Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMinistros Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Genaro David Góngora Pimentel, José de Jesús Gudiño Pelayo, Olga María del Carmen Sánchez Cordero Dávila de García Villegas y José Vicente Aguinaco Alemán
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo IV, Septiembre de 1996, 335
Fecha de publicación01 Septiembre 1996
Fecha01 Septiembre 1996
Número de resolución1365/92
Número de registro875
MateriaDerecho Constitucional,Derecho Procesal
EmisorPleno

Amparo directo en revisión 1365/92. Banco Nacional de México; amparo en revisión 1481/92. Banca S., S.N.C.; amparo en revisión 1267/92. Banco Nacional de México, S.A.; amparo en revisión 1271/93. M.C., S.N.C.h.S.A.; amparo en revisión 1332/93. Banco Nacional de Obras y Servicios, S.N.C.; amparo en revisión 275/94. Banco Obrero, S.A.; amparo en revisión 590/94. Banco BCH, S.N.C.h.S.A.; amparo en revisión 719/94. Banpaís, S.A.; amparo en revisión 1112/94. Grupo Nacional Provincial, S.A.; amparo en revisión 1445/94. Banco Unión, S.A., y amparo en revisión 1708/95. General de Seguros, S.A.R. por el Pleno de la Suprema Corte, por mayoría de seis votos, en sesión pública del 3 de junio de 1996.


VOTO MINORITARIO QUE FORMULAN LOS MINISTROS: S.S.A.A., G.D.G.P., JOSE DE J.G.P., O.M.. DEL C.S.C.D.D.G.V.Y.P.J.V.A.A., EN EL AMPARO DIRECTO EN REVISION 1365/92. BANCO NACIONAL DE MEXICO, Y EN LOS AMPAROS EN REVISION 1481/92. BANCA SERFIN, S.N.C. ; 1267/92. BANCO NACIONAL DE MEXICO, S.A. ; 1271/93. MULTIBANCO COMERMEX, S.N.C.H.S.A. ; 1332/93. BANCO NACIONAL DE OBRAS Y SERVICIOS, S.N.C. ; 275/94. BANCO OBRERO, S.A. ; 590/94. BANCO BCH, S.N.C.H.S.A. ; 719/94. BANPAIS, S.A. ; 1112/94. GRUPO NACIONAL PROVINCIAL, S.A. ; 1445/94. BANCO UNION, S.A. , Y 1708/95. GENERAL DE SEGUROS, S.A. , FALLADOS POR EL PLENO DE LA SUPREMA CORTE, POR MAYORIA DE SEIS VOTOS, EN SESION PUBLICA DEL TRES DE JUNIO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS.


PRIMERO. Los argumentos que no se comparten, resuelven un problema de hermeneútica constitucional, ya que se reduce a determinar si el artículo 73, fracción XXIX, inciso 3, de la Constitución Federal debe interpretarse en su sentido literal ("El Congreso tiene facultad para imponer contribuciones sobre instituciones de crédito"), o bien a través de la tarea interpretativa de la Suprema Corte, para concluir que el precepto constitucional quiso decir "Sobre las actividades propias de las instituciones de crédito", permitiendo así a las Legislaturas de los Estados imponer tributos a las instituciones de crédito, ya que esta materia no queda reservada a la Federación.


Entonces, todo se reduce a contestar la siguiente pregunta: ¿La norma constitucional, se refiere al sujeto o a la actividad peculiar que éste desempeña?


La norma central, a este respecto está contenida en la fracción XXIX-A, inciso 3, del artículo 73 constitucional, a cuyo tenor "El Congreso tiene facultad: XXIX-A: Para establecer contribuciones: 3. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros. "


A primera vista, parece válido advertir que el artículo referido, cuyo encabezado señala que "El Congreso tiene facultad", asigna numerosas competencias que vienen a significar una partición de materias o de funciones entre la Federación y los Estados federados.


Esto lleva a que la reserva a la Federación de la competencia sobre el establecimiento de contribuciones a las instituciones de crédito y sociedades de seguros, se hace de una forma absoluta, es decir, sin alusión alguna a competencias normativas o de cualquier otra especie, que pudieran corresponder a los Estados federados.


De este modo surge la necesidad imperiosa de conocer lo que es una "competencia exclusiva", ya que de otra manera no sabremos sobre qué estamos resolviendo.


En efecto, "competencia exclusiva" es aquella que está atribuida por la norma a un solo órgano o ente público, con exclusión de los demás.


Ahora bien, para calificar una competencia como exclusiva pueden utilizarse básicamente dos criterios: según el primero, la competencia es exclusiva cuando el ente que la ostenta dispone totalmente de la materia de que se trate, pudiendo ejercer sobre ella todo tipo de potestades, legislativas o ejecutivas; según el segundo criterio, una competencia debe considerarse exclusiva cuando el ente que la tiene atribuida puede utilizar sobre ella todas las potestades de una determinada calidad (la legislación exclusiva o la ejecución exclusiva). Fuera de las dos fórmulas señaladas, cuando dos entes ostentan una competencia de idéntica naturaleza sobre una misma materia, las competencias han de calificarse de compartidas o concurrentes. Tal concurrencia puede ordenarse de manera que el tratamiento normativo de una materia se reparta indiscriminadamente entre dos entes, pero estableciéndose que uno de ellos sólo puede legislar cuando no lo haga el otro, de manera que la materia se reparta distinguiendo entre las bases o principios fundamentales de su ordenamiento y el desarrollo legislativo de la misma.


Ahora bien, la competencia deja de ser exclusiva cuando dos o más entes distintos se comparten potestades de la misma calidad. En estos supuestos pues, la competencia deja de ser exclusiva y pasa a ser compartida.


Partiendo de este criterio, creemos que la ejecutoria debió profundizar en él, adoptándolo como punto de partida, sin darlo como hecho, ya que se llega al caso de resolver sobre algo de lo que no se conoce su esencia.


A nuestro juicio, se está en presencia de competencias exclusivas de la Federación en el marco de la Constitución, en los siguientes supuestos:


a) Cuando se atribuye la materia en bloque a la Federación, sin distinguir por tanto las diversas facultades que ésta pueda asumir sobre aquélla. Por ejemplo, el artículo 131, primer párrafo, constitucional: "Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen y exporten. . . , así como reglamentar en todo tiempo . . . la circulación en el interior de la República de toda clase de efectos. . . " En este caso, corresponde a la Federación todo tipo de facultades sobre la materia, sean de naturaleza legislativa, reglamentaria o ejecutiva.


b) Cuando se atribuye a la Federación no la materia en bloque, sino un determinado sector de la misma, por ejemplo, gasolina, energía eléctrica, etc. Sobre estos sectores o aspectos materiales, la Federación detenta también competencias exclusivas de legislación, reglamentación y gestión.


c) Cuando se atribuye a la Federación un determinado tipo de potestades sobre una materia, como la legislación sobre la misma. Así, por ejemplo, cuando la fracción X del artículo 73 constitucional habla de que el Congreso de la Unión tiene facultad para legislar en toda la República sobre comercio. En estos casos la Federación poseerá la competencia exclusiva de legislación sobre la materia en cuestión.


