Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro José Ramón Cossío Díaz |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXIV, Septiembre de 2006, 420 |
| Fecha de publicación | 01 Septiembre 2006 |
| Fecha | 01 Septiembre 2006 |
| Número de resolución | P./J. 45/2006 |
| Número de registro | 20655 |
| Materia | Voto Particular de la Suprema Corte de Justicia de México |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente del Ministro J.R.C.D..
El presente voto se ocupará exclusivamente de la interpretación del artículo 72, incisos E y H, constitucional, en tanto la facultad otorgada a la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión -en carácter de revisora- para modificar proyectos de ley en materia de contribuciones que fueron aprobados previamente por la Cámara de Diputados -en calidad de Cámara de Origen-.
En la sentencia emitida por el Pleno, se estudia -en la parte que interesa- la constitucionalidad del artículo segundo, fracción I, incisos e), f), g), h) e i), del Decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y establecen diversas disposiciones de la Ley del Impuesto sobre la Renta y de la Ley del Impuesto al Activo y establece los subsidios para el empleo y para la nivelación del ingreso, relativo a disposiciones de vigencia temporal de la Ley del Impuesto sobre la Renta, publicado el primero de diciembre de dos mil cuatro, respecto del cual se alega una violación al proceso legislativo contenido en el artículo 72, inciso H, de la Constitución Federal, al estimar que fue la Cámara de Senadores -en carácter de revisora- la que modificó el contenido del artículo impugnado, lo cual se estimó contrario al Texto Constitucional, aduciendo que en materia de contribuciones, las reformas deben ser discutidas originalmente en la Cámara de Diputados.
En la resolución emitida se realiza un análisis del proceso legislativo contenido en el artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, describiendo que los proyectos de ley o decreto que versen sobre contribuciones o impuestos, primero deberán discutirse en la Cámara de Diputados (inciso H), la que de aprobarlos -en todo o en parte- los turnará a la Cámara de Senadores para su discusión (incisos A y H). Si ésta los desecha parcialmente, los adiciona o modifica, deberá regresarlos a aquélla para la nueva discusión que versará sobre lo desechado, adicionado o modificado, sin poder alterar los artículos aprobados, y si la Cámara de Diputados aprueba tales adiciones o modificaciones por mayoría absoluta de los votos presentes, debe remitir el proyecto de ley o decreto al Ejecutivo para su promulgación (inciso E).
A partir de este razonamiento, se llegó a la convicción de que el proceso legislativo que culminó con el Decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y establecen diversas disposiciones de la Ley del Impuesto sobre la Renta y de la Ley del Impuesto al Activo y establece los subsidios para el empleo y para la nivelación del ingreso, cumplió con lo ordenado en el indicado artículo 72 constitucional, pues al estudiar el mismo se advirtió que el proyecto presentado por el presidente de la República se discutió primero en la Cámara de Diputados, la que lo aprobó parcialmente y lo envió a la Cámara de Senadores, en donde se retomó el tema de la reforma y se decidió, además, modificar otros preceptos que no habían sido materia de debate en la Cámara de Origen, siendo el caso que con estas modificaciones y adiciones el proyecto se devolvió a la Cámara de Diputados para su discusión, la que lo aprobó por mayoría absoluta y lo envió al Ejecutivo Federal para su promulgación.(1)
Comparto la conclusión mayoritaria, en tanto considera que el proceso legislativo no es contrario al artículo 72 constitucional. Sin embargo, difiero de algunas de las razones por las cuales se arribó a la misma, conforme a lo que expongo a continuación.
En primer término, realizaré precisiones sobre la interpretación del artículo constitucional mencionado y, en segundo, trataré el tema de modificaciones a la naturaleza del tributo.
A mi entender, resultaba necesario realizar precisiones respecto de la facultad conferida a la Cámara de Senadores en el artículo 72, inciso E, de la Constitución Federal, en relación con el inciso H del mismo numeral, en relación con los alcances de las modificaciones que pueda realizar a los proyectos de ley o decreto en materia tributaria.
