII, XXVIII, XXXII, XXXIII, XLI, XLIV, XLVI, XLVII y LV; 84, 109-Bis, primer párrafo, 109-Ter, tercer párrafo y 136, todos de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, procediendo a realizar el trámite previsto en el artículo 147 del ordenamiento mencionado.
"‘II. Con fecha 13 de junio del año en curso, el Congreso del Estado, por conducto del secretario del Congreso, dio cumplimiento a las instrucciones de la presidencia para remitir copia certificada del dictamen y debate que aprueba reformar la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, a cada uno de los 33 Ayuntamientos del Estado de Morelos, como se observa de los acuses de recibo.
"‘III. A la fecha se han aprobado por dieciocho Ayuntamientos: Atlatlahucan, A., C. delR., Cuautla, Cuernavaca, E.Z., Jantetelco, J., M., Ocuituco, Temoac, Tepalcingo, Tetecala, Tetela del Volcán, Tlaquiltenango, Tlayacapan, Y. y Z..
"‘IV. Establece la fracción I del artículo 147 que «si la mayoría de los Ayuntamientos aprobaran la reforma o adición, una vez hecho el cómputo por la Cámara, las reformas y adiciones se tendrán como parte de la Constitución».
"‘V. En mérito de lo anterior, las reformas en comento han sido aprobadas por la mayoría de los Ayuntamientos.’
"Por lo anteriormente expuesto, se emite la siguiente:
"Declaratoria
"Primero. Se declara que las reformas aprobadas a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos por el Pleno del Congreso, en Sesión celebrada el 6 de junio del año en curso, han sido aprobadas en términos de lo que disponen los artículos 147 y 148 del mismo ordenamiento, por tanto se tienen como parte de esta Constitución.
"Presidenta: Expídase el decreto respectivo y remítase al titular del Poder Ejecutivo, para su publicación en el Periódico Oficial Tierra y Libertad, órgano de difusión del Gobierno del Estado."
De lo anterior se desprende que la declaratoria de validez efectuada por el Congreso del Estado se llevó a cabo con la presencia de veintidós de sus diputados y que, además, se dio cuenta al Pleno con el voto aprobatorio de dieciocho de los treinta y tres Ayuntamientos que conforman el Estado, por lo que las reformas, efectivamente, son válidas.
Con base en las constancias certificadas que obran en el expediente en las fojas ciento sesenta y seis a trescientos cuarenta y nueve del segundo tomo del cuaderno de pruebas de la presente controversia constitucional, es posible determinar que las aprobaciones de los Ayuntamientos consideradas en la sesión ordinaria de primero de julio de dos mil ocho, referida con anterioridad, se llevaron a cabo de la siguiente manera:

Ver aprobaciones


Al efecto, cabe indicar que dado que el artículo 147, fracción I, de la Constitución Política del Estado de Morelos establece que las reformas y adiciones a la misma deben ser aprobadas por la mayoría de los Municipios, que en el caso de Morelos corresponde a diecisiete, las reformas y adiciones a la Constitución materia del dictamen aprobado por el Congreso de Morelos son válidas.
Así es, los dieciocho Municipios que aprobaron la reforma constitucional lo hicieron por unanimidad de votos; en diecisiete casos existen las actas de Cabildo con una certificación original del secretario del Congreso que certifica copia simple de las respectivas actas certificadas por el secretario de cada Ayuntamiento.
En el caso del Municipio de Cuernavaca, se encuentra agregado el oficio SA/132/2008, de comunicación al Congreso del Estado en el que se precisa que en sesión de Cabildo de veintidós de junio de dos mil ocho se emitió voto aprobatorio en favor de la reforma constitucional a través de tres acuerdos que enumeró el Municipio, que dice: "Por este medio me permito hacer de su conocimiento que en sesión extraordinaria de Cabildo celebrada el día de esta fecha, veinte de junio de dos mil ocho, fueron aprobados por unanimidad los acuerdos 214, 215 y 216, respectivamente, mediante los cuales se aprueban cada uno de los dictámenes a la reforma constitucional."
Y en el propio oficio se aclara: "No se remite copia del acta porque se están recogiendo las firmas" (foja 708, tomo II del cuaderno de pruebas).
Asimismo, obra agregado el oficio SA/135/2008, de treinta de junio del mismo año (foja 709, tomo II del cuaderno de pruebas), en alcance, signado por la Secretaría del Ayuntamiento del propio Municipio de Cuernavaca dirigido al secretario del Congreso del Estado de Morelos, que dice: "Por instrucción del L.. J.G.S., presidente municipal constitucional de Cuernavaca, M.; y en alcance a mi similar SA/132/2008, de fecha veinte de junio de año en curso (sic) remito a usted copia certificada de los siguientes acuerdo:" (se remite copia certificada de los acuerdos alcanzados en el Cabildo por unanimidad de votos: AS001/SE/20-VI-08/214, AS001/SE/20-VI-08/215 y AS001/SE/20-VI-08/216).
Cabe aclarar que si bien no existe expresión del Congreso en el sentido de haberse cerciorado de que se verificó votación calificada de los Municipios, lo cierto es que en autos obran agregadas las actas que demuestran la aprobación unánime, como antes se dijo, sin que sea necesaria la manifestación expresa del Congreso.
Por lo que respecta al argumento del Municipio actor en el sentido en que los Ayuntamientos recibieron copia simple del dictamen aprobado por el Congreso Local sobre las reformas constitucionales, cabe destacar que en las controversias constitucionales 19/2008, 21/2008 y 23/2008, resueltas por este Tribunal Pleno en su sesión del once de enero de dos mil once, se sustentó el criterio general consistente en que el procedimiento legislativo es de público conocimiento, pues existe un Diario de Debates que se publica; se conocen las incidencias del proceso legislativo legiferante, el detalle de las iniciativas, su discusión, avance y votaciones, además de que en la página de Internet del Congreso del Estado de Morelos están los elementos del proceso legislativo, esto es, la información se encuentra al acceso de cualquier interesado, máxime si el Municipio actor es parte en el proceso legislativo.
Por tanto, dada la publicidad del proceso legislativo, no es necesario que para pedir el voto municipal se acompañen copias certificadas de los dictámenes aprobados por el Congreso Estatal.
Es por todo lo anterior que se concluye que, en el presente caso, el procedimiento de adiciones y reformas a los artículos 23, fracción VI, párrafo tercero, 32, párrafos noveno y décimo, 40, fracciones XXVII, XXXII, XXXIII, XLI, XLIV, XLVI, XLVII y LV, 84, 109 Bis, primer párrafo, 109 Ter, párrafo tercero y 136 de la Constitución Política del Estado de Morelos se hizo con estricto apego al procedimiento señalado por dicha Constitución Local para su modificación.
SÉPTIMO. Estudio de fondo.
1) Aprobación previa por parte de la Legislatura Local para la celebración de contratos de colaboración público privada. Artículos 17, fracciones IV y VIII, 23, 51, 68 y 88 de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada para el Estado de Morelos.
El Municipio actor estima que los preceptos referidos, al otorgar a la Legislatura Local atribuciones para exigir a los Ayuntamientos la aprobación previa del Poder Legislativo, para poder celebrar contratos de colaboración público privada, aun cuando éstos no impliquen deuda pública, vulneran el artículo 115, fracciones I, II y IV, constitucional, que otorga autonomía administrativa y hacendaria al Municipio para decidir los términos y condiciones de sus contrataciones.
Los preceptos impugnados establecen lo siguiente:
"Artículo 17. Las solicitudes de autorización para la celebración de contratos de colaboración público privada, deberán incluir lo siguiente:
"...
"IV. El procedimiento de contratación que se seguirá y la justificación para ello;
"...
"VIII. En el caso de contratos que actualicen alguno de los supuestos previstos en el artículo 56 de esta ley, la indicación de que los mismos constituirán deuda pública."
"Artículo 23. Las entidades deberán remitir al Congreso del Estado, dentro de un plazo de sesenta días naturales, contados a partir de la celebración de cualquier contrato de colaboración público privada, un informe escrito sobre sus principales términos y condiciones, acompañando copia de los documentos en los que consten los actos jurídicos que los documenten."
"Artículo 51. Los presidentes municipales deberán incluir, dentro de las iniciativas de presupuestos de egresos municipales, la o las partidas presupuestales necesarias y suficientes para cubrir en su totalidad, el pago de obligaciones a cargo de los Municipios, los organismos descentralizados municipales, las empresas de participación municipal mayoritaria y los fideicomisos públicos que formen parte de la administración pública paramunicipal, derivadas de contratos de colaboración público privada, correspondientes al ejercicio fiscal de que se trate, lo cual será verificado por los Ayuntamientos, en el entendido de que, en caso de no incluirse, el Ayuntamiento respectivo deberá incluirlas y autorizarlas.
"En términos de lo previsto por el octavo párrafo del artículo 115 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, en caso de que, por cualquier circunstancia, se omita incluir y autorizar en los presupuestos de egresos de los Municipios, las partidas necesarias y suficientes para cubrir, en su totalidad, el pago de obligaciones derivadas de contratos de colaboración público privada, correspondientes al ejercicio fiscal de que se trate, se entenderán por incluidas y autorizadas las partidas que hubieren sido autorizadas en el presupuesto anterior, ajustándose su monto de manera automática en función de las obligaciones contraídas."
"Artículo 68. Las entidades contratantes podrán iniciar y llevar a cabo los procedimientos de contratación previstos en esta ley, una vez que cuenten con la autorización del Congreso para celebrar el contrato de colaboración público privada correspondiente."
"Artículo 88. Sólo podrán adjudicarse mediante los procedimientos de invitación a cuando menos tres personas o de adjudicación directa los contratos de colaboración público privada, cuando se cuente con la autorización previa del Congreso del Estado para ese efecto. La autorización correspondiente deberá constar en el decreto que autorice la celebración del contrato de colaboración público privada respectivo."
Previo al análisis de los anteriores preceptos, se estima importante precisar la naturaleza y alcance de los contratos de colaboración público privada.
En la controversia constitucional 11/2008, resuelta en sesión de este Tribunal Pleno del veintinueve de enero de dos mil nueve, se precisó que su naturaleza es sui géneris porque, por una parte, quedan sujetos a los medios de control previstos dentro de la administración pública federal o local y, por otra, caen dentro del ámbito del derecho administrativo, en tanto que, como ya se indicó, se celebran por medio del acuerdo de voluntades entre el nivel de gobierno correspondiente y el sector privado.
Esto es, se trata de un contrato administrativo porque éstos se celebran por la administración pública, con algún propósito específico de servicio a la colectividad, o para alcanzar los fines públicos que le fueron encomendados y puede llevarlos a cabo con un particular o con otra entidad de la administración pública (en cualquiera de sus tres niveles de gobierno).(1)
Una vez puntualizado lo anterior, en primer lugar, se debe decir que de conformidad con el artículo 1 de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada para el Estado de Morelos, establece expresamente que es una ley que rige exclusivamente respecto de aquellos contratos de colaboración público privada que generen deuda pública.
El precepto en cuestión dispone:
"Artículo 1. La presente ley es de orden público y tiene por objeto establecer las bases a que deberán sujetarse el Estado de Morelos, los Municipios, los organismos descentralizados estatales omunicipales, las empresas de participación estatal o municipal mayoritaria y los fideicomisos públicos estatales o municipales que formen parte de la administración pública paraestatal o paramunicipal, para celebrar contratos de colaboración público privada en los casos previstos por la misma, así como regular lo relativo a su planeación, programación, presupuestación, autorización, adjudicación, contratación, garantías, mecanismos de pago, ejecución y control.
"Los contratos de colaboración público privada que celebren los Municipios, los organismos descentralizados municipales, las empresas de participación municipal mayoritaria y los fideicomisos públicos municipales que formen parte de la administración pública paramunicipal que, en términos de lo previsto por esta ley, no impliquen obligaciones constitutivas de deuda pública no estarán sujetos a lo previsto por la misma. Dichos contratos se regirán por los reglamentos que al efecto expidan los Ayuntamientos."
En este sentido, y contrario a lo señalado por el Municipio actor, la ley impugnada únicamente regula la contratación bajo la figura de colaboración público privada que implique obligaciones constitutivas de deuda pública, dejando que los Municipios regulen directamente, en ejercicio de su facultad reglamentaria, dicho tipo de contratación cuando la misma no constituya ningún tipo de obligación financiera.
Una vez dicho lo anterior, se estima que los razonamientos vertidos por el Municipio actor son infundados, ya que este Tribunal Pleno sostuvo, al resolver el día veintinueve de enero de dos mil nueve por unanimidad de diez votos la controversia constitucional 10/2008, promovida por el Municipio de Z., M., en la que se reconoció la validez de los artículos 40, fracciones X, inciso b) y LVII, inciso b) y 115, fracción IV, incisos a), b) y c), de la Constitución Política del Estado de Morelos, que el requisito de solicitar la autorización previa del Congreso de Morelos para poder celebrar contratos de colaboración público privada no violentaban la libre administración municipal.
En efecto, en la referida sentencia se sostuvo lo siguiente:
"...
"Los artículos 40, fracciones X, inciso b) y LVII, inciso b) y 115, fracción IV, incisos a), b) y c), de la Constitución Política de Morelos establecen:
"‘Artículo 40. Son facultades del Congreso:
"‘...
"‘X. En materia de deuda pública:
"‘...
"‘b) Autorizar, conforme a las bases establecidas en la ley, al Estado, a los Municipios, a los organismos descentralizados estatales o municipales, a las empresas de participación estatal o municipal mayoritaria, a los fideicomisos públicos que formen parte de la administración pública paraestatal y paramunicipal y a los organismos y empresas intermunicipales, para la contratación de empréstitos o créditos; para la afectación como fuente o garantía de pago, o en cualquier otra forma, de los ingresos que les correspondan o, en su caso, de los derechos al cobro derivados de los mismos, respecto al cumplimiento de todo tipo de obligaciones o empréstitos; y para las demás modalidades y actos jurídicos que, en términos de lo previsto por la misma la requieran.
"‘...
"‘LVII. En materia de contratos de colaboración público privada:
"‘...
"‘b) Autorizar, en su caso, conforme a las bases que se establezcan en la ley, al Estado, a los Municipios, a los organismos descentralizados estatales o municipales, a las empresas de participación estatal o municipal mayoritaria y a los fideicomisos públicos que formen parte de la administración pública paraestatal y paramunicipal, para la celebración de contratos de colaboración público privada; para la afectación como fuente o garantía de pago, o en cualquier otra forma, de los ingresos que les correspondan o, en su caso, de los derechos al cobro de los mismos, respecto al cumplimiento de todo tipo de obligaciones que deriven de dichos contratos o de cualesquier otros actos jurídicos relacionados con los mismos; y para la celebración de las demás modalidades y actos jurídicos que, en términos de lo previsto por la misma, la requieran.’
"‘Artículo 115. Los Ayuntamientos administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que el Congreso del Estado establezca a su favor, y en todo caso:
"‘...
"‘IV. Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
"‘...
"‘Los gobiernos municipales requerirán de la previa aprobación del Congreso del Estado para:
"‘a) Contratar obligaciones o empréstitos;
"‘b) Celebrar contratos de colaboración público privada cuando, en términos de la legislación aplicable, impliquen obligaciones que constituyan deuda pública; y
"‘c) Afectar como fuente o garantía de pago, o en cualquier otra forma, los ingresos del Municipio o, en su caso, los derechos al cobro derivados de los mismos, respecto del cumplimiento de todo tipo de obligaciones o empréstitos, contratos de colaboración público privada o de cualesquier otros actos jurídicos.’
"Como se observa, dichos numerales en la parte que nos interesa establecen:
"a) Que entre las facultades del Congreso del Estado de Morelos se encuentra, en materia de deuda pública, autorizar, conforme a las bases establecidas en la ley, a los Municipios, para la contratación de empréstitos o créditos; para la afectación como fuente o garantía de pago, o en cualquier otra forma, de los ingresos que les correspondan o, en su caso, de los derechos al cobro derivados de los mismos, respecto al cumplimiento de todo tipo de obligaciones o empréstitos; y para las demás modalidades y actos jurídicos que, en términos de lo previsto por la misma, la requieran.
"b) En materia de contratos de colaboración público privada, autorizar, en su caso, conforme a las bases que se establezcan en la ley (Ley de Contratos de Colaboración Público Privada para el Estado de Morelos), a los Municipios, para la celebración de dichos contratos; para la afectación como fuente o garantía de pago, o en cualquier otra forma, de los ingresos que les correspondan o, en su caso, de los derechos al cobro de los mismos, respecto al cumplimiento de todo tipo de obligaciones que deriven de dichos contratos o de cualesquier otros actos jurídicos relacionados con los mismos; y para la celebración de las demás modalidades y actos jurídicos que, en términos de lo previsto por la misma, la requieran.
"c) Los gobiernos municipales requerirán de la previa aprobación del Congreso del Estado para (i) contratar obligaciones o empréstitos; (ii) celebrar contratos de colaboración público privada cuando, en términos de la legislación aplicable, impliquen obligaciones que constituyan deuda pública; y, (iii) afectar como fuente o garantía de pago, o en cualquier otra forma, los ingresos del Municipio o, en su caso, los derechos al cobro derivados de los mismos, respecto del cumplimiento de todo tipo de obligaciones o empréstitos, contratos de colaboración público privada o de cualesquier otros actos jurídicos.
"Cabe manifestar, que como se refirió en el considerando anterior, el artículo 115, fracción IV, inciso a), establecido en el Dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales y legislación, fue modificado en sesión de trece de noviembre de dos mil siete, a efecto de evitar que su contenido resultara innecesariamente repetitivo del artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal, al que se encuentra obligado, por lo que su contenido, en efecto se refiere a tal artículo.
"A efecto de resolver, deben tomarse en consideración las manifestaciones hechas con anterioridad, en el sentido de que la libre administración hacendaria no implica que se puedan llevar a cabo y sin límite alguno, un sinnúmero de actos por parte del Municipio con relación a su hacienda municipal, sino, la determinación de ciertas normas que permitan conservarla y resguardarla.
"Aunado a lo expuesto en el párrafo anterior y al contenido de los artículos 112, 114 y 115 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos, debe tomarse en consideración el artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal, cuyo contenido es el siguiente:
"‘Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:
"‘...
"‘VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.
"‘Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública.’
"Como se observa, el precepto en cita prohíbe expresamente a los Municipios contraer obligaciones o empréstitos, salvo que se destinen a inversiones públicas productivas, lo que implica que los Municipios pueden contraer deuda, pero ello deberá hacerlo conforme a las bases que establezcan las Legislaturas Locales, por lo que, si bien mediante la libre administración hacendaria, el Municipio determina el destino de sus recursos, en los casos en que éste decida contraer obligaciones o empréstitos, está obligado a observar los lineamientos que al efecto determine el Congreso del Estado.
"De acuerdo con lo establecido en el artículo 1o. de la Ley de Deuda Pública del Estado de Morelos, ésta regula el establecimiento de bases y requisitos para la contratación, registro, regulación y control de empréstitos, créditos o cualesquiera otra obligación que forme parte del pasivo del Estado de Morelos y de sus Municipios, entendiéndose por deuda pública municipal la que se forma por los empréstitos que contraten los Municipios y los créditos a cargo de los organismos descentralizados municipales o intermunicipales, las empresas de participación municipal y los fideicomisos municipales cuando el Municipio sea avalista o deudor solidario.
"...
"Como se observa, si bien el Congreso del Estado de Morelos se encuentra facultado para establecer lineamientos respecto de las bases a que deberán sujetarse el Estado de Morelos, los Municipios, los organismos descentralizados estatales o municipales, las empresas de participación estatal o municipal mayoritaria y los fideicomisos públicos estatales o municipales que formen parte de la administración pública paraestatal o paramunicipal, para celebrar contratos de colaboración público privada; así como para regular lo relativo a su planeación, programación, presupuestación, autorización, adjudicación, contratación, garantías, mecanismos de pago, ejecución y control; ello sólo podrá llevarse a cabo en los casos en que los contratos correspondientes impliquen deuda pública, con base en lo dispuesto en la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada para el Estado de Morelos, de lo contrario, no estarían sujetos a lo previsto por la misma y dichos contratos se regirán por los reglamentos que al efecto expidan los Ayuntamientos.
"Con base en lo anterior, es posible determinar que, contrario a las manifestaciones hechas por el Municipio actor, los preceptos impugnados no vulneran el contenido de la Constitución Federal, toda vez, que si la deuda pública se constituye por las obligaciones directas y contingentes derivadas de empréstitos o créditos a cargo del Gobierno del Estado, los gobiernos municipales, los organismos descentralizados estatales, municipales o intermunicipales, las empresas de participación mayoritaria estatal, municipal o intermunicipal y los fideicomisos en que el fideicomitente sea alguna de las entidades públicas anteriores, resulta lógico que se requiera de la aprobación del Congreso del Estado cuando se trate, de la contratación de empréstitos u obligaciones y la celebración de contratos de colaboración público privada cuando, en términos de la legislación aplicable, impliquen obligaciones que constituyan deuda pública y afectaren como fuente o garantía de pago, o en cualquier otra forma, los ingresos del Municipio o, en su caso, los derechos al cobro derivados de los mismos, respecto del cumplimiento de todo tipo de obligaciones o empréstitos, contratos de colaboración público privada o de cualesquier otros actos jurídicos.
"En tal sentido, tampoco se vulnera el contenido de la Constitución Federal al requerirse la autorización del Congreso del Estado de Morelos para la contratación de empréstitos o créditos; para la afectación como fuente o garantía de pago, o en cualquier otra forma, de los ingresos que les correspondan o, en su caso, de los derechos al cobro derivados de los mismos, respecto al cumplimiento de todo tipo de obligaciones o empréstitos; y para las demás modalidades y actos jurídicos que, en términos de lo previsto por la misma la requieran. ..."
