Ejecutoria num. P./J. 18/2011 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 326746203

Ejecutoria num. P./J. 18/2011 de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Emisor:Pleno
Número de Resolución:P./J. 18/2011
Fecha de Publicación: 1 de Julio de 2011
RESUMEN

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 94/2009. MUNICIPIO DE SAN PEDRO GARZA GARCÍA, ESTADO DE NUEVO LEÓN.ASENTAMIENTOS HUMANOS. EL ARTÍCULO 52 DE LA LEY DE DESARROLLO URBANO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN, ANALIZADO EN EL CONTEXTO DE LAS FACULTADES CONSTITUCIONALES CONCURRENTES EN ESA MATERIA, ES CONSTITUCIONAL.ASENTAMIENTOS HUMANOS. ES UNA MATERIA CONCURRENTE POR DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL.ASENTAMIENTOS HUMANOS. LOS MUNICIPIOS GOZAN DE UNA INTERVENCIÓN REAL Y EFECTIVA DENTRO DEL CONTEXTO DE LA NATURALEZA CONSTITUCIONAL CONCURRENTE DE LA MATERIA.ASENTAMIENTOS HUMANOS. VÍAS DE ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE COMPETENCIA EN ESA MATERIA.CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ANÁLISIS DE LA NORMA IMPUGNADA CUANDO CON POSTERIORIDAD SE CORRIGE A TRAVÉS DE UNA FE DE ERRATAS.

 
CONTENIDO

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 94/2009. MUNICIPIO DE S.P.G.G., ESTADO DE NUEVO LEÓN.
MINISTRO PONENTE: J.R.C.D..
SECRETARIOS: R.M.M.G.Y.L.P.R.Z..
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día treinta y uno de marzo de dos mil once.
VISTOS para resolver los autos de la controversia constitucional 94/2009, y;
RESULTANDO QUE:
PRIMERO. Presentación de la demanda, poderes demandados y actos impugnados. Por oficio recibido el catorce de octubre de dos mil nueve en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, F.M.B., M.E.O.C. y C.C.R.V., ostentándose como presidente municipal, secretario y síndico segundo, respectivamente, todos del Municipio de S.P.G.G., Estado de Nuevo León, promovieron controversia constitucional en la que demandaron la invalidez de lo siguiente:
Normas generales:
Decreto Número 418, que contiene la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, publicada en el Periódico Oficial de la entidad el nueve de septiembre de dos mil nueve.
Señalaron como autoridades demandadas al:
a) Poder Legislativo del Estado de Nuevo León.
b) Poder Ejecutivo del Estado de Nuevo León.
SEGUNDO. Antecedentes. Los antecedentes narrados en la demanda, en síntesis, son los siguientes:
1. La Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León fue turnada al Ejecutivo del Estado para los efectos constitucionales de su promulgación y publicación, y se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León número 120-I, tomo CXLVI, el nueve de septiembre de dos mil nueve, para entrar en vigor a los sesenta días siguientes al de su publicación, atento a lo dispuesto en su artículo primero transitorio.
2. Aunque la ley impugnada no ha entrado en vigor, causa perjuicio al Municipio actor con la sola publicación en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León, toda vez que en el artículo cuarto transitorio obliga al Municipio actor a promover "... en un plazo no mayor a seis meses a partir de la entrada en vigor del presente decreto, las reformas necesarias para ajustar los reglamentos municipales a las disposiciones de esta ley, en las materias de su competencia".
TERCERO. Conceptos de invalidez. Los conceptos de invalidez que hace valer el Municipio actor, en síntesis, son los siguientes:
Primer concepto. Violación de la facultad concurrente, relativa a la regulación de la tenencia de la tierra urbana, estatuida en los artículos 27, párrafo tercero, 73, fracción XXIX-C y 115, fracciones I, II, III, penúltimo y último párrafos, y V, de la Constitución Federal.
Impugnación de los artículos 5, fracción XXVII, 8, fracción IX; 9, fracciones XIX, XXII y XXXIII (sic), 52, 54, fracción V, inciso c), 67, 159, fracciones IV, V, VI y VII, 160, 179, 180, fracción I, 184, fracción III, 185, 186, 192, último párrafo, y 310 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León.
Con la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León se trastoca el sistema de distribución de competencias establecido en la Constitución Federal, toda vez que, a través de los artículos señalados, se crean facultades unilaterales al Gobierno Estatal para que éste, en forma directa o a través de diversas dependencias estatales a su cargo, regule la tenencia de la tierra e incorporación de suelo al desarrollo urbano, excluyendo la potestad del Municipio actor de regular los usos de suelo, dentro de sus respectivos territorios, estableciendo un trámite estatal, sustitutivo o paralelo, al ejercicio de una función (expedir y aprobar los planes de desarrollo urbano) que, por mandato expreso de la Constitución Federal, únicamente corresponde a las autoridades municipales.
Los artículos señalados facultan a la dependencia estatal competente en materia de desarrollo urbano, así como al gobernador del Estado, para sancionar, analizar y verificar los planes y programas de desarrollo urbano aprobados por el Ayuntamiento actor, como requisito previo a su publicación en el Periódico Oficial del Estado y su inscripción en el Registro Público de la Propiedad, lo cual equivale a un derecho de veto, al tener el Municipio actor que sujetar la inscripción, orden y sanción de los planes de su centro de población expedidos y aprobados para su respectivo territorio, a la autorización del Gobierno Estatal, violentándose de tal suerte la facultad constitucional concurrente otorgada al Municipio actor y regulada por el artículo 9, fracción I, de la Ley General de Asentamientos Humanos, misma que establece que corresponde a los Municipios formular, aprobar y administrar los planes y programas de desarrollo urbano de centros de población, sin establecer dicho artículo limitación o restricción alguna a través de la cual se otorgue facultades al Gobierno Estatal para efecto de sancionar dichos planes y programas.
Las facultades que otorgan los artículos 5, fracción XXVII, 52, 54, fracción V, inciso C), 67, 160, 179, 185, 186 y 310 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León a la "dependencia estatal" invaden el ámbito de competencia concurrente que la Constitución Federal prevé para el Municipio actor, por los siguientes motivos:
a) Se conculca lo previsto en el artículo 115, fracción V, inciso c), toda vez que faculta a la "dependencia estatal" a analizar y verificar los proyectos de planes y programas de desarrollo urbano aprobados, como requisito previo a su publicación en el Periódico Oficial del Estado y su inscripción en el Registro Público de la Propiedad, dotando a dicho órgano de facultades de veto, tales que implican el sometimiento del Ayuntamiento, de forma que para que éstos puedan desarrollar sus funciones y publicar en el Periódico Oficial del Estado los planes de desarrollo urbano conforme a la ley citada, deben contar con la autorización previa de la referida agencia.
b) Las normas impugnadas resultan contrarias al artículo 115, fracción V, inciso a), porque es una facultad municipal formular y aprobar los planes de desarrollo urbano municipal y las normas impugnadas autorizan a la "dependencia estatal" unilateralmente para modificar total o parcialmente los programas o planes de desarrollo urbano en el territorio del Municipio actor.
c) La fracción XXVII del artículo 5 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León es contraria al artículo 115, fracción V, inciso e), en virtud de que constitucionalmente corresponde a los tres órganos de gobierno de forma concurrente la materia de regularización de la tierra, y la norma impugnada otorga facultades unilaterales a la "dependencia estatal" para efecto de aprobar los planes de desarrollo urbano formulados, emitidos y aprobados por el Ayuntamiento actor, lo que conforme a los criterios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación equivale a "un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno".
d) La fracción XIX del artículo 9 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León establece: "Son facultades y obligaciones de la dependencia estatal competente en materia de Desarrollo Urbano: ... XIX. Establecer y administrar el registro de los directores responsables de obra, así como participar en la comisión que al efecto se establezca.", lo cual vulnera la facultad concurrente que otorga la Constitución Federal al Municipio actor en su artículo 115, fracción V, regulada a través de la fracción X del artículo 9 de la Ley General de Asentamientos Humanos, que señala que es atribución del Municipio expedir licencias de construcción y, consecuentemente, todo lo que se relaciona con ellas, como lo es el registro y administración de los responsables de las obras.
e) La función de la legislación federal y estatal relativa a la administración de los usos de suelo, por parte de los Municipios, se circunscribe a definir los términos en que éstos ejercerán tal atribución, sin que sea posible interpretar que tal potestad abarca la sustitución en cuanto a la titularidad de la atribución, aun cuando se trate de materias concurrentes, como lo es en la especie la regulación de la tenencia de la tierra e incorporación de suelo al desarrollo urbano, toda vez que, aun en tal supuesto, el artículo 73, fracción XXIX-C, de la Constitución Federal es claro al determinar que la distribución que realice el Congreso Estatal debe atender a las competencias que, explícitamente o implícitamente, derivan de la propia Constitución a favor de los tres órdenes de gobierno.
Segundo concepto. Creación de autoridades intermedias entre el Municipio actor y el Estado, vulnerando los artículos 115, fracciones I, II, III, penúltimo párrafo y V, incisos a), b), c), d), e) y f); 73, fracción XXIX-C, así como el artículo 133 de la Constitución Federal.
Impugnación de los artículos 13, 14, 15, 16, 18, 30, 33, 34, 38, 39, 41, 47 y 71 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León.
Los artículos impugnados otorgan facultades unilaterales a las dependencias "Comisión Estatal de Desarrollo Urbano", "Comisión para la Preservación del Patrimonio Cultural", "Comisión de las Zonas Conurbadas", "Comisión Metropolitana de Desarrollo Urbano" y "Comisión de Planeación Regional", sustituyendo y limitando las facultades concurrentes contempladas en la Constitución Federal, erigiendo a dichas dependencias como autoridades intermedias entre el actor y el Estado de Nuevo León, dado que analizarán y verificarán que los proyectos de planes y programas de desarrollo urbano aprobados por el Ayuntamiento guarden congruencia entre los distintos niveles de planeación, como requisito previo a su publicación en el Periódico Oficial del Estado y su inscripción en el Registro Público de la Propiedad, siendo esto incongruente, toda vez que la Constitución Federal prohíbe la creación de autoridades intermedias entre los Municipios y los Estados. Además, al ser las citadas dependencias ajenas a la estructura orgánica del Estado, las mismas no pueden interferir y mucho menos limitar las facultades que ya se encuentran contempladas en nuestra Constitución Federal.
Los artículos impugnados confieren a las citadas comisiones estatales facultades vinculantes y obligatorias para hacer valer los acuerdos tomados en ellas y la votación que se lleva a cabo para la aprobación de dichos acuerdos es inequitativa para el Municipio actor, dado que la intervención que este último tiene ante dichas comisiones está supeditada a la aprobación de las demás partes integrantes. Con ello, se violenta la seguridad jurídica del Municipio actor, así como la autonomía conferida por los artículos 73, fracción XXIX-C y 115, fracción V, de la Constitución Federal, mismos que se encuentran reglamentados por la Ley General de Asentamientos Humanos que, en su artículo 9, dispone: "La autorización de obras se materializa mediante un acto administrativo denominado ‘licencia’, las licencias o permisos de uso de suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones y condominios, de conformidad con las disposiciones jurídicas locales, planes o programas de desarrollo urbano y reservas, usos y destinos de áreas y predios, corresponde otorgarlas a los Municipios.".
Dichas comisiones no sólo son órganos de planeación y coordinación, sino que se les dota de facultades que implican el sometimiento del Municipio actor y de sus Juntas Auxiliares, de forma que para que éstos puedan desarrollar sus funciones conforme a la ley citada, deben contar con los planes, programas y jerarquización de obras y acciones autorizadas por las referidas comisiones; por lo que, en tal virtud, estas últimas interrumpen la comunicación directa que debe existir entre el Gobierno del Estado y los Municipios, ya que con la intervención de dichas comisiones los Municipios estarán obstaculizados para coordinarse directamente con el Gobierno del Estado para llevar a cabo sus atribuciones sobre aquellas materias que en común tienen ambos niveles.
Cita en apoyo a sus argumentaciones las tesis de jurisprudencia de rubros: "AUTORIDADES INTERMEDIAS. TIENEN ESE CARÁCTER LOS COMITÉS DE PLANEACIÓN PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL DEL ESTADO DE PUEBLA (LEY PARA EL FEDERALISMO HACENDARIO DEL ESTADO DE PUEBLA)." y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA FEDERACIÓN, LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y LOS MUNICIPIOS."
Las facultades que la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León otorga a las citadas comisiones invaden el ámbito de atribuciones que constitucionalmente corresponde al Municipio actor, al contravenir, restringir y sustituir las facultades concurrentes que en el ámbito de la tenencia de la tierra urbana tienen los tres niveles de gobierno y, por ende, dichas comisiones se erigen como autoridades intermedias, máxime que éstas no forman parte integrante del organigrama del Gobierno Estatal. Cita en apoyo la tesis de jurisprudencia de rubro: "FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES.".
Por lo anterior, se deberá declarar la invalidez del Decreto Número "418" que contiene la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, en razón de que violenta lo dispuesto en los artículos 115, fracciones I, II, III, penúltimo párrafo y V, incisos a), b), c) d), e) y f); 73, fracción XXIX-C, así como el artículo 133, todos de la Constitución Federal.
CUARTO. Artículos constitucionales señalados como violados. El Municipio actor señaló como violados los artículos 14, 16, 27, 73, fracción XXIX-C, 115, fracciones I, II, III, penúltimo párrafo y V, así como el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
QUINTO. Trámite de la controversia. Por acuerdo de dieciséis de octubre de dos mil nueve, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 94/2009 y, por razón de turno, se designó al M.J.R.C.D. como Ministro instructor.
Por acuerdo de quince de octubre de dos mil nueve, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional y ordenó emplazar a las autoridades demandadas, Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Nuevo León, para que formularan su contestación, también se ordenó dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.
SEXTO. Contestación de los poderes demandados.
Poder Legislativo del Estado Local. El Poder Legislativo Local, al contestar la demanda, señaló, en síntesis, lo siguiente:
1. Es cierta la existencia del decreto impugnado.
2. Los antecedentes expresados por el Municipio actor son ciertos.
3. Es falso que a pesar de que la ley que se combate no haya entrado en vigor cause perjuicio al Municipio actor con su sola publicación.
4. Se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 11, primer párrafo, del mismo ordenamiento legal, en virtud de que el Municipio actor carece de legitimación procesal para acudir en esta vía, dado que no acredita que la decisión de promover la controversia constitucional haya surgido de una decisión colegiada del Ayuntamiento. Es requisito sine qua non que las determinaciones provengan del Ayuntamiento como autoridad superior y con decisiones adoptadas de manera colegiada, en este sentido, si bien podría pensarse que el presidente municipal y el síndico segundo tienen la representación conjunta legal del Municipio, en todo caso, es indispensable que el Ayuntamiento se pronuncie sobre el particular, para que sus representantes estén en condiciones de actuar bajo la decisión de mérito, pues habrán de ser los síndicos y regidores en su carácter de representantes de la sociedad quienes determinen en forma deliberante, colegiada y por mayoría de los presentes en la sesión respectiva, si es preciso acudir en representación del Ayuntamiento al juicio de controversia constitucional y ante la ausencia de un acta de Cabildo que avale dicha cuestión, resulta que los firmantes de la controversia carecen de legitimación procesal para acudir en la vía propuesta.
Además, no existe disposición alguna que establezca puntualmente que el presidente municipal y el síndico segundo estén facultados expresamente para presentar controversias constitucionales, pues la actuación de dichos funcionarios no puede estar por encima de sus propias facultades, de conformidad con lo dispuesto por el primer párrafo del artículo 16 de la Norma Fundamental y los diversos artículos 27 y 30, primer párrafo, de la Constitución Local.
