Voto de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala
| Juez | Ministro José Ramón Cossío Díaz |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXXII, Diciembre de 2010, 1550 |
| Fecha de publicación | 01 Diciembre 2010 |
| Fecha | 01 Diciembre 2010 |
| Número de resolución | 40/2008 |
| Número de registro | 40505 |
| Materia | Derecho Constitucional |
| Emisor | Primera Sala |
Voto concurrente que formula el señor M.J.R.C.D. en la controversia constitucional 40/2008, al que se adhiere la señora M.O.M.d.C.S.C..
I.A..
El Municipio de Boca del Río del Estado de Veracruz promovió controversia constitucional en contra del Congreso y del Poder Ejecutivo Locales, en la que impugnó:
a) El acuerdo de veintiuno de febrero de dos mil ocho, emitido por la Diputación Permanente del Congreso Local, mediante el que se aprobó la convocatoria y el procedimiento de elección de agentes y subagentes municipales que fungirían para el periodo de mayo de dos mil ocho a abril de dos mil once.
b) Los artículos 33, fracción XV, inciso b), de la Constitución Local, 18, fracción XV, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz y las disposiciones de la Ley Orgánica del Municipio que facultan al Congreso Local y a su Diputación Permanente para sancionar y aprobar el procedimiento y la convocatoria para la designación de agentes y subagentes municipales. Estos artículos se impugnaron por cuanto a su expedición, promulgación y publicación se refiere, señalándose como autoridades demandadas a los Poderes Legislativo y Ejecutivo Locales, respectivamente, y se señalaron como acto de aplicación del acuerdo impugnado.
II. Consideraciones de la sentencia.
En la sentencia se resolvió, básicamente, lo siguiente:
1. Se sobreseyó respecto de los artículos 33, fracción XV, inciso b), de la Constitución Local y 18, fracción XV, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz, ya que se determinó que éstos no se aplicaron en el acuerdo impugnado y, por tanto, su impugnación con motivo de su publicación resultó extemporánea.
2. Se sobreseyó respecto de los artículos 172, segundo, tercero y quinto párrafos; 174, fracciones II, III, IV, V, VI y VII; 175, fracción III, 176, fracción I, inciso c); 177, fracción I; 180, segundo párrafo y 183, segundo párrafo, de la Ley Orgánica del Municipio Libre -que son los preceptos que facultan al Congreso Local y a la Diputación Permanente para sancionar y aprobar el procedimiento y convocatoria para la designación de agentes y subagentes municipales-, porque el acuerdo impugnado de veintiuno de febrero de dos mil ocho no fue el primer acto de aplicación de dichos preceptos, pues éstos se aplicaron para la elección de los agentes y subagentes que fungieron para el periodo dos mil cinco-dos mil ocho.
3. Ya en el análisis de vicios propios del acto impugnado consistente en el acuerdo de veintiuno de febrero de dos mil ocho, emitido por la Diputación Permanente del Congreso Local, mediante el que se aprobó la convocatoria y el procedimiento de elección de agentes y subagentes municipales que fungirían para el periodo de mayo dos mil ocho-abril 2011, en la sentencia se resolvió declararlo inválido, esencialmente, porque:
a) Se viola el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en lo relativo a la condición del Municipio como nivel de gobierno primario de la organización estatal, con facultades propias y plena autonomía.
b) Los agentes y subagentes municipales son servidores públicos auxiliares de los Ayuntamientos con el deber de cuidar la observancia de las leyes y reglamentos aplicables en el lugar de su residencia, tomando las medidas que se requieran para mantener la tranquilidad y seguridad de los habitantes de las congregaciones y rancherías.
c) De conformidad con la Ley Orgánica Municipal, es facultad de los Ayuntamientos la preparación de los procedimientos de elección de los agentes y subagentes municipales, los cuales podrán ser por: a) auscultación; b) consulta; y, c) voto ciudadano. Asimismo, que es facultad del Congreso Local aprobar y sancionar la convocatoria y el procedimiento de elección.
d) El Congreso Local al haber alterado el método de selección de los agentes y subagentes escogido por el Ayuntamiento actor (de auscultación a voto ciudadano), invadió la esfera competencial y autonomía del nivel de gobierno del Ayuntamiento, máxime si se atiende a la naturaleza de estos servidores públicos (auxiliares del Ayuntamiento) y a las funciones que desempeñan, ya que se trata de una forma de ejercer el gobierno del Ayuntamiento.