De lo anterior se sigue que no se vulnera el contenido del artículo 115 de la Constitución Federal, al requerirse la autorización del Congreso del Estado de Morelos para la contratación de empréstitos o créditos bajo la figura de contratos de colaboración público privada, puesto que se trata de una contratación de deuda pública que requiere aprobación previa por parte del Congreso Local, en términos del artículo 117, fracción VIII, constitucional.
El numeral 117, fracción VIII, de la Constitución Federal precisa:
"Los Estados no pueden, en ningún caso:
"...
"VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.
"Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública."
Deriva de la lectura anterior que, contrario a lo señalado por el Municipio actor, como se ha dicho, el artículo 117, fracción VIII, de la Constitución General precisa que los Estados y los Municipios no pueden contraer obligaciones o empréstitos, sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive, los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos, luego, la previa autorización por parte de la Legislatura Estatal para la contratación de empréstitos o créditos bajo la figura de contratos de colaboración público privada, no contraviene el Texto Constitucional, sino que es acorde a él.
2) Autorización automática para el pago de deuda pública en caso de que los pagos no se incluyan en el presupuesto de egresos municipal. Artículo 29, penúltimo párrafo, de la Ley de Deuda Pública para el Estado de Morelos, artículo 32 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de Morelos y artículo 115 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos.
Por otra parte, el Municipio actor considera que los artículos 29, penúltimo párrafo, de la Ley de Deuda Pública, 32 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público y 115 de la Ley Orgánica Municipal, todos del Estado de Morelos, son inconstitucionales, ya que al establecer que ante la ausencia de la voluntad jurídica, expresa y colegiada de los Ayuntamientos para incorporar diversas partidas presupuestales dentro del presupuesto de egresos, éstas se tendrán implícitamente autorizadas dentro del presupuesto, cuando se relacionen con el pago de obligaciones derivadas de empréstitos o contratos de colaboración público-privada que impliquen deuda pública, produciendo un ajuste al presupuesto, vulnera el principio de libre administración hacendaria establecido en el artículo 115, fracciones II y IV, inciso b), de la Constitución Federal.
Los preceptos en cuestión disponen:
Ley de Deuda Pública
"Artículo 29. El Poder Ejecutivo del Estado deberá incluir anualmente dentro de la iniciativa de presupuesto de egresos del Estado, la o las partidas presupuestales necesarias y suficientes para cubrir en su totalidad, el pago del servicio de la deuda pública a cargo del Estado, correspondiente al ejercicio fiscal de que se trate, lo cual deberá ser verificado por el Congreso, en el entendido de que, en caso de no incluirse la o las partidas correspondientes, el Congreso deberá incluirlas y autorizarlas.
"En términos de lo previsto por el octavo párrafo del artículo 115 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, en caso de que, por cualquier circunstancia, se omita incluir y autorizar en los presupuestos de egresos de los Municipios, las partidas necesarias y suficientes para cubrir, en su totalidad, el pago del servicio de la deuda pública vigente a cargo del Municipio, correspondiente al ejercicio fiscal de que se trate, se entenderán por incluidas y autorizadas las partidas que hubieren sido autorizadas en el presupuesto anterior, ajustándose su monto de manera automática en función de las obligaciones contraídas. ..."
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público
"Artículo 32. Las asignaciones consignadas en el presupuesto de egresos señalan el límite máximo de las erogaciones, que no podrán excederse, salvo que se trate de partidas o conceptos de gasto de ampliación automática, o de partidas correspondientes a empréstitos o a contratos de colaboración público privada en los casos en que deban ajustar su monto de manera automática previstos en el artículo 32 de la Constitución Política del Estado. En el caso de las partidas o concepto de gasto de ampliación automática no será necesario agotarlas si ello no se requiere y, en su caso, los ahorros que se obtengan por estos conceptos se destinarán por conducto de la Secretaría de Hacienda o las tesorerías municipales, a los programas prioritarios y que requieran financiamiento, a la amortización o pago de la deuda pública o a los fines de asistencia social que determinen el Ejecutivo del Estado o los Ayuntamientos."
Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos
"Artículo 115. Con excepción de los casos previstos en el artículo 32 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, ningún pago podrá hacerse sin que exista partida expresa del presupuesto que lo autorice y saldo disponible para cubrirlo."
Ahora bien, se estima que los razonamientos vertidos por el Municipio actor son infundados, ya que este Tribunal Pleno sostuvo, al resolver la controversia constitucional 10/2008 y reconocer la constitucionalidad del artículo 115 de la Constitución del Estado de Morelos, que la posibilidad de prorrogar la vigencia del presupuesto de egresos no lesiona el principio de libre administración hacendaria municipal, al constituirse como una salvaguarda para la estabilidad financiera del Estado y de los Municipios.
En la resolución de referencia se dijo lo siguiente:
"...
"El artículo 115, penúltimo párrafo, de la Constitución Política de Morelos, impugnado, establece lo siguiente:
"‘Artículo 115.
"‘...
"‘Al aprobar los Ayuntamientos los presupuestos de egresos municipales, deberán incluir y autorizar, la o las partidas presupuestales necesarias y suficientes para cubrir el pago de obligaciones a cargo de los Municipios, los organismos descentralizados municipales, las empresas de participación municipal mayoritaria ylos fideicomisos públicos que formen parte de la administración pública paramunicipal, derivadas de empréstitos y de contratos de colaboración público privada. En caso de que, por cualquier circunstancia, se omita incluir y autorizar en el presupuesto las partidas necesarias y suficientes para cubrir, en su totalidad, el pago de obligaciones derivadas de empréstitos o de contratos de colaboración público privada que, en términos de la legislación aplicable, impliquen obligaciones que constituyan deuda pública, se entenderán por incluidas y autorizadas las partidas que hubieren sido autorizadas en el presupuesto anterior, ajustándose su monto de manera automática en función de las obligaciones contraídas.’
"Del anterior precepto se advierte, que los Municipios poseen facultades para aprobar su presupuesto de egresos de manera responsable y prever en su contenido el cumplimiento de obligaciones a su cargo, pero, en caso de omitirlo, se entenderán como incluidas y autorizadas las partidas autorizadas en el presupuesto anterior, ajustándose su monto en función de las obligaciones contraídas.
"A efecto de resolver la cuestión planteada, es necesario precisar los alcances del artículo 115 de la Constitución Federal, en cuanto al régimen de libre administración hacendaria que prevé, para estar en posibilidad de determinar si las disposiciones impugnadas contravienen dicha disposición fundamental.
"El artículo 115 en sus fracciones II, primer párrafo y IV, de la Constitución Federal, dispone: (se transcribe).
"Respecto de los conceptos de hacienda municipal y libre administración, consignado en el artículo 115 en cita, este Pleno ha sostenido el criterio contenido en la tesis de jurisprudencia P./J. 5/2000 siguiente:
"‘HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). En términos generales puede considerarse que la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los Municipios; por su parte, la libre administración hacendaria debe entenderse como el régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos.’ (Tesis P./J. 5/2000, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de 2000, página 515).
"Como se observa, la hacienda municipal y la libre administración hacendaria se refieren a aspectos distintos, de tal manera, que tal como se señaló en la diversa controversia constitucional 4/98, el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, contempla los ingresos que comprenden la libre administración hacendaria municipal, determinando que ésta se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y, en todo caso:
"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.
"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
"Así, de la totalidad de los conceptos que pueden integrar la hacienda municipal, sólo aquellos a los que se refiere el artículo 115 de la Constitución Federal estarán sujetos al régimen de libre administración hacendaria.
"En estas condiciones, los conceptos que prevé la disposición constitucional como aquellos que conforman la hacienda municipal están señalados de manera limitativa, en tanto que no considera otros elementos que, por su naturaleza, constituyen también parte de la hacienda municipal, tales como las deudas de los Municipios e ingresos que por diferentes conceptos también pueden llegar a las arcas municipales, como donaciones o aportaciones federales. Al efecto sirve de apoyo la tesis P./J. 6/2000 cuyos rubro y contenido son los siguientes:
"‘HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, establece que la hacienda municipal se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados; y, c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. De una interpretación armónica, sistemática y teleológica de la disposición constitucional, se concluye que la misma no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino a precisar en lo particular aquellos conceptos de la misma que quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria, toda vez que, por una parte, la hacienda municipal comprende un universo de elementos que no se incluyen en su totalidad en la disposición constitucional y que también forman parte de la hacienda municipal y, por otra, la disposición fundamental lo que instituye, más que la forma en que se integra la hacienda municipal, son los conceptos de ésta que quedan comprendidos en el aludido régimen de libre administración hacendaria.’ (Tesis P./J. 6/2000, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de 2000, página 514).
"En este tenor, la libre administración hacendaria, obedece a la facultad concedida a los Ayuntamientos para integrar su presupuesto de egresos mediante el manejo y aplicación de los recursos públicos, no obstante, no debe perderse de vista, que únicamente poseen libertad para definir el destino de aquellos ingresos que se encuentran comprendidos en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal.
"Si bien, los Municipios pueden determinar el destino de los recursos públicos, también se encuentran obligados a observar las normas federales y locales que al efecto resulten aplicables, concernientes a la organización de la administración pública municipal, entre las que se encuentran las referentes al presupuesto y al gasto público municipal. Al efecto cabe citar el contenido de los artículos 112, 114 y 115 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos siguientes:
"‘Artículo 112. Los Municipios serán autónomos en la administración de su hacienda, para lo cual deberán sujetarse a lo establecido en la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de Morelos. La hacienda pública de los Municipios se integra de las contribuciones incluyendo las tasas adicionales que establezca la legislación estatal sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, y las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, y con los demás ingresos ordinarios y extraordinarios, que en su favor establezca el Congreso del Estado, con las participaciones y subsidios que la Federación y el Estado les otorgue y con los rendimientos de los bienes que les pertenezcan.’
"‘Artículo 114. Los egresos de la administración pública municipal deberán sujetarse estrictamente al presupuesto que el Ayuntamiento apruebe anualmente por ejercicios naturales, el cual deberá formularse sobre las bases, programas y modalidades que el propio Ayuntamiento determine, pero que invariablemente contendrá las asignaciones anuales para gastos generales, de operación y de administración, para inversiones públicas, para el pago de deudas municipales y para erogaciones especiales.’
"‘Artículo 115. Ningún pago podrá hacerse sin que exista partida expresa del presupuesto que lo autorice y saldo disponible para cubrirlo.’
"Como se observa, todo pago deberá estar comprendido en el presupuesto de egresos mediante partidas que así lo dispongan y, entre ellas, deberán encontrarse integradas aquellas referentes a asignaciones anuales para gastos generales, de operación y de administración, para inversiones públicas, para el pago de deudas municipales y para erogaciones especiales.
"En tal sentido y como se indicó anteriormente, no todos los ingresos que integran la hacienda pública municipal, quedan comprendidos en la referida libertad de elección, razón por la que determinados ingresos deban destinarse a cubrir aspectos específicos, tal como sucede con las aportaciones federales; así, cabe advertir, que incluso respecto de ingresos que forman parte del régimen de libre hacienda, se llega a delimitar su aplicación en respuesta a la necesidad de satisfacer o garantizar determinadas exigencias pecuniarias.
"De esta manera, el Municipio no podría dejar de pagar, por ejemplo, las contribuciones que fijara el Congreso de la Unión, justificándose en que se afecta su libre administración hacendaria, o bien, de pagar la deuda que hubiese contraído para financiar obras y servicios, porque si bien tiene la facultad para administrar libremente su hacienda, también es innegable que, necesariamente, debe contemplar una partida especial en el presupuesto para cumplir con sus obligaciones constitucionales, por encima de los programas que pretenda desarrollar con tales recursos públicos.
"Cabe precisar, que la disposición impugnada, responde a situaciones excepcionales en que determinado Municipio no hubiere destinado las referidas partidas presupuestarias, por lo que, en principio, se otorga entera libertad a los Municipios para definir las partidas que han de integrar su presupuesto de egresos, lo anterior, a efecto de salvaguardar el equilibrio y economía del Estado y de sus Municipios.
"Atento a todo lo anterior, debe concluirse que la determinación hecha en el artículo 115, penúltimo párrafo, de la Constitución Política del Estado de Morelos, no contraviene el régimen de libre administración hacendaria o afectación al libre manejo del patrimonio municipal, pues, de conformidad con los artículos referidos, pero además, con el artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal, únicamente dispone ciertos lineamientos a efecto de que el Municipio pueda contraer obligaciones derivadas de empréstitos o de contratos de colaboración público-privada que, en términos de la legislación aplicable, impliquen obligaciones que constituyan deuda pública, de manera tal que se salvaguarde su propia estabilidad. ..."
De lo anterior se sigue que este Tribunal Pleno declaró la constitucionalidad de la inclusión automática de pagos de deuda pública que hayan sido omitidos en un presupuesto de egresos municipal, al constituirse como un mecanismo excepcional que permite salvaguardar el equilibrio presupuestal y la estabilidad económica del Estado y de sus Municipios.
En el mismo sentido se ha pronunciado este Tribunal Pleno en la controversia constitucional 11/2008, al destacar:
"Como deriva del contenido del numeral transcrito de la Constitución Local, en él se prevé que en caso de que no se presente o apruebe a tiempo la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos, continuará vigente el del ejercicio fiscal anterior. En el supuesto de que transcurra otro ejercicio fiscal sin la presentación de estos, el Congreso procederá a su elaboración, en el primer caso y, en el segundo, sólo continuarán vigentes hasta en tanto no sean aprobados por el Congreso.
"Ahora bien, contrariamente a lo considerado por el Municipio actor, lo que dispone el artículo 32 de la Constitución Local no constituye una autorización para omitir el mandato constitucional contenido en el artículo 115, fracción IV, de la Carta Magna, sino que establece una previsión condicional tendiente a dar seguridad a los Municipios de que contarán con los correspondientes ingresos municipales, ante la situación excepcional de que los ordenamientos correspondientes no hayan sido aprobados por la legislatura pero no exime al legislador local de la obligación de acatar el mandato de la Norma Fundamental, toda vez que es el propio artículo 32 de la norma local que conmina al Congreso de la entidad federativa, a expedir, a mas tardar el quince de diciembre de cada año, la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del Estado y las Leyes de Ingresos Municipales.
"Asimismo, lo contenido en los párrafos sexto, séptimo y octavo del citado artículo, prevén cuestiones de hecho, en las que en caso de que no se haya presentado en tiempo la iniciativa o la discusión se haya prolongado y no fuese aprobada por el Congreso la ley correspondiente en la fecha establecida por la Constitución del Estado, continuará rigiendo la Ley de Ingresos y el Presupuesto del ejercicio fiscal anterior; por tanto, el artículo 32 de la Constitución Local, da una solución ante una situación excepcional y en la misma se establece la responsabilidad en que pueden incurrir el Poder Legislativo y Ejecutivo Local, por la falta de presentación o aprobación de los citados ordenamientos.
"De igual manera, el artículo impugnado contempla un beneficio a favor de los Municipios, ya que en el caso de que no se hubiere aprobado en tiempo los ordenamientos referidos, el Municipio se vería privado de los recursos que le corresponden, por la falta de legislación para ejercer el presupuesto, así como por el cobro de diversos impuestos y otros ingresos.
"En conclusión, el artículo 32 de la Constitución del Estado de Morelos es un mecanismo excepcional, para que en caso de que no fueren aprobados la referida ley y presupuesto, se garantice a los Municipios, la utilización de los recursos correspondientes. ..."
3) Prórroga de la Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos. Artículo 35, párrafo segundo, de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de Morelos.
El Municipio actor señala que el artículo 35, párrafo segundo, de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de Morelos autoriza a que el Poder Legislativo Local omita el mandato contenido en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, que lo obliga a expedir anualmente la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos y, por ende, los ingresos que al Municipio actor corresponden por concepto de participaciones y aportaciones federales
El artículo impugnado dispone lo siguiente:
"Artículo 35. Una vez concluida la vigencia del presupuesto de egresos, sólo procederá hacer pagos con base en él, por los conceptos efectivamente devengados en el año que corresponda y siempre que estén debidamente contabilizados al 31 de diciembre del ejercicio correspondiente o por operaciones determinadas, en el ámbito de su competencia por la Secretaría de Hacienda, Tesorerías Municipales, Sindicaturas, la Contraloría del Estado, y Contadurías y Unidades Internas de Auditorías, resultantes de las atribuciones de vigilancia o verificación del gasto público dispuestas por ésta ley o por la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado resultantes de las atribuciones de fiscalización de las cuentas públicas de conformidad con las leyes aplicables en la materia.
"No se considerará concluida la vigencia del presupuesto de egresos en los casos en que deba continuar vigente no obstante haber sido aprobado para un ejercicio fiscal anterior, previstos en el artículo 32 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos."
En este sentido, se contempla la posibilidad de que se verifique la prórroga del presupuesto de egresos estatal en los casos establecidos por el artículo 32 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos.
Cabe destacar que este Tribunal Pleno resolvió el planteamiento del Municipio actor, al sostener la constitucionalidad del artículo 32 de la Constitución del Estado de Morelos en la ya referida controversia constitucional 10/2008, lo siguiente:
"...
"Si bien, en el sistema presupuestario mexicano federal no existe establecido un mecanismo para el caso en que se llegue al término de un ejercicio fiscal, sin que se haya aprobado el presupuesto de egresos de la Federación para el siguiente año; con la reforma hecha al artículo 73, fracción IV, de la Constitución Federal, en dos mil cuatro, se logró adelantar las fechas de presentación por parte del Ejecutivo, otorgando mayor tiempo a los legisladores para analizar, discutir, modificar y aprobar el presupuesto de egresos de la Federación, reduciendo el riesgo de iniciar un ejercicio fiscal, sin contar con un presupuesto aprobado.
"Con base en lo anterior, varios fueron los Estados de la República que comenzaron a interesarse por prever dentro de sus Constituciones Locales mecanismos tendientes a brindar solución a aquellos casos en que no se hubiere aprobado la Ley de Ingresos y/o el presupuesto de egresos correspondiente al siguiente año, a efecto de proteger su economía.
"Lo expuesto, de ninguna manera significa que se esté vulnerando el contenido de la Constitución Federal en perjuicio del Municipio actor, sino de manera contraria, que se intente salvaguardar la integridad y estabilidad económica del Estado.
"En el caso de Morelos, éste realizó diversas reformas encaminadas a adecuar su legislación a las modificaciones hechas al artículo 73, fracción III, de la Constitución Federal en el referido año dos mil cuatro y, dada la preocupación que guardaba respecto de la crisis que causarían aquellas situaciones en que por diversas causas no pudiere aprobarse de manera óptima el presupuesto de egresos del Estado, en sesión de veintisiete de julio de dos mil cuatro, el Congreso del Estado de Morelos aprobó la propuesta de prever un procedimiento aplicable para el caso de no contar, en los plazos establecidos por su Constitución con un presupuesto de egresos aprobado.
"Al efecto, se indicó que la falta de dicho ordenamiento generaría el riesgo de provocar el inadecuado funcionamiento de las instituciones del Estado, por lo que un mecanismo consistente, en que ante la no aprobación del proyecto de presupuesto de egresos pudiese continuar aplicándose el presupuesto aprobado para el ejercicio del año anterior, en tanto se aprueba el definitivo, evitaría la incertidumbre económica y la paralización de las actividades del Estado.
"Como resultado de lo anterior se previó que para el caso de que el Congreso dejare de aprobar las Leyes de Ingresos del Estado y de los Municipios, así como el presupuesto de egresos del Estado, continuarían rigiendo las Leyes de Ingresos o el presupuesto de egresos aprobados para el ejercicio fiscal anterior hasta en tanto se aprueben las respectivas al año en curso.
"En sus conceptos de invalidez, el Municipio actor, indica que si bien, la prórroga que se establece alude exclusivamente a los ingresos y egresos estatales, sus efectos implican la evasión al mandato constitucional federal, consistente en la emisión de la Ley de Ingresos y presupuesto de egresos y, por ende, de la determinación anual de los ingresos municipales provenientes de participaciones y aportaciones federales y del Fondo de Aportaciones Estatales para el Desarrollo Económico del Municipio actor, por lo que, considera, se vulnera el mandato establecido en el artículo 115, fracción IV, de la ConstituciónFederal, toda vez que la afectación a la hacienda municipal y la falta de certeza del Municipio actor respecto del monto de sus ingresos disponibles, de ninguna manera se suple con la prórroga referida en párrafos anteriores.
"A efecto de resolver respecto del argumento de invalidez planteado, es preciso hacer ciertas manifestaciones relativas a participaciones y aportaciones federales.
"Las participaciones federales que forman parte de las haciendas municipales, en términos del artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal, están previstas en el ramo 28 del Presupuesto de Egresos Federal y reguladas en los capítulos I al IV de la Ley de Coordinación Fiscal, de tal suerte que serán administradas libremente por el Municipio, una vez que las Legislaturas Locales, mediante disposiciones generales, determinen las bases, montos y plazos para ello.
"Por su parte, las aportaciones federales, están previstas en el Ramo 33 del presupuesto de egresos federal y responden a fondos de naturaleza federal, que se constituyen mediante una partida que la Federación destinada para coadyuvar al fortalecimiento de los Estados y Municipios en apoyo de actividades específicas.
"Las aportaciones federales, se encuentran previstas en el presupuesto de egresos de la Federación, regulándose en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, resultando independientes de los que se destinan a los Estados y Municipios por concepto de participaciones federales. Cabe advertir, que éstas no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales.
"Al efecto la Ley de Coordinación Fiscal dispone:
"‘Artículo 6o. Las participaciones federales que recibirán los Municipios del total del Fondo General de Participaciones incluyendo sus incrementos, nunca serán inferiores al 20% de las cantidades que correspondan al Estado, el cual habrá de cubrírselas. Las Legislaturas Locales establecerán su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general.
"‘La Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de los Estados, dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba, el retraso dará lugar al pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones; en caso de incumplimiento la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto que corresponda al Estado, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.
"‘Las participaciones recibirán mínimo el 20% de la recaudación que corresponda al Estado en los términos del penúltimo y último párrafos del artículo 2o. de esta ley.