En este respecto, el fallo sostiene que el indicado precepto constitucional establece un requisito de orden para la validez del proceso legislativo, consistente en que, en la formación de leyes o decretos que versen, entre otras materias, sobre contribuciones, las iniciativas primero serán discutidas en la Cámara de Diputados. En ese tenor, se concluye que si el proyecto de ley o decreto se vincula con contribuciones o impuestos, sea en su aspecto material, accesorio o formal, debe cumplirse invariablemente con aquel requisito, en virtud de que ni del texto del señalado artículo 72, inciso H, constitucional, ni de sus antecedentes legislativos se evidencia que sólo deba colmarse cuando se trate de contribuciones nuevas o de modificaciones a sus elementos esenciales.(2)
Me parece que este criterio resulta insuficiente para juzgar los límites materiales de la facultad de la Cámara de Senadores para realizar las modificaciones que estimare pertinentes, y que resultaba necesario elaborar un estándar para someter a escrutinio la actuación de ésta.
Pensemos en una gama de posibilidades en la cual, en un extremo, se encuentra el caso en el cual la Cámara de Senadores no realiza modificación u observación alguna al decreto presentado por la de Diputados, de tal suerte que se surten los efectos del inciso A del artículo constitucional en cuestión. En el otro extremo, se encuentran supuestos como el del impuesto suntuario, que fue declarado inconstitucional por este Alto Tribunal,(3) ya que a todas luces resultaba inadmisible que la Cámara de Senadores, actuando como revisora, creara un tributo ex novo, erigiéndose materialmente en Cámara de Origen, dado que la Constitución establece de manera terminante en el inciso E del numeral que estudiamos, que en materia de contribuciones, necesariamente esa función corresponde a la de Diputados.
Una vez sentados los dos casos paradigmáticos en los cuales resulta indudable que la actuación de la Cámara de Senadores es constitucional, en el primer supuesto, e inconstitucional, en el segundo, procede referirnos a la zona de posible indeterminación que se encuentra entre uno y otro.
En el fallo aprobado por la mayoría, quedó establecido que si la discusión comenzó en la Cámara de Diputados, como Cámara de Origen, entonces serán admisibles las modificaciones introducidas por la Cámara de Senadores, en carácter de revisora.
Dicho de otro modo, esto significa que la Cámara de Senadores -como revisora-, puede modificar libremente el decreto emitido por la Cámara de Diputados -ésta en calidad de Cámara originaria-, sin que ello implique una desatención a la exigencia del artículo 72 constitucional.
Para la mayoría, el referido numeral de la Constitución Federal únicamente limita a la Cámara de Senadores para la creación formal de un nuevo impuesto, bastando que la discusión de un proyecto de ley o decreto en materia tributaria inicie en la Cámara de Diputados, para que la Cámara de Senadores pueda modificar cualquier aspecto del mismo. A mi juicio, ello resulta insuficiente, pues debe considerarse un supuesto adicional que también debe estar vedada a la Cámara de Senadores como revisora, consistente en la inadmisibilidad de modificaciones que cambien la naturaleza o el tipo del gravamen.
En efecto, estimo que del artículo 72 constitucional se desprende también una barrera material que consiste en que la Cámara de Senadores, actuando como revisora, realice un cambio al decreto legislativo -emitido originariamente por la Cámara de Diputados-, que sea de tal magnitud, que implique un cambio en la naturaleza del gravamen.
Así, debe tomarse en cuenta que el concepto de creación de tributos es, obviamente, distinto al de su simple modificación, siendo el caso que las facultades de la Cámara de Senadores claramente le permiten modificar los proyectos dictaminados en la Cámara de Diputados, aun cuando versen sobre materia de contribuciones.
En mi opinión, esta Suprema Corte, como Tribunal Constitucional, debería haber considerado que existen ciertas modificaciones a los proyectos de ley o decreto en materia tributaria que merezcan, para efectos de declaratoria de inconstitucionalidad, calificarse como creación de tributos -las cuales deben discutirse previamente en la Cámara de Diputados-, tal como acontece con las modificaciones que supongan un cambio en el tipo del gravamen.
A manera de ejemplo, pensemos en el supuesto de que la Cámara de Senadores decidiera eliminar el sistema de acreditamiento o traslado del impuesto al valor agregado -de naturaleza indirecta-, lo cual implicaría convertirlo en un impuesto directo que, así determinado, pesaría sobre los ingresos. Bajo el criterio mayoritario, si la discusión hubiera iniciado primeramente en la Cámara de Diputados, ello resultaría acorde a la exigencia constitucional. Sin embargo, es claro que este cambio en la mecánica traería como consecuencia la desnaturalización del impuesto, en los términos concebidos por la Cámara de Diputados.