Fuera de estos tres supuestos, no estaremos en presencia de competencias o facultades exclusivas, sino de competencias compartidas o concurrentes. Así sucede en los siguientes casos:


a) Cuando la materia se atribuye a la Federación, pero también se atribuye de modo concurrente a los Estados. Así sucede en el caso del último párrafo del artículo 117 constitucional: "El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados dictarán, desde luego, leyes encaminadas a combatir el alcoholismo. "


b) Cuando a la Federación se le atribuye la legislación básica, pudiendo corresponder a los Estados y Municipios la legislación de su desarrollo. Hay que incluir aquí aquellos casos en que se habla de bases o principios (por ejemplo, el segundo párrafo de la fracción VIII del artículo 115 constitucional: "Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y de sus disposiciones reglamentarias". En este supuesto, la materia laboral en los Municipios no es de la competencia exclusiva de la Federación, sino compartida o concurrente, ya que los Estados pueden regular aspectos que no sean materia de los principios fijados por las leyes reglamentarias del artículo 123 constitucional, leyes que, según la fracción X del artículo 73 constitucional, deben ser expedidas por el Congreso de la Unión.


Pues bien, con base en las consideraciones anteriores ¿De qué tipo de competencia es la establecida en la fracción XXIX-A, inciso 3, del artículo 73 constitucional para que el Congreso de la Unión establezca contribuciones sobre instituciones de crédito?


La pregunta se responde sola. Se trata de una competencia exclusiva de la Federación, pues la norma constitucional la atribuye a un solo órgano, con exclusión de todos los demás, disponiendo totalmente dicho órgano de la materia y ejerciendo sobre ella todo tipo de potestades, como las legislativas y ejecutivas.


Por otro lado, creemos que la atribución a la Federación de la competencia exclusiva sobre las materias señaladas en la fracción XXIX-A del artículo 73 constitucional, está plenamente justificada por la necesidad de asegurar un sistema tributario que distribuya a cada ente público su ámbito competencial sobre el cual pueda obtener los recursos que le permitan sufragar sus gastos públicos.


Sin embargo, la ejecutoria se decide por otro camino, es decir, por apartarse del verdadero sentido del artículo 73, fracción XXIX-A, inciso 3, de la Constitución Federal, para adoptar un sistema de interpretación e integración normativa flexible, pero sin que quede plenamente fundamentado.


A nuestro juicio, el rechazo a la interpretación gramatical o literal no está fundado en la ejecutoria de la mayoría. Por ello, queremos señalar que no estamos con ella y que en nuestra opinión los Estados no pueden gravar a las instituciones de crédito. Las razones de esta afirmación son las siguientes:


Consideramos que la ejecutoria no llega a aprender el verdadero sentido y valor de la fracción XXIX-A, inciso 3, del artículo 73 constitucional, ya que de sus precedentes históricos; de los trabajos preparatorios de la reforma que le dio vida; de su interpretación gramatical o literal; de la jurisprudencia más meditada de este alto tribunal; de la opinión de la doctrina científica; del análisis sistemático del conjunto normativo, así como de acuerdo con las exigencias del principio de legalidad tributaria, llegamos a la conclusión de que las entidades federativas no pueden gravar a las instituciones de crédito.


Permítasenos referirnos brevemente a cada uno de estos instrumentos o medios que son propios de una correcta técnica interpretativa.


I. ANTECEDENTES HISTORICOS DE LA NORMA.


Desde luego, como un primer paso en la tarea interpretativa y aplicativa de la ley, deben tenerse en cuenta las circunstancias históricas que precedieron y acompañaron el nacimiento de la norma. A este respecto, deben distinguirse, por una parte, las particulares circunstancias de hecho que constituyeron la causa próxima de la emanación de la ley y, por la otra, la evolución jurídica que culminó con la promulgación de la nueva norma.


Así tenemos que las Constituciones de 1857 y 1917 no hicieron una discriminación de los campos impositivos entre la Federación, Estados y Municipios. Esta situación permitía que tanto la Federación como los Estados establecieran todos los impuestos que consideraban necesarios para cubrir sus respectivos presupuestos, lo que significaba asimismo una posibilidad de concurrencia tributaria.


Por Decreto de 13 de octubre de 1942, publicado el 24 de octubre de ese año, se reformó la fracción XXIX del artículo 73, para conceder facultades al Congreso de la Unión para establecer contribuciones sobre: 1. Comercio exterior . . . 3. Instituciones de crédito y sociedades de seguros, etc.


En el Decreto referido, se adicionó la fracción IX del artículo 117 constitucional, para establecer que los Estados no pueden "Gravar la producción, acopio o la venta de tabaco en rama, en forma distinta o con cuotas mayores de las que el Congreso de la Unión autorice. "


Por otro lado, se ha dicho con razón que el origen de la fracción XXIX se encuentra en las finalidades y conclusiones de la Segunda Convención Nacional Fiscal, convocada el 11 de mayo de 1932 por el entonces presidente de la República P.O.R., por conducto de su secretario de Hacienda A.J.P..


En efecto, la Convención mencionada tuvo como segunda finalidad el "Estudio del problema de delimitación de las jurisdicciones fiscales de la Federación, de los Estados y Municipios", llegando, entre otras, a la siguiente conclusión: "Confiérase facultad privativa a la Federación para el establecimiento de los siguientes impuestos . . . a) Sobre el comercio exterior. . . "


Pues bien, repasando la historia ¿Qué se puede deducir? A nosotros nos parece muy claro: La incorporación de la fracción XXIX al artículo 73 constitucional significa que las materias a las que se refiere, sólo pueden ser gravadas exclusivamente a través de tributos impuestos por el Poder Federal, por lo que en las materias reservadas no puede admitirse la concurrencia de los Estados.


II. TRABAJOS PREPARATORIOS DE LA REFORMA QUE DIO VIDA A LA NORMA.


Por otro lado, no olvidamos que uno de los límites de la actividad interpretativa lo constituye el espíritu que informó la ley en el momento de su nacimiento, por lo que la labor del intérprete debe tratar de reconstruir tal espíritu.


Por ello, se atribuye la máxima importancia a la intención del legislador, tal como se deriva de los trabajos preparatorios de la norma concreta, de las discusiones y exposiciones que precedieron o acompañaron el nacimiento de la ley, ya que constituyen su causa próxima.


Además, consideramos que no es ocioso reconstruir la voluntad de la ley, tal y como se concibió en el momento de su perfeccionamiento, ya que así sabremos, de un lado, si el legislador era consciente de lo que pretendía y, del otro, si las palabras empleadas por la norma han sido entendidas según el significado que aquél les atribuyó.


Veamos, entonces, qué ocurrió en el Parlamento:


A) Diario de Debates de la Cámara de Diputados de 9 de agosto de 1940.