5. Respuesta al primer concepto de invalidez. En relación a los argumentos donde se aduce violación a la facultad concurrente que existe entre los tres niveles de Gobierno Federal, Estatal y M. en lo correspondiente a la regulación de la tenencia de la tierra urbana estatuida en los artículos 27, párrafo tercero, 73, fracción XXIX-C y 115, fracciones I, II, III, penúltimo párrafo y V, de la Constitución Federal, así como que con la Ley de Desarrollo Urbano impugnada se crean facultades unilaterales al Gobierno Estatal para que de forma directa o a través de dependencias regulen la tenencia de la tierra e incorporación de suelo al desarrollo urbano, señala que:
a) Debe decretarse la improcedencia de la demanda, ya que aun y cuando el Municipio actor combate el decreto impugnado que contiene la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, realmente sólo enumera algunos artículos de dicha normatividad, específicamente los artículos 5, fracción XXVII; 8, fracción IX; 9, fracciones XIX, XXII y XXXIII; 52, 54, fracción V, inciso c); 67, 159, fracciones IV, V, VI y VII; 160, 179, 180, fracción I, 184, fracción III; 185, 186, 192, último párrafo y 310, pero omite señalar en qué consiste la violación acusada.
b) Los argumentos del Municipio actor son inoperantes, pues erróneamente acusa una violación a su facultad concurrente de legislar en materia de asentamientos humanos, siendo de primer orden establecer qué debe entenderse por facultades concurrentes: son aquellas en que las entidades federativas, los Municipios y la Federación pueden actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichas entidades a través de una ley. En materia de asentamientos humanos, dicha facultad alcanza su propósito con la Ley General de Asentamientos Humanos, que tiene por objeto establecer la concurrencia de la Federación, de las entidades federativas y de los Municipios, para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio nacional, de conformidad con su artículo 1o., fracción I. Por ello, las normas que expidan los Estados, o bien, los Municipios, deben sujetarse a las leyes generales que en materia de asentamientos humanos expida el Congreso de la Unión, que en el caso específico, en los artículos 7, 8 y 9 de la Ley General de Asentamientos Humanos se establecen en forma particularizada cuáles facultades corresponden a la Federación, a los Estados y a los Municipios, respectivamente.
La norma general impugnada fue expedida por el Poder Legislativo en apego del principio de legalidad consistente en que las autoridades del Estado sólo pueden actuar cuando la ley se los permite, en la forma y términos determinados por ella, de conformidad con el primer párrafo del artículo 16 de la Constitución Federal y los diversos artículos 29 y 30 de la Constitución Local.
c) El Municipio actor interpreta en forma parcial y en francatendencia a sus intereses la Ley General de Asentamientos Humanos, ya que si bien el artículo 9 forma parte de la mencionada ley general, ésta se encuentra compuesta por otros numerales que deben interpretarse en forma armónica e integral, de donde resulta que la parte actora en forma desafortunada y tendenciosa omite referirse al contenido de los artículos 7 y 8 de la mencionada ley, que disponen las facultades que corresponden a la Federación y a los Estados, respectivamente.
En efecto, el numeral 8 de la Ley General de Asentamientos Humanos en sus XIII fracciones establece dentro de las facultades concurrentes cuáles ha delimitado el Congreso de la Unión a favor de los Estados, de manera que deben desestimarse los argumentos del Municipio actor cuando señala que los artículos impugnados crean "facultades unilaterales" al Gobierno Estatal. Lo anterior, en razón de que el citado artículo 8, en su fracción I, dispone que corresponde a las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, legislar en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población, atendiendo a las facultades concurrentes previstas en la Constitución Federal.
Respuesta al segundo concepto de invalidez. Ninguna de las comisiones tiene las características de autoridades intermedias, ya que de acuerdo a los numerales de la Ley de Desarrollo Urbano para el Estado de Nuevo León, dichos órganos están conformados por el Ejecutivo Local y por los presidentes municipales de los respectivos Municipios, por lo que queda plasmada en ella el espíritu de coordinación y concurrencia en la materia de desarrollo urbano, por lo tanto, resulta infundado el concepto de invalidez.
Las funciones y atribuciones de las mencionadas comisiones no vulneran el marco normativo constitucional municipal, sino por el contrario, lo que se busca es que exista verdadera coordinación entre las distintas autoridades competentes en materia de ordenamiento territorial, de asentamientos humanos y de desarrollo urbano.
La Comisión Estatal de Desarrollo Urbano y la Comisión para la Preservación del Patrimonio Cultural contenidas en la ley impugnada son creadas como órganos auxiliares con funciones y atribuciones de estudio, evaluación, seguimiento y de propuesta en materia de ordenamiento territorial, asentamientos humanos y desarrollo urbano, que no tienden a restar atribuciones propias del Municipio, más bien se crean con el propósito de apoyar a los mismos de una manera subsidiaria, de conformidad con los artículos 12, 28, 37, 38 y 45 de la ley impugnada. Por lo que las citadas comisiones no son autoridades intermedias que invadan la esfera municipal o estatal, o que pretendan obstaculizar la coordinación de estas entidades.
Cita en apoyo a sus argumentaciones la tesis de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONSEJO ESTATAL DE CONCERTACIÓN PARA LA OBRA PÚBLICA DEL ESTADO DE SONORA NO ES UNA AUTORIDAD INTERMEDIA ENTRE EL GOBIERNO LOCAL Y LOS MUNICIPIOS, DE LAS PROHIBIDAS POR EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."
Poder Ejecutivo del Estado de Nuevo León. El Poder Ejecutivo Local, al contestar la demanda, señaló, en síntesis, lo siguiente:
1. No es cierto que el decreto impugnado entre en vigor de manera total a los sesenta días naturales siguientes al de su publicación, ya que si bien eso establece el primero de sus transitorios, algunas de las disposiciones entrarán en vigor cuando se cumplan diversas condiciones y otras en periodos más prolongados, lo que claramente se desprende de los otros transitorios del citado decreto.
El nueve de noviembre de dos mil nueve, en el Periódico Oficial del Estado se publicó una fe de erratas del Decreto 418, que contiene la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León.
2. El decreto impugnado no es inconstitucional. Tiene su fundamento en lo dispuesto por los artículos 68, 75, 77 y 85, fracción X, de la Constitución Local, además, fue emitido respetando las normas previstas tanto en la Constitución Federal como en la Local. El Poder Ejecutivo Local, dentro del proceso legislativo, se encuentra obligado a publicar las leyes aprobadas por el Congreso Estatal, como lo disponen los artículos 75 y 85, fracción X, de la Constitución Local.
3. No se invade la autonomía del Municipio actor, ya que si bien es cierto que el artículo 115, fracción V, de la Constitución Federal reconoce que los Municipios están facultados para expedir los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, participar en la creación y administración de sus reservas territoriales y controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales, también lo es que esa facultad debe regirse por las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, ya que la misma no corresponde originalmente a los Ayuntamientos, sino que constituye una facultad derivada y, en consecuencia, debe someterse a las bases normativas que establezcan las legislaturas de las entidades federativas.
La Ley General de Asentamientos Humanos establece, en su artículo 8, fracción I, que corresponde a las entidades federativas legislar en materia de ordenamientos territoriales de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población, atendiendo a las facultades concurrentes previstas en la Constitución, mientras que el artículo 9, fracción I, establece que le corresponde a los Municipios, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, la atribución de formular, aprobar y administrar los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven, así como evaluar y vigilar su cumplimiento, de conformidad con la legislación local.
Así, el Legislativo de la Unión determinó, a través de una ley general (Ley General de Asentamientos Humanos), que le corresponde a las Legislaturas de los Estados la regulación en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población, y que los Ayuntamientos tienen facultades para llevar a cabo también dicha regulación, pero de una manera derivada y, por esa razón, debe estar ajustada a lo que establezcan las leyes estatales.
4. Los artículos 5, fracción XXVII, 52 y 54, fracción V, inciso c), de la Ley de Desarrollo Urbano impugnados, mismos que tienen relación entre sí, no afectan la esfera competencial del Municipio, toda vez que no viola su autonomía municipal, pues el establecer que el Estado, por medio de alguna dependencia, sea el que permita que un plan municipal aprobado por su Ayuntamiento pueda ser publicado en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León y, posteriormente, se realice su inscripción en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio, y surta los efectos legales correspondientes, no es otra cosa que verificar que los planes que autoricen los Municipios sean congruentes con el Plan Estatal de Desarrollo Urbano y, de esa manera, tener un crecimiento ordenado, sobre todo en el área metropolitana, facultad que le es concedida al Estado, como se precisó con anterioridad.
El artículo 8, fracción IX, no vulnera la autonomía municipal, en atención a que el gobernador solamente podrá publicar y realizar la inscripción en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio, de los planes municipales que éstos les soliciten, por lo que queda expedita la autoridad municipal de llevar dicha publicación y registro sin que sea obligatorio que lo realice el titular del Ejecutivo.
Las fracciones XIX y XXII del artículo 9 cesaron los efectos de su contenido, por lo que ya no podrían afectar al Municipio actor, ello en atención a la fe de erratas al Decreto "418" publicada en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León número 120-I, de nueve de septiembre de dos mil nueve, pues el contenido de las citadas fracciones pasó a las diversas fracciones XVIII y XXI, respectivamente. En cuanto a la impugnación de la fracción XXXIII, dicha fracción no existe dentro del artículo 9, sin embargo, seguramente quiso impugnar la fracción XXIII, que ahora le corresponde a la XXII, según la fe de erratas aludida.
El artículo 67 no afecta la autonomía del Municipio actor, ya que para elaborar, modificar o aprobar un programa de ordenación de zona conurbada se someterá a la aprobación de cada uno de los Ayuntamientos que integran la conurbación para su consideración y aprobación, por lo que no se trata de una "imposición" del Estado.
Por su parte, los artículos 159 y 160 establecen lineamientos generales que las Leyes de Desarrollo Urbano prevén, los que son de carácter general y otorgados a favor de las Legislaturas de los Estados a través de la ley general, los cuales deben respetarse por los Municipios al elaborar los planes y programas de desarrollo urbano, según lo establece el propio artículo 115, fracción V, constitucional.
Por otro lado, en cuanto al diseño especial a que alude el artículo 160, será sometido a dictamen en coordinación con el Municipio que corresponda, en ese sentido, tampoco se vulnera la esfera competencial del Ayuntamiento, ya que ambos trabajarán en forma coordinada y no se trata de supuestas imposiciones ni condiciones estatales.
Por su parte, los artículos 179, 180, fracción I, 184, fracción II, 185, fracciones I, II, III, IV, V y VI, 186 y 192, no afectan la esfera competencial de los Municipios, pues no se aprecia que se viole la autonomía municipal, ya que se trata de disposiciones de carácter general y que son otorgadas a favor de las Legislaturas de los Estados por el Congreso de la Unión, a través de la ley general, lo que se hace extensible al artículo 310 de la ley impugnada.
5. Señala que, al igual que lo anterior, el segundo concepto de invalidez resulta infundado, pues de los artículos 13, 14, 15, 16, 18, 30, 33, 34, 38, 39, 41, 47 y 71, no puede considerarse la creación de diversas autoridades intermedias entre el Municipio actor y el Estado, violentando las facultades contempladas en los artículos 115, fracciones I, II, III, penúltimo párrafo y V, incisos a), b), c), d), e) y f), 73, fracción XXIX-C, así como el artículo 133 de la Constitución Federal. Ello, porque la creación de las comisiones no afectan la autonomía municipal, toda vez que los artículos que las regulan sólo establecen políticas, lineamientos y criterios que pueden ser usados por los Municipios en sus planes, proyectos o reglamentos y de ninguna manera se pueden considerar como autoridades intermedias entre el Municipio y el Gobierno del Estado.
Adicionalmente, dichas comisiones deben crear sus reglamentos para su funcionamiento y las reglas de participación de los miembros que la integran, en las cuales los Municipios no se encuentran obligados a formar parte de las mismas; lo anterior, en atención a que deberá primeramente firmar un convenio en el cual se establecerán las obligaciones de los Municipios, entre ellas, respetar y cumplir con los acuerdos dictados por la propia comisión y los compromisos recíprocos y mecanismos para regular la normatividad urbana.
Agrega que el artículo octavo transitorio de la Ley de Desarrollo Urbano establece que las disposiciones contenidas en el título cuarto, capítulo segundo, denominado "De las zonas metropolitanas", de la ley, entrarán en vigor hasta en tanto se reformen los artículos 23, párrafos quinto y sexto, y 132, último párrafo, de la Constitución Local, a fin de incluir el concepto de zona metropolitana, por lo que, al no haberse actualizado a la fecha dicha condición, aún no le puede causar un perjuicio al Municipio actor.
SÉPTIMO. Opinión del procurador general de la República: El procurador general de la República, al rendir su opinión, en síntesis, manifestó lo siguiente:
1. La Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, la cual se presentó oportunamente, y que quienes la promovieron gozan de legitimación procesal activa para ello.
2. De conformidad con los fines y lineamientos generales señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de la Norma Fundamental, es decir, el alcance de la reforma a esta disposición fue en el sentido de que los Municipios contaran con la atribución de elaborar, ratificar y conducir los planes de desarrollo urbano municipal, de conformidad con lo que se estableciera en las leyes de los Estados. Consecuentemente, se puede afirmar que los Municipios son los únicos que pueden formular la zonificación y los planes de desarrollo urbano, pues constitucionalmente cuentan con dicha atribución.
El vocablo "formular" a que se refiere la fracción V del artículo 115 de la Constitución Federal, debe entenderse como la potestad que tienen los Municipios para la elaboración de los referidos planes, es decir, quien lo concibe para los fines de establecer el desarrollo urbano dentro del Municipio.
Del análisis sistemático de las normas combatidas no se advierte transgresión alguna a la facultad concurrente que existe entre los tres niveles de Gobierno, Federal, Estatal y Municipal, en lo relativo a la regulación de la tenencia de la tierra urbana, estatuida en los artículos 27, párrafo tercero, 73, fracción XXIX-C y 115, fracciones I, II, III, penúltimo párrafo y V, de la Constitución Federal, como lo pretende hacer creer el Municipio actor.
No le asiste la razón al Municipio actor, en virtud de que, de conformidad con el artículo 6 de la Ley de Desarrollo Urbano de Nuevo León, en la concurrencia y coordinación de las autoridades y organismos auxiliares para la aplicación y cumplimiento de dicha disposición legal los Municipios son considerados autoridad.
Por su parte, del numeral 8 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, se advierte que el gobernador del Estado tiene las facultades y obligaciones de participar conjunta y coordinadamente con los Municipios que estén involucrados en la delimitación, planeación y regulación del desarrollo urbano, así como aprobar conjuntamente con éstos los programas regionales y los de ordenación de zonas conurbadas, de conformidad con lo establecido en la Ley General de Asentamientos Urbanos, así como proporcionarles asistencia técnica y financiara para la correcta planeación del desarrollo urbano municipal.
En otro aspecto, de la fracción XX del artículo 5, así como del artículo 9, fracciones II, III, IV, V, VIII, X, XI, XII, XIII, XVI, XVII y XX, se advierte que el Municipio actor incurre en una errónea interpretación de las facultades otorgadas a la dependencia estatal, ya que en ninguno de los dispositivos impugnados se advierte que dicho órgano cuente con facultades de veto que impliquen un sometimiento de los Ayuntamientos en el desarrollo de sus funciones, toda vez que la propia ley que se combate establece la coordinación entre la dependencia estatal y los Municipios del Estado en los planes y programas de desarrollo urbano, por tanto, en el caso que nos ocupa no se conculca el inciso c) de la fracción V del precepto 115 de la Norma Suprema.