"‘Las participaciones serán cubiertas en efectivo, no en obra, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones, salvo lo dispuesto en el artículo 9o. de esta ley. Los gobiernos de las entidades, quince días después de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publique en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto, estimados, a que está obligada conforme al penúltimo párrafo del artículo 3o. de esta ley, deberán publicar en el Periódico Oficial de la entidad los mismos datos antes referidos, de las participaciones que las entidades reciban y de las que tengan obligación de participar a sus Municipios o demarcaciones territoriales. También deberán publicar trimestralmente el importe de las participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público publicará en el Diario Oficial de la Federación la lista de las entidades que incumplan con esta disposición.’
"Del texto del artículo 6o., párrafo segundo, de la Ley de Coordinación Fiscal transcrito, se desprende que, i) las participaciones serán entregadas al Municipio por el Estado, dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba; y que, ii) su retraso dará lugar al pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones.
"Al efecto, la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de Morelos dispone:
"‘Capítulo III
"‘De las participaciones
"‘Artículo 6o. A los Municipios de la entidad les corresponde y percibirán ingresos por concepto de las participaciones federales que reciba el Gobierno del Estado, en la proporción que para cada fondo se establece a continuación:
"‘I.D.F. General de Participaciones, el 25% del total;
"‘II. Del Fondo de Fomento Municipal, el 100%;
"‘III. Del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos, el 25% del total;
"‘IV. Del impuesto especial sobre producción y servicios, el 25% del total;
"‘V.D. impuesto sobre automóviles nuevos, el 25% del total;
"‘VI. De la reserva de contingencia que reciba el Gobierno del Estado, se distribuirá como mínimo una cantidad equivalente a la proporción que represente el conjunto de participaciones a sus Municipios del total de participaciones de la entidad. La cantidad a distribuir se hará de la siguiente forma:
"‘Se iniciará con el Municipio que tenga el coeficiente de participación efectiva menor y continuará hacia la que tenga el mayor, hasta agotarse.
"‘El coeficiente de participación efectiva a que se refiere el párrafo anterior, será el que resulte de dividir del total de las participaciones efectivamente recibidas por cada Municipio, entre el total de las participaciones pagadas a todos los Municipios en el ejercicio fiscal inmediato anterior;
"‘VII. De los ingresos extraordinarios que le participe la Federación al Gobierno del Estado, por cualquier otro concepto que no establezca la forma de repartirlo, se distribuirá a los Municipios el 25% en forma proporcional al coeficiente que resulte de dividir el total de las participaciones efectivamente recibidas por cada Municipio, entre el total de las participaciones pagadas a todos los Municipios en el ejercicio fiscal inmediato anterior. ...’
"‘Artículo 8. El Gobierno del Estado, por conducto de la Secretaría de despacho encargada de la hacienda pública, entregará a los Municipios las participaciones, de los distintos fondos y conceptos participables que les correspondan, dentro de los cinco días siguientes a la recepción de recursos de la Federación. El retraso dará lugar al pago de intereses a la tasa de recargo que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones y se sujetará a lo dispuesto en el artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal de la Federación. De las liquidaciones que haga la Secretaría de Despacho encargada de la Hacienda Pública a los Municipios les entregará constancia pormenorizando cada uno de los conceptos.’
"‘Artículo 9o. Las participaciones que corresponden a los Municipios del Estado son inembargables y no estarán sujetas a retención, ni podrán afectarse a fines específicos, salvo para el pago de obligaciones contraídas en los términos de lo dispuesto en el artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal de la Federación.
"‘La afectación de participaciones como garantía o fuente de pago de obligaciones contraídas por los Municipios, deberá ser previamente autorizada por el Cabildo y por el Congreso del Estado en términos de lo previsto por la Constitución del Estado y por las Leyes de Deuda Pública y de Contratos de Colaboración Público Privada Estatales.
"‘La compensación entre el derecho del Municipio a recibir participaciones y las obligaciones que tenga con el Gobierno del Estado o con la Federación por créditos de cualquier naturaleza, sólo podrá llevarse a cabo siempre y cuando exista el acuerdo entre las partes interesadas y operará en los términos de la legislación aplicable.’
"‘Artículo 10. El Gobierno del Estado deberá incluir en el presupuesto de egresos de cada ejercicio anual, el monto de las participaciones y aportaciones que corresponden a cada uno de los Municipios, así como los criterios de asignación aplicados.’
"Artículo 11. El Gobierno del Estado por conducto de la Secretaría de Despacho encargada de la hacienda pública, enviará previamente y por escrito a los Ayuntamientos la información necesaria que permita comprobar la correcta determinación de sus coeficientes de participaciones, al treinta de noviembre de cada año anterior al ejercicio fiscal de que se trate.’
"‘Capítulo IV
"‘De las aportaciones federales y estatales
"‘Artículo 12. El Estado y los Municipios tendrán derecho a recibir las aportaciones federales que les correspondan de conformidad con la Ley de Coordinación Fiscal por los montos y conceptos que se determinen en el presupuesto de egresos de la Federación de cada ejercicio fiscal. El Ejecutivo del Estado, entregará a los Municipios los recursos que de las aportaciones federales les correspondan en la misma forma y condiciones establecidas en el artículo 8o. de este ordenamiento para participaciones.’
"‘Artículo 13. Los recursos que por concepto de aportaciones federales reciban el Estado y los Municipios, serán administrados y aplicados con base en las disposiciones que para efecto establezcan la Ley de Coordinación Fiscal y el presupuesto de egresos de la Federación.
"‘Los recursos de los fondos de aportaciones federales que correspondan al Gobierno del Estado podrán ser ejercidos por los Ayuntamientos siempre y cuando existan convenios específicos para tal efecto.’
"‘Artículo 13 Bis. Las aportaciones federales y sus accesorios que corresponden a los Municipios del Estado, no serán embargables, ni los Ayuntamientos correspondientes podrán, bajo ninguna circunstancia, gravarlas ni afectarlas en garantía o destinarlas a mecanismos de fuente de pago, salvo en los casos expresamente previstos en la Ley de Coordinación Fiscal de la Federación. Dichas aportaciones y sus accesorios, en ningún caso podrán destinarse a fines distintos a los expresamente previstos en dicha ley.
"‘La afectación de aportaciones federales y sus accesorios como garantía o fuente de pago de obligaciones contraídas por los Municipios, deberá ser previamente autorizada por el Cabildo y por el Congreso del Estado en términos de lo previsto por la Constitución del Estado y por las Leyes de Deuda Pública y de Contratos de Colaboración Público Privada Estatales, según corresponda.’
"‘Artículo 14. El Congreso del Estado a través del órgano técnico de fiscalización será el responsable de supervisar, vigilar, fiscalizar, constatar e informar de la correcta aplicación de los recursos de los fondos de aportaciones federales que reciban el Estado y los Municipios, así como fincar, en su caso, las responsabilidades correspondientes.’
"Como se observa, las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, quedando comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los Municipios, sólo las primeras, conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal.
"Así, puede concluirse, que las disposiciones contenidas en el artículo 32 de la Constitución Política del Estado de Morelos, en forma alguna vulneran el contenido del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, esto, debido a que el prever de manera preventiva diversas acciones referentes a los casos en que no se llegaren a aprobar las leyes de ingresos del Estado o de los Municipios y/o el presupuesto de egresos del Estado, no constituye en definitiva una especie de permisión al Congreso del Estado para incumplir su obligación de aprobar la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la entidad.
"Cabe indicar, que si bien en el artículo 10 de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de Morelos, se establece que el Gobierno del Estado deberá incluir en el presupuesto de egresos de cada ejercicio anual, el monto de las participaciones y aportaciones que corresponden a cada uno de los Municipios, así como los criterios de asignación aplicados, el hecho de que dichas participaciones y aportaciones se establezcan conforme lo estipula la Ley de Coordinación Fiscal y la Ley de Coordinación Hacendaria no depende, en ningún modo del mandato determinado en el artículo 32 de la Constitución del Estado de Morelos.
"Aunado a lo anterior, al ser ingresos que se integran a la hacienda municipal como resultado de una determinación federal, el monto de las aportaciones y participaciones federales que corresponde a cada entidad se establece de forma independiente a la elaboración y aprobación del presupuesto de egresos de los Estados. ..."
En atención a lo expuesto, resultan infundados los argumentos hechos valer por el Municipio actor, relativos a la inconstitucionalidad del artículo 35, párrafo segundo, de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de Morelos, puesto que la posibilidad de prórroga de la Ley de Ingresos y presupuesto de egresos estatales, de conformidad al artículo 32 de la Constitución Local, es acorde a la Constitución Federal, ya que no pueden dejarse de considerar las consecuencias que en un momento y en forma excepcional generaría la falta de aprobación del presupuesto de egresos del ejercicio fiscal correspondiente y la necesidad de contar con un medio que subsane tal situación, a efecto de ocasionar el menor perjuicio a las finanzas del Estado y a la hacienda municipal.
Lo anterior, en la inteligencia de que los ingresos derivados de las aportaciones y participaciones federales que corresponde a cada entidad se establece de forma independiente a la elaboración y aprobación del presupuesto de egresos de los Estados.
4) Presentación de la cuenta pública por personas que ya no forman parte del Ayuntamiento. Artículo 39, párrafo segundo, de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de Morelos y artículo 117, párrafo segundo, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos.
El Municipio actor estima que el permitir que personas que no pertenecen al Ayuntamiento presenten la cuenta pública de gobierno por el periodo de enero a octubre del último año de la gestión municipal, es violatorio del artículo 115, fracción IV, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, ya que se trata de un acto de autoridad que no puede ser ejercido por un tercero, a pesar de haber prestado sus servicios en la administración pública, ya que se estarían usurpando funciones de autoridad para emitir y presentar la cuenta pública a nombre del Ayuntamiento.
Los preceptos impugnados disponen lo siguiente:
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de Morelos
"Artículo 39. En el ámbito Municipal, la facultad a que se refiere el primer párrafo del artículo anterior corresponde a las tesorerías municipales que habrán de preparar la cuenta anual del Municipio y someterla al Cabildo.
"Los Ayuntamientos enviarán al Congreso del Estado, de conformidad con el artículo 32 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, a más tardar el 31 de enero de cada año, la cuenta pública correspondiente al año anterior, a excepción del año en que concluyan un periodo constitucional e inicien uno nuevo, en cuyo caso la aprobación de la cuenta pública y su presentación ante el Congreso la hará cada uno por el periodo a su cargo.
"El Ayuntamiento que concluya su gestión deberá presentar, a más tardar el 30 de noviembre, la cuenta pública correspondiente a los meses de enero a octubre del año en que termine el periodo constitucional. El Ayuntamiento que inicie su gestión deberá presentar, a más tardar el 31 de enero del año siguiente a aquel en que inicie su periodo constitucional, la cuenta pública, correspondiente a los meses de noviembre y diciembre del año en que inicie dicho periodo. En el supuesto anterior, el Ayuntamiento entrante presentará la cuenta pública anual, consolidando los doce meses del ejercicio presupuestal, sin perjuicio de las responsabilidades que correspondan a los funcionarios públicos en funciones en cada periodo constitucional.
"Asimismo, los Ayuntamientos enviarán las cuentas públicas mensuales a la Auditoría Superior de Fiscalización, dentro de los primeros veinte días naturales del mes siguiente al que corresponda rendir dicho informe.
"Los propios Ayuntamientos serán responsables de solventar las observaciones sobre la cuenta pública que finque el Congreso del Estado."
Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos
"Artículo 117. La cuenta pública anual de cada Municipio se formará, rendirá y aprobará en cada Ayuntamiento, conforme a las disposiciones de la Constitución Política del Estado y a las de esta ley.
"Cuando se trate del término de un periodo constitucional, la administración municipal saliente aprobará su cuenta pública, correspondiente al periodo de enero a octubre, dentro de los últimos diez días del mes de octubre del año en que concluyan dicho periodo constitucional, conforme a lo previsto por la Constitución Política Local."
De lo anterior tenemos que todo Ayuntamiento que concluya su gestión deberá presentar a más tardar el 30 de noviembre, la cuenta pública correspondiente a los meses de enero a octubre del año en que termine el periodo constitucional. Asimismo, el Ayuntamiento entrante presentará la cuenta pública anual, consolidando los doce meses del ejercicio presupuestal.(2)
El artículo 115, fracción IV, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, únicamente señala que corresponde a las Legislaturas Estatales fiscalizar las cuentas públicas municipales. Es decir, la Constitución Federal no hace ninguna mención sobre quién debe ser la persona que presente la cuenta pública municipal.
Ahora bien, para efectos de fiscalización, lo relevante es que el Ayuntamiento en funciones apruebe la cuenta pública, a efecto de que el Poder Legislativo pueda revisar el ejercicio de los recursos públicos.
En este sentido, el precepto reclamado no permite que personas ajenas al Ayuntamiento aprueben y emitan la cuenta pública, sino que dicha cuenta, ya aprobada por el Ayuntamiento mientras estaba en funciones constitucionales, sea presentada ante el Congreso Estatal hasta el día treinta de noviembre, es decir, un mes después de que la misma fue aprobada.
Lo anterior, en la inteligencia de que el hecho de que una persona haya dejado de pertenecer al Cabildo, no significa que la misma no sea responsable de aquellas cuestiones que fueron decididas por el tiempo en que se ejerció el encargo y que, por ende, se pueda solicitar que la misma cumpla con determinadas funciones una vez que ha terminado su cargo, si las mismas encuentran algún tipo de relación con el mismo.
Por tanto, la posibilidad de que la persona que presenta físicamente la cuenta ante el Congreso Local ya no forme parte del Ayuntamiento resulta irrelevante, puesto que se presupone que la misma fue aprobada por el Ayuntamiento cuando estaba en el ejercicio de sus funciones.
Por otra parte, la obligación de presentación de la cuenta pública no requiere de ningún tipo de formalidad específica, razón por la cual se puede hacer de diversas formas que no requieran la comparecencia física de los antiguos miembros del Ayuntamiento ante el Congreso Local.
Es por todo lo razonado que este Tribunal Pleno reconoce la validez del artículo 39, párrafo segundo, de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de Morelos y del artículo 117, párrafo segundo, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos.
5) Invasión de esferas competenciales de la Auditoría Superior de Fiscalización. Artículo 84, fracciones I, III y V, de la Constitución Política del Estado de Morelos.
El Municipio actor afirma que el artículo 84 de la Constitución Política de Morelos confiere al Órgano de Fiscalización Superior de la entidad la facultad de revisar laaplicación de los recursos federales que ejerzan los Municipios, lo que va en contra de lo establecido en el artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en lo que llama una usurpación de facultades en perjuicio de la Auditoría Superior de la Federación.
Como puede apreciarse, el punto de litis consiste en determinar si los fondos federales que ejercen los Ayuntamientos Municipales pueden ser auditados por los órganos de fiscalización de las Legislaturas de los Estados, o si sólo pueden ser fiscalizados por la Auditoría Superior de la Federación.
Ahora bien, el artículo 115, fracción IV, penúltimo párrafo, constitucional establece lo siguiente:
"Artículo 115.
"...
"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles."
De lo anterior se sigue que la Constitución Federal faculta expresamente a las Legislaturas de los Estados para que fiscalicen las cuentas públicas municipales en su integridad, facultad que, en el caso a estudio, se lleva a cabo a través de la auditoría superior de la entidad, órgano técnico y especializado del Congreso del Estado de Morelos, a quien la Constitución de dicha entidad le atribuye esta facultad.
Por su parte, el artículo 84, fracciones I, III y V, de la Constitución Política del Estado de Morelos establece lo siguiente:
"Artículo 84. La Auditoría Superior de Fiscalización del Congreso del Estado es el órgano técnico de fiscalización, control y evaluación del Congreso del Estado, con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y de decisión sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley, y estará a cargo del auditor superior de fiscalización.
"La revisión y fiscalización de las cuentas públicas de la administración pública centralizada, descentralizada y desconcentrada de los Poderes y los Municipios, los organismos autónomos constitucionales y en general, todo organismo público, persona física o moral del sector social o privado que por cualquier motivo reciba o haya recibido, administrado, ejerza o disfrute de recursos públicos bajo cualquier concepto, la realizará el Congreso a través del órgano que se crea denominado Auditoría Superior de Fiscalización del Congreso del Estado.
"La función de fiscalización será ejercida conforme a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad.
"A. La auditoría Superior de Fiscalización del Congreso del Estado tendrá las siguientes facultades:
"I.F. los ingresos y egresos, el manejo, la custodia y la aplicación de los recursos de los Poderes del Estado, todos los organismos y entidades públicas y de cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada y los transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otro acto jurídico, así como la evaluación sobre el cumplimiento de sus objetivos y metas establecidos en sus programas.
"También fiscalizará directamente los recursos federales que administren o ejerzan, los Municipios, los que se destinen y se ejerzan por cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, y los transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otra figura jurídica, de conformidad con los procedimientos establecidos en las leyes aplicables y sin perjuicio de la competencia de otras autoridades y de los derechos de los usuarios del sistema financiero.
"Si del estudio que se realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley. En el caso de la revisión sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas, dicho órgano sólo podrá emitir las recomendaciones para la mejora en el desempeño de los mismos, en los términos de la ley.
"Las entidades fiscalizadas deberán llevar el control y registro contable, patrimonial y presupuestal de los recursos del Estado y de los Municipios que les sean transferidos y asignados de acuerdo con los criterios que establezca la Constitución y la ley, garantizando que los recursos económicos de que dispongan se administren con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.
"Sin perjuicio del principio de anualidad, la Auditoría Superior de Fiscalización podrá solicitar y revisar, por periodos semestrales la información correspondiente al ejercicio de la cuenta pública. Las observaciones y recomendaciones que, respectivamente se tengan que emitir deberán observar en todo momento el apego a la normatividad aplicable.
"...
"III. Realizar visitas, inspecciones, revisiones, auditorías operativas, financieras, de cumplimiento, de evaluación de la gestión social a las dependencias o entidades del sector paraestatal, del Poder Ejecutivo, del Poder Judicial en cualesquiera de los Tribunales Estatales, del propio Poder Legislativo, del Instituto Estatal Electoral y los Ayuntamientos del Estado, organismos constitucionales autónomos, en cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, en los términos de la legislación en la materia.
"...
"V. Remitir al Congreso del Estado, los informes de resultados de la revisión de la cuenta pública del año anterior. El organismo de fiscalización deberá guardar reserva de sus actuaciones y observaciones, la ley establecerá las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición."
Por tanto, el artículo impugnado señala que la Auditoría Superior del Estado de Morelos tendrá a su cargo la facultad de fiscalizar los ingresos y egresos, así como el manejo y la aplicación de fondos y recursos de índole municipal, incluyendo la aplicación de recursos de origen federal en tanto éstos formen parte de la respectiva cuenta pública municipal, no solamente recoge el sistema constitucional de fiscalización indicado, relativo a que todos los componentes de las cuentas públicas municipales deben ser supervisados por las Legislaturas Estatales, sino que lo complementa y aclara al precisar que la fiscalización comprende a los recursos federales cuando entran a las indicadas cuentas.
Cuando la Constitución Federal alude a la aprobación de las cuentas públicas municipales no distingue si los recursos en ellas considerados provienen de fondos federales, de recursos que los Estados traspasan a los Municipios o ingresos de otro tipo, lo que implica que a las Legislaturas Locales les compete la fiscalización de las cuentas públicas municipales en su integridad, independientemente del origen de los recursos que las integren.
En ese sentido, cuando el artículo 79, fracción I, segundo párrafo, de la Constitución Federal, le otorga a la Auditoría Superior de la Federación facultades para fiscalizar los recursos federales que ejerzan los Municipios, al señalar que la entidad de fiscalización superior de la Federación también fiscalizará los recursos federales que ejerzan los Municipios.
En este sentido, la Constitución Federal establece un régimen competencial coordinado para la fiscalización de los recursos federales, de manera tal que dicha facultad debe llevarse a cabo tanto por las Legislaturas de los Estados, en lo que concierne a cuenta pública, como por la Auditoría Superior de la Federación, pero con finalidades diversas, como se precisará adelante.
Por tanto, esta disposición no debe interpretarse en el sentido de que únicamente a la Auditoría Superior de la Federación le corresponde la fiscalización de todos los recursos de origen federal; ni que sólo a ella le competa la revisión de los recursos federales con exclusión de las facultades que el artículo 115, fracción IV, establece a favor de las auditorías de las Legislaturas de los Estados y, menos aún, que sea ella quien deba revisar todas las cuentas públicas municipales en lo relativo a la aplicación de fondos de origen federal, como lo pretende la parte actora.
La interpretación armónica de esos preceptos lleva a concluir que ambos órganos de auditoría, el federal y el local, están facultados para revisar el ejercicio de fondos federales por parte de los Ayuntamientos, lo que da por resultado un régimen de fiscalización coordinado.
De lo contrario, es decir, de estimarse que las Legislaturas de los Estados no están facultadas para fiscalizar las cuentas públicas municipales en lo que respecta al ejercicio de fondos de origen federal, se afectaría el sentido del mandato constitucional previsto en el artículo 115, fracción IV, último párrafo, de la Constitución General de la República; pero, además, por un lado, se obligaría a la Auditoría Superior de la Federación a revisar todas y cada una de las cuentas públicas municipales (dado que de una forma u otra todos los Municipios ejercen fondos de origen federal) y, por el otro, se dejaría de fiscalizar la aplicación por los Ayuntamientos Municipales, de recursos provenientes de fuentes diversas a la Federación, las entidades federativas y los propios Municipios, como lo pueden ser aquellos que llegan a recibir como una liberalidad de los particulares, o los que eventualmente les ceden los organismos públicos internacionales, pues tampoco se mencionan expresamente como facultad de las Legislaturas Locales.
Efectivamente, de considerarse que es a la Auditoría Superior de la Federación a la única que corresponde la fiscalización de los recursos federales ejercidos por los Municipios, se correría el riesgo de imposibilitar las funciones de la entidad superior de fiscalización de la Federación, al obligarla a revisar todas y cada una de las cuentas municipales en lo relativo a los fondos de origen federal, lo que provocaría que no se revisaran adecuadamente estas cuentas públicas.