Como hemos dicho, los antecedentes de la fracción referida, tienen como origen una iniciativa del Ejecutivo Federal para que el Constituyente Permanente modificara la fracción X del artículo 73 de la Constitución, con el propósito de incluir como facultad exclusiva del Congreso de la Unión, la de legislar y establecer contribuciones sobre producción y venta de tabaco. Dicha iniciativa se turnó a la Comisión de Puntos Constitucionales, y en el Diario de los Debates de la Cámara de Diputados del viernes 9 de agosto de 1940 aparece el dictamen correspondiente, en el que, entre otras cosas, se señaló lo siguiente:


"Uno de los problemas de naturaleza constitucional que está reclamando más imperiosamente una pronta, aceptada e integral solución consiste efectivamente, en determinar, de una vez por todas, cuáles son los impuestos que tiene derecho a decretar exclusivamente la Federación, y cuáles tributos deben conceptuarse reservados únicamente a las entidades federativas. Un somero estudio de los preceptos constitucionales relativos a nuestro sistema de tributación, pondrá de relieve la ausencia de reglas precisas sobre el particular; en tales condiciones, es lógicamente explicable que la situación tributaria del país sea caótica y confusa, y constituya uno de los más serios obstáculos para el desarrollo adecuado del comercio y de la industria . . . Frente a este problema trascendental, la Comisión dictaminadora juzga que la solución que el Ejecutivo propone para organizar un régimen tributario uniforme en la industria tabaquera, acertada en sí, no representa sino una parcial aplicación del principio de que los impuestos a la industria y al comercio deben estar reservados exclusivamente a la Federación . . . la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha resuelto en jurisprudencia firme . . . que la facultad explícita que la Federación tiene para legislar sobre determinada materia, lleva acompañada, implícitamente, la potestad de decretar, con exclusión de las Legislaturas Locales, impuestos sobre dicha rama . al propio tiempo, estima la Comisión que sin alterar el presente orden de cosas, ni hacer sufrir quebranto alguno en las finanzas de los Estados, resulta conveniente adicionar la Constitución, en obsequio a la claridad de sus mandamientos con un precepto en el que se establezcan cuáles son los impuestos que únicamente la Federación puede decretar. "


B) Diario de Debates de la Cámara de Diputados del 28 de agosto de 1940.


El dictamen respectivo se turnó a la Primera Comisión de Puntos Constitucionales para el examen de las modificaciones que nos ocupan, y al rendir su dictamen, la mencionada Comisión, entre otras cosas, señaló lo siguiente:


". . . la Comisión dictaminadora considera que no es la fracción X del artículo 73 constitucional la que se precisa modificar y adicionar, pues ella se refiere a diversas materias y sólo ocasionalmente alude a la distribución del impuesto sobre energía eléctrica. En tal virtud, propone se adicione una nueva fracción al artículo 73, en la que se agrupen todas las disposiciones sobre impuestos federales".


Después de que el secretario de la Cámara dio lectura al dictamen anterior, a petición del diputado M.F.V., se pidió a la Comisión fundara su dictamen, para lo cual solicitó e hizo uso de la palabra el diputado presidente de la Comisión J.H.D., quien entre otras cosas dijo lo siguiente: "Señores diputados: a través de una iniciativa, en apariencia intranscendente, el Ejecutivo Federal plantea una cuestión de incalculable importancia para la vida económica nacional, que está íntimamente ligada con nuestro sistema político constitucional. Las finalidades que persigue la iniciativa de ley formulada por el Ejecutivo, concretamente son cuatro: Se propone, primero, la federalización de la industria de tabaco; en segundo lugar, se trata de dotar al Congreso de facultades para decretar impuestos sobre producción y venta de tabacos labrados, se desea capacitar al propio Congreso de la Unión, en tercer término, para otorgar participaciones a los Estados en el producto de dichos impuestos . . . los inconvenientes del sistema vigente saltan a la vista: duplicidad de impuestos.


La Comisión estima saludable elevar la práctica corriente a la categoría de norma constitucional, para apartar la posibilidad de que los Estados, en virtud de un acto de soberanía, retiren en lo futuro, su asentimiento al régimen de tributación uniforme que sobre dichos artículos ha logrado organizar el Gobierno Federal.


Por ello, en el dictamen de la Comisión se propone que se adicione el artículo 73 constitucional, no ya únicamente en el sentido de que lo sugiere el Ejecutivo, sino de declararse que las contribuciones especiales a que antes me contraje, puedan ser decretadas por el Congreso de la Unión, con exclusión de las Legislaturas Locales, bien que a base de participaciones a las entidades que integran la Federación.


No obstante, algunas leyes secundarias, como la de petróleo, la de minas, la de vías generales de comunicación, la de instituciones de crédito, la de sociedades de seguros, preceptúan que los impuestos sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales, sobre instituciones de crédito, sociedades de seguros y servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación, están reservados a ésta, y sustraen las anteriores materias al régimen tributario de las entidades locales.


La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha orientado, ciertamente, en el sentido de declarar que son exclusivamente federales los impuestos sobre el petróleo, minas, sal gema, aguas, instituciones de crédito, sociedades de seguros y servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación.


Ese argumento no ha sido otro que el que estando facultado el Congreso de la Unión para legislar sobre minas, petróleo, aguas, vías generales de comunicación o instituciones de crédito, implícitamente tiene potestad tributaria sobre esas materias con exclusión de los Estados.


La Comisión dictaminadora considera conveniente, en consecuencia, proponer que la adición al artículo 73 constitucional, se amplíe en orden a declarar expresamente federales los impuestos sobre los recursos naturales mencionados por los párrafos cuarto y quinto del artículo 27 de la Constitución, sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros y sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación. Adoptando ese camino, la Comisión creyó eludir las desventajas apuntadas, e instaurar un sistema, hoy por modesto, pero congruente y susceptible de desenvolverse en el futuro; el de mención expresa, en los textos constitucionales, de los impuestos reservados a la Federación. . .


Si elevamos, pues, a la categoría de preceptos constitucionales las normas de leyes secundarias sobre aguas, minas, petróleo, instituciones de crédito, sociedades de seguros y servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación, habremos eliminado, de una vez por todas, las dudas que se presenten en orden a si la facultad que tiene la Federación para legislar sobre las anteriores materias, lleva implícita o no su potestad para organizar, con exclusión de los Estados y Municipios, el régimen tributario que les resulte aplicable. "


Pues bien, hecho el estudio del proceso formativo de la voluntad de la ley, ¿qué se puede deducir? Para los que suscribimos este voto, las cosas nos parecen ahora más claras: La intención del Constituyente fue sólo la de dar competencia exclusiva a la Federación para gravar las fuentes señaladas en la fracción XXIX del artículo 73 constitucional, con exclusión de los Estados.


Sin embargo, estamos conscientes que el conocer la voluntad del legislador representa una primera aproximación en el proceso que trata de determinar el verdadero sentido y valor de la ley. Por ello, acudamos a otro medio a fin de lograr ese objetivo.


III. INTERPRETACION GRAMATICAL O LITERAL DE LA NORMA.


En la interpretación gramatical o literal, el intérprete, en su primera aproximación a la norma escrita, debe apercibirse del significado de las palabras a través de las cuales se manifiesta el pensamiento legislativo.


Esto es así porque la ley, asumiendo como propia una evidente regla lógica, quiere que las palabras se entiendan según su significado propio y la conexión existente entre ellas. Por ello, en primer lugar debe tenerse en cuenta el significado que las palabras tienen en el lenguaje común, puesto que, dado que el legislador al dictar la norma se dirige a todos los particulares, trata de elegir la fórmula que mejor pueda entenderse por parte de aquellos a quienes se dirige la norma.


Además, no escapa a nuestra mente que toda norma, por clara y simple que sea, requiere una interpretación, pues siempre se hace necesario averiguar su sentido. Sin embargo, cuando el sentido de la norma es claro no debe como lo hace la ejecutoria de la que discrepamos, intentar modificarse por medio de un razonamiento forzado y divergente.


Por ejemplo, la fracción I del artículo 1038 del C.C. dispone: "El usufructo se extingue: I. Por muerte del usufructuario. " La expresión "muerte" es suficientemente clara y su aplicación no plantea ningún problema, por lo que no vale la pena discutir si la muerte fue natural, violenta o cualquier otro punto, pues esta última cuestión no cambiaría en nada la aplicación del texto legal al caso concreto.