Es infundado que la dependencia estatal, unilateralmente, pueda modificar total o parcialmente los programas o planes de desarrollo urbano del Municipio actor, toda vez que el Gobierno de Nuevo León, a través de la dependencia estatal, cuenta con facultades y obligaciones para que conjunta y coordinadamente con los Municipios de la entidad pueda formular, administrar y evaluar los planes y programas de desarrollo urbano de las regiones de las zonas conurbadas y metropolitanas del Estado.
Conforme a los artículos 7, 8, 9 y 10 de la Ley General de Asentamientos Humanos se observa que la ley impugnada respetó la concurrencia de los tres niveles de gobierno, en cuanto a la regulación de la tierra en el Estado, así como la propia ley general, por tanto, resulta infundado el hecho de que la dependencia estatal cuente con facultades unilaterales para efecto de sancionar y aprobar los planes de desarrollo urbano formulados, emitidos y aprobados por el Ayuntamiento, toda vez que, como ha sido demostrado, esto se lleva de manera coordinada y conjunta con los Municipios involucrados.
De igual manera, es infundado el argumento del Municipio actor relativo a que la fracción XIX del artículo 9 de la ley impugnada transgrede la atribución del Municipio de expedir licencias de construcción y, consecuentemente, todo lo que se relaciona con ellas, toda vez que en la fracción I del artículo 10 del propio ordenamiento que se impugna faculta y obliga al Municipio a aprobar, administrar y ejecutar los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población, parciales y los demás que de éstos deriven, los reglamentos y disposiciones de carácter general en materia de ordenamiento territorial, desarrollo urbano, zonificación, construcción y estacionamientos, así como vigilar su cumplimiento.
3. Es infundado el argumento esgrimido por el Municipio actor en el sentido de que la Ley de Desarrollo Urbano de Nuevo León crea diversas autoridades intermedias entre éste y el Estado, porque los numerales impugnados 13, 14, 15, 16, 18, 30, 33, 34, 38, 39, 41, 47 y 71 de la citada ley establecen la integración, características y funciones de las Comisiones de Desarrollo Urbano, para la Preservación del Patrimonio Cultural de las Zonas Conurbadas, Metropolitana de Desarrollo Urbano y de Planeación Regional, las cuales no se constituyen como autoridades distintas o ajenas al Municipio, no interrumpen o impiden la comunicación directa entre el Gobierno del Estado y el Municipio, y no suplantan las facultades constitucionales de éste, toda vez que, previo a su creación, debe existir un convenio entre el Ejecutivo Local y los Municipios que expresen su voluntad de formar parte de tales comisiones. Máxime que en el caso concreto y de la lectura y análisis de las normas combatidas se determina que en la integración de las comisiones señaladas se contará indudablemente con la intervención del gobernador de la entidad, así como de los presidentes municipales de los Ayuntamientos implicados.
Cita en apoyo a sus argumentaciones la tesis de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONSEJO ESTATAL DE CONCERTACIÓN PARA LA OBRA PÚBLICA DEL ESTADO DE SONORA NO ES UNA AUTORIDAD INTERMEDIA ENTRE EL GOBIERNO LOCAL Y LOS MUNICIPIOS, DE LAS PROHIBIDAS POR EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."
4. La presunta violación a los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal no se actualiza, ya que, al encontrarse la norma impugnada acorde con los principios establecidos en los numerales 27, 73, fracción XXIX-C y 115, fracciones I, II, III, penúltimo párrafo y V, de la Constitución Federal, las garantías contempladas en los preceptos 14 y 16 constitucionales quedan incólumes.
De igual manera, por lo que hace a la supuesta violación al principio de supremacía constitucional, previsto en el numeral 133 de la Constitución Federal, el mismo no se ve violentado, en razón de que la norma impugnada no pretende estar por encima de aquélla, en atención a que, como ya se mencionó, la misma respeta los postulados previstos en la Norma Fundamental.
Por lo anterior, solicita reconocer la validez de los artículos impugnados de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León.
OCTAVO. Audiencia. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, el veintisiete de enero de dos mil diez, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.
CONSIDERANDO QUE:
PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno dela Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por tratarse de un conflicto entre el Municipio de S.P.G.G., Estado de Nuevo León, y los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la entidad.
SEGUNDO. Oportunidad. Por ser de estudio preferente, se procede a analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida en forma oportuna.
Del análisis integral del escrito inicial de demanda se advierte que el Municipio actor solicita, medularmente, la declaración de invalidez de lo siguiente:
Del análisis integral del escrito inicial de demanda se advierte que el Municipio actor solicita, medularmente, la declaración de invalidez de diversos artículos de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, publicada en el Periódico Oficial de la entidad el nueve de septiembre de dos mil nueve, por Decreto Número "418".
Como puede observarse, en el caso, se solicita la declaración de invalidez de normas de carácter general, por lo que, para efectos de determinar lo referente a la oportunidad en la presentación de la demanda, deberá estarse a lo previsto por el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia,(1) que prevé que cuando en una controversia constitucional se impugnen normas generales la demanda respectiva puede promoverse en dos momentos, a saber:
a) Dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación; y,
b) Dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.
En el caso, es aplicable la primera hipótesis, ya que el Municipio actor solicita la declaración de invalidez del decreto que contiene la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, con motivo de su publicación en el Periódico Oficial de la entidad de nueve de septiembre de dos mil nueve. En esta tesitura, el plazo para la presentación de la demanda transcurrió del diez de septiembre de dos mil nueve al veintisiete de octubre del mismo año.(2)
Por consiguiente, si la demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el catorce de octubre de dos mil nueve, según se desprende de los sellos asentados al reverso de la foja cuarenta y tres de autos, no cabe duda que la demanda fue promovida en forma oportuna.
TERCERO. Legitimación activa. Enseguida, estudiaremos la legitimación de quien promueve la controversia constitucional.
De conformidad con el artículo 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional,(3) el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que lo rigen estén facultados para representarlo.
En el presente asunto, el actor es el Municipio de S.P.G.G., Estado de Nuevo León y, en su representación, suscribieron la demanda F.M.B., M.E.O.C. y C.C.R.V., ostentándose como presidente municipal, secretario y síndico segundo, respectivamente, cargo que acreditaron con copias certificadas del acta circunstanciada de la sesión permanente de cómputo para la renovación del Ayuntamiento del Municipio de San Pedro Garza García, Nuevo León, celebrada el 5 de julio de 2006, en la que se declaró electa la Planilla Acción Nacional, para tomar posesión del Ayuntamiento del 31 de octubre de 2006 al 20 de octubre de 2009, así como el acta extraordinaria del Ayuntamiento de 14 de enero de 2008, sobre la toma de protesta del síndico segundo suplente, en donde se constata que los promoventes cuentan con los cargos que ostentan.
En ese sentido, los artículos 27, primer párrafo y 31, fracción II, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León(4) establecen que el presidente municipal tiene a su cargo la representación del Ayuntamiento y que corresponde a los síndicos o síndicos segundos, junto con el presidente municipal, intervenir en los actos jurídicos que realice el Ayuntamiento y en aquellos que sea necesario ejercer la personalidad jurídica del Municipio. Por lo tanto, el presidente municipal y el síndico segundo, que suscriben la demanda, cuentan con la facultad de representación del Municipio actor en esta vía.
Sirve de apoyo a lo anterior la tesis de jurisprudencia número P./J. 44/97,(5) exactamente aplicable al caso, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA PROMOVERLA. LA TIENEN EL PRESIDENTE MUNICIPAL Y EL SÍNDICO DEL AYUNTAMIENTO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN)."
No pasa inadvertido para este Alto Tribunal que el periodo de duración de los integrantes del Municipio actor concluyó el treinta de octubre de dos mil nueve; sin embargo, ello no da lugar a sobreseer el presente medio de control o a pronunciarse respecto de su posible falta de legitimación, porque en el caso se impugnan normas de carácter general, respecto de las cuales, de conformidad con la fracción I del artículo 20 de la ley reglamentaria de la materia, no sería posible, en su caso, incluso, el desistimiento por parte de los nuevos integrantes del Ayuntamiento del Municipio actor.
Tampoco son obstáculo los argumentos de improcedencia invocados por los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Nuevo León, en el sentido de que el Municipio actor carece de legitimación para acudir a esta vía, dado que no acredita que la decisión de promover la controversia constitucional haya surgido de forma colegiada por parte del Ayuntamiento, y que no existe una disposición legal que expresamente permita a los citados funcionarios promover una controversia constitucional pues, como ya dijimos, de los artículos 27, primer párrafo y 31, fracción II, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, se concluye que corresponde a los síndicos o síndicos segundos, junto con el presidente municipal, representar al Municipio, sin que en ningún otro precepto de la aludida ley se exija que para la promoción de una controversia constitucional se requiera un acuerdo de Cabildo.
Además, no debe perderse de vista que las reglas sobre representación, establecidas en el artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia, son flexibles, al prever que las partes actora, demandada y, en su caso, tercera interesada, deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en los términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlas y que, en todo caso, se presumirá que quien comparece a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. Se trata, pues, de una norma que exige simplemente la existencia de una base normativa que apoye la legitimidad de la representación que se pretende, y que, por lo demás, es explícita en sentar una presunción general que obliga a resolver cualquier duda al respecto en un sentido favorable al reconocimiento de la capacidad representativa de las autoridades o personas que comparecen ante este Alto Tribunal, por ello, si en el caso, las normas aplicables establecen que la representación jurídica del Municipio recae conjuntamente en el síndico o síndico segundo y el presidente municipal representante de aquél, sin restricciones expresas, y en este asunto vienen dichos funcionarios en conjunto como lo establecen dichas normas, debe reconocérseles legítimos representantes del Municipio actor.
Pretender como lo señalan los Poderes Legislativo y Ejecutivo Locales que no existe disposición alguna que establezca puntualmente que el presidente municipal y el síndico segundo están expresamente facultados para presentar controversias constitucionales, lejos de abrir la posibilidad de promoción de este tipo de juicios, la cerraría, ya que exigir que la ley ordinaria establezca expresamente a los miembros que representan a los Municipios puntualmente para promover controversias constitucionales sería tanto como coartar el derecho de defensa municipal, pues bastaría con que no se previera esta última posibilidad en las normas ordinarias para coartarles a los Municipios el acceso o la vía para acudir a este Alto Tribunal a defender sus intereses municipales.
Consecuentemente, tanto el presidente municipal como el síndico segundo cuentan con legitimación para promover la presente controversia constitucional en defensa de los intereses del Municipio que representan.
Asimismo, el Municipio actor cuenta con legitimación para acudir a esta vía, al ser uno de los entes enunciados en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
CUARTO. Legitimación pasiva. Resulta necesario analizar la legitimación de las autoridades demandadas, en atención a que es una condición indispensable para la procedencia de la acción que dicha parte sea la obligada por la ley para satisfacer la pretensión de la demanda, en caso de que resulte fundada.
En auto de quince de octubre de dos mil nueve, el Ministro instructor reconoció el carácter de autoridades demandadas en esta controversia a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Nuevo León.
Poder Ejecutivo Local. Comparece en representación de este poder H.A.C.C., quien se ostenta como consejero jurídico del gobernador del Estado de Nuevo León, cargo que acredita con la copia certificada de su nombramiento de cuatro de octubre de dos mil nueve, en la que consta que fue designado por el Ejecutivo Estatal en el cargo con que se ostenta.(6) Dicho funcionario se encuentra facultado para acudir, en representación del Poder Ejecutivo Local, de conformidad con el artículo 34, fracción IX, de la Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado de Nuevo León,(7) por lo tanto, cuenta con la debida legitimación procesal para representar en este medio de control constitucional al Poder Ejecutivo del Estado de Nuevo León.
Asimismo, el Poder Ejecutivo del Estado cuenta con legitimación pasiva para comparecer al juicio al atribuírsele la promulgación de la norma general que se impugna.
Poder Legislativo del Estado de Nuevo León. Comparece en representación del Poder Legislativo Local el diputado S.A.A.M., quien se ostenta como presidente de la Mesa Directiva de la Septuagésima Segunda Legislatura del Congreso del Estado de Nuevo León, cargo que acredita con el original del Periódico Oficial de la entidad número 118, publicado el cuatro de septiembre de dos mil nueve, en la que consta la designación e integración de la mesa directiva que conducirá los trabajos de dicha legislatura durante el primer año de ejercicio constitucional de la Septuagésima Segunda Legislatura.(8)
Dicho funcionario se encuentra facultado para acudir, en representación del Poder Legislativo Local, de conformidad con el artículo 60, fracción I, inciso c), de la Ley Orgánica del Poder Legislativo,(9) por lo tanto, cuenta con la debida legitimación procesal para representar en este medio de control constitucional al Poder Legislativo del Estado de Nuevo León.
Finalmente, el Poder Legislativo del Estado cuenta con legitimación pasiva para comparecer a juicio al atribuírsele la emisión de la norma general que se impugna.
QUINTO. Fijación de la litis y sobreseimiento. En primer término, conviene aclarar que si bien el Municipio actor señala de manera general que impugna "el Decreto Número 418", que contiene la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, en su demanda de controversia elabora dos conceptos de invalidez en los que destaca artículos específicos que considera violatorios de la Constitución Federal, por lo que, en primer término, debe precisarse cuáles son los artículos impugnados atendiendo a los lineamientos que la ley reglamentaria y este tribunal ha establecido en materia de suplencia de la queja y cuestión efectivamente planteada.
Para ello, debemos tomar en cuenta que el Municipio actor señaló como impugnados, en su primer concepto, los artículos 5, fracción XXVII; 8, fracción IX; 9, fracciones XIX, XXII y XXIII; 52, 54, fracción V, inciso c); 67, 159, fracciones IV, V, VI y VII; 160, 179, 180, fracción I; 184, fracción III, 185, 186, 192, último párrafo y, 310; y en su segundo concepto los artículos 13, 14, 15, 16, 18, 30, 33, 34, 38, 39, 41, 47 y 71.
Si bien estos artículos se impugnaron por el Municipio actor con motivo de la expedición del Decreto Número 418, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el nueve de septiembre de dos mil nueve, conviene aclarar que, posteriormente, el nueve de noviembre de dos mil nueve se publicó en el citado Periódico Oficial una fe de erratas mediante la que se corrigieron ciertos errores.
En este sentido, conviene hacer patente cuál fue el texto de los artículos impugnados originalmente publicado y el texto que resultó de la fe de erratas.

Ver textos


De lo anterior se advierte que los cambios realizados mediante la fe de erratas consistieron en lo siguiente:
En lo que se refiere al artículo 9, en la demanda se impugna de manera específica las fracciones XIX, XXII y XXIII. Del análisis de la fe de erratas resulta claro que si bien los textos de las fracciones impugnadas no coinciden, esto es, porque en la corrección se eliminó el texto que originalmente correspondía a la fracción XVIII, lo que provocó que el resto de las fracciones subsecuentes recorrieran su numeración, pero sin cambiar su contenido. Por lo tanto, en el estudio de fondo que se haga respecto al artículo 9 se tomarán como impugnadas sus fracciones XVIII, XXI y XXII.
Asimismo, los artículos 13, 15, 34, 47, 52 y 159 fueron afectados por la fe de erratas publicada el nueve de noviembre de dos mil diez en el Periódico Oficial del Estado del Estado de Nuevo León, pero sólo el artículo 13 fue afectado por una reforma posterior, de la cual se dará cuenta más adelante.