e) La facultad del Congreso Local de sancionar o aprobar, no puede llegar al extremo de alterar el método o procedimiento de elección que los Ayuntamientos escogieron, toda vez que ello es competencia del ejercicio del gobierno municipal.
f) Como efectos de la sentencia, se precisó que el Municipio deberá emitir una nueva convocatoria en la que señale el procedimiento de elección a aplicar, la envíe al Congreso Local, debiendo, este último, aprobar lo conducente para que el Municipio pueda llevar a cabo los procedimientos de elección de agentes y subagentes.
III. Razones del voto.
Estoy de acuerdo en el sentido de la resolución. Comparto las consideraciones que se dieron para la resolución de los sobreseimientos, sin embargo, no comparto las razones que sirvieron de sustento para el análisis de los vicios propios del acuerdo impugnado, concretamente en que la violación se actualiza respecto del artículo 115 de la Constitución Federal.
Considero que el acuerdo impugnado debió haberse analizado a la luz de los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal y no contrastarlo frente al 115, ya que este último precepto no contiene disposición alguna sobre la materia específica de procedimientos de elección de agentes y subagentes municipales, es más, ni siquiera prevé a este tipo de funcionarios, por lo que no puede ser parámetro de control. No hay que perder de vista que si bien la Corte ha desarrollado los principios a favor de los Municipios previstos en el artículo 115 constitucional -tales como libre administración hacendaria, integridad de los recursos, etcétera(1)-, todos ellos se encuentran previstos directa y específicamente en alguna de las diversas fracciones del citado precepto y la Corte los ha interpretado y desarrollado, por ello, considero que en el caso, no se puede desarrollar un contraste frente al artículo 115, ya que no prevé la figura.
En mi opinión, el acuerdo impugnado efectivamente es inválido, ya que el Congreso Local se excedió en el ejercicio de su atribución de sancionar y aprobar la convocatoria en la que se contiene el procedimiento de elección de los agentes y subagentes municipales, pues al cambiar el tipo de procedimiento a seguir (de auscultación a voto ciudadano) automáticamente deja sin sentido la facultad del Municipio para elegir el tipo de procedimiento de elección, facultad de elección que no puede ser desechada por el Congreso Local sin, por lo menos, explicar el motivo y razón suficiente que así lo amerite, pues de lo contrario, esta facultad municipal sería letra muerta, cada vez que el Congreso decida cambiar el procedimiento de elección.
Así entonces, considero que éste debió ser un análisis de legalidad que debió abordarse desde una violación a los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal -esto es, como una violación indirecta-, aplicando así lo resuelto por el Tribunal Pleno en la controversia constitucional 31/97 (conocida como caso Temixco), y no como una violación directa al artículo 115 de la Constitución Federal, análisis del cual se podría haber concluido que efectivamente el Congreso Local se excedió en el ejercicio de su facultad de sanción y aprobación, pues con ésta, no puede llegar al extremo de cambiar el tipo de procedimiento de selección de agentes y subagentes municipales electos por el Municipio.
La tesis del caso Temixco en la que se autoriza el análisis de todo tipo de violaciones -directas o indirectas- a la Constitución Federal en una controversia constitucional, es la tesis P./J. 98/99,(2) de rubro y texto:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.-Los Poderes Constituyente y Reformador han establecido diversos medios de control de la regularidad constitucional referidos a los órdenes jurídicos federal, estatal y municipal, y del Distrito Federal, entre los que se encuentran las controversias constitucionales, previstas en el artículo 105, fracción I, de la Carta Magna, cuya resolución se ha encomendado a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de Tribunal Constitucional. La finalidad primordial de la reforma constitucional, vigente a partir de mil novecientos noventa y cinco, de fortalecer el federalismo y garantizar la supremacía de la Constitución, consistente en que la actuación de las autoridades se ajuste a lo establecido en aquélla, lleva a apartarse de las tesis que ha venido sosteniendo este Tribunal Pleno, en las que se soslaya el análisis, en controversias constitucionales, de conceptos de invalidez que no guarden una relación directa e inmediata con preceptos o formalidades previstos en la Constitución Federal, porque si el control constitucional busca dar unidad y cohesión a los órdenes jurídicos descritos, en las relaciones de las entidades u órganos de poder que las conforman, tal situación justifica que una vez que se ha consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre dichos entes, dejar de analizar ciertas argumentaciones sólo por sus características formales o su relación mediata o inmediata con la N.F., produciría, en numerosos casos, su ineficacia, impidiendo salvaguardar la armonía y el ejercicio pleno de libertades y atribuciones, por lo que resultaría contrario al propósito señalado, así como al fortalecimiento del federalismo, cerrar la procedencia del citado medio de control por tales interpretaciones técnicas, lo que implícitamente podría autorizar arbitrariedades, máxime que por la naturaleza total que tiene el orden constitucional, en cuanto tiende a establecer y proteger todo el sistema de un Estado de derecho, su defensa debe ser también integral, independientemente de que pueda tratarse de la parte orgánica o la dogmática de la Norma Suprema, dado que no es posible parcializar este importante control."