Aunado a lo anterior, de estimarse que sólo la Auditoría Superior de la Federación está facultada para fiscalizar los recursos federales que ejercen los Municipios, tendría que concluirse, por identidad de razones, que las Auditorías Superiores locales sólo pueden fiscalizar los fondos municipales provenientes de las haciendas estatales y los que son generados por los propios Municipios, pues si la auditoría federal es la única facultada para fiscalizar los fondos federales, la auditoría local tendría que constreñir sus facultades a la fiscalización de fondos municipales de origen estatal.
Lo anterior, implicaría dejar fuera de toda fiscalización aquellos recursos ejercidos por los Municipios que no provienen de tales orígenes, y lo cierto es que dichos recursos también deben ser objeto de fiscalización.
Por tanto, la facultad de auditar las cuentas públicas municipales en su integridad corresponde a las Legislaturas de los Estados, y en lo que respecta específicamente al ejercicio por los Municipios de fondos federales, su fiscalización compete tanto a las Legislaturas Locales como a la Auditoría Superior de la Federación, en la inteligencia de que dicha revisión tiene finalidades distintas.
En efecto, como se precisó con antelación, las facultades que en esta materia se prevén para cada uno de los referidos órganos, no son iguales ni tienen los mismos fines.
Mientras que la fiscalización que llevan a cabo las Legislaturas Locales tiene por objeto la aprobación o desaprobación de las cuentas públicas municipales, la revisión que realiza la Auditoría Superior de la Federación a los fondos federales ejercidos por los Municipios tiene como objeto específico determinar las posibles afectaciones a la hacienda pública federal.
Aunado a lo anterior, en términos generales, puede decirse que mientras la auditoría local del Estado de Morelos, en ejercicio de su facultad de fiscalización de las cuentas públicas municipales, puede investigar todos los actos y omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos de cualquier tipo, lo que significa que puede indagar sobre cualquier irregularidad que advierta en el manejo de los recursos que estén o que debieran estar comprendidos en una cuenta pública municipal independientemente del origen de tales fondos; lo cierto es que debe actuar de manera diversa si dicha irregularidad o conducta ilícita afecta a la hacienda estatal o municipal, que sí, por el contrario, está relacionada con el ejercicio de recursos federales.
En el primer caso, es decir, cuando el acto ilícito afecte a la hacienda pública estatal o municipal, la Auditoría Superior del Estado deberá determinar los créditos fiscales y promover ante las autoridades locales competentes el fincamiento de las responsabilidades que correspondan.
En cambio, si se trata de irregularidades o conductas ilícitas que incidan en el correcto ejercicio de recursos federales, la citada autoridad local deberá limitarse a promover ante las autoridades competentes el fincamiento de las responsabilidades que correspondan, es decir, esencialmente deberá informar a la Auditoría Superior de la Federación de tales irregularidades, la que de acuerdo con el artículo 79, fracción IV, primer párrafo, constitucional, es la autoridad competente para determinar los daños y perjuicios que afecten la hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así como para presentar las denuncias, querellas, demandas o quejas que correspondan.
Como corolario de todo lo anterior, debe concluirse que la interpretación armónica de estos preceptos -del artículo 79, fracción I, párrafo segundo, 115, fracción IV, párrafo penúltimo, de la Constitución Federal y 84, fracciones I, III y V, de la Constitución Política del Estado de Morelos, que da competencia al órgano superior de fiscalización para fiscalizar directamente- lleva a concluir que ambos órganos de auditoría -el federal y el local- están facultados para revisar el ejercicio de fondos federales por parte de los Ayuntamientos, lo cual es resultado de un régimen de fiscalización nacional, que puede ser de coordinación, cuando existe un convenio; o de colaboración, para poner en conocimiento de la autoridad competente la irregularidad en la aplicación de fondos federales.
6) Vulneración al principio de anualidad en la revisión de la cuenta pública, así como por falta de establecimiento de plazos máximos para el ejercicio de las facultades de la legislatura en la materia de fiscalización. Artículo 84, apartado A, fracciones I, párrafo quinto, II, III y V, de la Constitución Política del Estado de Morelos.
Por otra parte, el Municipio actor estima que el artículo 84, apartado A, fracciones I, párrafo quinto, II, III y V, de la Constitución del Estado de Morelos violenta el principio de anualidad de las facultades de revisión de las cuentas públicas municipales, al permitir que la Auditoría Superior de Fiscalización estatal pueda realizar una fiscalización durante periodos distintos y sin que exista un plazo máximo para que se lleven a cabo dichas facultades.
Dicho concepto de invalidez es parcialmente fundado, en atención a lo siguiente:
El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos concede la facultad genérica a los Congresos Locales para revisar la cuenta pública de los Ayuntamientos y, por tanto, la reglamentación de dicha facultad debe establecerse en las Constituciones y leyes locales.
Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado que la citada facultad, junto con la de aprobación de leyes de ingresos y determinación del presupuesto de egresos municipales, tienen entre otras finalidades la de revelar el estado de las finanzas públicas, así como asegurar la realización transparente de los planes de desarrollo y sus programas, lo cual se logra mediante la verificación de la asignación adecuada de los recursos disponibles, el control, vigilancia y fincamiento de responsabilidades.
El anterior criterio puede consultarse en la tesis XLI/96, visible a foja 462, Tomo III, marzo de 1996, Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, la cual señala:
"MUNICIPIOS DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN. EL ARTÍCULO 129 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, DE DICHO ESTADO, EN CUANTO IMPIDE A LOS AYUNTAMIENTOS DE AQUÉLLOS ACORDAR REMUNERACIONES PARA SUS MIEMBROS SIN APROBACIÓN DEL CONGRESO, NO INFRINGE EL ÚLTIMO PÁRRAFO DE LA FRACCIÓN IV, DEL ARTÍCULO 115, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. La citada disposición de la Constitución Federal, establece que ‘las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisarán las cuentas públicas’, agregando que ‘los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles’. Este último párrafo no hace inconstitucional el artículo 129 de la Constitución Estatal en cuanto prescribe ‘los Ayuntamientos no podrán acordar remuneración alguna para sus miembros sin aprobación del Congreso’, como pudiera inferirse de una interpretación gramatical y aislada; por lo contrario, la apreciación conjunta de aquella disposición permite ver que los tres elementos a que se refiere y que se traducen en la facultad de expedir la Ley de Ingresos, determinar el presupuesto de egresos y revisar la cuenta pública, están íntimamente ligados entre sí y tienen entre otras finalidades, la de revelar el estado de las finanzas públicas, así como asegurar la realización transparente de los planes municipales de desarrollo y sus programas. Dichas finalidades se logran mediante la verificación de la asignación adecuada de los recursos disponibles, el control, vigilancia y fincamiento de las responsabilidades resultantes, según se deduce de lo dispuesto en los artículos 108 y 114 de la Constitución Federal, y 130 a 137 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado; lo anterior se confirma porque la Constitución Estatal establece la idea rectora de que la revisión de la cuenta pública municipal compete al Congreso Local, con el asesoramiento técnico y jurídico del jefe de la hacienda pública del Estado, como se desprende de lo dispuesto en sus artículos 63, fracciones X y XII, 135, 136, 137, 138 y 140; y porque la citada Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, establece las obligaciones de los servidores públicos y las responsabilidades consecuentes. Por tanto, si de las Constituciones Federal y Local y de las leyes invocadas se advierte, que en íntima conexión con la atribución de los Ayuntamientos de aprobar sus presupuestos, se encuentran las atribuciones de las Legislaturas Locales para aprobar las leyes de ingresos municipales, revisar las cuentas anuales, suspender Ayuntamientos, declarar su desaparición y suspender o revocar mandatos por las causas graves especificadas en la Ley de Atribuciones de Control y Vigilancia que garantizan el manejo transparente de los recursos públicos, ha de concluirse que el artículo 129 de la Constitución del Estado establece una medida, compatible con la Constitución Federal, tendiente a evitar el abuso del poder y procurar la conservación del equilibrio y equidad presupuestal de los Municipios de la entidad, tomando en consideración que los Municipios son autónomos dentro de la Constitución Federal, pero no soberanos, máxime que dicha medida no vulnera su economía ni invade la esfera que les corresponde; tampoco restringe la libre administración de la hacienda pública municipal, ni limita u obstaculiza su actividad financiera."
En este orden de ideas, la libertad hacendaria municipal no es una facultad absoluta, sino que,precisamente, está acotada por las disposiciones del Texto Constitucional, el que, como se ha señalado, al facultar a las Legislaturas Locales para intervenir en la determinación de los ingresos de los Municipios y en la revisión de su cuenta pública, busca garantizar la transparencia en la utilización de los recursos públicos municipales en los planes y programas aprobados mediante el control, vigilancia y fincamiento de responsabilidades.
Ahora bien, el ejercicio de dichas facultades se encuentra sujeto a los principios de anualidad y posterioridad, conforme a lo señalado por el artículo 116, fracción II, párrafo sexto, de la Constitución Federal, que precisa:
"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.
"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:
"II. ...
(párrafo sexto)
"Las Legislaturas de los Estados contarán con entidades estatales de fiscalización, las cuales serán órganos con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que dispongan sus leyes. La función de fiscalización se desarrollará conforme a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, imparcialidad y confiabilidad."
De lo anterior, deriva que el artículo 116, fracción II, último párrafo, de la Carta Magna establece que la función de fiscalización debe sujetarse a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, imparcialidad y confiabilidad.
Dicha norma fue adicionada a la Constitución por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el siete de mayo de dos mil ocho. Así, del proceso legislativo que dio lugar a dicho decreto deriva que el Constituyente Reformador buscó homologar las funciones de fiscalización y revisión de cuentas públicas de las entidades federativas y del Distrito Federal, con su equivalente en el nivel federal, sujetando la función fiscalizadora a los mismos principios.
Por ello, para delimitar los alcances del principio de anualidad, es válido acudir a los parámetros que a nivel federal ha establecido el Constituyente, a fin de que con él se cumpla la seguridad jurídica que este principio salvaguarda.
Así, de los artículos 74, fracción VI y 79 de la Constitución General, se puede advertir que el principio de anualidad comprende dos aspectos:
a) La obligación del ente fiscalizador de circunscribir el objeto de revisión de la cuenta pública a las actuaciones verificadas en el ejercicio anual auditado, esto es, el ejercicio del año anterior; y,
b) La obligación del ente fiscalizador de concluir su función el año siguiente al de presentación de la cuenta pública.
El primer aspecto, comprende el principio en análisis, y ha sido sustentado por este Tribunal Pleno en la tesis P. XXX/2005, cuyo texto es el siguiente:
"No. Registro: 177701
"Tesis aislada
"Materia(s): Constitucional, Administrativa
"Novena Época
"Instancia: Pleno
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"XXII, agosto de 2005
"Tesis: P. XXX/2005
"Página: 889
"AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. SUS FACULTADES DE FISCALIZACIÓN EN PROCEDIMIENTOS ORDINARIOS SE RIGEN POR EL PRINCIPIO DE ANUALIDAD. Los artículos 74, fracción IV, y 79 de la Constitución Federal, en relación con el artículo 20 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, establecen el principio constitucional de anualidad que, como expresión del principio de seguridad jurídica, obliga a dicha autoridad a que circunscriba el objeto de la revisión del resultado de la cuenta de la hacienda pública federal a las actuaciones verificadas en el ejercicio anual auditado, sin perjuicio de las excepciones autorizadas constitucional o legalmente."(3)
El segundo aspecto referido, deriva de lo expresamente establecido en el artículo 74, fracción VI y 79, fracción II, de la Carta Fundamental, en cuanto a los tiempos a que se sujeta el procedimiento de fiscalización:
•La entrega de la cuenta pública del ejercicio debe ser a más tardar el treinta de abril del año siguiente.
•El informe del resultado de la revisión de la cuenta pública, por parte del órgano fiscalizador de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, debe entregarse a más tardar el veinte de febrero del año siguiente a la presentación de la cuenta.
•Dicha Cámara debe concluir la revisión de la cuenta a más tardar el treinta de septiembre del mismo año.
Los aspectos aludidos que comprende el principio de anualidad se advierten, claramente, en el proceso legislativo que dio lugar al decreto de siete de mayo de dos mil ocho, que a continuación se transcribe:
Exposición de motivos de iniciativa del Ejecutivo:
"Asimismo, se eleva a rango constitucional la facultad de la Auditoría Superior de la Federación contenida actualmente en el artículo 20 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, para revisar información de ejercicios anteriores al de la cuenta pública en cuestión, sin que por este motivo se entienda abierta nuevamente la cuenta pública del ejercicio al que pertenece la información solicitada, cuando el programa o proyecto contenido en el presupuesto en revisión abarque para su ejecución y pago diversos ejercicios fiscales; de igual forma, se amplía dicha facultad cuando se trate de revisiones sobre el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales. Cabe señalar que las observaciones y recomendaciones que la entidad de fiscalización superior de la Federación emita en uso de esta facultad, sólo podrán referirse a la cuenta pública en revisión.
"...
"En concordancia con las propuestas señaladas para fortalecer a la Auditoría Superior de la Federación y conforme a los principios de división y equilibrio de poderes, se proponen reformas constitucionales para que la revisión de la cuenta pública y, en general, las funciones de fiscalización, se apeguen a procedimientos que den certeza jurídica a los sujetos de fiscalización.
"En este sentido, se propone establecer que la función de fiscalización que ejerce la Auditoría Superior de la Federación esté regulada en su alcance por los principios rectores de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad e imparcialidad, como preceptos a los que deberá sujetarse la actuación del órgano técnico fiscalizador.
"Asimismo, se prevé un procedimiento para que los sujetos de fiscalización tengan oportunidad de brindar las justificaciones y aclaraciones que en derecho procedan a efecto de atender las observaciones que se desprendan de la revisión de la cuenta pública. Lo anterior, a través de plazos que brinden certidumbre sobre el procedimiento y no dejen abiertos de manera indefinida los procesos de revisión."
Dictamen de la Cámara de Diputados (Origen):
"Respecto al objetivo de incrementar la calidad en el gasto, las que suscriben hacen notar que es indispensable adoptar un mecanismo que permita orientar la ejecución del gasto público a la obtención de resultados de una manera eficaz y eficiente. En este contexto se considera necesario modificar el artículo 134 constitucional para establecer los parámetros bajo los cuales deben conducirse los órganos públicos en la administración de los recursos públicos.
"Ahora bien, las comisiones que suscriben consideran que las entidades federativas y los Municipios deben participar también en esta responsabilidad, por lo que la aplicación de los principios citados en el párrafo anterior debe ser extensiva a los tres órdenes de gobierno.
"...
"Las comisiones dictaminadoras destacan el hecho de que las modificaciones referidas con anterioridad se verían fortalecidas con la reforma propuesta al artículo 79 constitucional en la que se fortalecen las facultades de la Auditoría Superior de la Federación con base en los principios de anualidad, legalidad, definitividad e imparcialidad en la fiscalización, y haciéndola extensiva a los recursos federales que reciban, administren o ejerzan los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, los particulares y cualquier fondo o fideicomiso que administre o ejerza recursos públicos.
"...
"En relación con el artículo 79 constitucional, se realizan diversos ajustes a la propuesta del Ejecutivo Federal, con el objeto de fortalecer la función de fiscalización a cargo del Poder Legislativo; en este sentido se establece lo siguiente:
"...
"En relación con el procedimiento previsto en la iniciativa relativo a un informe preliminar sobre el resultado de la revisión de la cuenta pública, se reformula dicho procedimiento para prever que:
"i) La entrega del informe del resultado de la revisión de la cuenta pública a la Cámara de Diputados será a más tardar el 20 de febrero del año siguiente al de la presentación de la citada cuenta. Asimismo, se prevé que el informe se someterá a la consideración del Pleno de dicha Cámara.
"...
"Respecto a las modificaciones propuestas a los artículos 116 y 122 constitucionales, la exposición de motivos señala que: ‘... También se reforman los artículos 116 y 122 para establecer en las Legislaturas Estatales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal órganos estatales de fiscalización y hacer de aplicación general los principios rectores de la fiscalización en todas las entidades federativas.’
"Lo anterior se considera acertado, toda vez que con la reforma propuesta se busca homologar las funciones de fiscalización y revisión de cuentas públicas de las entidades federativas y del Distrito Federal, con su equivalente en el nivel federal, lo cual facilitaría a la Auditoría Superior de la Federación la revisión de los recursos federales ejercidos por las entidades federativas en razón de que serían fiscalizados por los órganos de fiscalización locales bajo los mismos principios. Con estas modificaciones se prevé, a nivel constitucional, la creación de órganos de fiscalización a nivel estatal; asimismo, se establecen los principios rectores de la fiscalización, armonizando de esta manera las disposiciones en materia de fiscalización a nivel local con las respectivas en el nivel federal, respetando la autonomía de las entidades federativas, dejando que sean las propias entidades quienes decidan, a través de sus legislaciones locales, las particularidades de dichos órganos y sus procedimientos. ..."
Dictamen de la Cámara de Senadores (Revisora):
"... Estas comisiones dictaminadoras consideran importante mencionar que lo propuesto en minuta que se dictamina es necesaria para crear bases jurídicas, obligatorias para todos, que sustenten la construcción de un sistema nacional de fiscalización que, sin menoscabo de la soberanía de las entidades federativas, establezca principios rectores de la fiscalización, asegure la autonomía de los organismos fiscalizadores y, mediante la homologación de normas y criterios contables entre la Federación y las entidades federativas y de éstas entre sí, asegure una rendición más responsable y rigurosa de toda la gestión pública del país. Esa es una exigencia ciudadana que estamos obligados a cumplir.
"Es importante mencionar que existe completa coincidencia con la colegisladora, en cuanto a la modificación de los artículos 116 y 122 constitucionales, a fin de establecer en las Legislaturas Estatales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal órganos estatales de fiscalización y hacer de aplicación general los principios rectores de la fiscalización en todas las entidades federativas.
"Lo anterior, toda vez que se logrará homologar las funciones de fiscalización y revisión de cuentas públicas de las entidades federativas y del Distrito Federal, con su equivalente en el nivel federal, lo cual facilitaría a la Auditoría Superior de la Federación la revisión de los recursos federales ejercidos por las entidades federativas en razón de que serían fiscalizados por los órganos de fiscalización locales bajo los mismos principios. Asimismo, se logrará, a nivel constitucional, la creación de órganos de fiscalización a nivel estatal. ..."
Así las cosas, el principio de anualidad no está dirigido exclusivamente a las entidades que ejercen gasto público, sino que está expresamente señalado en el artículo constitucional antes transcrito para las facultades del ente que ejerce la fiscalización, la cual se encuentra sujeta a varios principios, dos son los que rigen para el caso en estudio: el de anualidad y el de posterioridad.
La fiscalización se realiza a los entes públicos llamados Federación, Estados y Municipios, a través de un balance anual al cierre del ejercicio, denominado cuenta pública.
La cuenta pública de un año se revisa con fecha posterior al cierre del ejercicio, por ello, el principio de anualidad se entiende como la prohibición de revisar ejercicios anteriores al último, lo que se puede revisar es el último año.
En el caso concreto, el artículo 84, apartado A, fracciones I, párrafo quinto, II, III y V, combatido, textualmente dispone:
"Artículo 84. La Auditoría Superior de Fiscalización del Congreso del Estado es el órgano técnico de fiscalización, control y evaluación del Congreso del Estado, con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y de decisión sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley, y estará a cargo del auditor superior de fiscalización.
"La revisión y fiscalización de las cuentas públicas de la administración pública centralizada, descentralizada y desconcentrada de los poderes y los Municipios, los organismos autónomos constitucionales y en general, todo organismo público, persona física o moral del sector social o privado que por cualquier motivo reciba o haya recibido, administrado, ejerza o disfrute de recursos públicos bajo cualquier concepto, la realizará el Congreso a través del órgano que se crea denominado Auditoría Superior de Fiscalización del Congreso del Estado.
"La función de fiscalización será ejercida conforme a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad.
"A. La Auditoría Superior de Fiscalización del Congreso del Estado tendrá las siguientes facultades:
"I.F. los ingresos y egresos, el manejo, la custodia y la aplicación de los recursos de los Poderes del Estado, todos los organismos y entidades públicas y de cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada y los transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otro acto jurídico, así como la evaluación sobre el cumplimiento de sus objetivos y metas establecidos en sus programas.
"También fiscalizará directamente los recursos federales que administren o ejerzan, los Municipios, los que se destinen y se ejerzan por cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, y los transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otra figura jurídica, de conformidad con los procedimientos establecidos en las leyes aplicables y sin perjuicio de la competencia de otras autoridades y de los derechos de los usuarios del sistema financiero.
"Si del estudio que se realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley. En el caso de la revisión sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas, dicho órgano sólo podrá emitir las recomendaciones para la mejora en el desempeño de los mismos, en los términos de la ley.
"Las entidades fiscalizadas deberán llevar el control y registro contable, patrimonial y presupuestal de los recursos del Estado y de los Municipios que les sean transferidos y asignados de acuerdo con los criterios que establezca la Constitución y la ley, garantizando que los recursos económicos de que dispongan se administren con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.
"Sin perjuicio del principio de anualidad, la Auditoría Superior de Fiscalización podrá solicitar y revisar, por periodos semestrales la información correspondiente al ejercicio de la cuenta pública. Las observaciones y recomendaciones que, respectivamente se tengan que emitir deberán observar en todo momento el apego a la normatividad aplicable.
"II. Podrá revisar el desempeño en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas de Gobierno del Estado y de los Municipios. En el caso de que existan recomendaciones al desempeño las entidades fiscalizadas, éstas deberán precisar ante la Auditoría Superior de Fiscalización las mejoras realizadas o, en su caso, justificar su improcedencia.