En lo que se refiere a las modificaciones relacionadas con el artículo 15 se limitan al cambio en la numeración de sus fracciones, de tal manera que las fracciones VII y VIII pasaron a ser VIII y IX, sin que se modificara su contenido. Por su parte, los artículos 34 y 47 sufrieron cambios en el orden de enunciación de ciertas palabras, pasando en el primer caso de "crecimiento, mejoramiento o conservación" a "conservación, mejoramiento y crecimiento" y, en el segundo, pasando de "reservas para el crecimiento urbano o territoriales" a "reservas territoriales para el crecimiento urbano". Adicionalmente, del artículo 34 se cambió a mayúscula una letra ("L") y del 47, como derivado del cambio de redacción, se suprimió una letra "o"; del artículo 52 se cambió una "y" por una "o"; del 159 se modifica de su fracción VII el "Consejo Estatal de Transporte y Vialidad" y se sustituye por la "autoridad competente en materia de transporte y vialidad".
En relación con el artículo 13, sufrieron modificaciones derivadas de la fe de erratas las fracciones VI y IX y, en relación con las reformas posteriores, se modificaron las fracciones IX, X, XI, XII, XIII y XIV. En razón de la fe de erratas, la fracción VI sufrió dos tipos de modificaciones: por una parte, se cambió el término "nacionalización" por "racionalización" y a las palabras "modernización", "sistema", "transporte" y "público" se les colocó en mayúsculas su primera letra. Asimismo, en el quinto párrafo del artículo referido se sustituyó la palabra "mínima" por "mínimo". Finalmente, en relación con la fracción XI, resulta irrelevante mencionar cuáles fueron sus modificaciones, ya que, como se mencionó, fue objeto de una reforma posterior.
De lo anterior se desprende que las modificaciones que sufrieron los artículos 9, 13, 15, 34, 47, 52 y 159 fueron cuestiones de redacción, estilo y cambio en la numeración de las fracciones.
Conforme a lo señalado, conviene precisar que para este Alto Tribunal una fe de erratas consiste en la corrección de errores cometidos en la primera publicación, la cual tiene una presunción de validez de que efectivamente se están corrigiendo errores de una primera publicación, sean éstos tipográficos o, incluso, de coincidencia con la voluntad real del órgano legislativo. En este sentido, deberá ser el actor el que, de considerar que la fe de erratas excede estos parámetros y, en todo caso, pudiera llegar a ser un nuevo acto legislativo -con lo que se estaría vulnerando el procedimiento legislativo-, tendrá que impugnarlo mediante ampliación de demanda.
Así entonces, cuando nos encontremos ante la hipótesis de una norma impugnada que posteriormente fue corregida mediante alguna fe de erratas, este Tribunal Pleno deberá analizar la norma a la luz del texto ya corregido, dado que el texto original fue sustituido por la corrección realizada en la fe de erratas pues, como se ha dicho, esta corrección goza de una presunción de validez. Para ello, y a efecto de no dejar sin defensas a la parte actora -dado que los conceptos de invalidez los planteó contra la primera norma publicada-, este Tribunal Pleno tendrá que identificar la cuestión efectivamente planteada para, en todo caso, suplir la deficiencia de la queja y estar en posibilidad de responder y calificar los conceptos de invalidez.
Por tanto, en el presente caso analizaremos las normas impugnadas a la luz de los artículos impugnados ya corregidos mediante la fe de erratas a la que hemos aludido.
Finalmente, en relación con el artículo 13, debe sobreseerse respecto de las fracciones IX, X, XI, XII, XIII y XIV, en virtud de que fueron modificadas por el decreto número 129, publicado el tres de diciembre de dos mil diez en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León, ello de conformidad con el artículo 19, fracción V, en relación con el 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, que prevén que las controversias constitucionales son improcedentes cuando hubieran cesado los efectos de la norma general impugnada, dado que, al haber sido reformada la norma, han dejado de producirse los efectos de la norma general originalmente impugnada.(10)
Finalmente, cabe precisar que el artículo único transitorio del decreto 129 aludido indica que el mismo entraría en vigor al día siguiente de su publicación en el periódico Oficial del Estado, por lo que no queda duda alguna de que han cesado los efectos de la norma originalmente impugnada.
SEXTO. Estudio constitucional previo. Facultades concurrentes en materia de asentamientos humanos. Artículos 73, XXIX, inciso c), 27, párrafo tercero y 115 de la Constitución Federal.
A partir de la reforma de seis de febrero de mil novecientos setenta y seis al artículo 73, fracción XXIX, en la que se incluyó el inciso C, la materia de asentamientos humanos se encuentra constitucionalmente regulada de manera concurrente, lo que significa que los tres niveles de gobierno intervienen en la misma. En el caso de la materia de asentamientos humanos, las competencias se establecen a través de una ley general, pero con la particularidad de que, además de los principios de división competencial, cuenta con elementos materiales y mandatos de optimización establecidos en la propia Constitución, los que deben guiar la actuación de los órganos legislativos y ejecutivos de los distintos niveles de gobierno.
Así, la Constitución establece en su artículo 73, fracción XXIX-C, que el Congreso tiene la facultad de: "expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus competencias, en materia de asentamientos humanos, con el objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero delartículo 27 de esta Constitución".
Vale la pena transcribir ciertos párrafos de la exposición de motivos y del dictamen de la Cámara de Origen de la reforma del seis de febrero de mil novecientos setenta y seis a los artículos 27, 73, fracción XXIX-C y 115, en donde queda muy clara la intención del Constituyente:
Exposición de motivos:
"... Los elementos y acciones que inciden en los centros urbanos de población por parte del sector público corresponden a los tres niveles de gobierno previstos en el sistema constitucional mexicano, lo que implica que para la ordenación de los centros urbanos, las acciones de los Ayuntamientos, Gobiernos Estatales y del propio Gobierno Federal deberán darse de acuerdo con las competencias que la Constitución General de la República les ha conferido, respondiendo a objetivos comunes en el marco de una visión de conjunto de la problemática urbana, debiendo por tanto fijarse dichas bases en la Carta Fundamental y en la ley reglamentaria correspondiente.
"En los sistemas de Gobierno Federal, lo que ha determinado el conferirle a la Federación una competencia, es la trascendencia nacional de una materia cuya atención rebasa el ámbito de una entidad federativa en lo particular; ese ha sido el sentido del sistema mexicano consagrado en diversas normas del Texto Constitucional y especialmente destacado por el artículo 117 de la Constitución en vigor. En este mismo sentido los problemas que pertenecen a dos o más entidades federativas en materias de nivel nacional deben de atenderse con la participación del Gobierno Federal, criterio general que sigue la Constitución al establecer la competencia de los tribunales federales para dirimir las controversias que se susciten entre dos entidades federativas.
"La Constitución de 1917 no contiene ninguna norma que establezca regulaciones en materia urbana, por tanto en los términos del artículo 124 se entiende en principios como una materia reservada a los Estados; sin embargo, es de señalarse que además de las razones históricas que explican la ausencia correspondiente, la problemática urbana se encuadra dentro de un conjunto de acciones que difícilmente podrían establecer una facultad exclusiva a cualquiera de los niveles de gobierno por los múltiples elementos, materias y atribuciones, que concurren a la misma.
"En los términos de la vigente distribución de competencias del sistema federal mexicano, la Federación ejerce facultades decisivas en el desarrollo urbano, como las correspondientes a la tenencia de la tierra, agua, bosques, contaminación ambiental, vías generales de comunicación, energía eléctrica, y en otras materias, así como lo relativo a la promoción económica, las inversiones públicas de la Federación, tienen impacto determinante en dicho proceso, condicionan las posibilidades del crecimiento agrícola e industrial, y dan origen a la creación de fuentes de trabajo, las que constituyen el elemento de atracción básica en la elección que los grupos humanos toman para asentarse.
"La multiplicidad de elementos y de competencias que inciden en el fenómeno urbano nos lleva al principio de que la estructura jurídica que dé regulación al mismo, deberá establecer la concurrencia de los tres niveles de gobierno a través de nuevas formas de colaboración de las entidades federativas entre sí, y de éstas con la Federación, como única forma de ser congruente al federalismo, dentro de un cauce de responsabilidad institucional compartida. F. estas acciones públicas, sería una posición conservadora, antihistórica, que escindiría responsabilidades y afectaría profundamente nuestro sistema federal; sólo la acción compartida entre la Federación y los Estados, permitirá una acción intergubernamental de amplia comunicación que dé atención al problema de manera integral.
"...
"Las autoridades deberán dictar las medidas necesarias para reglamentar los asentamientos humanos en el amplio sentido del término y establecer las provisiones, usos destinos y reservas de tierras, aguas y bosques, con objeto de planear y regular la fundación de las ciudades y demás centros de población; su conservación y mejoramiento.
"En consecuencia con lo anterior, se propone la adición de dos fracciones al artículo 115; en la primera de ellas y para los efectos de la reforma al párrafo tercero del artículo 27 de la propia Constitución, se reafirma la facultad de los Estados y de los Municipios para que dentro del ámbito de sus competencias expidan las leyes, los reglamentos y las disposiciones administrativas que correspondan a la observancia de la ley federal reglamentaria de la materia; en la segunda se prevé la posibilidad y se establecen los mecanismos de solución para que en forma coordinada la Federación, las entidades federativas y los Municipios planeen y regulen de manera conjunta el desarrollo de los centros urbanos de población que estando situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad geográfica.
"Finalmente, en el artículo 73 se faculta al Congreso de la Unión para que expida las leyes que establezcan la adecuada concurrencia en las entidades federativas, de los Municipios y de la propia Federación en la solución de los problemas expresados."
Dictamen. Cámara de Diputados:
"... La adición de la fracción XXIX-C al artículo 73 constitucional, facultará al Congreso de la Unión para legislar en materia de asentamientos humanos. Esta disposición fundamentará la expedición de una ley federal que defina bases generales para regular y coordinar la incidencia de los tres niveles gubernamentales en el ordenamiento de los centros de población.
"Con esta estructura normativa, Gobierno Federal, entidades federativas y Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, concurrirán al cumplimiento de los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 constitucional. Se evitarán interferencias competenciales en materia urbana propiciadas por el actual régimen; se favorecerá el crecimiento controlado de las áreas, citadinas, una más adecuada distribución poblacional y un mejor aprovechamiento de nuestros recursos.
"Avance significativo en materia de coordinación constituye la adición al artículo 115 constitucional con las fracciones IV y V. La primera estatuye la facultad de los Estados y Municipios para expedir leyes, reglamentos y disposiciones administrativas, a efecto de cumplir, en el ámbito de sus respectivas competencias, con la filosofía de esta reforma y con la ley federal de la materia.
"La nueva fracción V del citado precepto, permitirá afrontar eficazmente el problema de las megalópolis. La continuidad geográfica formada por varios centros urbanos, comprendidos en territorios municipales de dos o más entidades federativas, podrá enfocarse por los niveles competenciales federal, estatal y municipal. El desarrollo de estas áreas se planteará y regulará en acción conjunta y coordinada."
A su vez, el artículo 27, párrafo tercero, en su segunda parte, establece lo siguiente:
"... En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad."
El veintiséis de mayo de ese mismo año fue publicada la Ley General de Asentamientos Humanos, cuyas disposiciones tenían por objeto establecer la concurrencia de los tres órdenes de gobierno para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio del país, fijar las normas básicas para planear la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población y definir los principios conforme a los cuales, el Estado ejercería sus atribuciones para determinar las correspondientes provisiones, usos, reservas y destinos de áreas y predios. Esta Ley General de Asentamientos Humanos fue modificada en mil novecientos ochenta y uno y mil novecientos ochenta y cuatro, a fin de incorporar regulaciones respecto de la tierra para el desarrollo urbano y la vivienda, así como para adecuarla a las reformas del artículo 115 de la Constitución Federal. El artículo 1o. de la Ley General de Asentamientos Humanos vigente establece lo siguiente:
"Artículo 1o. Las disposiciones de esta ley son de orden público e interés social y tienen por objeto:
"I. Establecer la concurrencia de la Federación, de las entidades federativas y de los Municipios, para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio nacional;
"II. Fijar las normas básicas para planear y regular el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población;
"III. Definir los principios para determinar las provisiones, reservas, usos y destinos de áreas y predios que regulen la propiedad en los centros de población, y
"IV. Determinar las bases para la participación social en materia de asentamientos humanos."
De este modo, la materia de asentamientos humanos fue absorbida por parte de la Federación y, al mismo tiempo, se delegó al legislador ordinario, al cual se mandató para que estableciera, a través de la ley general, la concurrencia de la facultad estudiada entre los tres niveles de gobierno, pero manteniendo una homogeneidad material en cuanto a los objetivos de la misma establecidos, estos sí, directamente en el artículo 27 de la Constitución.
Además, esta facultad constitucional debe interpretarse en el contexto normativo que establece el sistema general de planeación del desarrollo nacional que se agregó al Texto Constitucional posteriormente; este carácter se encuentra claramente establecido en el artículo 11 de la misma Ley General de Asentamientos Humanos vigente, que establece que:
"Artículo 11. La planeación y regulación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de población forman parte del Sistema Nacional de Planeación Democrática, como una política sectorial que coadyuva al logro de los objetivos de los planes nacional, estatales y municipales de desarrollo. ..."
Hay que destacar que estas facultades de planeación de los distintos niveles de gobierno no funcionan en una relación jerárquico-normativa o de distribución competencial, sino que tienen una injerencia directa en las políticas públicas que se desarrollan por los distintos niveles de gobierno, cuya autonomía tiene un impacto directo en la relación de la planeación de las distintas jurisdicciones. De este modo, podemos afirmar inicialmente que: entre mayor autonomía normativa tenga un nivel de gobierno frente a otro, menor posibilidad habrá para planear o coordinar la planeación entre ellos desde el nivel superior.
Existen, por tanto, dos vías de análisis de los ámbitos de competencia en esta materia que son paralelas y complementarias: la vía normativa, que es la que establece las relaciones jerárquicas o de división competencial de la que deriva la validez de las distintas disposiciones emitidas por los distintos niveles de gobierno, y la vía de los planes, programas y acciones relacionadas con la planeación que, si bien derivan y tienen una relación directa con la primera vertiente, se relacionan entre ellas de manera distinta a la validez, con criterios como: congruencia, coordinación y ajuste.
La impugnación específica del Ayuntamiento se refiere justamente a una posible injerencia estatal en materia de planeación, y a un supuesto incorrecto manejo por parte de la ley estatal de asentamientos humanos de la concurrencia establecida en los tres artículos constitucionales ya analizados y en la ley general que los concretiza. La pregunta que debe responder la presente resolución gira, por una parte, en torno a la extensión de la autonomía municipal frente a la posible exigencia de congruencia de los planes municipales frente a los distintos niveles de planeación, por parte del Estado y de la Federación. Por otra parte, el Municipio impugna la estructura orgánica de la ley que, a su parecer, crea diversas autoridades intermedias entre él y el Estado, cuyo análisis dependerá, también, de lo que previamente se defina en materia de planeación.
Por lo anterior, la presente resolución analizará ambos temas de manera separada y sucesiva, para determinar, primero, si en la materia de planeación las facultades establecidas por la ley impugnada para el Estado invaden la esfera competencial del Municipio actor, al obligarle a ajustar sus planes de desarrollo urbano en congruencia con planes de nivel estatal y, posteriormente, con base en lo que se resuelva, si las autoridades creadas por la ley actúan como intermedias entre el Municipio y el Estado.
Por su parte, desde el punto de vista del ámbito municipal, el artículo 115, en su fracción V, establece las facultades del Municipio en materia de asentamientos humanos. Esta fracción, en particular, hay que subrayarlo, no se refiere ni a facultades normativas exclusivas del Municipio, ni a servicios públicos que deben prestarse por el mismo, pues éstas se encuentran expresamente previstas en las diversas fracciones II y III, respectivamente.(11)
Así, el artículo 115, en su fracción V, se dedica a enumerar las facultades municipales relacionadas, casi exclusivamente, con la materia de asentamientos humanos, pero estableciendo en su acápite que éstas siempre se desarrollarán en los términos de las leyes federales y estatales relativas, esta fracción dispone:
"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:
"a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;
"b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;
"c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios;
"d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;
"e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;
"f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;
"g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;
"h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquéllos afecten su ámbito territorial; e
"i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.