Querámoslo o no, el trabajo interpretativo es siempre una búsqueda y una fijación de las ideas que han sido expresadas a través del instrumento de la palabra.


No obstante lo anterior, en la ejecutoria de la mayoría, pasa lo contrario, donde dice "instituciones de crédito", dicen ahora "actividades propias de las instituciones de crédito".


Para esta minoría, el texto de la norma constitucional es claro. Es claro porque a cada uno de sus términos corresponde una única idea, y la construcción gramatical de la frase no da lugar a ninguna ambigüedad, de modo que toda persona razonable comprende el texto del mismo modo. La norma es clara y unívoca.


Entonces, ¿por qué se cambia lo que es claro?, ¿acaso se pretendió sustituir al Constituyente, creando una obligación tributaria que no corresponde a su determinación constitucional?


En nuestra opinión, el intérprete no puede crear un tributo por la misma razón por la que no puede crear derecho.


Francamente nos preocupó que se adopte un criterio interpretativo tan liberal como el de la mayoría. Preferíamos, en este caso, la interpretación literal porque se basa en la materialidad de los vocablos, desprendiendo su verdadero sentido por medio de la significación propia que tienen.


En todo caso, advertimos que el no respetar lo que la Constitución literalmente dice, es suponer defectos de expresión o lagunas en que incurrió el Constituyente, pero esto nos exigía descubrirlos, cosa que no se hizo en la ejecutoria. Además, se siembra inseguridad y se facilita el camino para que en definitiva la Constitución quede total o parcialmente incumplida.


Lo anterior se acredita plenamente con un simple análisis de la técnica interpretativa que se aplica en la ejecutoria, pues ésta no puso atención en las palabras y su significado que utilizó el Constituyente. Incluso, la ejecutoria se olvidó partir del principio, es decir, de la palabra "sobre".


Efectivamente, la palabra "sobre" es una preposición que significa según el Diccionario de la Lengua Española, "encima de" o "a", de manera que la claridad de la norma es ahora distinta: "El Congreso tiene facultad para establecer contribuciones `a' las instituciones de crédito". Es decir, se refiere a los sujetos y no a las actividades de éstos.


Por tanto, la marginación al derecho escrito que hace la ejecutoria debió justificarse plenamente, descubriendo como esfuerzo mínimo el significado de las palabras del Constituyente.


IV. JURISPRUDENCIA MAS MEDITADA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACION.


Otro punto que vale la pena manejar en favor de la posición que adopta esta minoría, lo constituye los criterios que este alto tribunal ha emitido sobre el tema. Por la importancia que tienen, nos permitimos citar algunos.


A) En el A.R.3., fallado el 26 de junio de 1969, este Tribunal Pleno argumentó lo siguiente:


". . . el artículo 73, fracción XXIX de la Constitución . . . únicamente precisa fuentes tributarias de la competencia de la Federación con exclusión de la de los Estados. . .


"Realizando una interpretación sistemática de la Constitución en los preceptos que se refieren a materia impositiva, se encuentra que no existe una delimitación radical entre la competencia federal y la estatal, sino que es un sistema complejo y las reglas principales son las siguientes: a). Concurrencia contributiva de la Federación y los Estados en la mayoría de las fuentes de ingresos (artículos 73, fracción VII y 124); b). Limitación a la facultad impositiva de los Estados mediante reserva expresa y concreta de determinada materia a la Federación (artículo 73, fracción XXIX), y c). Restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados (artículos 117, fracciones IV, V, VI y VII; y 118).


". . . Por estas razones no es verdad que con la expedición de las leyes impugnadas se viole el artículo 16 constitucional, al no ser el Congreso de la Unión autoridad competente, porque sí lo es conforme a lo dispuesto por el artículo 73, fracciones VII y XXIX, y por tanto, es infundado dicho concepto de violación, no resultando violado tampoco el artículo 124 constitucional".


B) En cambio, en el A. R. 1015/63, fallado el 29 de julio de 1969, el Pleno consideró lo siguiente:


". . . Interpretando sistemáticamente los artículos de la Constitución Federal que se relacionan con cuestiones impositivas, se llega a la conclusión de que el sistema constitucional no contiene reglas que definan radicalmente la competencia impositiva entre la Federación y los Estados, y así tenemos que en algunos casos existe concurrencia contributiva entre ambas entidades como sucede interpretando los artículos 73, fracción VII y 124; existe limitación a la facultad impositiva de los Estados mediante reserva expresa de determinadas materias a la Federación (artículo 73, fracción XXIX); y, por último, restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados (artículos 117, fracciones IV, V, VI y VII y 118)". C) Finalmente, en el A.R.3., fallado el 17 de noviembre de 1981, este alto tribunal dijo: "La quejosa argumenta, substancialmente, que el artículo 106 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de México vigente el treinta y uno de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, invade, en su perjuicio, la esfera de atribuciones de la autoridad federal, porque en términos del artículo 73, fracción XXIX, apartado 2o. , constitucional, es facultad exclusiva del Congreso de la Unión, la de establecer contribuciones sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos cuarto y quinto del artículo 27 constitucional, entre los que se encuentran las aguas del subsuelo, de manera que la Ley de Hacienda Municipal reclamada no puede gravar el uso de agua que produzcan los pozos artesianos.


". . . el artículo 73, fracción XXIX, apartado 2o. de la Constitución de la República, establece lo siguiente: `Artículo 73. El Congreso tiene facultad: . . . XXIX. Para establecer contribuciones . 2o. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4o. y 5o. , del artículo 27. '


"Por otra parte, el párrafo 5o. del artículo 27 constitucional establece: `Son propiedad de la Nación las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que fije el derecho internacional; las aguas marinas interiores; . . . Las aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el dueño del terreno, pero cuando lo exija el interés público o se afecten otros aprovechamientos, el Ejecutivo Federal podrá reglamentar su extracción y utilización y aun establecer zonas vedadas, al igual que para las demás aguas de propiedad nacional. . . '



"Consecuentemente, de los preceptos transcritos se advierte que el Constituyente al consignar en la Ley Fundamental del país las facultades cuyo ejercicio corresponde de manera exclusiva al Congreso de la Unión, señala, de forma expresa, que éste tiene la de establecer contribuciones sobre el aprovechamiento y explotación de las aguas del subsuelo que se alumbren mediante obras artificiales. . .


". . . tomando en consideración, por una parte, que la propia Constitución Federal dispone en su artículo 124 que las facultades que no estén expresamente concedidas a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados y, por otra, que el aludido artículo 73, fracción XXIX, apartado 2o. , de la misma Carta Magna, señala expresamente como facultad del Congreso de la Unión, la de establecer contribuciones sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en el párrafo 5o. del artículo 27 constitucional, entre los que se encuentran las aguas del subsuelo, resulta claro que tal facultad es propia y exclusiva del citado Congreso y, por lo tanto, las Legislaturas Locales no pueden gravar el aprovechamiento de dichos recursos, ya que no se trata de una facultad concurrente, y al hacerlo, como en la especie, invaden la esfera de atribuciones de la autoridad federal.