"III. Realizar visitas, inspecciones, revisiones, auditorías operativas, financieras, de cumplimiento, de evaluación de la gestión social a las dependencias o entidades del sector paraestatal, del Poder Ejecutivo, del Poder Judicial en cualesquiera de los tribunales estatales, del propio Poder Legislativo, del Instituto Estatal Electoral y los Ayuntamientos del Estado, organismos constitucionales autónomos, en cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, en los términos de la legislación en la materia.
"...
"V. Remitir al Congreso del Estado, los informes de resultados de la revisión de la cuenta pública del año anterior. El organismo de fiscalización deberá guardar reserva de sus actuaciones y observaciones, la ley establecerá las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición; ..."
Como se desprende del artículo 84, apartado A, fracción I, párrafo quinto, el legislador del Estado de Morelos no contempló el principio de anualidad que rige a la revisión de la cuenta pública, conforme al artículo 116, fracción II, párrafo sexto, de la Constitución General pues, al respecto, señaló que, precisamente, sin perjuicio de este principio de anualidad, la Auditoría Superior de Fiscalización podrá solicitar y revisar, por periodos semestrales, la información correspondiente al ejercicio de la cuenta pública, esto es, se inicia la revisión de la cuenta pública de un año que no está cerrado pudiendo emitir el órgano de fiscalización observaciones y recomendaciones por periodos semestrales correspondientes al año en que se está ejerciendo el presupuesto.
Por otra parte, las fracciones II, III y V del artículo 84 impugnado, antes transcritas, relativas a la facultad del ente fiscalizador de realizar visitas, inspecciones, revisiones, auditorías operativas, son enunciadas en la Constitución Estadual que desarrollará la legislación secundaria conforme lo precisa el artículo 79 de la Constitución General.
Cabe destacar que, aun cuando el artículo superior 79 contempla excepciones, concretamente la referida en el párrafo cuarto de la fracción I, dispone que:
Podrá la entidad de fiscalización superior, sin perjuicio del principio de anualidad, solicitar y revisar de manera casuística información de ejercicios anteriores.
Lo cierto es que destaca el principio de anualidad, pues la revisión de documentos o de cuestiones anteriores es, inclusive, de ejercicios anuales anteriores, lo cual se corrobora con el siguiente párrafo del mismo numeral superior, también referido al principio de anualidad, que señala:
Sin que por este motivo se entienda para todos los efectos legales abrir nuevamente la cuenta pública.
Éstas son las excepciones que prevé el artículo 79 de la Constitución Federal al principio de anualidad que no tienen semejanza con las circunstancias que el legislador de Morelos dispuso para el artículo 84,apartado A, fracción I, párrafo quinto, materia de estudio.
Puesto a votación de los señores Ministros integrantes de este Pleno, se obtuvo una mayoría de seis votos a favor de la propuesta modificada del proyecto, consistente en declarar la invalidez del párrafo último de la fracción I del apartado A del artículo 84 de la Constitución Política del Estado de Morelos, sin alcanzarse los ocho votos que exige el artículo 72 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 de la Constitución General, por lo que se desestima el argumento planteado por el Municipio actor.
7) El artículo quinto transitorio del Decreto 822, de reformas a la Constitución Política del Estado de Morelos, no precisa por qué la Ley de Auditoría Superior Gubernamental de la entidad sólo aplicará para las revisiones de la cuenta pública del año 2006, ni cuáles serán las porciones de la nueva ley que se expida aplicables para las revisiones de cuenta pública del Municipio actor.
Al respecto, se aduce que el referido precepto transitorio deja en estado de indefensión al Municipio actor por no realizar las puntualizaciones antes destacadas.
El precepto en comento dispone lo siguiente:
"Quinto. Los asuntos que se encuentren en trámite o en proceso incluyendo las revisiones a las cuentas públicas del año 2006 en la Auditoría Superior Gubernamental del Estado al entrar en vigor el presente decreto, continuarán tramitándose, en los términos de la Ley de Auditoría Superior Gubernamental del Estado hasta su conclusión en lo que no se contravengan con este decreto y la ley que conforme a este decreto expida el Congreso."
Ahora bien, el hecho de que los procesos de revisión de las cuentas públicas correspondientes al año dos mil seis se tramiten y concluyan de conformidad a la Ley de Auditoría Superior Gubernamental -en ese entonces vigente- no causa ningún perjuicio a los entes fiscalizados, ya que se trata de las cuentas públicas que se encontraban sujetas a revisión en el momento en que fue aprobada la reforma constitucional.
Asimismo, la revisión de las cuentas públicas de años siguientes se llevarán a cabo con las nuevas disposiciones legales que para tal efecto apruebe el Congreso Local.
En este sentido, hasta en tanto no se expida la nueva ley de fiscalización, los trámites pendientes de finalizar se llevarán de conformidad a la referida normativa legal, cuestión que abona a la seguridad jurídica de todos los entes fiscalizados al saber de manera clara cuál será la normatividad aplicable a determinado ejercicio fiscal.
Por otra parte, el artículo transitorio es claro al señalar que en los referidos procedimientos de revisión de las cuentas públicas del año dos mil seis, resultará aplicable en todo aquello que no contradiga a la Constitución Local o a la nueva ley de fiscalización estatal que se llegue a expedir, razón por la cual no se genera duda respecto de cuál será la ley aplicable al caso concreto.
Es por todo lo anterior, que se reconoce la validez del artículo 84, fracciones I, III y V, de la Constitución Política del Estado de Morelos, así como del artículo quinto transitorio del Decreto 822.
8) Creación de una autoridad colegiada dentro de la estructura orgánica municipal. Artículos 2o., fracción IV, 60, 61, fracción I, 63, 64, 66, 67, 83, párrafo cuarto, 86, antepenúltimo párrafo y segundo transitorio de la Ley de Contratos de Colaboración Pública Privada para el Estado de Morelos.
El Municipio actor sostiene que se invade la facultad municipal para reglamentar su organización administrativa que le es otorgada mediante leyes de base en términos de la fracción II del artículo 115 constitucional.
Los preceptos impugnados disponen lo siguiente:
"Artículo 2o. Para los efectos de esta ley, se entiende por:
"...
"IV. Comités Municipales de Proyectos de Colaboración Público Privada: Los órganos colegiados de consulta, decisión y apoyo técnico que tienen por objeto coadyuvar con las entidades municipales en la preparación y sustanciación de los procedimientos de contratación previstos en esta ley."
"Artículo 60. Por cada contrato de colaboración público privada que se pretenda celebrar, la entidad contratante designará a un servidor público con nivel jerárquico de subsecretario o superior, en el caso de las dependencias del Poder Ejecutivo del Estado; de secretario, en tratándose de los Municipios, o de director general en el caso de las entidades de la administración pública paraestatal y paramunicipal, a efecto de que desempeñe el cargo de administrador del proyecto."
"Artículo 61. El administrador del proyecto tendrá las siguientes responsabilidades:
"I. Establecer un grupo de trabajo para la implementación del contrato de colaboración público privada, que incorpore servidores públicos de la entidad contratante y, en su caso, de otras entidades. Dicho grupo de trabajo podrá, también, incluir asesores externos;
"II. Preparar el programa de trabajo para la implementación del contrato de colaboración público privada y supervisar su ejecución oportuna y eficiente;
"III. Coordinar y supervisar la preparación del proyecto de referencia y gestionar los estudios de factibilidad correspondientes, así como el estudio de capacidad de pago y suficiencia presupuestal;
"IV. Coordinar y supervisar la preparación de las solicitudes de autorización necesarias para la implementación del contrato de colaboración público privada previstas en esta ley;
"V. Apoyar a la entidad contratante en la obtención de las autorizaciones a que alude la fracción IV anterior;
"VI. Coordinar y supervisar la elaboración del proyecto de contrato de colaboración público privada;
"VII. Coordinar y supervisar el procedimiento de contratación;
"VIII. Coordinar y supervisar la preparación de las bases de licitación; y someterlas, para su aprobación, al Comité Estatal o Municipal de Proyectos de Colaboración Público Privada, según corresponda;
"IX. Preparar un análisis comparativo de las ofertas para su presentación al Comité Estatal o Municipal de Proyectos de Colaboración Público Privada, según corresponda;
"X. Someter al Comité Estatal o Municipal de Proyectos de Colaboración Público Privada, según corresponda, las ofertas y el análisis comparativo de las ofertas a que hace mención la fracción IX anterior, a efecto de que dicho comité emita el dictamen correspondiente en términos de lo previsto en el artículo 64 fracción VIII de esta ley;
"XI. Asegurar que el contrato de colaboración público privada correspondiente se pacte en las mejores condiciones precio, calidad, oportunidad, eficiencia y demás condiciones pertinentes;
"XII. Coordinar el proceso de formalización del contrato de colaboración público privada y demás actos jurídicos accesorios, en su caso;
"XIII. Vigilar el cumplimiento del contrato de colaboración público privada durante la vigencia del mismo y apoyar a la entidad contratante en la preparación, gestión y solución de reclamaciones y controversias;
"XIV. Vigilar que el contratista colaborador reporte oportunamente la información sobre el desempeño, disponibilidad y calidad de los servicios, en términos del contrato;
"XV. Apoyar a la entidad contratante en la preparación de los informes que deba rendir con base en esta ley;
"XVI. Las demás que se establezcan en esta ley o en su reglamento."
"Artículo 63. Cada Ayuntamiento deberá establecer un Comité Municipal de Proyectos de Colaboración Público Privada, como órgano colegiado de consulta, decisión y apoyo técnico en el cumplimiento de las disposiciones de esta ley, el cual tendrá por objeto coadyuvar con las entidades municipales en la preparación y sustanciación de los procedimientos de contratación previstos en la misma."
"Artículo 64. Los Comités Estatal y Municipales de Proyectos de Colaboración Público Privada tendrán las siguientes funciones:
"I. Coadyuvar con las entidades estatales o municipales, según corresponda, al exacto cumplimiento de esta ley y demás disposiciones aplicables;
"II. Proponer las políticas internas, bases y lineamientos con relación a los procedimientos de contratación previstos en esta ley, dentro de los cuales contemplarán aspectos de sustentabilidad ambiental que deberán observarse en los procedimientos que esta ley regula, con el objeto de optimizar y utilizar de forma sustentable los recursos para disminuir costos financieros y ambientales;
"III. Analizar y resolver sobre los supuestos no previstos en las políticas internas, bases y lineamientos a que se refiere la fracción anterior;
"IV. Analizar la documentación preparatoria de los procedimientos de contratación previstos en esta ley;
"V. Coadyuvar con la entidad contratante preparación e implementación de los procedimientos de contratación previstos en esta ley;
"VI. Dictaminar, previamente a su sometimiento para autorización del Congreso del Estado, sobre la procedencia de los casos de excepción al procedimiento de licitación pública;
"VII. Aprobar las bases de licitación que se preparen por las entidades con base en esta ley;
"VIII. Emitir un dictamen que servirá de base para el fallo, que deberá emitir la entidad contratante, en el que se hará constar una reseña cronológica de los actos del procedimiento de contratación, el análisis comparativo de las ofertas y las razones para admitirlas o desecharlas;
"IX. F. como órgano de asesoría y consulta con relación a los actos que se regulan en esta ley; y
"X. Las demás facultades que le confieran esta ley y su reglamento."
"Artículo 66. Los Comités Municipales de Proyectos de Colaboración Público Privada se integrarán con los miembros siguientes:
"I. Con derecho a voz y voto:
"a) El tesorero municipal, quien lo presidirá;
"b) El administrador del proyecto, quien fungirá como secretario ejecutivo; y
"c) Los vocales siguientes:
"1. El titular de la entidad contratante;
"2. El titular del área de programación y presupuesto del Municipio;
"3. Los titulares de otras áreas que el comité considere estrictamente necesario formen parte del mismo, cuando tengan relación con la generalidad de los asuntos materia del comité, y
"II. Sin derecho a voto, pero con voz:
"a) El titular de la dependencia encargada de la atención de los asuntos jurídicos del Ayuntamiento;
"b) El titular del órgano interno de control de la entidad contratante;
"c) El titular del órgano interno de control del Municipio;
"d) Invitados, las personas cuya intervención considere necesaria el presidente o secretario ejecutivo, para aclarar aspectos técnicos o administrativos relacionados con los asuntos sometidos a la consideración del comité.
"Los integrantes del comité con derecho a voz y voto podrán designar por escrito a sus respectivos suplentes, los que deberán tener el nivel jerárquico inmediato inferior, y sólo podrán participar en ausencia del titular.
"La responsabilidad de cada integrante del comité quedará limitada al voto o comentario que emita u omita, en lo particular, respecto al asunto sometido a su consideración, con base en la documentación que le sea presentada. Cuando la documentación sea insuficiente a juicio del comité, el asunto se tendrá como no presentado, lo cual deberá quedar asentado en el acta respectiva. Los dictámenes de procedencia de las excepciones a la licitación pública que emitan los miembros del comité, no comprenden las acciones u omisiones que posteriormente se generen durante el desarrollo de los procedimientos de contratación o en el cumplimiento de los contratos."
"Artículo 67. El funcionamiento y atribuciones de los Comités Estatal y Municipales de Proyectos de Colaboración Público Privada a que se refiere el presente capítulo se determinarán en el reglamento de esta ley."
"Artículo 83. En caso de que se utilice el mecanismo de puntos y porcentajes para la evaluación de propuestas, la adjudicación del contrato será para el licitante con mayor puntaje de acuerdo al sistema establecido en las bases de licitación.
"En caso de no utilizar un mecanismo de puntos y porcentajes, el contrato se adjudicará de entre los licitantes, a aquel que presente una oferta solvente.
"Si se presentaran dos o más ofertas solventes, el contrato se adjudicará a quien presente la proposición cuyo precio sea el más bajo.
"El Comité Estatal o Municipal de Proyectos de Colaboración Público Privada de que se trate, emitirá un dictamen que servirá como base para el fallo que deberá emitir la entidad contratante, en el que se hará constar una reseña cronológica de los actos del procedimiento, el análisis de las ofertas y las razones para admitirlas o desecharlas."
"Artículo 86. La entidad contratante, bajo su responsabilidad, podrá optar por no llevar a cabo el procedimiento de licitación pública y celebrar el contrato a través de los procedimientos de invitación a cuando menos tres personas o de adjudicación directa, cuando:
"I. Se realice una licitación pública que haya sido declarada desierta;
"II. P. o se altere el orden social, la economía, los servicios públicos, la salubridad, la seguridad o el ambiente de alguna zona o región del Estado como consecuencia de caso fortuito o fuerza mayor;
"III. Existan circunstancias que puedan provocar pérdidas o costos adicionales importantes, debidamente justificados;
"IV. Se hubiere rescindido el contrato por causas imputables al contratista colaborador que hubiere resultado ganador en una licitación;
"V. El contrato sólo pueda celebrarse con una determinada persona por ser titular de cierta propiedad intelectual u otros derechos exclusivos; o
"VI. Existan razones justificadas para que, por la especialidad de los servicios requeridos, deba prestarlos una persona determinada.
"La selección del procedimiento que realice la entidad contratante deberá fundarse y motivarse, según las circunstancias que concurran en cada caso, en criterios de economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren las mejores condiciones para el Estado. El acreditamiento de los criterios mencionados y la justificación de las razones para el ejercicio de la opción, deberá constar en escrito firmado por el titular de la entidad contratante y en su caso, del Comité de Proyectos de Colaboración Público Privada que haya dictaminado la excepción.
"En cualquier supuesto se invitará a personas que cuenten con capacidad de respuesta inmediata, así como con los recursos técnicos, financieros y demás que sean necesarios, y cuyas actividades comerciales o profesionales estén relacionadas con los servicios objeto del contrato de colaboración público privada.
"Las disposiciones del título décimo primero, capítulo segundo de esta ley, relativo al procedimiento de licitación pública, serán aplicables a este capítulo, en lo que no se contrapongan con el mismo."
Por su parte, el artículo segundo transitorio de la ley referida dispone lo siguiente:
"Artículo segundo. Se derogan todas aquellas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que se opongan o de cualquier forma contravengan lo previsto en la presente ley."
El anterior concepto de invalidez es infundado, ya que una autoridad consultiva y de decisión en materia de contratación público privada a nivel municipal que genera deuda pública no forma parte de los órganos que son definidos en las bases generales de administración que pueden ser reglamentadas por los Municipios en términos de lo previsto en el artículo 115, fracción II, constitucional.
El Municipio es un nivel de gobierno con una esfera de competencia propia, ella se encuentra constitucionalmente limitada en diversas materias a lo establecido en la legislación local de la entidad federativa en que se ubican, salvo el caso en que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos les otorga expresamente el ejercicio absoluto de determinadas facultades.
En la controversia constitucional 14/2001, promovida por el Municipio de Pachuca de S., Estado de H., fallada el siete de julio de dos mil cinco, por unanimidad de diez votos, el Tribunal Pleno sostuvo que la conceptualización del Municipio como órgano de gobierno conlleva el reconocimiento de una potestad de organización propia, en virtud de la cual, si bien el Estado regula un cúmulo de facultades esenciales del Municipio, quedan para el Ayuntamiento potestades adicionales que le permiten definir la estructura de sus propios órganos de administración, sin contradecir aquellas normas básicas o bases generales que expida la legislatura.
De esta manera, se sostuvo que el texto del artículo 115 constitucional(4) establece que corresponde al Estado sentar las bases generales a fin de que exista similitud en los aspectos fundamentales en todos los Municipios del Estado y al Municipio le corresponde dictar sus normas específicas, sin contradecir esas bases generales dentro de su jurisdicción.
En atención a las anteriores consideraciones, resulta conveniente transcribir el siguiente criterio jurisprudencial:
"LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. OBJETIVO Y ALCANCES DE LAS BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL. La reforma al artículo 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, sustituyó el concepto de ‘bases normativas’ utilizado en el texto anterior, por el de ‘leyes en materia municipal’, modificación terminológica que atendió al propósito del órgano reformador de ampliar el ámbito competencial de los Municipios y delimitar el objeto de las leyes estatales en materia municipal, a fin de potenciar la capacidad reglamentaria de los Ayuntamientos. En consecuencia, las leyes estatales en materia municipal derivadas del artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal, esto es, ‘las bases generales de la administración pública municipal’ sustancialmente comprenden las normas que regulan, entre otros aspectos generales, las funciones esenciales de los órganos municipales previstos en la Ley Fundamental, como las que corresponden al Ayuntamiento, al presidente municipal, a los regidores y síndicos, en la medida en que no interfieran con las cuestiones específicas de cada Municipio, así como las indispensables para el funcionamiento regular del Municipio, del Ayuntamiento como su órgano de gobierno y de su administración pública; las relativas al procedimiento administrativo, conforme a los principios que se enuncian en los cinco incisos de la fracción II del artículo 115 constitucional, incluidos en la reforma, entre las que se pueden mencionar, enunciativamente, las normas que regulen la población de los Municipios en cuanto a su entidad, pertenencia, derechos y obligaciones básicas; las relativas a la representación jurídica de los Ayuntamientos; las que establezcan las formas de creación de los reglamentos, bandos y demás disposiciones generales de orden municipal y su publicidad; las que prevean mecanismos para evitar el indebido ejercicio del gobierno por parte de los munícipes; las que establezcan los principios generales en cuanto a la participación ciudadana y vecinal; el periodo de duración del gobierno y su fecha y formalidades de instalación, entrega y recepción; la rendición de informes por parte del Cabildo; la regulación de los aspectos generales de las funciones y los servicios públicos municipales que requieren uniformidad, para efectos de la posible convivencia y orden entre los Municipios de un mismo Estado, entre otras. En ese tenor, se concluye que los Municipios tendrán que respetar el contenido de esas bases generales al dictar sus reglamentos, pues lo establecido en ellas les resulta plenamente obligatorio por prever un marco que da uniformidad a los Municipios de un Estado en aspectos fundamentales, el cual debe entenderse como el caudal normativo indispensableque asegure el funcionamiento del Municipio, sin que esa facultad legislativa del Estado para regular la materia municipal le otorgue intervención en las cuestiones específicas de cada Municipio, toda vez que ello le está constitucionalmente reservado a este último." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXII, octubre de 2005, tesis P./J. 129/2005, página 2067).
No obstante, y de conformidad a la delimitación que hace el artículo 1o. de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada, el Estado regula únicamente aquellos contratos que signifiquen la generación de deuda pública para los Municipios.
De conformidad con el artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal, el endeudamiento público local es controlado por las Legislaturas Locales, a través de la expedición de una ley, en la que se establezcan las bases que regulen la estructura y procedimientos para la autorización y ejercicio de los empréstitos.
Ahora bien, dentro de las bases en materia de deuda pública, se incluye la posibilidad de crear y definir los órganos mínimos que deben integrar las estructuras administrativas municipales para el manejo de las mismas.
En este sentido, los comités de proyectos de colaboración público privada a nivel municipal no son propiamente órganos administrativos que entren dentro de la definición de administración pública contenida en el artículo 115, fracción II, inciso a), sino que se trata de órganos rectores en materia de las contrataciones de colaboración público privada que significan la generación de deuda pública.
Misma consideración deber regir en relación con el argumento que se hace consistir en que las disposiciones impugnadas obligan a los Municipios a designar por cada contrato de colaboración público privada, a un servidor público que fungirá como "administrador de proyecto", y que tendrá facultades para establecer un grupo de trabajo para la implementación, formulación, coordinación y supervisión tanto de los proyectos y procesos de licitación como de la celebración y cumplimiento de dichos contratos, incluidos los informes que otras autoridades deban rendir sobre éstos, así como para contratar "asesores externos".
Sobre la misma línea argumentativa apuntada, cabe desestimar el argumento de invalidez que se endereza en relación con el artículo segundo transitorio de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada.
Es por lo anterior que se reconoce la validez de los artículos 2o., fracción IV, 60, 61, fracción I, 63, 64, 66, 67, 83, párrafo cuarto, 86, antepenúltimo párrafo y segundo transitorio de la Ley de Contratos de Colaboración Pública Privada del Estado de Morelos.