"En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios."
Si bien esta fracción se reformó en diciembre de mil novecientos noventa y nueve, su contenido solamente se alteró de manera parcial, al agregarse como facultades la formulación de planes de desarrollo regional (actual inciso c); control y vigilancia de la utilización de suelo (actual inciso d); formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros (actual inciso h); y, celebración de convenios para administración y custodia de zonas federales (actual inciso i). Por lo que la facultad concurrente municipal relativa a los asentamientos humanos ya se encontraba como tal desde mil novecientos ochenta y tres, siendo que la reforma de mil novecientos noventa y nueve simplemente tuvo como finalidad aclarar la redacción creando incisos, tal como se advierte del dictamen de la Cámara de Origen sobre las nueve iniciativas que se presentaron para la reforma al artículo 115 por parte de diversos grupos parlamentarios.(12)
Fue entonces, en la reforma de dos de febrero de mil novecientos ochenta y tres, cuando se estableció de manera expresa la facultad municipal relacionada con la zonificación y planes de desarrollo urbano, pero sin la intención del Constituyente de que esta facultad fuera más allá de una intervención por parte del Municipio en las facultades estatales y federales en la materia, originarias desde la reforma de seis de febrero de mil novecientos setenta y seis, como lo hemos referido anteriormente; tan es así que el Municipio en estos momentos históricos era todavía "administrado" y no "gobernado" por un Ayuntamiento.(13) La reforma de mil novecientos noventa y nueve, si bien no tocó sustantivamente la fracción V más que para ordenar su redacción, sí cambió el contexto normativo constitucional general en el cual debe enmarcarse la tendencia interpretativa de la facultad que ahora nos ocupa. Lo anterior significa que el texto analizado no puede significar exactamente lo mismo antes y después de la reforma de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, ya que la misma otorgó una nueva posición constitucional al Municipio frente al Estado y a la misma Federación.(14)
Lo anterior, significa que la intervención del Municipio en la zonificación y planes de desarrollo urbano no puede tener la misma intensidad antes y después de la reforma referida, y aun cuando la diferencia no puede ser sustantiva, sino sólo de grado, sí le debe otorgar al Municipio una autonomía cierta frente a la planeación estatal, no pudiendo ser éste un mero ejecutor de la misma, sino tener una intervención real y efectiva en ella.
SÉPTIMO. Estudio de fondo. Dado este sistema general de concurrencia establecido constitucionalmente, podemos ahora analizar los conceptos específicos del actor en lo que se refiere a las relaciones competenciales entre el Municipio y el Estado, a efecto de resolver si efectivamente se actualiza una violación al artículo 115 por parte de los diversos artículos impugnados de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León.
Los artículos impugnados son del tenor siguiente:
"Artículo 5. Para los efectos de esta ley, se entiende por:
"...
"XXVII. Dictamen de congruencia: el documento mediante el cual la dependencia estatal evalúa y sanciona el contenido de un plan respecto de las disposiciones de la presente ley y las políticas establecidas en el Plan Estatal de Desarrollo Urbano; ..."
"Artículo 8. Son facultades y obligaciones del gobernador del Estado las siguientes:
"...
"IX. Ordenar la publicación en el Periódico Oficial del Estado y la inscripción en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio de los distintos planes y programas de desarrollo urbano a solicitud de las autoridades que corresponda; ..."
"Artículo 9. Son facultades y obligaciones de la dependencia estatal competente en materia de desarrollo urbano:
"...
"XVIII. Establecer las políticas, normas y lineamientos en materia de regularización de la tenencia de la tierra e incorporación de suelo al desarrollo urbano, de acuerdo con los programas de desarrollo urbano, así como participar en dichos procesos, en coordinación con otras autoridades competentes;
"...
"XXI. Establecer y vigilar el cumplimiento de la normatividad técnica para regular el espacio público y la protección a la imagen y estética urbana en acciones inherentes a lalocalización e instalación de anuncios fijos o móviles, pantallas electrónicas y estructuras para la colocación de publicidad en el espacio público o privado dentro del territorio del Estado;
"XXII. Prever o convenir, en forma conjunta con los Municipios involucrados, y con la opinión de las dependencias federales competentes, la localización de los derechos de vía necesarios en materia de agua potable, drenaje pluvial, drenaje sanitario, energía eléctrica, comunicaciones, energéticos, vialidad, transporte, u otros; con objeto de determinar los trazos y vías públicas que por su importancia, utilización o funcionamiento constituyan o deban constituir el drenaje pluvial y la red vial estatal, intermunicipal y metropolitano, conforme a los planes o programas que correspondan, o a falta de éstos, previo dictamen y opinión de la Comisión Estatal de Desarrollo Urbano o de la Comisión de la Zona Conurbada correspondiente; ..."
"Artículo 52. El Estado a través de la dependencia estatal, analizará y verificará que los proyectos de planes o programas de desarrollo urbano aprobados, como requisito previo a su publicación en el Periódico Oficial del Estado y su inscripción en el Registro Público de la Propiedad, guarden congruencia entre los distintos niveles de planeación. En caso de detectar incongruencias, formulará las recomendaciones que considere procedentes para que el proyecto de que se trate sea revisado o modificado, y poder emitir el dictamen de congruencia correspondiente a efecto de poder proceder a su publicación e inscripción."
"Artículo 54. La elaboración, consulta y aprobación tanto de los planes o programas de desarrollo urbano, así como su modificación total o parcial, se llevará a cabo de la siguiente manera:
"...
"V. Dentro del plazo que refiere la fracción anterior, la o las autoridades competentes, según el caso, deberán:
"...
"c) Durante el mismo plazo la autoridad competente verificará la congruencia del proyecto del plan o programa de desarrollo urbano o las modificaciones a los vigentes con las dependencias, entidades y empresas prestadoras de servicios públicos relacionadas."
"Artículo 67. Para elaborar, modificar o aprobar un programa de ordenación de zona conurbada, se seguirá el procedimiento siguiente:
"I. La comisión de conurbación correspondiente, con el apoyo o coordinación de la dependencia estatal competente en materia de desarrollo urbano elaborará el anteproyecto del programa o revisará el existente, para modificarlo o confirmarlo, posteriormente lo se (sic) someterá a la aprobación de cada uno de los Ayuntamientos que integran la conurbación;
"II. La comisión promoverá las consultas públicas que sean necesarias de acuerdo al artículo 54 de esta ley, a través de los Ayuntamientos correspondientes, para recabar las opiniones propuestas y observaciones de la comunidad, y una vez realizada la consideración de las mismas; las aportaciones que ésta arroje, se integrarán al programa en lo procedente según el criterio de la comisión;
"III. Una vez concluidos los trabajos de consulta la versión final del proyecto del plan o programa donde estén incluidos los ajustes, producto de la participación ciudadana, se presentará a los Ayuntamientos de los Municipios conurbados y al gobernador del Estado, para su consideración y aprobación en el entendido de que únicamente podrán ser objetados aquellas modificaciones que no fueron parte del anteproyecto y surgieran como producto de la consulta ciudadana;
"IV. Una vez aprobado el programa, el gobernador del Estado, ordenará su publicación en el Periódico Oficial del Estado y su inscripción en el Registro Público de la Propiedad y el Comercio; y
"V. En el caso de propuestas de modificación al programa de zona conurbada, cuyo objeto sea incluir proyectos urbanísticos de alcance metropolitano no previstos en el programa, la dependencia estatal propondrá el proyecto de modificación para su aprobación de la Comisión de Zona Conurbada, aprobado el proyecto de modificación se podrá proceder de acuerdo a lo estipulado en el artículo 54 de esta ley."
"Artículo 159. Son normas básicas para las vías públicas, además de las señaladas en el artículo anterior, las siguientes:
"...
"IV. Las autoridades estatales en materia de transporte determinarán los sistemas y normas específicas de operación de las vías públicas a que se refiere este capítulo;
"V. Las vías subcolectoras, así como las vías de jerarquía superior no podrán ser cerradas, ni estar sujetas a régimen de propiedad en condominio y deberán garantizar su interconexión con la red vial existente;
"VI. Tratándose de fraccionamientos habitacionales, todos los lotes o viviendas deberán estar a cuando más 300.00 metros de distancia de una vía subcolectora, colectora o principal, siguiendo el lindero de la vía pública. Todo fraccionamiento de 300 o más viviendas deberá contar con una vialidad subcolectora que garantice su conectividad y continuidad con la red vial;
"VII. Cuando se contemplen carriles exclusivos, deberá considerarse el espacio necesario para su establecimiento, sin afectar el flujo de la vialidad en la que se inserte, de conformidad con el dictamen que al efecto emita la autoridad competente en materia de transporte y vialidad; ..."
"Artículo 160. Los planes y programas de desarrollo urbano, programas sectoriales, fraccionamientos, conjuntos, los proyectos, obras, acciones e inversiones públicas y privadas y demás acciones urbanas que se lleven a cabo en el territorio del Estado, deberán sujetarse por lo que a vías públicas se refiere, a las disposiciones del presente capítulo, así como a las regulaciones específicas que establezca la presente ley.
"Cuando por razones de topografía o hidrología no sea posible diseñar la red vial conforme a las disposiciones de este capítulo, el interesado podrá presentar un diseño especial el cual será sometido al dictamen de la dependencia estatal en coordinación con el Consejo Estatal del Transporte y Vialidad y el Municipio que corresponda."
"Artículo 179. El dictamen de impacto urbano regional es el instrumento legal, por el cual se establece un tratamiento normativo integral para el uso o aprovechamiento de un determinado predio o inmueble, que por sus características produce un impacto significativo sobre la infraestructura y equipamiento urbanos y servicios públicos previstos para una región o para un centro de población, en relación con su entorno regional, a fin de prevenir y mitigar, o compensar en su caso, los efectos negativos que pudiera ocasionar, será expedido por el Estado a través de la dependencia estatal en coordinación con los Municipios afectados por el proyecto de que se trate y se tramitará sin perjuicio de las autorizaciones municipales que procedan."
"Artículo 180. Las personas físicas o morales, públicas o privadas, que pretendan llevar a cabo alguno (sic) de las siguientes obras, requerirán previamente contar con un dictamen de impacto urbano regional:
"I. Proyectos de cualquier tipo que por sus características y ubicación requieran de la modificación del plan o programa de desarrollo urbano aplicable; ..."
"Artículo 184. Los dictámenes de impacto urbano regional establecerán las condiciones o requisitos que tendrán que cumplirse para autorizar el proyecto u obra de que se trate, en particular aquellos que aseguren que los impactos negativos se impidan, mitiguen o compensen, así como a que los costos que la obra pueda generar sobre las redes de infraestructura, equipamiento o servicios públicos sean sufragados por el promovente, por ello, los dictámenes de impacto urbano regional se otorgarán atendiendo a:
"...
"III. Asegurar la compatibilidad y mantener el equilibrio entre los diferentes usos y destinos previstos en la zona o región de que se trate; ..."
"Artículo 185. La dependencia estatal determinará en la emisión del dictamen:
"I. La procedencia del proyecto u obra de que se trate;
"II. La improcedencia de la inserción de una obra o proyecto en la región, considerando que (sic);
"III. Los efectos no puedan ser minimizados a través de las medidas de mitigación y compensación propuestas y, por consecuencia, se genere afectación al espacio público o privado o a la estructura urbana;
"IV. El riesgo a la población en su salud o sus bienes no pueda ser evitado por las medidas propuestas en el estudio o por la tecnología constructiva y de sus instalaciones;
"V.E. falsedad en la información presentada por los solicitantes o desarrolladores; o
"VI. El proyecto altera de forma significativa la estructura urbana, la infraestructura para la movilidad o la prestación de servicios públicos establecidos en los planes y programas de desarrollo urbano."
"Artículo 186. Para la emisión del dictamen de impacto urbano regional, la dependencia estatal deberá considerar los planes y programas de desarrollo urbano aplicables, así como las normas y ordenamientos en la materia.
"Los dictámenes de impacto urbano regional emitidos por la dependencia estatal y los estudios que los sustenten, serán públicos y se mantendrán para consulta de cualquier interesado."
"Artículo 192. La ejecución de las acciones urbanas a que se refiere el artículo anterior, se sujetará a los siguientes requisitos:
"...
"En los casos en que se requiera la evaluación de impacto urbano regional a que se refiere el artículo 179 de esta ley, se deberá contar adicionalmente con la autorización respectiva favorable."
"Artículo 310. Para la ejecución de los planes y programas de desarrollo urbano los Municipios con la asistencia técnica de la dependencia estatal competente en materia de desarrollo urbano, promoverán e inducirán ante propietarios e inversionistas la integración de la propiedad requerida.
"Una vez ejecutado el reagrupamiento parcelario, los propietarios e inversionistas procederán a recuperar la parte alícuota que les corresponda, pudiendo ser en tierra, edificaciones o en numerario, de acuerdo a los convenios que al efecto se celebren."
Como es evidente, de la lectura de los artículos no se desprende una relación temática o sistemática de los mismos y pareciera que los mismos se eligieron por contener una palabra o frase específica más que por su relación directa con el concepto de invalidez planteado.
En efecto, el núcleo de la impugnación es claro desde la demanda, cuando el actor afirma que mediante los artículos impugnados: "se crean facultades unilaterales al Gobierno Estatal para que éste en forma directa o a través de diversas dependencias estatales a su cargo, regulen la tenencia de la tierra e incorporación de suelo al desarrollo urbano, excluyendo con ello la potestad del actor ... de regular los usos del suelo dentro de sus respectivos territorios, estableciendo un trámite estatal, sustitutivo o paralelo, al ejercicio de una función (expedir y aprobar los planes de desarrollo urbano) que, por mandato expreso de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, únicamente corresponde a las autoridades municipales."
Asimismo, indica que los artículos impugnados: "facultan a la dependencia estatal competente en materia de desarrollo urbano, así como al gobernador del Estado, para efecto de sancionar, analizar y verificar los planes y programas de desarrollo urbano aprobados (por el Ayuntamiento actor) como requisito previo a su publicación en el Periódico Oficial del Estado y su inscripción en el Registro Público de la Propiedad; lo cual equivale a un derecho de veto ..."
En este sentido, el agravio del actor se refiere concretamente a la intervención por parte del Estado en la elaboración, consulta y aprobación de los planes y programas de desarrollo urbano a nivel municipal. Sin embargo, del análisis de los artículos impugnados este Tribunal Pleno advierte que los mismos se refieren, primero, a definiciones estipulativas y elementos de procedimiento -en que interviene el Municipio como autoridad competente- establecidos en la ley que, como tales, y de manera aislada, no pueden ser violatorios de la Constitución; segundo, a normas que establecen procedimientos de consulta pública en general o de formulación de otro tipo o nivel de programa, como pueden ser los de zonas conurbadas, los sectoriales o regionales; y, tercero, normas que no tienen ninguna relación con la impugnación.
Lo que realmente constituye el centro de la impugnación del actor lo podemos encontrar concretamente en el artículo 52 de la ley, que dice lo siguiente:
"Artículo 52. El Estado a través de la dependencia estatal, analizará y verificará que los proyectos de planes o programas de desarrollo urbano aprobados, como requisito previo a su publicación en el Periódico Oficial del Estado y su inscripción en el Registro Público de la Propiedad, guarden congruencia entre los distintos niveles de planeación. En caso de detectar incongruencias, formulará las recomendaciones que considere procedentes para que el proyecto de que se trate sea revisado o modificado, y poder emitir el dictamen de congruencia correspondiente a efecto de poder proceder a su publicación e inscripción."