"Se invoca en apoyo de lo expuesto, el criterio sustentado por el Tribunal Pleno en la tesis consultable en la página ciento noventa y siete del Informe de labores correspondiente a mil novecientos sesenta y nueve, que dice:


"`IMPUESTOS. SISTEMA CONSTITUCIONAL REFERIDO A LA MATERIA FISCAL. COMPETENCIA ENTRE LA FEDERACION Y LAS ENTIDADES FEDERATIVAS PARA DECRETARLOS. Una interpretación sistemática de los preceptos constitucionales que se refieren a materia impositiva, determina que no existe una delimitación radical entre la competencia federal y la estatal, sino que es un sistema complejo y las reglas principales las siguientes: a). Concurrencia contributiva de la Federación y los Estados en la mayoría de las fuentes de ingresos (artículos 73, fracción VII y 124); b). Limitación a la facultad impositiva de los Estados mediante reserva expresa y concreta de determinada materia a la Federación (artículo 73, fracción XXIX) y c). Restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados (artículos 117, fracciones IV, V y VII, y 118). '


"En las relacionadas condiciones, el artículo 106 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de México es inconstitucional, ya que al reglamentar e imponer gravámenes al aprovechamiento de las aguas del subsuelo substraídas por medio de pozos artesianos, invade la esfera de atribuciones de la Federación y, por ende, viola en perjuicio de la quejosa las garantías individuales contenidas en los artículos 14, 16 y 27 constitucionales por lo que procede concederle el amparo y protección de la Justicia Federal que solicita, la cual se hace extensiva a los actos de aplicación impugnados, en virtud de que al estar fundados en dicho precepto legal adolecen del mismo vicio de inconstitucionalidad. "


Sobre la misma línea de pensamiento, la Suprema Corte emitió progresivamente los siguientes criterios:


"INSTITUCIONES DE CREDITO, SOLO LA FEDERACION PUEDE GRAVARLAS CON IMPUESTOS. La Ley General de Instituciones de Crédito y Establecimientos Bancarios, de 31 de agosto de 1926, establece a qué clase de impuestos están sujetas las instituciones de crédito, y, por lo mismo, de acuerdo con el artículo 251 de la citada Ley; que es federal, porque sólo la Federación puede legislar sobre esta materia, cualquier otro impuesto que a las citadas instituciones se exija, ya por los Estados o por los Municipios, como apoyo en una ley local, viola en perjuicio de la institución afectada, las garantías de los artículos 14 y 16 constitucionales. "


A. al Tomo LXXVI del Semanario Judicial, Quinta Epoca, Primera Parte, Volumen segundo, diciembre de 1944, p. 840.


"LEY DEL IMPUESTO SOBRE EL CEMENTO PUBLICADA EL 24 DE DICIEMBRE DE 1954. El artículo 73 constitucional, que delimita las facultades del Congreso de la Unión, no confiere a éste, en la fracción XXIX, la de establecer contribuciones sobre el cemento, ni la de señalar, a favor de los Estados, participaciones en los impuestos relativos. Sostiene la Secretaría de Hacienda que el Congreso de la Unión está facultado por la Ley Fundamental del país para legislar sobre el cemento y establecer a favor de los Estados participantes en los impuestos relativos; y se remite, fundamentalmente, como apoyo de su aseveración, a lo dispuesto por el artículo 73 constitucional, fracciones VII, X y XXX. Ahora bien, aun cuando de acuerdo con la fracción VII invocada el Congreso está facultado para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto, esta facultad no es ilimitada, sino que se condiciona a lo establecido por la fracción XXIX del mismo artículo 73, en la que se precisa sobre qué materias se impondrán esas contribuciones, entre las cuales no se encuentra la relativa al cemento. En cuanto a la fracción X del propio precepto, que concede facultad al Congreso para legislar en toda la República sobre comercio, entre otras materias, la autoridad recurrente argumenta en el sentido de que, como la ley impugnada en este juicio impone la modalidad de que el gravamen se cause sobre la salida de la mercancía como venta de primera mano, y que como esa venta es un acto de comercio respecto del cual puede legislar el Congreso, debe concluirse que el gravamen reclamado en este negocio es constitucional. Pero esta argumentación se desentiende de que el gravamen sobre la venta de que se trata no es sino una contribución sobre la venta del cemento, materia que, como queda dicho, no está entre las que pueden ser motivo de contribuciones, señaladas limitativamente por la fracción XXIX del mencionado artículo 73 constitucional. Por último, si bien la fracción XXX del mismo precepto concede al Congreso la facultad de expedir todas las leyes que sean necesarias a fin de hacer efectivas las facultades a que ese artículo se refiere, esto significa que el Congreso, cuando se incluya en la fracción XXIX lo relativo a cemento, podrá legalmente expedir todas las leyes necesarias para hacer efectiva la facultad de establecer contribuciones sobre lo que se relacione con el cemento, pero no antes. "


Informe 1956, Segunda Sala, Parte II, página 48.


"PETROLEO, IMPUESTOS ANTICONSTITUCIONALES AL, EN EL ESTADO DE VERACRUZ. Los impuestos sobre petróleo que establece la Ley Número 47 del Estado de Veracruz, son anticonstitucionales, toda vez que la Constitución Federal faculta sólo al Congreso de la Unión para legislar sobre materia de petróleo, inclusive para fijar los impuestos relativos, y el Estado de Veracruz no puede constitucionalmente hacer lo mismo, a menos de invadir la esfera de la autoridad federal. "


A. 1975, Segunda Sala, Parte III, S.F., tesis 245, página 410.


"INSTITUCIONES DE CREDITO. SOLO LA FEDERACION PUEDE GRAVARLAS CON IMPUESTOS. Sólo la Federación puede legislar en lo tocante al establecimiento de impuestos a las instituciones de crédito, y, por lo mismo, cualquier impuesto que se exija a dichas instituciones, ya por los Estados o por los Municipios, con apoyo en una ley local, viola en perjuicio de la institución afectada las garantías de los artículos 14 y 16 constitucionales. "


A. 1985, Segunda Sala, Parte III, S.F., tesis 272, página 456.


"AUTOMOVILES, LEY DEL IMPUESTO SOBRE TENENCIA Y USO DE. FACULTADES DEL CONGRESO DE LA UNION PARA DECRETARLA. El Congreso de la Unión sí tiene facultades para expedir leyes que establezcan impuestos sobre tenencia o uso de automóviles, por lo que la ley relativa no adolece de vicios de inconstitucionalidad. En efecto, dentro del sistema constitucional que nos rige, no se opta por una delimitación de la competencia federal y la estatal para establecer impuestos, sino que se sigue un sistema complejo cuyas premisas fundamentales son las siguientes: a). concurrencia contributiva de la Federación y los Estados en la mayoría de las fuentes de ingresos (artículos 73, fracción VII, y 124); b). limitación a la facultad impositiva de los Estados, mediante la reserva expresa y concreta de determinadas materias a la Federación (artículo 73, fracciones X y XXIX); y c). restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados (artículos 117, fracciones IV, V, VI y VII y 118). (Compilación de jurisprudencia de 1954, tesis jurisprudencial No. 557). Por otra parte, los artículos 65, fracción II, y 73, fracción VII, de la Constitución General de la República, establecen la facultad general, por parte del Congreso de la Unión, de decretar las contribuciones para el año fiscal siguiente; también el artículo 31, fracción IV, de la misma Constitución, impone la obligación a los particulares de contribuir a los gastos públicos de la Federación, de los Estados y de los Municipios, de donde se deriva la obligación para las autoridades federales, en este caso, de hacer frente a los gastos públicos, y una manera de cumplir con ella, es a través de la facultad impositiva en general. Por otra parte, la fracción XXIX del artículo 73 de la Constitución Federal previene la materia respecto de la cual la Federación tiene competencia exclusiva o privativa para establecer contribuciones, pero esto no significa que se limite la actividad legislativa impositiva de la Federación a los renglones señalados en la fracción citada, puesto que la fracción VII del artículo 73 de la Constitución Política de México dota al Congreso de la Unión de la facultad general de imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto. La interpretación correcta de la fracción XXIX antes aludida se realiza al afirmar que la Constitución ha previsto ciertas materias en relación con las cuales ha establecido obligaciones a las entidades federativas para que no impongan contribuciones, materias referidas al comercio exterior, a instituciones de crédito y sociedad de seguros, energía eléctrica, gasolina, cerillos y fósforos, etc. Concluido que el Congreso de la Unión sí tiene facultad para establecer impuestos sobre tenencia o uso de automóviles, de acuerdo con el artículo 73, fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tener competencia para ello, no es posible admitir que exista ni inconstitucionalidad ni invasión en las esferas de las entidades federativas por parte de dicha autoridad, cuando legisla en el renglón impositivo, sobre tenencia o uso de automóviles. "