9) Invasión de la facultad reglamentaria municipal. Artículos 8, 10, 11, 34, fracción II y 67 de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada del Estado de Morelos.
El Municipio actor sostiene que los preceptos impugnados violentan la fracción II del artículo 115 constitucional, ya que al disponer que corresponde al gobernador del Estado de Morelos reglamentar en exclusiva la Ley de Contratación Público Privada, se invade la facultad reglamentaria del Municipio sobre las leyes que constituyen bases generales de la administración.
Los preceptos impugnados disponen lo siguiente:
"Artículo 8. Las entidades que pretendan celebrar un contrato de colaboración público privada para la implementación de un proyecto de colaboración público privada, deberán preparar el proyecto de referencia correspondiente. Su elaboración se sujetará a lo dispuesto en esta ley, su reglamento, y en los lineamientos y metodología que al efecto emita la secretaría."
"Artículo 10. La secretaría deberá emitir los lineamientos y metodología para la elaboración de proyectos de referencia y deberá publicarlos en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’."
"Artículo 11. La entidad contratante deberá calcular el comparador del sector público conforme a los lineamientos y metodología que emita la secretaría. La solicitud de autorización para la celebración de un contrato de colaboración público privada, que en su oportunidad se presente al Congreso del Estado, señalará como monto máximo de dicho contrato el comparador del sector público respectivo. Posteriormente, dicho monto se comparará con las ofertas solventes para determinar, en su caso, el ahorro que obtendría la entidad contratante."
"Artículo 34. Los derechos y obligaciones que se deriven de los contratos de colaboración público privada no podrán cederse en forma parcial o total en favor de cualquier otra persona, con excepción de:
"I. Los derechos de cobro, garantías y derechos derivados mecanismos de fuente de pago originados con base en los contratos que regula esta ley; o
"II. Otros derechos y obligaciones que, en términos de lo que prevea el reglamento de la misma, puedan cederse,
"En los casos de cesión antes señalados, se deberá contar con el consentimiento previo y por escrito de la entidad contratante."
"Artículo 67. El funcionamiento y atribuciones de los Comités Estatal y Municipales de Proyectos de Colaboración Público Privada a que se refiere el presente capítulo se determinarán en el reglamento de esta ley."
De conformidad con la fracción II del artículo 115 constitucional, los Municipios pueden reglamentar, respetando las bases generales establecidas por las legislaturas pueden regular con autonomía y aquellos aspectos específicos de la vida municipal en el ámbito de sus competencias.
Resulta aplicable el siguiente criterio jurisprudencial:
"MUNICIPIOS. CONTENIDO Y ALCANCE DE SU FACULTAD REGLAMENTARIA. A raíz de la reforma constitucional de 1999 se amplió la esfera competencial de los Municipios en lo relativo a su facultad reglamentaria en los temas a que se refiere el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; derivado de aquélla, los Ayuntamientos pueden expedir dos tipos de normas reglamentarias: a) el reglamento tradicional de detalle de las normas, que funciona similarmente a los derivados de la fracción I del artículo 89 de la Constitución Federal y de los expedidos por los gobernadores de los Estados, en los cuales la extensión normativa y su capacidad de innovación está limitada, pues el principio de subordinación jerárquica exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida; y b) los reglamentos derivados de la fracción II del artículo 115 constitucional, que tienen una mayor extensión normativa, ya que los Municipios, respetando las bases generales establecidas por las legislaturas, pueden regular con autonomía aquellos aspectos específicos de la vida municipal en el ámbito de sus competencias, lo cual les permite adoptar una variedad de formas adecuadas para regular su vida interna, tanto en lo referente a su organización administrativa y sus competencias constitucionales exclusivas, como en la relación con sus gobernados, atendiendo a las características sociales, económicas, biogeográficas, poblacionales, culturales y urbanísticas, entre otras, pues los Municipios deben ser iguales en lo que es consustancial a todos -lo cual se logra con la emisión de las bases generales que emite la Legislatura del Estado-, pero tienen el derecho, derivado de la Constitución Federal de ser distintos en lo que es propio de cada uno de ellos, extremo que se consigue a través de la facultad normativa exclusiva que les confiere la citada fracción II." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXII, octubre de 2005, tesis P./J. 132/2005, página 2069).
Ahora bien, como ya se ha señalado, el artículo 1o. de la Ley para la Celebración de Contratos Público Privados del Estado de Morelos señala expresamente que los contratos de colaboración público privada que no constituyan deuda pública seguirán la normatividad reglamentaria que para tales efectos expidan los Ayuntamientos.
En este sentido, los Municipios podrán reglamentar cuestiones relativas a los contratos de contratación público privada, siempre y cuando los mismos no involucren la contratación de deuda pública.
Una vez definido lo anterior, y como ya se ha dicho, la deuda pública municipal no es una base general de administración, sino una cuestión que se regula aparte en términos del artículo 117, fracción VIII, constitucional y, por ende, no es una cuestión susceptible de ser reglamentada directamente por los Municipios.
En adición a lo anterior, es importante precisar, primero, que esta ley se aplica única y exclusivamente a los contratos de colaboración pública-privada que generen deuda pública. La deuda pública requiere aprobación de la Asamblea Legislativa del Congreso Estatal.
Segundo, que el órgano Municipal, en realidad, no exige la creación de un nuevo órgano al seno del Municipio, sino la conjunción de diversos servidores públicos municipales para integrar este comité.
Al respecto, el artículo 66, antes transcrito, en la parte conducente, dice:
"Artículo 66. Los Comités Municipales de Proyectos de Colaboración Público Privada se integrarán con los miembros siguientes:
"I. Con derecho a voz y voto:
"a) El tesorero municipal, quien lo presidirá;
"b) El administrador del proyecto, quien fungirá como secretario ejecutivo; y
"c) Los vocales siguientes:
"1. El titular de la entidad contratante;
"2. El titular del área de programación y presupuesto del Municipio;
"3. Los titulares de otras áreas que el comité considere estrictamente necesario formen parte del mismo, cuando tengan relación con la generalidad de los asuntos materia del comité, y
"II. Sin derecho a voto, pero con voz:
"a) El titular de la dependencia encargada de la atención de los asuntos jurídicos del Ayuntamiento;
"b) El titular del órgano interno de control de la entidad contratante;
"c) El titular del órgano interno de control del Municipio;
"d) Invitados, las personas cuya intervención considere necesaria el presidente o secretario ejecutivo, para aclarar aspectos técnicos o administrativos relacionados con los asuntos sometidos a la consideración del comité.
"Los integrantes del comité con derecho a voz y voto podrán designar por escrito a sus respectivos suplentes, los que deberán tener el nivel jerárquico inmediato inferior, y sólo podrán participar en ausencia del titular.
"La responsabilidad de cada integrante del comité quedará limitada al voto o comentario que emita u omita, en lo particular, respecto al asunto sometido a su consideración, con base en la documentación que le sea presentada. Cuando la documentación sea insuficiente a juicio del comité, el asunto se tendrá como no presentado, lo cual deberá quedar asentado en el acta respectiva. Los dictámenes de procedencia de las excepciones a la licitación pública que emitan los miembros del comité, no comprenden las acciones u omisiones que posteriormente se generen durante el desarrollo de los procedimientos de contratación o en el cumplimiento de los contratos."
Es decir, no se trata de integrar una nueva unidad administrativa, sino de interrelacionar a distintos servidores públicos municipales con la entidad contratante, entendiendo que es la que va a desarrollar la obra que genera deuda pública, y con la modalidad de que hay que designar un administrador del contrato.
Así lo precisa el artículo 2, fracción IV, de la ley materia de estudio:
"Artículo 2. Para los efectos de esta ley, se entiende por:
"...
"IV. Comités Municipales de Proyectos de Colaboración Público Privada: Los órganos colegiados de consulta, decisión y apoyo técnico que tienen por objeto coadyuvar con las entidades municipales en la preparación y sustanciación de los procedimientos de contratación previstos en está (sic) ley."
Deriva de lo anterior que no intervienen autoridades centrales del Estado en este Comité Municipal y en realidad se trata de una condición, para que cuando el proyecto de contratación sea sometido a la aprobación de la legislatura cuente con todos estos requisitos de previa satisfacción.
Es control de deuda pública que el Congreso Estatal de Morelos condiciona a que se celebren de acuerdo con requisitos reforzados que establecen estos preceptos; desde luego, hay una injerencia en el ámbito municipal, pero esta es optativa para el Municipio, es decir, si el Municipio quiere celebrar contratos de colaboración público-privada que generen deuda pública, tiene que someterse a esto.
Si no es su voluntad celebrar contratos conservan su administración pura y dura en los términos que su autonomía se lo permite, pero es en esta modalidad de contratación que genera deuda pública, donde hay un interés del Congreso Estatal de reforzar los requisitos de contratación que permiten después una mayor probabilidad de aprobación del propio Congreso conforme a otro requisito que ya estudiamos y determinamos que es constitucional.
Como deriva de lo anterior, se trata de una figura especial que tiene que ver con la deuda pública y sus formas, según lo dispuesto por el artículo 117, fracción VIII, párrafo segundo, de la Constitución General, que dispone:
"Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública."
Por lo tanto, se concluye que los Municipios carecen de competencia constitucional para reglamentar las leyes estatales que versen sobre deuda pública, al no constituir dicha materia una base de la administración municipal en términos del artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal, razón por la cual se impone reconocer la validez de los artículos 8, 10, 11, 34, fracción II y 67 de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada del Estado de Morelos.
10) Omisión para regular la cancelación de deuda pública. Artículos 92, 93 y 95 de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada.
El Municipio actor reclama la omisión de que los preceptos impugnados no indiquen cómo es que se deben cancelar las garantías o registros que como deuda pública se hayan constituido con cargo a los ingresos o bienes municipales, como tampoco se define que en estos casos no procederá la incorporación automática en el presupuesto de egresos municipal de las obligaciones en los citados contratos. Lo anterior, deja en indefensión al Municipio, ya que las obligaciones financieras pueden subsistir con cargo al gasto público, a pesar de que los contratos han sido rescindidos.
El anterior concepto de invalidez es infundado, toda vez que la Ley de Deuda Pública del Estado de Morelos contempla el mecanismo para cancelar los registros de deuda pública a cargo de los Municipios.
Los preceptos impugnados disponen lo siguiente:
"Artículo 92. La entidad contratante podrá en cualquier momento rescindir administrativamente el contrato de colaboración público privada en caso de incumplimiento del contratista colaborador a las obligaciones contraídas en el mismo".
"Artículo 93. La rescisión deberá sujetarse al procedimiento siguiente:
"I. Se iniciará a partir de que al contratista colaborador le sea comunicado por escrito el incumplimiento en que haya incurrido, para que en un término de diez días hábiles exponga lo que a su derecho convenga y aporte, en su caso, las pruebas que estime pertinentes;
"II. Transcurrido el término a que se refiere la fracción anterior, se resolverá considerando los argumentos y pruebas que hubiere hecho valer;
"III. La determinación de dar o no por rescindido el contrato deberá ser debidamente fundada, motivada y comunicada al contratista colaborador dentro de los quince días hábiles siguientes a lo señalado en la fracción I de este artículo, y
"IV. Cuando se rescinda el contrato se formulará el finiquito correspondiente en términos de lo previsto por el artículo 95 de esta ley.
"Si previamente a la determinación de dar por rescindido el contrato se subsana el incumplimiento correspondiente, el procedimiento quedará sin efecto, pudiendo aplicar la entidad contratante las penas convencionales correspondientes."
"Artículo 95. En todos los casos de rescisión o de terminación anticipada del contrato, la entidad contratante deberá elaborar un finiquito dentro de los diez días hábiles siguientes a que surta efectos la rescisión o terminación y podrá, en su caso, pagar una indemnización al contratista colaborador de conformidad con las fórmulas que se establezcan en el contrato respectivo. Las fórmulas de pago no podrán prever pagos en exceso de los costos, ya sean de capital, financieros, de operación o de inversión asociados con el contrato de colaboración público privada."
Ahora bien, la forma mediante la cual se cancelará la deuda pública del Municipio en caso de que se verifique una rescisión o terminación anticipada de un contrato de colaboración público privada, es una cuestión que se encuentra debidamente regulada en los artículos 15, fracción XXVI y 100 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Morelos. Los preceptos en comento, literalmente, disponen lo siguiente:
"Artículo 15. Los Ayuntamientos tendrán las facultades y obligaciones siguientes:
"...
"XXVI. Inscribir los financiamientos que celebren en el Registro de Obligaciones y Empréstitos del Estado de Morelos; informar a dicha dependencia sobre la situación que guarden sus obligaciones inscritas en el registro de acuerdo a lo previsto en esta ley y notificar, en su caso, el pago de las obligaciones inscritas para efectos de la cancelación de las inscripciones correspondientes."
"Artículo 100. Las entidades deberán informar semestralmente a la secretaría, la situación que guarden sus obligaciones inscritas en el registro.
"Al efectuarse el pago total de una obligación inscrita en el registro, la entidad de que se trate, deberá informarlo a la secretaría, presentando la documentación respectiva, para que se proceda a la cancelación de la inscripción correspondiente."
De lo anterior se sigue que corresponde a los Ayuntamientos inscribir directamente en el Registro de Obligaciones y Empréstitos del Estado de Morelos sus obligaciones financieras y notificar, en su caso, el pago de las obligaciones inscritas para efectos de la cancelación de las inscripciones correspondientes.
En este sentido, una vez que el Ayuntamiento haya rescindido o terminado anticipadamente un contrato de colaboración público privada, deberá informar al referido registro para que se haga la cancelación correspondiente de las obligaciones pendientes de cubrir por dicho concepto, razón por la cual este Tribunal Pleno reconoce la constitucionalidad de los artículos 92, 93 y 95 de la Ley de Deuda Pública.
11) Posibilidad de evitar procedimientos de licitación mediante la figura del "alcance" y solicitar autorización al Congreso Local para hacerlo. Artículo 21 de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada del Estado de Morelos.
El Municipio actor estima que el artículo impugnado violenta los artículos 115 y 134 de la Constitución Federal, ya que establece un procedimiento para evitar licitar los contratos de contratación de colaboración público privada, lo que vulnera el principio de igualdad para los licitantes, así como la facultad del Municipio de poder determinar la persona que ha ganado la licitación.
El artículo impugnado dispone lo siguiente:
"Artículo 21. En caso de que las ofertas solventes sean superiores en monto, al autorizado para el contrato de colaboración públicoprivada correspondiente en la autorización emitida por el Congreso, y habiendo la entidad contratante solicitado y obtenido de nueva cuenta las autorizaciones previstas en los artículos 13, 14 y 15 de esta ley, podrá someter al Congreso un alcance a la solicitud de autorización para celebrar el Contrato de Colaboración Público Privada presentada previamente solicitando autorización para celebrar el contrato respectivo con el licitante que haya presentado la oferta solvente con el precio más bajo, debiendo acompañar información detallada de la oferta correspondiente, la cantidad máxima a comprometer y el estimado de las erogaciones anuales durante el plazo del contrato."
De lo anterior se sigue que en caso de que las ofertas presentadas sean superiores en monto al que fue autorizado para el contrato de colaboración público privada por el Congreso, se podrá solicitar, una vez que se hayan obtenido de nueva cuenta las autorizaciones previstas en los artículos 13, 14 y 15 de esta ley, que la propia legislatura autorice celebrar el contrato con el licitante que haya presentado la oferta solvente con el precio más bajo.
Los anteriores numerales textualmente establecen:
"Artículo 13. La celebración de contratos de colaboración público privada por los Municipios, deberá ser previamente autorizada por sus respectivos Ayuntamientos mediante el acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes. Dicha autorización será requisito necesario para gestionar la autorización de los mismos ante el Congreso."
"Artículo 14. Las entidades de la administración pública paraestatal, sólo podrán celebrar contratos de colaboración público privada si cuentan con la autorización previa de sus órganos de gobierno y de la secretaría. Dicha autorización será requisito necesario para gestionar la autorización del contrato respectivo ante el Congreso.
"Las entidades de la administración pública paramunicipal, únicamente podrán celebrar contratos de colaboración público privada si cuentan con la autorización previa de sus órganos de gobierno y del Ayuntamiento correspondiente, misma que, en el caso de los Ayuntamientos, deberá ser emitida mediante el acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes.
"Dichas autorizaciones serán requisito necesario para gestionar la autorización del contrato respectivo ante el Congreso."
"Artículo 15. En ningún caso podrán las entidades someter al Congreso solicitudes de autorización para la celebración de contratos de colaboración público privada, si no cuentan con una opinión por parte de la secretaría, en el caso de entidades estatales, o de la Tesorería Municipal, en el caso de entidades municipales, sobre el estudio sobre la capacidad de pago y suficiencia presupuestal de la entidad a que alude el artículo 9, fracción IV, de esta ley."
El supuesto normativo contenido en el artículo 21 impugnado contempla una solución en caso de que todas aquellas ofertas que se hayan presentado en la licitación sean superiores al monto total autorizado para un determinado contrato en un principio.
Es decir, carecería de utilidad práctica el llevar a cabo una nueva licitación u otro tipo de procedimiento, puesto que se llegaría al mismo resultado que se obtuvo, al no existir postor alguno que se encuentre dispuesto a prestar el servicio por un monto inferior o igual al que fue originalmente aprobado por la Legislatura Local.
Por otra parte, se entiende que resulta necesario acudir ante el Congreso del Estado de Morelos para que se autorice el monto necesario para cubrir, puesto que se trata de una erogación que no estaba contemplada dentro de las previsiones presupuestales correspondientes y para la cual se requiere la aprobación de la Legislatura Local, al tratarse de deuda pública en términos del artículo 1o. de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada del Estado de Morelos y 117, fracción VIII, de la Constitución Federal.
No hay mayor libertad del Municipio para elegir la forma de contratación, esto, porque si el Municipio ya obtuvo la aprobación de las dos terceras partes del Ayuntamiento para celebrar uno de estos contratos, llevó suficientemente documentado al Congreso Estatal del procedimiento de licitación que se realizará y se concedió la autorización para celebrar este contrato, posteriormente, se emite la convocatoria de licitación pública y los precios estimados en los estudios municipales resultan por abajo de la realidad y las cotizaciones de las empresas interesadas van por arriba de los precios estimados; el Municipio tendría que declarar desierta la licitación, pero si tiene interés en la obra que permite este endeudamiento público, debe volver a realizar todos los estudios ahora bajo la base de nuevos precios.
Así las cosas, se deben obtener nuevamente las autorizaciones previstas en los artículos 13, 14 y 15 de la ley materia de estudio, antes transcritos, para someter de nueva cuenta al Congreso un alcance de la solicitud de autorización para celebrar el contrato de colaboración público-privada a mayor precio, pero estos requisitos de los artículos 13, 14 y 15 son la aprobación mayoritaria de las dos terceras partes del Ayuntamiento para aprobar el nuevo precio más elevado.
Ello conforme lo dispuesto por el artículo 15 que, en la parte conducente, dice:
"En ningún caso podrán las entidades someter al Congreso solicitudes de autorización para la celebración de contratos de colaboración público-privada, si no cuentan con una opinión por parte de la secretaría, en el caso de las entidades estatales o de la Tesorería Municipal, en el caso de las entidades municipales, sobre el estudio, sobre la capacidad de pago y suficiencia presupuestal de la entidad a que alude el artículo 9."
Por su parte, el artículo 21 precisa:
"... un alcance a la solicitud de autorización para celebrar el contrato de colaboración público-privada presentada previamente solicitando autorización para celebrar el contrato respectivo con el licitante que haya presentado la mejor oferta solvente con el precio más bajo, debiendo acompañar información detallada de la oferta correspondiente, la cantidad máxima a comprometer y el estimado de las erogaciones anuales durante el plazo del contrato."
Como deriva de lo anterior, el sobreprecio va a ser revisado por la instancia de mayor jerarquía municipal, que es el Ayuntamiento, y también por la Legislatura Estatal, y sólo en caso de aprobación por estas dos instancias, se podrá llevar a cabo la contratación correspondiente.
Es importante destacar que el artículo 2, fracción XXIV, de la ley materia de estudio, precisa lo siguiente:
"Artículo 2. Para los efectos de esta ley, se entiende por:
"...
"XXIV. Oferta solvente: La propuesta presentada por un licitante, que reúne las características técnicas, legales y económicas requeridas por la entidad contratante para la implementación del proyecto de colaboración público privada de que se trate, y que le garantiza satisfactoriamente el cumplimiento de las obligaciones contenidas en el contrato de colaboración público privada correspondiente."
Lo anterior, debido a que el requisito de oferta solvente es necesario para que el Municipio someta a consideración del Congreso al alcance a la solicitud de autorización para celebrar los contratos en mención, debiendo acompañar la información detallada de la oferta relativa, la cantidad máxima a comprometer y el estimado de las erogaciones anuales durante el plazo del contrato.
Por último, la impugnación que se formula en el sentido de que corresponde a la Legislatura Local la atribución de aprobar previamente los contratos de colaboración público privada que celebre el Municipio, constituye una invasión a las atribuciones de administración y gubernativas establecidas en el artículo 115, fracciones II y IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, resulta infundada, en razón de que, como ya se ha dicho, la regulación sobre dicha materia -al tratarse de deuda pública- corresponde al Estado.
Es por todo lo relatado que se reconoce la validez del artículo 21 de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada del Estado de Morelos.
12) Incumplimiento de los contratos de colaboración público privada. Artículo 7 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Morelos.
El Municipio actor considera que el artículo 7 de la Ley de Deuda Pública viola los artículos 14, 16 y 117, fracción VIII, de la Constitución Federal, ya que la Legislatura Local no puede determinar y autorizar la celebración de los contratos de colaboración público privada y, por consecuencia, no se le puede exigir al Municipio que sea responsable por un posible incumplimiento a dichos contratos.
El precepto en comento dispone lo siguiente:
"Artículo 7. Los actos realizados en contravención a las disposiciones previstas en la presente ley, serán nulos de pleno derecho. Lo anterior, sin perjuicio de las responsabilidades en que incurran quienes los lleven a cabo.