El requisito de congruencia establecido en este artículo, como previo para la publicación del programa correspondiente y su inscripción en el Registro Público, deriva a su vez de las obligaciones contenidas en las diversas fracciones del artículo 51, que establece lo siguiente:
"Artículo 51. Los planes o programas que integran el sistema estatal de planeación del desarrollo urbano tenderán a mejorar el nivel de vida de la población y deberán:
"I.G. congruencia con los otros niveles de planeación;
"II. Sujetarse a los lineamientos y al orden jerárquico establecido en esta ley y de los otros ordenamientos en la materia;
"III. Atender los objetivos y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Estatal de Desarrollo;
"IV. No podrán contravenir las disposiciones de los planes o programas de niveles superiores en el sistema de planeación;
"V.R. el procedimiento establecido en esta ley para su formulación, modificación, aprobación, aplicación y cumplimiento;
"VI. Considerar en su estructura los criterios generales de regulación ambiental de los asentamientos humanos establecidos en los artículos 23, 28, 30, 31, 32 y 33 de la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, y su reglamento; la Ley Ambiental del Estado de Nuevo León, y su reglamento; la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable; la Ley para el Desarrollo Forestal Sustentable del Estado; las Normas Oficiales Mexicanas; y demás ordenamientos en la materia;
"VII. Atender las necesidades, requerimientos y problemáticas que planteen los diferentes sectores de la población; y
"VIII. Incluir políticas de fomento para el desarrollo urbano sustentable."
Este artículo, debe subrayarse, no fue impugnado por parte del actor, pero se considera necesario aludir a éste, ya que es el que establece precisamente la obligación de donde se deriva la afectación alegada por el Municipio: congruencia y no contravención de los planes y programas municipales con los estatales y federales en la materia.
De este modo, todos los demás artículos señalados por el actor deberán estudiarse individualmente sólo en el caso de considerar que la obligación referida en el artículo 51 y el requisito previo a su publicación, previsto en el diverso artículo 52, resultaran contrarios al artículo 115 de la Constitución como lo pretende el actor.
Existen, además, algunos artículos que reafirman el contenido de los artículos impugnados que, si bien no fueron impugnados, vale la pena transcribirlos de manera ilustrativa para evidenciar la operatividad del sistema y redondear la cuestión efectivamente planteada. Estos artículos son: el artículo 5, fracciones XX y XXVII, 8, fracción IX y 54 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León; así como el 32, inciso A, de la Ley Orgánica para la Administración Pública para el Estado de Nuevo León, y disponen lo siguiente:
"Artículo 5. Para los efectos de esta ley, se entiende por:
"...
"XX. Dependencia estatal: es la dependencia competente en materia de desarrollo urbano en el Gobierno del Estado en los términos de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado y la legislación aplicable;
"...
"XXVII. Dictamen de congruencia: el documento mediante el cual la dependencia estatal evalúa y sanciona el contenido de un plan respecto de las disposiciones de la presente ley y las políticas establecidas en el Plan Estatal de Desarrollo Urbano; ..."
"Artículo 8. Son facultades y obligaciones del gobernador del Estado las siguientes:
"...
"IX. Ordenar la publicación en el Periódico Oficial del Estado y la inscripción en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio de los distintos planes y programas de desarrollo urbano a solicitud de las autoridades que corresponda; ..."
"Artículo 54. La elaboración, consulta y aprobación tanto de los planes o programas de desarrollo urbano, así como su modificación total o parcial, se llevará a cabo de la siguiente manera:
"I. La autoridad estatal o municipal competente en materia de desarrollo urbano, o en su caso, la Comisión de Planeación Regional, o la Comisión de la Zona Conurbada, elaborarán el proyecto del plan o programa o las modificaciones a los planes o programas vigentes;
"II. Las autoridades correspondientes autorizarán que sean sometidos a consulta pública, en el caso de los Municipios esta autorización deberá será otorgada por sus Ayuntamientos;
"III. Una vez cumplido lo anterior, deberán dar aviso del inicio del proceso de la consulta pública y especificando los principales cambios y modificaciones y las zonas afectadas. Este aviso deberá ser publicado en cuando menos dos de los diarios de mayor circulación en la entidad, durante 3-tres días consecutivos y deberá cumplir con un tamaño mínimo de un octavo de página;
"IV. Los proyectos de los planes y programas o las modificaciones a los vigentes estarán disponibles para la consulta pública durante un plazo de 30 a 60 días naturales según diga la convocatoria, en las oficinas de la autoridad estatal y/o en los Municipios correspondientes, así como en sus respectivos portales de internet, durante dicho plazo los interesados podrán presentar por escrito a las autoridades competentes, los planteamientos que consideren respecto del proyecto del plan o programa de desarrollo urbano o las modificaciones vigentes, los planteamientos deberán estar fundamentados y consignar domicilio para oír y recibir notificaciones;
"V.D. del plazo que refiere la fracción anterior, la o las autoridades competentes, según el caso, deberán:
"a) Celebrar al menos dos audiencias públicas para exponer de parte de la autoridad los proyectos de planes o programas o sus modificaciones.
"La primera audiencia pública dará inicio al proceso de la participación social y tendrá el propósito de presentar el proyecto de plan o programa o sus modificaciones haciendo énfasis en la problemática urbana, en los objetivos y en las estrategias planteadas. Se informará del procedimiento para presentar las propuestas, comentarios y observaciones, se responderá a las preguntas y se recibirán los planteamientos y propuestas de los asistentes a la audiencia, sea de manera verbal o por escrito.
"La última audiencia pública se hará el último día del plazo fijado para la participación social, siguiendo el mismo procedimiento de la primera audiencia, y tendrá como propósito recibir los planteamientos por escrito de los asistentes.
"De dichas audiencias se levantarán actas circunstanciadas que consignen la asistencia y las preguntas y planteamientos de los asistentes, mismos que serán utilizadas, en lo procedente, en los ajustes a los proyectos presentados junto con las propuestas que se hayan recibido a lo largo del periodo deconsulta;
"b) También al inicio del plazo de consulta se deberá celebrar una audiencia con los integrantes del Consejo de Participación Ciudadana, ya sea estatal o municipal, según corresponda, con el propósito de exponer los programas.
"De dicha audiencia también se levantará un acta que consigne las preguntas y planteamientos de los asistentes, misma que será utilizada en lo procedente, en los ajustes o modificaciones a los proyectos presentados; y
"c) Durante el mismo plazo la autoridad competente verificará la congruencia del proyecto del plan o programa de desarrollo urbano o las modificaciones a los vigentes con las dependencias, entidades y empresas prestadoras de servicios públicos relacionadas.
"VI. La autoridad competente tendrá un plazo de cuarenta días naturales prorrogables a ochenta días naturales posteriores a la celebración de la última audiencia pública y de acuerdo a la complejidad de los planteamientos recibidos, para dar respuesta fundamentada a los planteamientos improcedentes, mismos que se deberán notificar en el domicilio señalado para oír y recibir notificaciones;
"VII. Cumplidas las formalidades para la participación social en la formulación o modificación de los planes y programas de desarrollo urbano, las autoridades competentes elaborarán la versión final de dichos planes o programas incorporando en lo conducente, los resultados de dicha participación. Los planes o programas o sus modificaciones se aprobarán de acuerdo a lo establecido para cada caso, los publicarán en forma íntegra en el Periódico Oficial del Estado y los inscribirán en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio, en los términos que señala esta ley.
"Los planes después de ser publicados en el Periódico Oficial del Estado podrán publicarse en forma abreviada en uno de los periódicos de mayor circulación de la entidad."
"Artículo 32. La Secretaría de Desarrollo Sustentable es la dependencia encargada de establecer, instrumentar y coordinar las políticas, estrategias, planes, programas y acciones que promuevan el desarrollo urbano y medio ambiente sustentables; en consecuencia le corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
"A. En materia de desarrollo urbano:
"I. Coordinar la elaboración, administración, ejecución, evaluación, revisión y modificación del Programa Estatal de Desarrollo Urbano y someterla a la consideración del gobernador del Estado para su aprobación;
"II. Diseñar y aplicar planes y programas para el desarrollo urbano considerando los criterios urbanísticos y de desarrollo sustentable;
"III. En coordinación con las dependencias u organismos del sector paraestatal competentes, elaborar, evaluar, revisar y modificar los programas sectoriales;
"IV. Participar conjunta y coordinadamente con los Municipios, en la formulación, administración, evaluación, revisión y modificación de los planes y programas de desarrollo urbano de las regiones, de las zonas conurbadas y de las zonas metropolitanas; así como proponer soluciones en base a estudios de viabilidad y planeación financiera;
"V. Brindar la asesoría técnica que soliciten los Municipios, para la formulación de los planes que les competa elaborar sobre desarrollo urbano;
"VI. Coordinar la planeación del ordenamiento regional del territorio del Estado;
"VII. Celebrar convenios de coordinación, asistencia técnica y la realización de acciones, inversiones, obras y servicios en materia de desarrollo urbano con los Municipios, entidades y organismos del sector público, social y privado;
"VIII. Proyectar la distribución de la población y la ordenación territorial de los centros de población;
"IX. Formular y conducir la política general de los asentamientos humanos;
"X. Promover, apoyar y ejecutar los programas para satisfacer las necesidades del suelo urbano y el establecimiento de previsiones y reservas territoriales para el adecuado desarrollo de los centros de población, así como coordinar las acciones que el Ejecutivo Estatal convenga con los Municipios o con los sectores social y privado para la realización de programas coincidentes en esta materia;
"XI. Formular y difundir los atlas de riesgo conforme a las disposiciones legales aplicables, así como asesorar a los Municipios que los soliciten en la expedición de las autorizaciones o licencias que se otorgan en las zonas de riesgo;
"XII. Planear, proponer y elaborar programas urbanos para el fortalecimiento de un sistema de ciudades, que atienda el balance urbano-rural;
"XIII. Diseñar modelos de planeación urbana y logística metropolitana;
"XIV. Auxiliar y asesorar técnicamente al titular del Ejecutivo Estatal en la instrumentación y aplicación de los programas y planes que se deriven del Sistema Estatal de Planeación de Desarrollo Urbano y de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León aplicables;
"XV. Convenir en materia de desarrollo urbano con los Municipios involucrados y en su caso con las dependencias federales lo referente a la red vial cuando ésta sea de carácter estatal, intermunicipal o incida en zona conurbada;
"XVI. Coordinar y convenir las acciones de planeación urbana con las dependencias y entidades de la administración pública estatal centralizada y descentralizada;
"XVII. Crear y administrar sistemas de información geográfica y estadística para la planeación urbana y regional del Estado;
"XVIII. Planear las reservas territoriales en el Estado que beneficien la implementación de los proyectos urbanos estratégicos y el crecimiento territorial ordenado a través del fortalecimiento del Estado en el manejo de la tierra;
"XIX. Elaborar programas metropolitanos y estatales de equipamiento urbano estratégico;
"XX. Promover la participación ciudadana por medio de consultas públicas en el proceso de elaboración y modificación de estudios, planes, programas y proyectos de desarrollo urbano;
"XXI. Promover la planeación incluyente de los sectores público, social y privado con la finalidad de elaborar, actualizar o modificar el Sistema Estatal de Planeación del Desarrollo Urbano;
"XXII. Representar al Estado en materia de desarrollo urbano ante las instancias públicas de otros Estados y del Gobierno Federal, así como del ámbito internacional, respecto de los planes, programas o proyectos de desarrollo urbano que incidan en el Estado;
"XXIII. Ejercer las demás atribuciones contenidas en la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, como dependencia estatal competente en la materia;
"XXIV. Coordinar, supervisar y evaluar las actividades y resultados de las entidades sectorizadas a la secretaría vinculadas con la materia; y
"XXV. Los demás que le señalen las leyes, reglamentos y otras disposiciones legales aplicables."
Estos artículos identifican y definen elementos indispensables para el entendimiento del problema planteado, como es el caso de la dependencia estatal, el dictamen de congruencia y el procedimiento correspondiente; asimismo, establecen ciertas obligaciones del gobernador del Estado y de la dependencia estatal en materia de desarrollo urbano.
Pues bien, ni de la redacción de la fracción V del artículo 115, ni de los orígenes de la facultad concurrente en materia de asentamientos humanos, se desprende que el Municipio tenga una facultad exclusiva y definitiva en la materia de desarrollo urbano. Los casos de la fracción V del artículo constitucional citado deben entenderse en el contexto de las facultades concurrentes distribuidas constitucional y legalmente, y que deben ser desarrolladas: "en los términos de las leyes federales y estatales relativas".
Hay que subrayar que éste es un caso totalmente distinto a los que se refieren los precedentes, razones y tesis citadas por el actor, ya que las mismas versan sobre la diversa fracción II del mismo artículo 115 constitucional, relacionada con la cuestión de bases generales de la administración municipal, que debe tener un tratamiento completamente distinto a la del caso que nos ocupa.
Como ya lo hemos analizado, en el contexto de las facultades concurrentes a las que se refieren los distintos incisos de la fracción V, el Constituyente claramente pretendió otorgar una mayor participación al Municipio en la materia, pero nunca una competencia exclusiva y excluyente de los demás niveles de planeación. En este sentido, las acciones de: formulación, aprobación y administración de planes de desarrollo urbano municipal, previstas en el inciso a) de la fracción V del artículo 115 constitucional, deben entenderse sujetas a los lineamientos y formalidades establecidos en las leyes federales y estatales en la materia, y nunca como un ámbito exclusivo y aislado del Municipio sin posibilidad de hacerlo congruente con la planeación realizada en los otros dos niveles de gobierno.
Por otro lado, tampoco podemos llegar al extremo contrario: considerar que el Municipio deba quedar a merced de las decisiones del Estado, cuando las mismas pueden ser potencialmente arbitrarias al no contar con un control de la actuación del órgano que debe realizarlas, como es la Secretaría de Desarrollo Sustentable perteneciente al Gobierno del Estado. La no arbitrariedad de las decisiones debe tener, entonces, su límite y control en el propio dictamen de congruencia que emita la secretaría una vez que analice y verifique que los planes y programas municipales guardan congruencia entre los distintos niveles de planeación.
Este dictamen, en todos los casos, deberá contener los motivos y las razones por las cuales el Gobierno Local decida sobre la congruencia o la falta de la misma de los planes y programas municipales, justificando clara y expresamente las recomendaciones que considere pertinentes en caso de detectar incongruencias. Así, el propio artículo 5, fracción XXVII, de la ley impugnada define al dictamen de congruencia como: "el documento mediante el cual la dependencia estatal evalúa y sanciona el contenido de un plan respecto de las disposiciones de la presente ley y las políticas establecidas en el Plan Estatal de Desarrollo Urbano".
De este modo, siempre que el dictamen de congruencia reúna los requisitos aludidos, este dictamen como requisito previo para la publicación e inscripción en el registro público, de ningún modo podrá entenderse como arbitrario o como un simple veto por parte del Gobierno del Estado y, por tanto, no puede considerarse violatorio del artículo 115 constitucional, como lo aduce el Municipio actor.
Por tanto, el concepto de invalidez analizado resulta infundado en su integridad, sin ser necesario hacer el análisis de los demás artículos impugnados de manera pormenorizada, al ser todos ellos accesorios a la cuestión principal impugnada y no existir concepto específico o particular para cada uno de ellos. Más aún, todos estos artículos identificados son parte de la totalidad del sistema de planeación que resulta impugnado por parte del actor el cual, como hemos visto, resulta válido al no contravenir el artículo 115 constitucional, ajustándose al sistema de distribución de competencias concurrentes que se refleja en su fracción V.