A. 1985, Pleno, Parte I, Sección AMP LEYES FED, tesis 10, página 31.


Sin embargo, la Corte cambió repentinamente de criterio, dejando la duda de cuáles fueron las razones que la llevaron a modificar su criterio.


En efecto, la Corte ahora dice:


"INVASION DE ESFERAS. EL IMPUESTO SOBRE NOMINAS PREVISTO EN UNA LEY LOCAL, EN RELACION CON UNA INSTITUCION DE CREDITO, NO INVADE LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LA FEDERACION. Establecen las fracciones X (texto vigente hasta el 20 de agosto de 1993) y XXIX, punto 3o. , del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que es facultad del Congreso de la Unión legislar en materia de servicios de banca y crédito y establecer contribuciones sobre instituciones de crédito. Ahora bien, el impuesto sobre nóminas previsto en las leyes locales de algunas de las entidades federativas, como por ejemplo de los Estados de Jalisco, Tabasco y C., grava las erogaciones, en efectivo o en especie, por concepto de remuneraciones al trabajo personal prestado bajo la dirección y dependencia de un patrón, dentro del territorio de dichos Estados, por lo que los preceptos que lo establecen no invaden la esfera de atribuciones reservada constitucionalmente a la Federación, pues en ellos no se legisla sobre ninguno de los servicios de banca y crédito que prestan las instituciones de crédito, especificados en el artículo 46 de la Ley de Instituciones de Crédito, ni se establece gravamen alguno sobre los servicios y operaciones de banca y crédito o sobre los ingresos o utilidades que perciban las instituciones mencionadas, con motivo de dichos servicios y operaciones. "


Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, 8a. Epoca, número 78, junio de 1994, tesis : J/P. 21/94, página 19.


"NOMINAS, IMPUESTO SOBRE. LOS ARTICULOS 45-G A 45-I DE LA LEY DE HACIENDA DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL, NO CONSTITUYEN INVASION DE ESFERAS, PORQUE NO GRAVAN NINGUN ASPECTO DE LA INDUSTRIA DE LA RADIO Y LA TELEVISION. Los artículos 45-G a 45-I, de la Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal, que establecen el impuesto sobre nóminas, no constituyen invasión de esferas porque no gravan ningún aspecto de la industria de la radio y la televisión. En efecto, el artículo 45- G, de la ley de referencia establece que se encuentran obligadas al pago del impuesto sobre nóminas, las personas físicas y morales que, en el Distrito Federal, realicen erogaciones en dinero o en especie por concepto de remuneraciones al trabajo personal subordinado, independientemente de la designación que se les otorgue. Igualmente establece que, para los efectos de este impuesto, se considerarán erogaciones destinadas a remunerar el trabajo personal subordinado los salarios y demás prestaciones que se deriven de una relación laboral. De lo anterior se advierte que el objeto del impuesto reclamado son las erogaciones en dinero o en especie por concepto de remuneración al trabajo personal subordinado. De ello no se sigue que los artículos mencionados graven algún aspecto de la industria de la radio y la televisión, puesto que de conformidad con el artículo 3o. de la Ley Federal de Radio y Televisión, dicha industria comprende el aprovechamiento de las ondas electromagnéticas mediante la instalación, funcionamiento y operación de estaciones radiodifusoras por los sistemas de modulación, amplitud o frecuencia, televisión, facsímil o cualquier otro procedimiento técnico posible. Además, cabe destacar que en los casos en que los hechos generadores de un tributo no son propiamente las actividades que contempla el artículo 73, fracción XXIX, de la Constitución, sino que su objeto es diferente a los que establece el precepto constitucional invocado, no hay impedimento legal para que las entidades federativas o del Departamento del Distrito Federal los puedan establecer. "


Semanario Judicial de la Federación, Pleno, 8a Epoca, T.V., noviembre, tesis P. LII/91, página 5.


De los criterios jurisprudenciales anteriores, se desprende con toda claridad que este alto tribunal ha sido más de la idea de respetar el sentido y texto del artículo 73, fracción XXIX, constitucional, considerando que la materia "instituciones de crédito", es facultad exclusiva de la Federación.


V. LA OPINION DE LA DOCTRINA.


La doctrina científica también se ha ocupado de este tema. Quizá más influenciada por la jurisprudencia de la Corte, que por elaboraciones teóricas propias, pero lo cierto es que de forma unánime considera que la fracción XXIX-A, inciso 3, del artículo 73 constitucional, comprende las materias que de forma exclusiva pueden ser objeto de gravamen por parte de la Federación.


A) J.Q.V. y J.R.Y. (Derecho Tributario Mexicano, Editorial Trillas, 1988, pp. 40-42), señalan que:


"En relación con el sistema de distribución de poderes tributarios, a partir de 1944 la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió tal aspecto y sentó las bases al establecer la tesis jurisprudencial número 11, A. al SF, 1965, Parte Primera, Pleno, p. 42.


". . . la fracción XXIX de dicho artículo 73 reserva ciertas materias a la Federación.


". . . el artículo 73, fracción XXIX de nuestra Constitución confiere a favor del Congreso de la Unión poderes exclusivos de tributación en algunas materias, entre las que figuran las siguientes:


"3) . . . el representado por las sociedades nacionales de crédito y las compañías de fianzas y seguros. Los Bancos en sus diversas especialidades, son gravados por el impuesto sobre la renta y por el impuesto sobre adquisiciones de bienes inmuebles. "


B) Por su parte, G.G. Valdivia (Aspectos Jurídicos del Financiamiento Público, E.P., 1989, p. 139), asegura que:


"La Federación tiene competencia fiscal exclusiva para establecer contribuciones en los siguientes casos:


"a) Cuando así lo determine expresamente la Constitución, que es el caso de la fracción XXIX del artículo 73 y del artículo 131, ambos de la Norma Suprema. . .