"El desvío de los recursos a un destino distinto al aprobado por el Congreso y establecido en los actos jurídicos que documenten los financiamientos, será considerado como incumplimiento de los mismos y no acarreará su nulidad."
Como ya se ha señalado anteriormente, la participación de la Legislatura Local en la autorización de contratos de colaboración público privada no es violatorio del principio de libre administración municipal establecido en el artículo 115 constitucional, en atención a que se trata de contratos que generan deuda pública.
Al respecto, cabe destacar que no resulta contradictorio que el artículo impugnado establezca, por un lado, que los actos realizados en contravención a la ley serán "nulos de pleno derecho" y, a continuación, disponga que el desvío de los recursos a un destino distinto del aprobado por el Congreso será considerado como "incumplimiento" y no acarreará su nulidad, pues es importante diferenciar la consecuencia derivada de un acto viciado de origen, por no haberse llevado a cabo en contravención a la ley, de aquella otra en la que, no obstante haberse celebrado el acto de conformidad con las disposiciones legales aplicables, al ejecutarse, se incurre en irregularidad pues, en este último caso, el acto es plenamente válido, razón por la cual no ha lugar a declarar su nulidad, sino el incumplimiento a una de sus disposiciones, relacionada con el destino de los recursos, aprobado previamente por la legislatura.
Ahora bien, el hecho de que el precepto impugnado disponga que el desvío de recursos a fines diversos a los aprobados en los instrumentos jurídicos correspondientes (incluyendo los referidos contratos de colaboración) sea considerado como un incumplimiento, únicamente constituye un medio de control en materia de deuda pública, que se inscribe dentro de las bases previstas en el artículo 117, fracción VIII, constitucional, al garantizar que el uso de los empréstitos u obligaciones para fines diversos a los autorizados por el Poder Legislativo generen una responsabilidad contractual del ente u organismo deudor respecto del acreedor y se garantice de tal manera el pago de lo debido.
En este sentido, si el desvío de los recursos generara una nulidad de pleno derecho, se permitiría que los entes u órganos que contratan deuda pudiesen desatender los destinos aprobado para la misma por el Congreso Local, al no tener que resarcir de ninguna manera al acreedor por dicho incumplimiento.
Es por lo anterior que se reconoce la validez del artículo 7 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Morelos.
13) Requerimientos de información y observaciones por parte de la Legislatura Local respecto de las operaciones de endeudamiento. Artículos 12, fracción XVI y 40 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Morelos.
El Municipio actor estima que los artículos 12, fracción XVI y 40 de la Ley de Deuda Pública son violatorios de los artículos 14, 16 y 115, fracciones I, II y IV, de la Constitución Federal, ya que autoriza al Congreso Estatal para requerir información periódica a los Municipios, respecto de las operaciones de endeudamiento, y las autorizaciones respectivas, pudiendo emitir observaciones, ya que dicha información sólo debe ser entregada -de manera ex post- a través de la cuenta pública.
Los preceptos impugnados disponen lo siguiente:
"Artículo 12. Son atribuciones del Congreso del Estado de Morelos:
"...
"XVI. Solicitar de las entidades los informes necesarios, para verificar que las operaciones de endeudamiento sean realizadas conforme a las disposiciones legales aplicables y a las autorizaciones respectivas, formulando, en su caso, las observaciones que de ello se deriven, sin perjuicio de las responsabilidades a que hubiere lugar."
"Artículo 40. Las entidades deberán remitir al Congreso del Estado, dentro de un plazo de sesenta días naturales, contados a partir de la celebración de cualquier crédito o empréstito, un informe escrito que refleje el monto, forma y términos de los mismos, incluyendo plazo, gracia, tasas de interés ordinaria y moratoria, así como información sobre la aplicación de los recursos correspondientes, acompañando copia de los documentos en los que consten los actos jurídicos, valores o títulos de crédito que las documenten."
De conformidad a los preceptos transcritos, el Congreso solicitará a las entidades información sobre sus operaciones de endeudamiento, y toda entidad se encuentra obligada a remitir al Congreso del Estado, dentro de un plazo de sesenta días naturales, contados a partir de la celebración de cualquier crédito o empréstito, un informe escrito sobre dicha operación.
Ahora bien, de conformidad con el artículo 30 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Morelos, los Ayuntamientos deberán informar al Congreso sobre el ejercicio de las partidas correspondientes a los montos y conceptos de endeudamiento autorizado y con relación a la situación de su deuda pública al rendir la cuenta pública.
El precepto en comento establece lo siguiente:
"Artículo 30. El Poder Ejecutivo del Estado y los Ayuntamientos, deberán informar al Congreso sobre el ejercicio de las partidas correspondientes a los montos y conceptos de endeudamiento autorizado y con relación a la situación de su deuda pública al rendir la cuenta pública estatal o municipal en términos de lo previsto por el artículo 32 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos."
No obstante lo anterior, el propio artículo 31 de la referida ley establece que los Ayuntamientos deberán proporcionar al Congreso, directamente o por conducto de la Auditoría Superior de Fiscalización, la información que éste les requiera de acuerdo con la ley, en relación con las operaciones de deuda pública que celebren. Dicho numeral textualmente dice:
"Artículo 31. Sin perjuicio de lo señalado en el artículo anterior, el Poder Ejecutivo del Estado, los Ayuntamientos y las entidades de la administración pública paraestatal y paramunicipal deberán proporcionar al Congreso, directamente o por conducto de la Auditoría Superior de Fiscalización, la información que éste les requiera de acuerdo con la ley, en relación con las operaciones de deuda pública que celebren."
Ahora bien, y como ya se sostuvo anteriormente, la revisión de una cuenta pública se puede llevar a cabo sin importar que haya o no concluido el año fiscal materia de la revisión.
Por lo tanto, la posibilidad de solicitar información sobre el ejercicio de la deuda pública en un momento distinto a la fiscalización anual no es violatorio de la autonomía municipal. Máxime que los empréstitos u obligaciones que adquieran los Municipios no se encuentran comprendidos en el régimen de libre administración hacendaria municipal establecida en el artículo 115 constitucional, lo que significa que los Municipios no pueden manejar, aplicar y priorizar libremente los recursos obtenidos por esta vía.
Sirve de apoyo a lo anterior, el siguiente criterio de este Tribunal Pleno, que a la letra dice:
"LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. LOS EMPRÉSTITOS SON INGRESOS MUNICIPALES NO SUJETOS A DICHO RÉGIMEN. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que existe una distinción entre ‘hacienda municipal’ y ‘libre administración hacendaria’, de manera que la primera comprende un universo de elementos integrado por los ingresos, activos y pasivos del Municipio, mientras que la segunda se refiere al régimen establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el fin de que los Municipios puedan tener la libre disposición y aplicación de determinados recursos. Ahora bien, en el caso de los empréstitos, no puede considerarse que se encuentren comprendidos en el régimen de libre administración hacendaria, pues el artículo 117, fracción VIII, constitucional prevé que las Legislaturas Locales deben establecer, por medio de la ley respectiva, las bases, conceptos y montos de los empréstitos municipales, lo que significa que los Municipios no pueden manejar, aplicar y priorizar libremente los recursos obtenidos por esta vía." (No. Registro: 167452. Tesis aislada. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXIX, abril de 2009, tesis P. XVII/2009, página 1294).
La legislatura tiene la facultad de definir los términos en los cuales deberán ser utilizados los ingresos provenientes de un financiamiento. Por lo tanto, y en atención al que tiene la Legislatura Estatal en materia de deuda pública municipal, se entiende que la misma puede establecer la obligación de entrega de información -fuera del periodo de entrega y análisis de la cuenta pública municipal- respecto a la contratación de la deuda pública que fue previamente aprobada para los Municipios, así como de los términos y condiciones en los cuales fue adquirida.
Por lo razonado anteriormente, se reconoce la validez de los artículos 12, fracción XIV y 40 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Morelos.
14) Se exige la aprobación del Congreso de Morelos para actos que afectan el patrimonio inmobiliario o compromisos financieros, que sobrepasen el periodo de una gestión municipal, cuando se trata de actos que únicamente requieren de la aprobación de las dos terceras partes del Ayuntamiento. Artículos 16, párrafo segundo y 20, párrafo segundo, de la Ley de Deuda Pública del Estado de Morelos.
El actor considera que los artículos 16, segundo párrafo y 20, segundo párrafo, de la Ley de Deuda Pública del Estado de Morelos vulneran el contenido del artículo 115, fracción II, inciso b), ya que no es posible que se permita la injerencia de la legislatura respecto de actos en los cuales los Municipios comprometan el patrimonio inmobiliario o celebren actos que los comprometan por un periodo mayor a la duración de una gestión municipal, ya que en dichos casos únicamente se puede exigir la votación de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento.
El anterior concepto de invalidez es infundado.
El artículo 16, segundo párrafo, de la Ley de Deuda Pública del Estado de Morelos dispone lo siguiente:
"Artículo 16. Los actos de los Ayuntamientos a que se refieren las fracciones I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIV, XVI, XXI, XXIV y XXX del artículo 15 de esta ley deberán ser autorizados, previamente a su sometimiento para la aprobación del Congreso, mediante el acuerdo de la mayoría de sus miembros.
"En el caso de que los actos de los Ayuntamientos a que se refieren las fracciones III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIV, XVI, XXI, XXIV y XXX del artículo 15 de esta ley impliquen obligaciones por virtud de las cuales se afecte el patrimonio inmobiliario municipal o comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo para el que fue electo el Ayuntamiento, dichos actos deberán ser autorizados, previamente a su sometimiento para la aprobación del Congreso, mediante elacuerdo de las dos terceras partes de sus miembros."
Ahora bien, las fracciones del artículo 15 de la misma ley a las que se hace referencia indican lo siguiente:
"Artículo 15. Los Ayuntamientos tendrán las facultades y obligaciones siguientes:
"...
"III. Presentar y gestionar ante el Congreso las solicitudes de autorización de endeudamiento en términos de lo previsto por esta ley;
"IV. Contratar, previa autorización del Congreso del Estado, empréstitos en representación de los Municipios;
"V.N., aprobar, celebrar y suscribir, en el ámbito de su competencia, los actos jurídicos, títulos de crédito y demás instrumentos legales necesarios, directa o indirectamente, para la obtención, manejo, operación y gestión de los financiamientos a cargo de los Municipios, autorizados conforme a lo previsto en esta ley;
"VI. Emitir, previa autorización del Congreso, valores en representación de los Municipios y colocarlos entre el gran público inversionista, en los términos de esta ley y de la legislación aplicable;
"VII. Celebrar, previa autorización, en su caso, del Congreso del Estado, operaciones de refinanciamiento y reestructuración de la deuda pública a cargo de los Municipios;
"VIII. Constituir a los Municipios, previa autorización del Congreso y sujeto a lo establecido en esta ley, en garantes, avalistas, deudores solidarios, subsidiarios o sustitutos de las entidades de la administración pública paramunicipal;
"IX. Solicitar, en su caso, al Estado que se constituya en garante, avalista, deudor solidario, subsidiario o sustituto de los Municipios con relación a financiamientos que se propongan celebrar de acuerdo a lo estipulado en esta ley;
"X. Afectar, previa autorización del Congreso, como fuente o garantía de pago, o ambas, de los financiamientos que celebren directamente los Municipios o de aquellos en los que funjan como garantes, avalistas, deudores solidarios, subsidiarios o sustitutos, los bienes del dominio privado de su propiedad o sus derechos al cobro e ingresos derivados de contribuciones, cobranza de cuotas, cooperaciones, derechos, productos, aprovechamientos, participaciones federales o cualesquier otros ingresos de los que puedan disponer de conformidad con la legislación aplicable y realizar, en su caso, los pagos que correspondan mediante dichas garantías o fuentes de pago;
"XI. Afectar, previa autorización del Congreso, como fuente o garantía de pago, o ambas, de financiamientos que celebre directamente el Municipio, las aportaciones federales que en términos de la legislación federal sean susceptibles de afectación;
"XII. Negociar, previa autorización del Congreso, los términos y condiciones y celebrar los actos jurídicos que formalicen los mecanismos legales de garantía o pago de los financiamientos que celebren directamente los Municipios o de aquellos en los que funjan como garantes, avalistas, deudores solidarios, subsidiarios o sustitutos;
"...
"XIV. Instruir al Poder Ejecutivo del Estado para que realice pagos por cuenta y orden de los Municipios con cargo a las participaciones u otros ingresos federales que les correspondan;
"...
"XVI. Celebrar, de acuerdo con lo previsto en esta ley, operaciones financieras de cobertura que tiendan a evitar o reducir riesgos económico financieros derivados de créditos o empréstitos obtenidos por los Municipios con base en esta ley;
"...
"XXI. Aprobar, previamente a su autorización por el Congreso, los montos y conceptos de endeudamiento, directo y contingente, que sean necesarios para el financiamiento de las entidades de la administración pública paramunicipal, cuya inclusión en la Ley de Ingresos del Municipio soliciten dichas entidades y en su oportunidad, la celebración de las operaciones de endeudamiento que se propongan contraer dichas entidades;
"...
"XXIV. Contratar, en caso de que a juicio del Ayuntamiento, así convenga a los intereses del Municipio de que se trate, a instituciones calificadoras de valores debidamente autorizadas en México, a efecto de que emitan la calificación sobre la calidad crediticia del Municipio y las calificaciones sobre la calidad crediticia de los financiamientos bancarios, bursátiles o de cualquier otra naturaleza que, en su caso, se proponga implementar el Municipio y para que realicen la revisión periódica de las calificaciones respectivas;
"...
"XXX. Contratar en representación de los Municipios, bajo cualquier forma legal, previa autorización del Congreso emitida mediante ley o decreto, el otorgamiento de garantías de terceros, totales o parciales, a efecto de mejorar la calidad crediticia de los financiamientos que de manera directa obtengan; y ..."
De lo anterior se sigue que será necesario que los Municipios, previo acuerdo y votación por las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento, sometan a aprobación de la Legislatura Local cuando se trate de obligaciones de carácter financiero que representen un endeudamiento público para el Municipio, en las cuales se destine el patrimonio inmobiliario municipal como garantía o se constituyan compromisos financieros que trasciendan el periodo de una gestión municipal.
En efecto, de la lectura del artículo 15 de la Ley de Deuda Pública se sigue que se faculta a los Municipios del Estado de Morelos a efectuar diversos tipos de operaciones de carácter financiero entre las cuales están: contratar empréstitos y obligaciones financieras (fracciones III, IV y V), emitir valores para su colocación (fracción VI), operaciones refinanciamiento o reestructuración de deuda pública (fracción VII), constituirse como garantes de entidades de la administración pública paramunicipal (fracciones VIII y XII), solicitar que el Estado se constituya como garante de la deuda municipal (fracción IX), afectar en garantía bienes del dominio privado, derechos de cobro, aportaciones federales (fracciones X y XI), girar instrucciones al Ejecutivo Estatal para el pago de deuda con cargo a participaciones u otros ingresos federales (fracción XIV), hacer operaciones de cobertura financiera (fracción XVI), aprobar operaciones de endeudamiento de las entidades paramunicipales (fracción XXI), contratar calificadoras de valores (fracción XXIV) y contratar garantías financieras para mejorar la calidad crediticia del Municipio (fracción XXX).
En este sentido, se respeta la mecánica prevista en el Texto Constitucional en materia de disposición de bienes inmuebles o compromisos que trasciendan la gestión municipal, puesto que se solicita en primera instancia la votación de las dos terceras partes del Cabildo en términos del artículo 115, fracción II, constitucional, al tratarse de operaciones de endeudamiento público o relacionadas con el mismo, que tienen alguna repercusión sobre el patrimonio inmobiliario municipal o constituyen obligaciones que trascienden una administración municipal específica y, posteriormente, se requiere la aprobación de la Legislatura Estatal al tratarse de operaciones de endeudamiento, en términos de lo dispuesto por el artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal.
De lo anterior resulta posible concluir que la participación del Congreso en este tipo de operaciones es justificada, puesto que, al tratarse de operaciones relacionadas directa o indirectamente al endeudamiento público de los Municipios, se requiere siempre de la aprobación de la Legislatura Estatal.
Por su parte, el párrafo segundo del artículo 20 de la Ley de Deuda Pública Estatal dispone lo siguiente:
"Artículo 20. Los actos de los órganos de gobierno de las entidades de la administración pública paramunicipal a que se refiere el artículo 18, fracciones II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XVI y XXII deberán ser autorizados, mediante el acuerdo de la mayoría de sus miembros y por el Ayuntamiento correspondiente, previamente a su sometimiento para la aprobación del Congreso.
"En el caso de que los actos de los órganos de gobierno de las entidades de la administración pública paramunicipal a que se refiere el artículo 18, fracciones II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XVI y XXII impliquen obligaciones por virtud de las cuales se afecte el patrimonio inmobiliario paramunicipal o comprometan a la entidad de la administración pública paramunicipal por un plazo mayor al periodo para el que fue electo el Ayuntamiento del Municipio al que pertenezcan, dichos actos deberán ser autorizados, previamente a su sometimiento para la aprobación del Congreso, mediante el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento correspondiente."
A su vez, las fracciones del artículo 18 de la ley en comento disponen lo siguiente:
"Artículo 18. Los órganos de gobierno de las entidades de la administración pública paraestatal y paramunicipal tendrán las siguientes facultades y obligaciones:
"...
"II. Solicitar a la secretaría o al Ayuntamiento del cual dependan, la autorización e inclusión en la iniciativa de Ley de Ingresos del Estado o en las iniciativas de Leyes de Ingresos Municipales, de los montos y conceptos de endeudamiento considerados en sus respectivos presupuestos de ingresos en términos de la fracción I anterior;
"III. Solicitar, en su caso, autorización al Congreso para ejercer montos y conceptos de endeudamiento no previstos o adicionales a los autorizados en la Ley de Ingresos del Estado o en las Leyes de Ingresos de los Municipios, según corresponda, que sean necesarios para el financiamiento de las entidades de la administración pública paraestatal y paramunicipal, cuando se considere que existen circunstancias extraordinarias que así lo justifiquen;
IV. Presentar y gestionar ante el Congreso, las solicitudes de autorización de endeudamiento en términos de lo previsto por esta ley;
"V. Contratar créditos, en representación de las entidades de la administración pública paraestatal y paramunicipal, según corresponda, previa autorización del Congreso;
"VI. Negociar, aprobar, celebrar y suscribir en el ámbito de su competencia, los actos jurídicos, títulos de crédito y demás instrumentos legales necesarios, directa o indirectamente, para la obtención, manejo, operación y gestión de los financiamientos a cargo de las entidades de la administración pública paraestatal y paramunicipal, autorizados conforme a lo previsto en esta ley;
"VII. Emitir, previa autorización del Congreso, valores en representación de las entidades de la administración pública paraestatal y paramunicipal y colocarlos entre el gran público inversionista, en los términos de esta ley;
"VIII. Celebrar, previa autorización, en su caso, del Congreso, operaciones de refinanciamiento y reestructuración de la deuda pública a cargo de las entidades de la administración pública paraestatal o paramunicipal, según corresponda;
"IX. Afectar, previa autorización del Congreso, como fuente o garantía de pago, o ambas, de los financiamientos que celebren las entidades de la administración pública paraestatal y paramunicipal, los bienes de su propiedad o sus derechos al cobro e ingresos derivados de la cobranza de cuotas, derechos, productos o cualesquier otros ingresos de los que puedan disponer de conformidad con la legislación aplicable;
"X.S., en su caso, al Estado o a los Municipios de los cuales dependan, que se constituyan en sus garantes, avalistas, deudores solidarios, subsidiarios o sustitutos con relación a financiamientos que se propongan celebrar las entidades de la administración pública paraestatal y paramunicipal de acuerdo a lo estipulado en esta ley;
"XI. Celebrar, de acuerdo a lo previsto en esta ley, operaciones financieras de cobertura que tiendan a evitar o reducir riesgos económico financieros derivados de créditos o empréstitos obtenidos por las entidades de la administración pública paraestatal y paramunicipal con base en esta ley;
"...
"XVI. Contratar, en caso de que a su juicio así convenga a los intereses de la entidad de que se trate, a instituciones calificadoras de valores debidamente autorizadas en México, a efecto de que emitan la calificación sobre la calidad crediticia de las entidades y la calificación sobre la calidad crediticia de los financiamientos bancarios, bursátiles o de cualquier otra naturaleza que en su caso, se propongan implementar las entidades de la administración pública paraestatal y paramunicipal y para que realicen la revisión periódica de las calificaciones respectivas;
"...
"XXII. Contratar en representación de las entidades de la administración pública paraestatal y paramunicipal, bajo cualquier forma legal, previa autorización del Congreso emitida mediante ley o decreto, el otorgamiento de garantías de terceros, totales o parciales, a efecto de mejorar la calidad crediticia de los financiamientos que de manera directa celebren dichas entidades."
En este sentido, el artículo 18 contempla diversas facultades en materia de endeudamiento público para los órganos paramunicipales, tales como: solicitar endeudamientos al Ayuntamiento o al Congreso (fracciones II, III y IV), contratar créditos (fracciones V y VI), emitir valores (fracción VII), refinanciar o reestructurar deuda (fracción VIII), afectar bienes o derechos de cobro en garantía de cobro (fracción IX), solicitar que el Estado o el Municipio se constituyan como garantes (fracción X), contratar coberturas financieras (fracción XI), contratar calificadores de valores fracción XVI y contratar garantías/coberturas para mejorar la calidad crediticia (fracción XXII).
En atención a lo ya resuelto anteriormente, y en aras de evitar repeticiones innecesarias, conviene decir que la aprobación previa del Congreso de Morelos, respecto de operaciones de endeudamiento que realicen los órganos paramunicipales en las cuales se destine el patrimonio inmobiliario municipal como garantía o se constituyan compromisos financieros que trasciendan el periodo de una gestión municipal, es acorde a los artículos 115, fracción II, inciso b) y 117, fracción VIII, de la Constitución Federal.