Considero que el principio constitucional sobre la predeterminación de los tributos y el principio de representación popular en estas materias, poseen un contenido democrático esencial, como es la seguridad jurídica de las cargas fiscales, y persiguen como finalidad evitar los abusos de los gobernantes, pues es claro que el acto jurídico que impone el gravamen debe establecer, previamente y con base en una decisión democrática, sus elementos esenciales para ser válido.
En tal virtud, estimo que el criterio mayoritario sería insuficiente pues permitiría la realización de cualquier modificación -por trascendente que ésta fuera-, pasando por alto que a través de dichas alteraciones, la Cámara de Senadores podría erigirse de facto como Cámara de Origen y, materialmente, crear un nuevo gravamen sin contar con la legitimación que corresponde a la representación popular.
Por lo anterior, estimo importante que se considere que las modificaciones a la naturaleza del gravamen constituyen una barrera material infranqueable para la Cámara de Senadores y que cualquier actuación de la misma en este sentido no es admisible en términos constitucionales.
En el presente caso, considero que no se da esta circunstancia, pues las modificaciones propuestas por la Cámara de Senadores se limitan a cambiar algunos rangos de las tablas de tarifas, así como a incorporar disposiciones transitorias, pero sin alterar la naturaleza del impuesto como gravamen directo que incide en los ingresos de las personas físicas y morales. De esta manera, considero que el proceso legislativo cuya constitucionalidad se cuestiona, no resulta violatorio del artículo 72, inciso H, de nuestra Ley Fundamental.
En virtud de lo dicho, es que estoy de acuerdo con la declaratoria de constitucionalidad de las normas impugnadas, pero creo que era necesario adentrarse al examen concreto de la facultad de la Cámara de Senadores y realizar las precisiones que aquí fueron apuntadas, a fin de contar con elementos que, a futuro, podrían arrojar luz sobre este tema.
Nota: Las tesis P./J. 43/2006 y P./J. 44/2006 citadas en este voto, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., marzo de 2006, páginas 9 y 6, con los rubros: "RENTA. EL PROCESO LEGISLATIVO QUE CULMINÓ CON EL DECRETO DE REFORMAS A LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 1o. DE DICIEMBRE DE 2004, CUMPLE CON LOS REQUISITOS PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 72 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS." y "CONTRIBUCIONES. EL REQUISITO QUE PREVÉ EL ARTÍCULO 72, INCISO H, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN EL SENTIDO DE QUE LOS PROYECTOS DE LEY O DECRETO QUE VERSEN SOBRE LA MATERIA RELATIVA SE DISCUTAN PRIMERO EN LA CÁMARA DE DIPUTADOS, ABARCA CUALQUIER ASPECTO MATERIAL, ACCESORIO O FORMAL QUE SE VINCULE CON AQUÉLLOS.", respectivamente.
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1. Criterio éste que fue plasmado en la tesis de jurisprudencia 43/2006, establecida por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, aprobada en sesión de fecha veintitrés de febrero de dos mil seis, pendiente de publicación.
2. Razonamiento contenido en la tesis de jurisprudencia 44/2006, establecida por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, aprobada en sesión de fecha veintitrés de febrero de dos mil seis, pendiente de publicación.
3. Tesis P./J. 51/2002, establecida por el Pleno en la Novena Época, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XVI, página 5, correspondiente a diciembre de 2002, cuyos rubro y texto se transcriben: "CONTRIBUCIONES. EL ARTÍCULO 8o. TRANSITORIO DE LA LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2002, QUE ESTABLECE EL IMPUESTO A LA VENTA DE BIENES Y SERVICIOS SUNTUARIOS, ES INCONSTITUCIONAL POR NO HABERSE DISCUTIDO PRIMERO EN LA CÁMARA DE DIPUTADOS.-De acuerdo con el artículo 72, inciso H), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la formación de leyes que establezcan contribuciones deberá discutirse primero en la Cámara de Diputados, disposición que se encuentra reiterada en el artículo 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; por tanto, el artículo 8o. transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2002, incorporado por la Cámara de Senadores, que estableció un impuesto a la venta de bienes y servicios suntuarios, resulta inconstitucional por no haberse observado el procedimiento antes indicado. Dicha violación trasciende a la validez de la norma, porque se llevó a cabo en contra del texto expreso de la disposición primeramente citada."