"c) El tercer caso en que la Constitución le concede competencia impositiva exclusiva a la Federación comprende todas aquellas materias en las que dicho nivel de gobierno tiene competencia para legislar en forma privativa; es el caso de la fracción X del artículo 73 constitucional. Ya que los impuestos se establecen en leyes (fracción IV del artículo 31 constitucional), al tener la Federación competencia legislativa exclusiva, la tiene también tributaria, aunque no se señale así expresamente. "


C) J.C.G. (Financiamiento del Gasto Público, Editorial Trillas, 1988, pp. 17-19), opina lo siguiente:


"El artículo 73, fracción VII, indica que la Federación no tiene límites, fuera de los señalados por la propia Constitución (por ejemplo, garantías individuales), para crear contribuciones, y goza además de facultades exclusivas para gravar ciertas materias, como las especificadas en el artículo 71, fracción XXIX, a saber: . instituciones de crédito y sociedades de seguros. . . "Este precepto agrega, en su parte final, algo que más adelante se comentará, consistente en la obligatoriedad de otorgar participaciones a las entidades federativas y a los Municipios. . .


"Así, hasta 1943 entró en vigor la reforma a los artículos 73, fracciones IX, X y XXIX, y 117, fracciones VII y IX. Dicha reforma se tornó en el acontecimiento más importante en materia de distribución de competencias tributarias desde la expedición de la Constitución, pues se delimitaron campos exclusivos de la Federación y se impuso la obligación de ésta de otorgar participación a los Estados respecto de tales ingresos. "


D) Finalmente, E.F.Z.(. de Finanzas Públicas Mexicanas, E.P., 1986, pp. 375 y ss. ), señala que:


"Otro problema que se presenta es el de saber, si la Federación, sólo tiene facultades para gravar aquellas fuentes que expresamente enumera la Constitución en la fracción XXIX del artículo 73, o si en virtud de la competencia exclusiva que tiene para legislar sobre determinadas materias también la tiene para establecer gravámenes sobre las fuentes a que estas materias se refieren. Por ejemplo: la fracción X del artículo 73 constitucional otorga facultades exclusivas al Congreso de la Unión para legislar sobre hidrocarburos, minería, industria cinematográfica, comercio, etcétera, ¿esto significa que sólo la Federación puede gravar estas fuentes? Creemos que la respuesta debe ser afirmativa, porque los impuestos pueden establecerse por medio de leyes y, si sólo la Federación puede legislar sobre esas materias, sólo la Federación puede expedir leyes de impuestos que a ellas se refieran; si los Estados pretendieran gravar esas fuentes tendrían que legislar sobre esas materias y violarían el precepto constitucional.


"De todo lo que hemos dicho se derivan las siguientes conclusiones: . II. Hay impuestos que pertenecen exclusivamente a la Federación. La Constitución determina cuáles son los impuestos que corresponde establecer en forma exclusiva al Gobierno Federal en tres formas: 1a. Expresamente, enumerando los impuestos respectivos (artículo 73, frac. XXIX).


"2a. Concediendo la facultad exclusiva para legislar sobre determinada materia, dentro de la que va incluida la facultad de imponer, porque ésta sólo puede realizarse a través de la función legislativa (art. 73, frac. X). "


VI. ELEMENTO SISTEMATICO.


Ninguna norma puede ser analizada en su misma individualidad, aislada de los restantes preceptos jurídicos, sino que debe encuadrarse en el marco de todas las disposiciones que integran la ley de que ella forma parte. Por tanto, el precepto legal debe ponerse en relación con las disposiciones de leyes afines y, en general, con las de todas las leyes vigentes en el concreto ordenamiento jurídico.


Además, muy acertadamente se ha puesto de manifiesto que la norma jurídica aislada, en cuanto tal, no existe en la vida jurídica real. Toda norma se sirve y entra en necesaria relación, influenciándose recíprocamente, con un número ilimitado de normas, que la condicionan, limitan y complementan en forma más o menos inmediata.


De lo anterior se sigue que es necesario examinar el sistema normativo al que pertenece la norma que se pretende interpretar y aplicar.


En el caso en particular, encontramos que las instituciones de crédito están reguladas, exclusivamente, por leyes federales. Por citar algunas, tenemos la Ley de Instituciones de Crédito, la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, la Ley del Banco de México, etc.


Además, la ejecutoria de la mayoría pierde de vista que de conformidad con lo dispuesto por la fracción X del artículo 73 constitucional "El Congreso tiene facultad: para legislar en toda la República sobre . . . comercio. . . " Ahora bien, si acudimos a la fracción XIV del artículo 75 del Código de Comercio, encontramos que "La ley reputa actos de comercio: . . . XIV. Las operaciones de Bancos". Esto significa que el legislador competente para regular las actividades de los Bancos, es el Congreso de la Unión.


Por otro lado, la fracción XXI del artículo 75 referido establece que también son actos de comercio "Las obligaciones entre comerciantes y banqueros". Para comprender qué debe de entenderse por obligaciones de los comerciantes y banqueros, acudimos al profesor F.V.A., que en su libro Derecho Mercantil (Ed. P., México, 1977, pp. 42 y ss. ), quien clasifica los actos de comercio en absolutos, relativos y accesorios o conexos, siendo estos últimos aquellos que de manera accesoria o conexa se ligan a un acto de comercio absoluto o relativo y siguen, por ende, la naturaleza comercial absoluta o relativa del acto principal, señala que por obligaciones de los comerciantes deben entenderse las obligaciones que los comerciantes adquieren como consecuencia directa o indirecta de su comercio.


El autor citado, además, agrega que las obligaciones de los comerciantes y banqueros son actos mercantiles, porque el legislador ha considerado que el comerciante o banquero, para el ejercicio de su actividad comercial principal, lleva a cabo múltiples actos y hechos accesorios que engendran obligaciones a su cargo, las cuales en razón de su relación o conexión con tal actividad, adquieren también el carácter de comerciales.


Con base en las consideraciones anteriores, no cabe duda que el pago de la nómina de una institución de crédito es una obligación de un comerciante y, en consecuencia, un acto de comercio, ya que se trata de una obligación que directa o indirectamente se relaciona con su actividad mercantil principal.


En otros términos, la actividad comercial de una institución de crédito, al contratar y realizar las operaciones bancarias autorizadas, requiere de manera imprescindible del pago a los funcionarios y empleados, ya que de otra manera la institución de crédito no podría operar.


Además, el pago de sueldos o salarios constituye un gasto operativo de la institución de crédito, lo que a su vez repercute en los costos y cobros que la propia institución de crédito tiene frente a su clientela, de manera que, por ejemplo, el pago y cobro de intereses sufren una afectación por los gastos operativos de la institución de crédito, pues en la medida que dichos gastos se incrementen, el costo del crédito también se incrementará.


En consecuencia, el pago de la nómina por parte de las instituciones de crédito es un acto mercantil, por lo que no puede ser gravado por los Estados, sino exclusivamente por la Federación, todo ello en términos de las fracciones X y XXIX-A del artículo 73 constitucional.


Pues bien, puesta la fracción XXIX-A, inciso 3, del artículo 73 constitucional, en relación con las normas que regulan a las instituciones de crédito, encontramos que todas ellas forman el sistema jurídico que regula a dichos sujetos, sin que sea válido como hemos dicho aislar alguna de dichas normas, pretendiendo interpretarla fuera del contexto del sistema normativo al que pertenece.


Esto significa, entonces, que el legislador que se ha ocupado de la regulación de las instituciones de crédito, es el Federal, es decir, el Congreso de la Unión, de donde resulta que los Estados no son los facultados para regular ningún aspecto que atañe a las instituciones de crédito.