En su segundo concepto de invalidez, el actor impugna los artículos 13, 14, 16, 17, 18, 30, 33, 34, 38, 39, 41, 47 y 71.
En cuanto a este concepto de invalidez, el Municipio actor afirma, de manera general, que estos preceptos resultan transgresores de los artículos 115, fracciones I, II, III, penúltimo párrafo, y V, incisos a), b), c), d), e) y f); 73, fracción XXIX-C y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que crean diversas autoridades intermedias entre el actor y el Estado, tales como: "... Comisión Estatal de Desarrollo Urbano; Comisión para la Preservación del Patrimonio Cultural; Comisión de las Zonas Conurbadas; Comisión Metropolitana de Desarrollo Urbano y Comisión de Planeación Regional ..." erigiéndose dichas dependencias como autoridades intermedias entre el actor y el Estado de Nuevo León, dado que las mismas analizarán y verificarán que los proyectos de planes y programas de desarrollo urbano aprobados (por el Ayuntamiento del actor), como requisito previo a su publicación en el Periódico Oficial del Estado y su inscripción en el Registro Público de la Propiedad, guarden congruencia entre los distintos niveles de planeación.
Cabe señalar que este tribunal no analizará la validez de las fracciones IX, X, XI, XII, XIII y XIV del artículo 13 impugnado pues, como quedó precisado anteriormente, respecto de estas fracciones se ha sobreseído en la sentencia, dado que fueron objeto de una reforma posterior y ya hemos determinado que cesaron en sus efectos, máxime que no hubo ampliación a la demanda. Este artículo 13 establece la integración de la Comisión Estatal de Desarrollo Urbano, en ese sentido, nos limitaremos a hacer un análisis de las fracciones del artículo 13 restantes y de los artículos 14 y 15, que son los que establecen las competencias y funciones de la citada comisión para verificar si las mismas vulneran o no la autonomía municipal.
La tesis aplicable de este Tribunal Pleno sobre autoridades intermedias es la tesis P./J. 10/2000, con los siguientes rubro y texto:
"AUTORIDAD INTERMEDIA. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, establece que cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. El análisis de los antecedentes históricos, constitucionales y legislativos que motivaron la prohibición de la autoridad intermedia introducida por el Constituyente de mil novecientos diecisiete, lo cual obedeció a la existencia previa de los llamados jefes políticos o prefectos, que política y administrativamente se ubicaban entre el gobierno y los Ayuntamientos y tenían amplias facultades con respecto a estos últimos, puede llevar a diversas interpretaciones sobre lo que en la actualidad puede constituir una autoridad de esta naturaleza. Al respecto, los supuestos en que puede darse dicha figura son los siguientes: a) Cuando fuera del Gobierno Estatal y del Municipal se instituye una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos; b) Cuando dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; y, c) Cuando esta autoridad se instituye como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno."(15)
El estándar establecido por los precedentes consta entonces de tres elementos que deben revisarse por este tribunal, a efecto de determinar si nos encontramos o no ante una autoridad intermedia, éstos son:
a) Si se instituye fuera del Gobierno Estatal y del Municipal una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos;
b) Si dicha autoridad lesiona la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; y,
c) Si esta autoridad se instituye como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno.
Lo que se tiene que determinar, en primer término, es si las autoridades identificadas por el actor resultan "ajenas" al Gobierno del Estado y al municipal. Este tribunal considera que no es así, ya que la totalidad de las comisiones señaladas como intermedias integran el sistema estatal de planeación y están formadas incorporando dentro de su estructura tanto a los Ayuntamientos como al gobernador o al secretario de Desarrollo Sustentable, tal como se advierte de los artículos de la Ley de Desarrollo Sustentable que las regulan, que son del tenor siguiente:
"Artículo 8. Son facultades y obligaciones del gobernador del Estado las siguientes:
"...
"XII. Expedir, de conformidad con esta ley, el reglamento interior del organismo auxiliar denominado Comisión Estatal de Desarrollo Urbano; ..."
"Artículo 12. Los órganos auxiliares son instancias permanentes de análisis, opinión y evaluación de la autoridad estatal y municipal en materia de ordenamiento territorial, de asentamientos humanos y del desarrollo urbano sustentable de los centros de población."
"Artículo 13. La Comisión Estatal de Desarrollo Urbano, es la instancia de coordinación institucional y de participación técnica especializada en temas inherentes al desarrollo urbano en el Estado, y está integrada por:
"I. El gobernador del Estado;
"II. El titular de la dependencia estatal competente en materia de desarrollo urbano;
"III. El secretario de Finanzas y tesorero general del Estado;
"IV. El titular de la Secretaría de Obras Públicas del Estado;
"V. El titular de los Servicios de Agua y Drenaje de Monterrey, IPD;
"VI. El titular de la dependencia responsable de la racionalización y modernización del Sistema de Transporte Público en el Estado;
"VII. El titular de la dependencia para la protección del medio ambiente en el Estado;
"VIII. El titular del Instituto de la Vivienda del Estado;
"...
"Se invitará a participar a los representantes de la Comisión Federal de Electricidad, de la Comisión de Nacional del Agua, de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, de la Secretaría de Desarrollo Social, así como a otras dependencias y entidades de la administración pública federal relacionadas con el desarrollo urbano.
"El presidente de la comisión podrá invitar a otros representantes del sector público, privado, social, académico u otras organizaciones, en función de los temas o asuntos que se deban de tratar.
"Será presidente de la Comisión Estatal de Desarrollo Urbano, el gobernador del Estado y en su ausencia, será presidido por el titular de la dependencia estatal.
"Las sesiones se efectuarán cuando menos cada cuatro meses y se requerirá de la presencia como mínimo de la mitad más uno de los integrantes de dicha comisión.
"Los acuerdos en el seno de la Comisión Estatal de Desarrollo Urbano se tomarán por mayoría de votos de sus miembros permanentes, referidos en las fracciones I a XIV del presente artículo, los integrantes invitados tendrán únicamente derecho a voz en las sesiones en que participen. En caso de empate el presidente de la comisión tendrá voto de calidad.
"Estos acuerdos serán vinculantes y obligatorios para sus miembros permanentes, los cuales deberán sujetarse a lo dispuesto por esta ley, así como a los planes y programas de desarrollo urbano.
"La violación a los acuerdos tomados en la Comisión Estatal de Desarrollo Urbano será sancionada de conformidad con lo establecido en el artículo 50 fracción XXII y demás aplicables de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios de Nuevo León.
"Las propuestas de acuerdos para la realización de obras, acciones o inversiones que sean sometidas a la consideración de la Comisión Estatal de Desarrollo Urbano, deberán justificarse bajo criterios de interés y beneficio público y apoyarse en los estudios de costo beneficio, así como en las consideraciones económicas, sociales y ambientales que aseguren su sustentabilidad."
"Artículo 14. La comisión estatal tendrá las siguientes funciones:
"I. Analizar las opiniones y propuestas de los sectores productivo y social y de asociaciones civiles, en relación con la planeación y ordenamiento urbano del Estado, para dictaminar en Pleno la resolución y canalizarla a la autoridad correspondiente;
"II. Asesorar a la autoridad estatal y municipal en lo relativo a la planeación y regulación del desarrollo urbano;
"III. Estudiar, evaluar y dictaminar sobre la aplicación y ejecución de proyectos y acciones prioritarios quela autoridad promueva en cumplimiento de los programas de desarrollo urbano correspondientes;
"IV. Recibir y canalizar la denuncia ciudadana en la materia;
"V.E. y promover las medidas legislativas y administrativas necesarias y más efectivas para el ordenamiento urbano de los centros de población; y
"VI. Las demás que para el cumplimiento de sus objetivos y funciones se tengan que realizar."
"Artículo 15. La Comisión Estatal de Desarrollo Urbano, tendrá a su cargo la definición de compromisos y obligaciones entre sus participantes, respecto de los siguientes asuntos:
"I. Proyectos de infraestructura urbana, equipamiento y servicios públicos de importancia estatal, regional o metropolitana;
"II. Dar seguimiento y evaluar las acciones en materia de reservas para el crecimiento urbano, infraestructura, equipamiento y servicios públicos;
"III. Acordar acciones, obras, inversiones o proyectos encaminados a la protección del patrimonio cultural inmueble y la imagen urbana;
"IV. Promover y encauzar la investigación académica, la capacitación y la asistencia técnica integral para apoyar el desarrollo urbano del Estado;
"V. Acordar mecanismos de articulación de las acciones de fomento al crecimiento económico, de desarrollo social, desarrollo rural, ordenación del territorio, mejoramiento ambiental y aprovechamiento óptimo de los recursos naturales, con la política estatal de desarrollo urbano;
"VI. Proponer y acordar inversiones y mecanismos de financiamiento y coordinación para el cumplimiento y ejecución de los planes de desarrollo urbano;
"VII. Conocer las evaluaciones de los programas de desarrollo urbano y de la aplicación de las acciones e inversiones intersectoriales para el mejoramiento de la calidad de vida de la población del Estado;
"VIII. Analizar las recomendaciones y propuestas que le presente el Consejo de Participación Ciudadana; y
"IX. Proponer mecanismos para la planeación, desarrollo y ejecución de los programas de desarrollo urbano."
"Artículo 16. Se crea la Comisión para la Preservación del Patrimonio Cultural del Estado, como órgano auxiliar de carácter técnico consultivo, facultado para establecer las políticas, lineamientos y criterios para la conservación, protección y mejoramiento del aspecto físico e imagen urbana de los centros de población, zonas típicas, monumentos y lugares de valor natural y cultural del Estado."
"Artículo 17. La Comisión para la Preservación del Patrimonio Cultural del Estado se integrará por:
"I. Un presidente, que será nombrado por el gobernador constitucional del Estado;
"II. Un secretario técnico, que será el titular de la dependencia estatal competente en materia de desarrollo urbano;
"III. Los presidentes municipales de los Municipios del Estado;
"IV. Un representante de cada una de las dependencias de la administración estatal relacionadas con el patrimonio cultural que señale el gobernador del Estado;
"V. Un representante de la delegación estatal del Instituto Nacional de Antropología e Historia y del Instituto Nacional de Bellas Artes en Nuevo León relacionadas con el patrimonio cultural;
"VI. Un representante de cada una de las Cámaras, colegios de arquitectos e ingenieros, asociaciones y organizaciones de los sectores privado y social, que deban integrarse a la misma, en virtud del grado de ingerencia (sic) en el tema;
"VII. Los representantes municipales del área responsable del control urbano; y
"VIII. Las demás que se designen para tal efecto."
"Artículo 18. Las funciones y las disposiciones para el funcionamiento de la Comisión para la Preservación del Patrimonio Cultural del Estado serán fijadas en el reglamento que la misma expida en el que se establecerán las reglas de actuación y participación de quienes la integran."
"Artículo 30. Una vez publicado el convenio de conurbación, deberá constituirse la Comisión de la Zona Conurbada que tendrá carácter permanente y se integrará por:
"I. El gobernador del Estado, quien será el presidente de la comisión de conurbación;
"II. Los Ayuntamientos de los Municipios de la zona conurbada respectiva, representados por sus presidentes municipales, de entre los cuales se elegirá a un secretario; y
"III. El titular de la dependencia estatal competente en materia de desarrollo urbano.
"Por acuerdo de los integrantes permanentes de la Comisión de la Zona Conurbada respectiva, podrá invitarse a participar a las sesiones respectivas a representantes de otras dependencias y entidades de la administración pública federal, estatal o municipal, que se consideren convenientes.
"Las comisiones podrán tener comités técnicos integrados por los titulares de las dependencias estatales y municipales de desarrollo urbano y los representantes de las dependencias federales que incidan en el desarrollo urbano, para la formulación de los programas de ordenación de las zonas conurbadas y proyectos derivados de éstos."
"Artículo 31. Las Comisiones de las Zonas Conurbadas tendrán las siguientes funciones:
"I.F., someter a consulta y enviar para su aprobación al gobernador del Estado y a los Ayuntamientos de los Municipios conurbados el programa de ordenación de la zona conurbada correspondiente, así como sus modificaciones;
"II. Mantener y actualizar un sistema permanente de seguimiento y evaluación del programa de ordenación de la zona conurbada;
"III. Identificar, proponer y acordar la ejecución de programas, proyectos, acciones, inversiones y obras en materia de reservas para el crecimiento urbano o territoriales, preservación natural y equilibrio ecológico, infraestructura para la movilidad, transporte urbano, equipamientos y servicios públicos de interés común a la zona conurbada;
"IV. Acordar la ejecución de inversiones y mecanismos de financiamiento y coordinación para el cumplimiento y ejecución de los programas de ordenación de la zona conurbada correspondiente y generar obras, acciones e inversiones tendientes al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de la misma;
"V. Identificar áreas naturales, zonas, edificaciones o sitios patrimoniales e históricos que deban ser protegidos, por significar un patrimonio valioso para la zona de conurbación y acordar la ejecución de acciones, obras e inversiones encaminados a este fin;
"VI. Proponer proyectos urbanísticos específicos de alcance conurbado no previstos en el programa de ordenación de la zona conurbada y cuya ejecución implique modificaciones al propio programa, de ser aceptada la propuesta de modificación se podrá proceder de acuerdo a lo establecido en el artículo 54 de esta ley;
"VII. Acordar los lineamientos a que deben sujetarse la apertura, modificación, prolongación, ampliación, integración y mejoramiento de las vías públicas, así como la localización de infraestructuras, equipamientos, obras y servicios públicos, y destinos del suelo que vinculen o impacten a dos o más Municipios;
"VIII. Promover la participación social en la elaboración, ejecución, evaluación y modificación de los programas de las zonas conurbadas; y
"IX. Acordar la ejecución de acciones, obras, inversiones y proyectos encaminados a la protección del patrimonio cultural inmueble y la imagen urbana de la zona conurbada."
"Artículo 33. Los acuerdos que se tomen en las comisiones de conurbación, serán vinculantes y obligatorios para las autoridades estatales y municipales. La violación a lo dispuesto en este precepto será sancionada de conformidad con lo establecido en el artículo 50 fracción XXII y demás aplicables de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios de Nuevo León."
"Artículo 34. Cuando alguna Comisión de la Zona Conurbada emita un acuerdo por el cual se dictamine la factibilidad de la ejecución de cualquiera de las acciones de conservación, mejoramiento y crecimiento que señala esta ley, la licencia correspondiente deberá ser expedida por la autoridad municipal competente de cada uno de los Municipios en cuya jurisdicción se vaya a realizar, de conformidad con las disposiciones de los planes o programas de desarrollo urbano municipal o de centro de población que corresponda."
"Artículo 38. Para integrar una zona o área metropolitana el Estado y los Municipios que la conformen, deberán celebrar un convenio de coordinación y establecer una agenda de prioridades metropolitanas en las materias señaladas en el artículo anterior. El convenio de referencia deberá ser publicado en el Periódico Oficial del Estado y en uno de los periódicos de mayor circulación en el área metropolitana y deberá contener como mínimo:
"I. La definición de la cartera de proyectos a ejecutar en el corto, mediano y largo plazo y sus fuentes de financiamiento como instrumentos de ejecución del plan;
"II. La programación, ejecución y operación de obras de infraestructura y equipamiento y la administración de servicios públicos de nivel metropolitano que afectan o comprenden sus distintas jurisdicciones territoriales;
"III. La descripción de las acciones, inversiones, obras y servicios que el Estado y los Municipios se comprometen a realizar, en el corto, mediano y largo plazo, para el cumplimiento y ejecución del plan;
"IV. Los compromisos recíprocos para integrar una política de suelo y reservas territoriales dentro de la zona metropolitana para los distintos destinos del suelo particularmente para asegurar los derechos de vía de la vialidad interurbana, el equipamiento y la infraestructura de nivel metropolitano;
"V. Los mecanismos y criterios para homologar las regulaciones y normatividad urbana en la metrópoli; y
"VI. Los mecanismos de información, seguimiento, control y evaluación."