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1. Tesis aislada número CXI/2010, fallada el veintisiete de octubre de dos mil diez, que dice: "HACIENDA MUNICIPAL. PRINCIPIOS, DERECHOS Y FACULTADES EN ESA MATERIA, PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.-El citado precepto constitucional establece diversos principios, derechos y facultades de contenido económico, financiero y tributario a favor de los Municipios para el fortalecimiento de su autonomía a nivel constitucional, los cuales, al ser observados, garantizan el respeto a la autonomía municipal, y son los siguientes: a) el principio de libre administración de la hacienda municipal, que tiene como fin fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, para que tengan libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfagan sus necesidades sin estar afectados por intereses ajenos que los obliguen a ejercer sus recursos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales, en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos; además, este principio rige únicamente sobre las participaciones federales y no respecto de las aportaciones federales, pues las primeras tienen un componente resarcitorio, ya que su fin es compensar la pérdida que resienten los Estados por la renuncia a su potestad tributaria originaria de ciertas fuentes de ingresos, cuya tributación se encomienda a la Federación; mientras que las aportaciones federales tienen un efecto redistributivo, que apoya el desarrollo estatal y municipal, operando con mayor intensidad en los Estados y Municipios económicamente más débiles, para impulsar su desarrollo, tratándose de recursos preetiquetados que no pueden reconducirse a otro tipo de gasto más que el indicado por los fondos previstos en la Ley de Coordinación Fiscal; b) el principio de ejercicio directo del Ayuntamiento de los recursos que integran la hacienda pública municipal, el cual implica que todos los recursos de la hacienda municipal, incluso los que no están sujetos al régimen de libre administración hacendaria -como las aportaciones federales-, deben ejercerse en forma directa por los Ayuntamientos o por quienes ellos autoricen conforme a la ley. Así, aun en el caso de las aportaciones federales esta garantía tiene aplicación, ya que si bien estos recursos están preetiquetados, se trata de una preetiquetación temática en la que los Municipios tienen flexibilidad en la decisión de las obras o actos en los cuales invertirán los fondos, atendiendo a sus necesidades y dando cuenta de su utilización a posteriori en la revisión de la cuenta pública correspondiente; c) el principio de integridad de los recursos municipales, consistente en que los Municipios tienen derecho a la recepción puntual, efectiva y completa tanto de las participaciones como de las aportaciones federales, pues en caso de entregarse extemporáneamente, se genera el pago de los intereses correspondientes; d) el derecho de los Municipios a percibir las contribuciones, incluyendo las tasas adicionales que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; e) el principio de reserva de fuentes de ingresos municipales, que asegura a los Municipios tener disponibles ciertas fuentes de ingreso para atender el cumplimiento de sus necesidades y responsabilidades públicas; f) la facultad constitucional de los Ayuntamientos, para que en el ámbito de su competencia, propongan a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, propuesta que tiene un alcance superior al de fungir como elemento necesario para poner en movimiento a la maquinaria legislativa, pues ésta tiene un rango y una visibilidad constitucional equivalente a la facultad decisoria de las Legislaturas Estatales; y, g) la facultad de las Legislaturas Estatales para aprobar las Leyes de Ingresos de los Municipios.".
2. Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, página 703.