15) Destino directo al Estado de las participaciones federales correspondientes a los Municipios. Artículo 75, segundo párrafo, de la Ley de Deuda Pública del Estado de Morelos.
Por otra parte, el demandante considera que el artículo 75, segundo párrafo, de la Ley de Deuda Pública Estatal contraviene el artículo 117, fracción VIII, constitucional, ya que no se exige la aprobación previa del Poder Legislativo para que los Municipios puedan disponer de las participaciones federales que les corresponden, evadiendo su responsabilidad constitucional de intervenir de manera previa en materia de empréstitos.
El precepto en cuestión establece lo siguiente:
"Artículo 75. Las participaciones federales y las aportaciones federales únicamente podrán ser afectadas, en los términos del artículo 71 de esta ley, para el pago de obligaciones, directas o contingentes, según corresponda, que contraigan el Estado o los Municipios con autorización del Congreso e inscritas a petición de dichas entidades en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios que lleva la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y en el Registro de Obligaciones y Empréstitos del Estado de Morelos, en favor de la Federación, de instituciones de crédito que operen en territorio nacional, así como de personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.
"Los Municipios podrán afectar en favor del Estado las participaciones que en ingresos federales les correspondan, en los casos en que así lo acuerden, por escrito."
Tenemos entonces que los Municipios podrán afectar en favor del Estado las participaciones que en ingresos federales les correspondan en los casos en que así lo acuerden, por escrito.
En este sentido, el precepto impugnado no versa propiamente sobre la posibilidad de contratar deuda pública, sino sobre la posibilidad de que los Municipios puedan destinar sus participaciones federales al Estado directamente.
Ahora bien, las participaciones federales, conforme al artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(5) serán cubiertas por la Federación a los Estados y Municipios que forman parte de la hacienda municipal y podrán ser administradas libremente por los Municipios.
No obstante, de conformidad al artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal,(6) en caso de que las participaciones federales quieran ser destinadas para garantizar el cumplimiento de obligaciones financieras, será necesario contar con la aprobación previa del Congreso Local. Lo anterior, se armoniza con lo dispuesto en el artículo 117, fracción VIII, constitucional, ya que las cuestiones relativas a la contratación de empréstitos u obligaciones por parte de los Municipios, requieren la aprobación previa de los Congresos Estatales.
Sirve de apoyo a lo anterior el siguiente criterio jurisprudencial de este Tribunal Pleno:
"PARTICIPACIONES FEDERALES. EL ARTÍCULO 9o. DE LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL PERMITE SU AFECTACIÓN SIEMPRE Y CUANDO SE ENCUENTRE AUTORIZADA POR LA LEGISLATURA DEL ESTADO Y LA OBLIGACIÓN ESTÉ INSCRITA EN EL REGISTRO CORRESPONDIENTE. El artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que los Municipios pueden disponer libremente de sus participaciones y el artículo 9o., primer párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal, los faculta para que las afecten en garantía del cumplimiento de las obligaciones que contraigan, siempre y cuando tal afectación se encuentre autorizada por las Legislaturas de los Estados y la obligación esté inscrita en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios." (No. Registro: 178399. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional, Administrativa. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXI, mayo de 2005, tesis P./J. 40/2005, página 1023).
Es en este sentido, el artículo 71 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Morelos(7) establece, en concordancia con lo señalado anteriormente, la posibilidad de que los Municipios -con la autorización previa del Congreso- puedan afectar como garantía de pago de financiamientos que contraten directamente, las aportaciones federales que en términos de la legislación federal sean susceptibles de afectación, incluidos sus accesorios.
Ahora bien, en caso de que las participaciones federales no sean destinadas para garantizar o pagar deuda pública municipal, no será necesario contar con la aprobación previa del Congreso Local para que los Municipios puedan disponer de ellas.
De lo anterior se sigue que, en caso de que las participaciones federales no sean utilizadas como garantía o fuente de pago de deuda pública, las mismas se encuentran dentro de la libre disposición de los Municipios, lo que permite, en caso de que se estime pertinente, que las mismas se destinen al Estado para atender o compensar cualquier tipo de asunto financiero.
Es por todo lo anterior que se reconoce la constitucionalidad del artículo 75, segundo párrafo, de la Ley de Deuda Pública del Estado de Morelos.
16) Autorización previa del Congreso para el manejo de los recursos derivados de deuda pública. Artículo 79 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Morelos.
El Municipio actor sostiene que el artículo 79 violenta el principio de libre administración hacendaria municipal, ya que se requiere la autorización del Congreso para la administración y manejo de recursos o, incluso, el traspaso de los mismos entre cuentas bancarias.
El precepto impugnado dispone lo siguiente:
"Artículo 79. Las entidades no podrán, en ningún caso, otorgar mandatos irrevocables para que sus ingresos sean depositados en cuentas determinadas, abiertas en entidades financieras, si no tienen la autorización previa del Congreso del Estado. Tampoco podrán, en ningún caso, autorizar a las entidadesfinancieras en las que tengan cuentas para que cobren, con cargo a las mismas, cantidades derivadas de financiamientos, compensen adeudos o, en cualquier forma, dispongan de los recursos correspondientes, si no tienen la autorización previa del Congreso del Estado para afectar, como garantía o fuente de pago, dichos ingresos en términos de lo previsto en esta ley."
Se estima que el precepto es acorde al artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal, en atención a que, como ya se ha dicho, la posibilidad de obtener un financiamiento, así como el uso y destino que se otorgue al mismo se encuentra sujeto a la regulación que para tales efectos establezca el Congreso Local.
El artículo en comento se puede dividir en dos partes para su correcto estudio:
En la primera parte, establece que las entidades no podrán, en ningún caso, otorgar mandatos irrevocables para que sus ingresos sean depositados en cuentas determinadas, abiertas en entidades financieras, si no tienen la autorización previa del Congreso del Estado.
En este sentido, el precepto en cuestión pretende evitar que los ingresos derivados de un financiamiento de carácter público quede fuera del control del Municipio o del propio Congreso Estatal, al ser enviados de forma irrevocable a determinadas cuentas bancarias.
Ahora bien, en caso de que este envío de recursos sea necesario en atención a las necesidades propias de un determinado financiamiento, el precepto impugnado exige que sea obligatorio contar con la autorización del Congreso, cuestión que es acorde con el artículo 117, fracción VIII, constitucional, que establece que el manejo y destino de los recursos derivados de deuda pública sean determinados por el propio Congreso del Estado.
En su segunda parte, se establece que las entidades tampoco podrán, en ningún caso, autorizar a las entidades financieras en las que tengan cuentas para que cobren o dispongan de los recursos correspondientes para el pago de adeudos sin la autorización previa del Congreso del Estado.
Ahora bien, los recursos derivados de la deuda pública tienen un destino definido previamente por el propio Congreso Estatal por disposición expresa del artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal.
Por lo tanto, y en concordancia con dicho precepto constitucional, en caso de que los Municipios deseen modificar dicho destino a efecto de utilizar los referidos recursos para pagar o garantizar otros adeudos, será necesario obtener de nueva cuenta la autorización del Poder Legislativo Estatal.
Los anteriores argumentos tienen sustento en el criterio destacado por este Tribunal Pleno en la controversia constitucional 11/2008, resuelta el veintinueve de enero de dos mil nueve, en la que textualmente se dijo:
"Una vez precisado lo anterior, se procede al análisis del precepto impugnado, en tanto que en concepto del Municipio actor, quebranta el principio de libre administración hacendaria.
"El artículo 40 de la Constitución del Estado de Morelos prevé:
"‘Artículo 40. Son facultades del Congreso:
"‘I a LVI...
"‘LVII. En materia de contratos de colaboración público privada:
"‘a) ...
"‘b) Autorizar, en su caso, conforme a las bases que se establezcan en la ley, al Estado, a los Municipios, a los organismos descentralizados estatales o municipales, a las empresas de participación estatal o municipal mayoritaria y a los fideicomisos públicos que formen parte de la administración pública paraestatal y paramunicipal, para la celebración de contratos de colaboración público privada; para la afectación como fuente o garantía de pago, o en cualquier otra forma, de los ingresos que les correspondan o, en su caso, de los derechos al cobro de los mismos, respecto al cumplimiento de todo tipo de obligaciones que deriven de dichos contratos o de cualesquier otros actos jurídicos relacionados con los mismos; y para la celebración de las demás modalidades y actos jurídicos, que en términos de lo previsto por la misma, la requieran; ...’
"Ahora bien, conforme a lo expuesto en esta resolución en torno al ámbito de competencias de los actos de los entes de gobierno, el hecho de que el artículo 40 de la Constitución del Estado de Morelos prevea que el Congreso de esa entidad federativa se encuentra facultado para autorizar, en su caso, conforme a las bases que se establezcan en la ley, al Estado, a los Municipios, a los organismos descentralizados estatales o municipales, a las empresas de participación estatal o municipal mayoritaria y a los fideicomisos públicos que formen parte de la administración pública paraestatal y paramunicipal, para la celebración de contratos de colaboración público privada, no se traduce en una transgresión al principio de libre administración hacendaria.
"Lo anterior, en virtud de que este Tribunal Pleno ha determinado que el alcance de los conceptos de libre administración hacendaria y de hacienda Municipal que prevé el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señalando que la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los Municipios una vez que han entrado al patrimonio de dicho nivel de gobierno, respecto de los cuales debe tener libre disposición con el propósito de satisfacer sus necesidades, todo esto en el marco de los términos que fijen las leyes para el cumplimiento de sus fines públicos.
"Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal, que señala:
"‘No. Registro: 172514
"‘Jurisprudencia
"‘Materia(s): Constitucional
"‘Novena Época
"‘Instancia: Pleno
"‘Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"‘XXV, mayo de 2007
"‘Tesis: P./J. 15/2007
"‘Página: 1643
"‘HACIENDA MUNICIPAL. EL ARTÍCULO SEGUNDO TRANSITORIO, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL PARA EL ESTADO DE OAXACA, AL PREVER REGLAS PARA LA DISTRIBUCIÓN DE DIVERSOS FONDOS DE DOS MIL SEIS, NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (DECRETO PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE LA ENTIDAD EL 26 DE DICIEMBRE DE 2005). El citado precepto al prever que durante el año 2006, el Fondo Municipal de Participaciones y el Fondo de Fomento Municipal, a que se refieren los artículos 6 y 7 de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, se distribuirá a los Municipios conforme a los factores aplicados en 1999, en un 70%, y los factores previstos en el citado ordenamiento, en un 30%, no transgrede el principio de libre administración hacendaria contenido en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues la hacienda municipal comprende un universo de elementos, entre los que se encuentran las participaciones federales, pero estos recursos únicamente forman parte de la hacienda municipal hasta que entran y afectan su esfera económica como ingresos, activos o pasivos, y es en ese momento cuando el Municipio debe administrarlos libremente, sin que las autoridades federales o estatales puedan impedir ese libre manejo. Esto es, el artículo segundo transitorio mencionado no impide que los Municipios administren libremente los recursos activos o pasivos que forman parte de su hacienda municipal, los cuales provienen de distintos rubros, entre los cuales están las participaciones federales, sino que sólo establece la forma en que se hará la distribución de dichas participaciones en 2006, sin que determine el destino que deba dárseles.’
"De lo anterior se sigue que la sola autorización que debe conferir el Congreso del Estado respecto de los contratos que pretenda celebrar el Municipio, no puede transgredir el principio de libre administración hacendaria porque independientemente del destino que se les imprima, no incide sobre ingresos que hayan entrado al patrimonio del Ayuntamiento, sino únicamente respecto del ámbito de su actuación administrativa como lo es la celebración de un acuerdo de voluntades tendentes a la satisfacción de necesidades colectivas.
"Cabe destacar que la política pública estatal estratégica en materia de contratos de colaboración público privada, fue instrumentada en el Estado de Morelos como una acción para fomentar la implementación eficaz de proyectos de infraestructura y la provisión de servicios públicos de calidad con recursos provenientes de inversionistas privados.
"Por ello, si como ya se ha expuesto, la colaboración público privada constituye una variación de roles y funciones que el Estado debe asumir para garantizar el funcionamiento del mercado y el desarrollo de las fuerzas productivas de la sociedad, entonces resulta evidente que su celebración debe quedar sujeta a control de parte del Congreso del Estado pues como también ya ha sido expuesto, tal previsión así como la de informar sobre el manejo de dichos contratos, proviene directamente de lo que sobre el particular dispone el artículo 117, fracción VIII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."
Es por todo lo anterior que se reconoce la validez del artículo 79 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Morelos.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. Es parcialmente procedente pero infundada la presente controversia constitucional.
SEGUNDO. Se sobresee en la controversia respecto de los artículos 27, fracción XVI, 54, 56, fracciones I y II, 105 y tercero transitorio de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada del Estado de Morelos; 3, fracción XVIII, incisos d) y e), 15, fracción XXIII, 18, fracción XV y 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Morelos y 32, párrafo cuarto, de la Constitución Política del Estado de Morelos.
TERCERO. Se desestima la controversia constitucional respecto del planteamiento de invalidez relativo al párrafo último de la fracción I del apartado A del artículo 84 de la Constitución Política del Estado de Morelos.
CUARTO. Se reconoce la validez del procedimiento legislativo que culminó con la emisión del Decreto 822, así como su declaratoria de validez, por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Morelos.
QUINTO. Se reconoce la validez del artículo 84, apartado A, fracciones I, con excepción de su último párrafo, III y V, de la Constitución Política del Estado de Morelos, así como del artículo quinto transitorio del Decreto Número 822 de reformas a dicha Constitución, publicado en el Periódico Oficial el día dieciséis de julio de dos mil ocho.
SEXTO. Se reconoce la validez de los artículos 2o., fracción IV, 8o., 10, 11, 17, fracciones IV y VIII, 21, 23, 34, fracción II, 51, párrafo segundo, 60, 61, fracción I, 63, 64, 66, 67, 68, 83, párrafo cuarto, 86, antepenúltimo párrafo, 88, 92, 93, 95 y segundo transitorio de la Ley de Contratos de Colaboración Pública Privada del Estado de Morelos, artículos 7, 12, fracción XVI, 16, párrafo segundo, 20, párrafo segundo, 29, penúltimo párrafo, 40, 75, párrafo segundo y 79 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Morelos, artículos 32, 35, párrafo segundo y 39, párrafo segundo, de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de Morelos y artículos 115 y 117, párrafo segundo, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos.
SÉPTIMO. P. esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.
Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:
En relación con el punto resolutivo primero:
Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros A.A., C.D., F.G.S., Z.L. de L., A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M..
En relación con el punto resolutivo segundo:
Por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros A.A., C.D. con salvedades, F.G.S. con salvedades, Z.L. de L., A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M., en cuanto a sobreseer en la controversia constitucional respecto de los artículos 27, fracción XVI, 54, 105 y tercero transitorio de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada del Estado de Morelos; 15, fracción XXIII, 18, fracción XV y 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Morelos y 32, párrafo cuarto, de la Constitución Política del Estado de Morelos.
Por mayoría de seis votos de los señores M.A.A., C.D., F.G.S., Z.L. de L., V.H. y presidente S.M., en cuanto a sobreseer en la controversia constitucional respecto de los artículos 56, fracciones I y II, de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada del Estado de Morelos y 3, fracción XVIII, incisos d) y e), de la Ley de Deuda Pública del Estado de Morelos; los señores M.A.M., S.C. de G.V. y O.M. votaron en contra.
En relación con el punto resolutivo tercero:
Los señores Ministros A.A., C.D., A.M., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M. votaron a favor de la propuesta de declarar la invalidez del párrafo último de la fracción I del apartado A del artículo 84 de la Constitución Política del Estado de Morelos; en tanto que los señores M.F.G.S., Z.L. de L. y V.H. votaron en contra.
Por tanto, dada la votación de seis votos a favor del planteamiento de invalidez de norma impugnada, de conformidad con lo previsto en el artículo 105, fracción I, párrafos penúltimo y último, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en el párrafo segundo del artículo 42 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, se desestimó el mencionado planteamiento de invalidez, al no haberse obtenido una mayoría calificada de ocho votos.
En relación con los puntos resolutivos cuarto y quinto:
Se aprobaron por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros A.A., C.D., F.G.S., Z.L. de L., A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M..
En relación con el punto resolutivo sexto:
Por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros A.A., C.D., F.G.S., Z.L. de L., A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M., en cuanto a reconocer la validez de los artículos 17, fracciones IV y VIII, 23, 51, párrafo segundo, 68, 88, 92, 93 y 95 de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada del Estado de Morelos; 7, 12, fracción XVI, 16, párrafo segundo, 20, párrafo segundo, 29, penúltimo párrafo, 40, 75, párrafo segundo y 79 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Morelos; 32, 35, párrafo segundo y 39, párrafo segundo, de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de Morelos; y 115 y 117, párrafo segundo, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos.
Los señores M.C.D. y F.G.S. formularon salvedades en relación con el reconocimiento de validez de los artículos 16, párrafo segundo y 20, párrafo segundo, de la Ley de Deuda Pública del Estado de Morelos; y el señor M.F.G.S. formuló reservas, además, en relación con el reconocimiento de validez del artículo 12, fracción XVI, de la propia ley.
Por mayoría de siete votos de los señores M.F.G.S., Z.L. de L., A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M., en cuanto a reconocer la validez de los artículos 2o., fracción IV, 60, 61, fracción I, 63, 64, 66, 67, 83, párrafo cuarto, 86, párrafo antepenúltimo y segundo transitorio de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada del Estado de Morelos; los señores M.A.A. y C.D. votaron en contra.
Por mayoría de seis votos de los señores M.C.D., F.G.S., Z.L. de L., V.H., O.M. y presidente S.M., en cuanto a reconocer la validez del artículo 21 de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada del Estado de Morelos; los señores Ministros A.A., A.M. y S.C. de G.V. votaron en contra.
Por mayoría de ocho votos de los señores M.C.D., F.G.S., Z.L. de L., A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M., en cuanto a reconocer la validez de los artículos 8o., 10, 11 y 34, fracción II, de la Ley de Contratos de Colaboración Público Privada del Estado de Morelos; el señor M.A.A. votó en contra.
Los señores M.A.A., F.G.S., Z.L. de L., V.H. y C.D. reservaron su derecho para formular, en su caso, voto concurrente o particular.
En relación con el punto resolutivo séptimo:
Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros A.A., C.D., F.G.S., Z.L. de L., A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M..
El señor Ministro presidente J.N.S.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.
No asistió la señora M.M.B.L.R. por estar disfrutando de vacaciones.
Nota: En los mismos términos se resolvieron las controversias constitucionales 134/2008 y 135/2008 promovidas, respectivamente, por los Municipios de Jiutepec y Puente de Ixtla, todos del Estado de Morelos, consultables en la dirección electrónica www.scjn.gob.mx: VERSIONES PÚBLICAS DE LAS SENTENCIAS QUE EMITEN EL PLENO Y LAS SALAS.



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1. Los contratos administrativos se rigen básicamente por dos normas: la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y por la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas.
2. El artículo 112, párrafo octavo, de la Constitución de Morelos fue reformado el primero de julio de dos mil nueve, sólo para cambiar las fechas en las que terminan su ejercicio, para quedar como sigue: "El ejercicio de los Ayuntamientos electos será de tres años y se iniciará el primero de enero del año posterior a la elección, salvo lo que disponga esta Constitución y la ley respectiva para el caso de elecciones extraordinarias.
"Los presidentes municipales, los síndicos y los regidores, así como los demás servidores públicos municipales que determine la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado, deberán cumplir con la presentación oportuna de sus declaraciones patrimoniales ante el Congreso del Estado, en los términos del artículo 133-Bis de esta Constitución."
3. Controversia constitucional 61/2004. Poder Ejecutivo Federal. 12 de abril de 2005. Mayoría de seis votos. Disidentes: J.R.C.D., G.D.G.P., S.A.V.H., O.S.C. de G.V. y J.N.S.M.. Ponente: J.D.R.. Secretaria: M.A.S.M..
4. "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
"...
"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.
"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipalque deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.
"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:
"a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad. ..."
5. "Artículo 115.
"...
"V. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
"...
"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados."
6. "Artículo 9o. Las participaciones que correspondan a las entidades y Municipios son inembargables; no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por las entidades o Municipios, con autorización de las Legislaturas Locales e inscritas a petición de dichas entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios, a favor de la Federación, de las Instituciones de Crédito que operen en territorio nacional, así como de las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana. ..."
7. "Artículo 71. El Estado y los Municipios podrán, con la autorización previa del Congreso emitida mediante ley o decreto, afectar como fuente o garantía de pago, o ambas, de los financiamientos que contraten directamente o de aquellos en los que funjan como garantes, avalistas, deudores solidarios, subsidiarios o sustitutos, los bienes del dominio privado de su propiedad o sus ingresos derivados de contribuciones, cobranza de cuotas, cooperaciones, derechos, productos, aprovechamientos, participaciones federales o cualesquier otros ingresos de los que puedan disponer de conformidad con la legislación aplicable, incluidos sus accesorios. Asimismo, el Estado y los Municipios podrán afectar en los términos señalados, los derechos al cobro de los ingresos antes referidos.
"Igualmente, sujeto a las limitaciones previstas en la ley de la materia, el Estado y los Municipios podrán, con la autorización previa del Congreso emitida mediante ley o decreto, afectar como fuente o garantía de pago de financiamientos que contraten directamente, las aportaciones federales que en términos de la legislación federal sean susceptibles de afectación, incluidos sus accesorios. Asimismo, el Estado y los Municipios podrán afectar en los términos señalados, los derechos al cobro de las aportaciones federales antes referidas.
"En el caso de financiamientos cuya garantía o fuente de pago sean las aportaciones federales, los recursos correspondientes únicamente podrán destinarse a los fines previstos en la ley federal que las regula, siempre que los mismos sean, adicionalmente, considerados inversiones públicas productivas en términos de lo previsto por esta ley."