Es más, aunque la ejecutoria asegure que el Constituyente se refirió a "actividades propias de las instituciones de crédito", lo cierto es que éstas tampoco pertenecen a la potestad tributaria de los Estados, pues nos sorprende que la propia ejecutoria haya omitido citar y valorar el artículo 98 de la Ley de Instituciones de Crédito, mismo que establece lo siguiente:


"Las operaciones de banca y crédito que realicen las instituciones de crédito y demás integrantes del sistema bancario mexicano, así como los ingresos y utilidades que por los mismos conceptos obtengan, no podrán ser gravados en forma alguna por el Distrito Federal, los Estados o Municipios".


Como se ve, la norma anterior es muy clara: "los ingresos y utilidades que perciban las instituciones de crédito por sus operaciones de banca y crédito, no podrán ser gravadas por los Estados", de manera que si un Banco quiere pagar su impuesto sobre nóminas, tendrá necesariamente que utilizar sus "ingresos o utilidades", pues estos conceptos representan el dinero en efectivo que permitiría pagar cualquier tributo.


Sin embargo, este hecho es el prohibido por el artículo 98 antes transcrito, pues al afectarse los "ingresos o utilidades" para pagar el impuesto sobre nóminas, ya fueron gravados dichos conceptos por los Estados, violándose así la fracción XXIX, inciso 3, del artículo 73 constitucional.


VII. PRINCIPIO DE LEGALIDAD.


El principio de legalidad, exige la autoimposición por parte de los ciudadanos, lo que significa que dicho principio se agota cuando el Poder Legislativo, que representa a los propios ciudadanos, emite una ley estableciendo un tributo. Así, no hay tributo sin ley que lo establezca.


Esto significa, es evidente, que para establecer cualquier tributo es necesario que un órgano legislativo tenga la facultad para emitir la ley impositiva correspondiente. En nuestro país, el Constituyente ha sido muy claro: "El Congreso de la Unión tiene facultad para establecer contribuciones sobre las instituciones de crédito". Esto sin considerar que la fracción X del propio artículo 73 constitucional establece que el Congreso de la Unión tiene facultad para legislar en toda la República sobre "intermediación y servicios financieros", materia en la que indudablemente se encuentran las actividades bancarias y de crédito. Nótese que el Constituyente hizo federal todo, es decir, al sujeto (fracción XXIX del artículo 73), así como a sus actividades (fracción X). ¿Entonces qué falta para que toda la materia sea federal?


Dejando a un lado la duda anterior, recordemos que si para establecer un tributo se deben tener facultades legislativas, entonces el órgano legislativo competente para imponer tributos sobre las instituciones de crédito, es el Congreso de la Unión.


Dicho de una manera gráfica: si en el todo se encuentra incluida la parte, entonces quien quiera imponer un tributo, debe tener facultades legislativas expresas.


En efecto, concediendo la Constitución la facultad exclusiva para legislar sobre la materia de instituciones de crédito al Congreso de la Unión, es claro que dentro de dicha facultad va incluida la de imponer tributos sobre esa materia, toda vez que esta facultad sólo puede realizarse a través de la función legislativa.


Dicho en otros términos, si los impuestos deben establecerse sólo por medio de leyes, y si sólo la Federación puede legislar sobre instituciones de crédito, sólo la propia Federación puede expedir leyes que impongan tributos a dichas instituciones. Por tanto, si los Estados pretendieran gravar a las instituciones de crédito, tendrían que legislar sobre esa materia, violando con ello el artículo 73, fracciones X y XXIX-A constitucional.


En consecuencia, los Estados de la República no han sido seleccionados por el Constituyente como el órgano legislativo competente para gravar a las instituciones de crédito. Dicha facultad ha sido concedida expresamente (artículo 73, fracciones X y XXIX-A, inciso 3, constitucional), en favor del Congreso de la Unión.


Ahora bien, si el Constituyente eligió al legislador federal, eligió también la fuente tributaria y la naturaleza territorial del tributo.


Pensar como lo hace la mayoría, es retroceder en el significado y alcance del principio de legalidad, pues la ejecutoria viene a conceder facultades legislativas y de paso tributarias, a quien no las tiene, es decir, a los Estados.


Por ello, esta minoría pregunta: ¿Si los Estados no pueden legislar en materia de instituciones de crédito, por qué imponen tributos sobre esta materia?


En apoyo a lo anterior, de nuevo nos permitimos transcribir, por la analogía que guarda, la siguiente tesis:


"PETROLEO, IMPUESTOS ANTICONSTITUCIONALES AL, EN EL ESTADO DE VERACRUZ. Los impuestos sobre petróleo que establece la Ley Número 47 del Estado de Veracruz, son anticonstitucionales, toda vez que la Constitución Federal faculta sólo al Congreso de la Unión para legislar sobre materia de petróleo, inclusive para fijar los impuestos relativos, y el Estado de Veracruz no puede constitucionalmente hacer lo mismo, a menos de invadir la esfera de la autoridad federal. "


A. 1975, Segunda Sala, Parte III, S.F., tesis 245, página 410.


VIII. ELEMENTO LOGICO.


Finalmente, la ejecutoria de la mayoría olvidó considerar un elemento lógico que se desprende con toda claridad del último párrafo de la fracción XXIX-A del artículo 73 constitucional.


Efectivamente, el párrafo referido dispone literalmente que: "Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las Legislaturas Locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios por concepto del impuesto sobre energía eléctrica. . . "


Del párrafo anterior, sin duda alguna, se desprende que el Constituyente tuvo la clara intención de que las contribuciones que gravan las materias contenidas en la fracción XXIX-A del artículo 73 constitucional, fueran federales. Sin embargo, también quiso que las entidades federativas participaran en el rendimiento de las contribuciones especiales fijadas en el punto 5o. de la fracción referida, mas no de las restantes, lo que significa que la Federación no está obligada a participar a los Estados en el rendimiento de las otras contribuciones, convirtiendo a dichas contribuciones en ingresos propios y no participables de la Federación.


Lo anterior constituye un elemento lógico que debió considerar la mayoría en la tarea interpretativa de la fracción XXIX-A multicitada, ya que no tendría sentido que el Constituyente señalara que las entidades federativas deben ser participadas en el rendimiento de contribuciones que pueden ser fijadas por ellas mismas, integrando así en sus presupuestos una fuente tributaria propia y no una participación en ingresos federales.


Por tanto, la ejecutoria omitió considerar este elemento lógico, demostrando que sólo aplicó una técnica interpretativa liberal que queda fuera de contexto constitucional.


SEGUNDO. Pues bien, después del análisis anterior, podemos concluir señalando que de los antecedentes históricos de la fracción XXIX-A del artículo 73 constitucional; de los trabajos preparatorios de la reforma que dieron vida a dicho precepto; de su interpretación literal o gramatical; de la jurisprudencia más meditada de este alto tribunal; de la opinión de la doctrina dominante; del análisis sistemático normativo; de las exigencias del principio de legalidad, así como del elemento lógico señalado, se desprende que los Estados no pueden gravar a las instituciones de crédito.


TERCERO. La ejecutoria de la mayoría conduce a inaplicar y dejar vacío de contenido un precepto constitucional (artículo 73, fracción XXIX, inciso 3), porque por vía interpretativa no se puede torcer la voluntad del legislador e imponer el juzgador la suya.


Consecuentemente, en esta ejecutoria se viene a expulsar del ordenamiento jurídico una norma constitucional por vía interpretativa, procedimiento a todas luces fuera del alcance de la potestad jurisdiccional.


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