"Artículo 39. Una vez integrado el convenio de coordinación mencionado, se deberá constituir una Comisión Metropolitana de Desarrollo Urbano, misma que se integrará con:
"I. El gobernador del Estado, quien será el presidente de la comisión metropolitana;
"II. El titular de la dependencia estatal, quien en ausencia del gobernador fungirá como presidente; y
"III. Los presidentes municipales de los Municipios que integran la zona metropolitana."
"Artículo 41. La planeación y gestión del desarrollo urbano de la zona metropolitana se sujetará a las siguientes prescripciones:
"I.P. de manera conjunta y coordinada el Estado y los Municipios involucrados;
"II. Las acciones en que se convenga serán obligatorios para el Estado y los Municipios y dado a su carácter intermunicipal orientarán la elaboración y actualización de sus respectivos planes y programas de desarrollo urbano; y
"III. Se deberán constituir comisiones integradas por el Estado a través de la dependencia estatal y los Municipios involucrados para la coordinación de los distintos proyectos, obras, acciones, servicios e inversiones necesarios para la realización de las acciones convenidas."
"Artículo 46. Una vez publicado el convenio regional, deberá constituirse la Comisión de Planeación Regional respectiva que tendrá carácter permanente y se integrará por:
"I. El Ejecutivo del Estado, quien será el presidente del consejo;
"II. Los Ayuntamientos de los Municipios de la región respectiva, representados por sus presidentes municipales, de entre los cuales se elegirá a un secretario; y
"III. El titular de la dependencia estatal competente en materia de desarrollo urbano.
"Por acuerdo de los integrantes permanentes de la Comisión de Planeación Regional respectivo, podrá invitarse a participar a las sesiones a representantes de otras dependencias y entidades de la administración pública federal, estatal o municipal, que se consideren convenientes.
"Las Comisiones de Planeación Regional podrán tener comités técnicos integrados por los titulares de las dependencias estatal y municipales de desarrollo urbano y los representantes de las dependencias federales que incidan en el desarrollo urbano, para la formulación de los programas de ordenación de las regiones y proyectos derivados de éstos."
"Artículo 47. Las Comisiones de Planeación Regional tendrán las siguientes funciones:
"I.F., consultar y aprobar enviar a los Ayuntamientos de los Municipios de la región el programa de ordenación correspondiente, así como sus modificaciones;
"II. Mantener y actualizar un sistema permanente de seguimiento y evaluación del programa de ordenación;
"III. Identificar, proponer y acordar la ejecución de programas, proyectos, acciones, inversiones y obras en materia de reservas territoriales para el crecimiento urbano, preservación natural y equilibrio ecológico, infraestructura regional, vialidad regional, transporte foráneo, equipamientos y servicios públicos para la región y hacerlo del conocimiento de los Municipios para su incorporación, en su caso, en sus planes o programas de desarrollo urbano municipales o de centros de población conforme las disposiciones de ley;
"IV. Acordar la ejecución de inversiones y mecanismos de financiamiento y coordinación para el cumplimiento y ejecución de los programas de ordenación de las regiones correspondientes;
"V. Identificar áreas naturales, zonas, edificaciones o sitios patrimoniales e históricos que deban ser protegidos y acordar la ejecución de acciones, obras e inversiones encaminados a este fin;
"VI. Proponer proyectos urbanísticos específicos de alcance regional no previstos en el programa de ordenación correspondiente cuya ejecución implique modificaciones al propio programa. De ser aceptada la propuesta se podrá proceder de conformidad con el artículo 54 de esta ley;
"VII. Recibir y analizar las observaciones, proposiciones o las solicitudes de modificación particular de los programas de ordenación de las regiones, que le formulen la comunidad o los particulares, a través de los consejos estatal o municipal de participación ciudadana, según corresponda, y en su caso incorporarlas en el programa de (sic) correspondiente siguiendo el procedimiento que marca esta ley;
"VIII. Acordar los lineamientos a que deben sujetarse la apertura, modificación, prolongación, ampliación, integración y mejoramiento de las vías regionales, así como la localización de infraestructuras, equipamientos, obras y servicios públicos que vinculen o impacten a dos o más Municipios de la región;
"IX. Identificar las zonas de riesgo existentes en las regiones, en base a estudios hidráulicos, geológicos, geotécnicos o de mecánica de suelos y geofísicos, entre otros; y
"X. Promover la participación social en la elaboración, ejecución, evaluación y modificación de los programas de ordenación de las regiones."
"Artículo 71. Los proyectos de los programas sectoriales serán formulados por las dependencias competentes, o bien, por los organismos públicos paraestatales del sector de que se trate en coordinación con la dependencia estatal y dando la participación que corresponda a los Municipios y a los sectores social y privado, en los términos de la presente ley. Una vez elaborados los proyectos de los programas sectoriales, se someterán a la aprobación de la Comisión Estatal de Desarrollo Urbano, previa verificación por parte de la dependencia estatal de que guarden congruencia con el Sistema Estatal de Planeación del Desarrollo Urbano, una vez aprobados se ordenará su publicación en el Periódico Oficial del Estado y su inscripción en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio en los términos de la presente ley.
"En el caso que el dictamen sea desfavorable o improcedente, se devolverá el proyecto de plan o programa sectorial a la dependencia responsable de su elaboración para que realice los ajustes correspondientes y se presente nuevamente al dictamen de la Comisión Estatal de Desarrollo Urbano. El proceso podrá repetirse en tres ocasiones y si en la tercera ocasión persiste el dictamen de improcedencia el proyecto será desechado o cancelado."
De los artículos transcritos se desprende que todas estas autoridades no resultan "ajenas" al Gobierno del Estado ni de los Municipios, sino que integran el sistema estatal de planeación y los mismos se encuentran integrados por representantes tanto del Gobierno Estatal como de los Ayuntamientos. Asimismo, el representante estatal es en la mayoría de los casos, el mismo gobernador y, cuando esto no es así, es el secretario de la dependencia correspondiente, que es directamente dependiente del gobernador y parte de la administración pública centralizada del Estado.
Por lo que se refiere a las funciones que realizan todas y cada una de las comisiones citadas ya dijimos que pertenecen al sistema estatal de planeación que desarrolla las facultades concurrentes en las materias de desarrollo y planeación urbana, en términos de la distribución competencial establecida constitucionalmente desde la Ley General de Asentamientos Humanos hasta las facultades municipales que se encuentran establecidas en la fracción V del artículo 115 de la Constitución. Visto desde esta perspectiva, este Tribunal Pleno no advierte que alguna de las funciones atribuidas a estas comisiones, al resultar todas relacionadas con el desarrollo de las competencias señaladas, resulte transgresora de la autonomía municipal.
Por último, ninguna de estas comisiones se instituye como un órgano que interrumpa la comunicación directa entre el Estado y sus Municipios, ya que las mismas están integradas justamente con los miembros de cada uno de estos ámbitos competenciales, por lo que, lejos de interrumpir la comunicación, su función es justamente promoverla y lograr la toma de decisiones de manera conjunta en la materia.
Por lo anterior, el segundo concepto de invalidez planteado por el Municipio actor resulta, asimismo, infundado.
Por lo expuesto y fundado,
SE RESUELVE:
PRIMERO. Es parcialmente procedente pero infundada la presente controversia constitucional.
SEGUNDO. Se sobresee en la presente controversia constitucional respecto del artículo 13, fracciones IX, X, XI, XII, XIII y XIV, de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, en términos del considerando quinto de esta resolución.
TERCERO. Se reconoce la validez de los artículos impugnados de la Ley Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, en términos del último considerando de esta resolución.
N., haciéndolo por medio de oficio a las partes, publíquese en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta y, en su oportunidad, archívese el expediente.
Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de once votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M..
La señora Ministra Luna Ramos formuló salvedades en relación con el estudio sobre las facultades concurrentes en materia de asentamientos humanos regulada mediante los artículos 73, fracción XXIX, inciso c), 27, párrafo tercero y 115 constitucionales.
Los señores M.A.A., C.D., F.G.S., Z.L. de L., L.R., P.R., A.M. y V.H. reservaron su derecho para formular, en su caso, sendos votos concurrentes.
El señor Ministro presidente J.N.S.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.
En los mismos términos se resolvieron por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión del treinta y uno de marzo de dos mil once las controversias constitucionales 99/2009 y 100/2009 promovidas, respectivamente, por los Municipios de Santa Catarina y San Nicolás de los Garza, en el Estado de Nuevo León.




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1. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:
"...
"II. Tratándose de normas generales, de treinta díascontados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."
2. D. descontar los días doce, trece, catorce, dieciséis, diecinueve, veinte, veintiséis y veintisiete de septiembre de dos mil nueve, así como los días tres, cuatro, diez, once, doce, diecisiete, dieciocho, veinticuatro y veinticinco de octubre del mismo mes y año, por ser inhábiles, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2o. de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como el quince de septiembre de dos mil nueve, por haber suspendido sus labores este Alto Tribunal.
3. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."
4. "Artículo 27. El presidente municipal tiene a su cargo la representación del Ayuntamiento y la ejecución de las resoluciones del mismo, teniendo además, las siguientes facultades y obligaciones: ..."
"Artículo 31. Son facultades y obligaciones del síndico municipal o en su caso del síndico segundo:
"...
"II. Intervenir en los actos jurídicos que realice el Ayuntamiento en materia de pleitos y cobranzas y en aquellos en que sea necesario ejercer la personalidad jurídica que corresponde al Municipio conjuntamente con el presidente municipal."
5. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, junio de 1997, página 418, de contenido: "De conformidad con lo dispuesto por los artículos 27, primer párrafo y 31, fracción II, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal y 8o. del Reglamento de la Administración Pública del Municipio de Monterrey, ambos ordenamientos del Estado de Nuevo León, el presidente municipal del Ayuntamiento tiene la representación de éste y, por su parte, el síndico tiene la facultad de intervenir en los actos jurídicos que realice el Ayuntamiento en materia de pleitos y cobranzas y en aquellos en que sea necesario ejercer la personalidad jurídica que corresponde al Municipio, conjuntamente con el presidente municipal. Por tanto, ambos funcionarios tienen facultades para representar al Ayuntamiento de Monterrey, Nuevo León, para el efecto de ejercer en su nombre una acción de controversia constitucional."
6. Foja 343 del expediente.
7. "Artículo 34. A la Consejería Jurídica del gobernador, que estará a cargo de un consejero jurídico del gobernador, le corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
"...
"IX. Representar al gobernador del Estado en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los medios de control de la constitucionalidad local. La representación a que se refiere esta fracción comprende el desahogo de todo tipo de pruebas."
8. Foja 253 del expediente.
9. "Artículo 60. Son atribuciones de los integrantes de la directiva las siguientes:
"I.D. presidente: ...
"c) Representar al Poder Legislativo en los asuntos de carácter legal y protocolario, pudiendo delegar dicha representación de acuerdo a lo dispuesto en el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso del Estado."
10. "Artículo. 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:
"...
"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia."
"Artículo. 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:
"...
"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."
11. Los criterios específicos de la fracción II son los derivados de la controversia constitucional 14/2001. Municipio de Pachuca de S., Estado de H., resuelta el 7 de julio de 2005.
12. Dictamen de la Cámara de Origen: "4.5 Se corrige el actual modelo de redacción que contiene la fracción V del artículo 115 constitucional para abrirlo en incisos y dar mayor claridad a cada una de las materias concurrentes del Municipio. En consecuencia, para atender al espíritu de las iniciativas, se faculta al Municipio para no sólo controlar y vigilar el uso de suelo sino para autorizarlo; a la par que se le faculta constitucionalmente para intervenir en la elaboración y aplicación de programas de transporte urbano, y participar en lo relativo a la materia ecológica y de protección ambiental, así como en aquello que se vincule a la planeación regional."
13. La exposición de motivos de la reforma del dos de febrero de mil novecientos ochenta y tres se refiere a la fracción estudiada solamente en el siguiente párrafo que se transcribe: "Otro importante aspecto en el que la reforma municipal y el Municipio Libre habían venido quedando postergados, es el desarrollo urbano, tan necesario para su planeación y crecimiento racional, por lo que en la fracción V se faculta a los Municipios para intervenir en la zonificación y planes de desarrollo urbano municipales, en la creación y administración de sus reservas territoriales, en el control y vigilancia del uso del suelo, en la regularización de la tenencia de la tierra, y en su necesaria intervención como nivel de gobierno estrechamente vinculado con la evolución urbana en el otorgamiento de licencias y permisos para construcciones y para la creación y administración de zonas de reservas ecológicas, todo ello de conformidad con los fines y lineamientos generales señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de la propia Constitución."; por su parte, el dictamen de la Cámara de Origen es aún más escueto, ya que sólo precisó lo siguiente: "A juicio de los suscritos, la fracción V que se propone, enriquece notablemente la facultad de los Municipios para intervenir en la planeación de su desarrollo urbano, en la creación y administración de sus reservas territoriales, en la vigilancia del uso del suelo y en la regularización de la tenencia de la tierra urbana. Crear y administrar zonas de reservas ecológicas y expedir la reglamentación necesaria, son facultades de un extraordinario alcance que ponen las bases para consolidar a los Municipios como los más fuertes puntales del desarrollo nacional."
14. Esto es claro de una gran cantidad de precedentes emitidos por este Alto Tribunal, dentro de los que destacan los siguientes criterios: P./J. 84/2001. "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SE ACTUALIZA EL INTERÉS LEGÍTIMO DEL MUNICIPIO PARA ACUDIR A ESTA VÍA CUANDO SE EMITAN ACTOS DE AUTORIDAD QUE VULNEREN SU INTEGRACIÓN."; P./J. 122/2004. "PREDIAL MUNICIPAL. CONDICIONES A LAS QUE DEBEN SUJETARSE LAS LEGISLATURAS LOCALES EN LA REGULACIÓN DEL IMPUESTO RELATIVO (INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)."; P./J. 46/2004. "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES."; P./J. 136/2005. "ESTADO MEXICANO. ÓRDENES JURÍDICOS QUE LO INTEGRAN."; P./J. 134/2005. "MUNICIPIOS. EL ARTÍCULO 115, FRACCIONES I Y II, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL RECONOCE LA EXISTENCIA DE UN ORDEN JURÍDICO PROPIO."; P./J. 132/2005. "MUNICIPIOS. CONTENIDO Y ALCANCE DE SU FACULTAD REGLAMENTARIA."; P./J. 153/2005. "MUNICIPIOS. SU CREACIÓN NO PUEDE EQUIPARARSE A UN ACTO QUE SE VERIFIQUE EXCLUSIVAMENTE EN LOS ÁMBITOS INTERNOS DE GOBIERNO, POR LO QUE ES EXIGIBLE QUE SE APOYE EN UNA MOTIVACIÓN REFORZADA." y P./J. 12/2005. "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 12 DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2004, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 31 DE DICIEMBRE DE 2003, CONTRAVIENE EL PRINCIPIO DE EJERCICIO DIRECTO DE LOS RECURSOS QUE INTEGRAN LA HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL CONTENIDO EN LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."
15. P./J. 10/2000, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, febrero de 2000, página 509, derivada de la controversia constitucional 4/98. Ayuntamiento del Municipio de Puebla, Puebla y otros del mismo Estado, resuelta el 10 de febrero de 2000.