Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

AMPARO EN REVISIÓN 2198/2009. **********.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente asunto de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Federal; 84, fracción I, inciso a), de la Ley de Amparo y 21, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como con apoyo en el punto cuarto en relación con el punto tercero, fracción III, a contrario sensu, del Acuerdo General Plenario 5/2001 reformado el quince de octubre de dos mil nueve; lo anterior, en virtud de que se trata de un recurso de revisión interpuesto contra una sentencia dictada por un Juez de Distrito en la audiencia constitucional en un juicio de amparo indirecto en donde se planteó la inconstitucionalidad de diversos artículos de una norma federal, como lo es la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, subsistiendo en esta instancia el estudio constitucional del artículo 35 de dicho ordenamiento y sin que, por otra parte, se advierta que para su resolución se requiera de la intervención del P..

SEGUNDO. Es innecesario referir a la legitimación de quien materialmente hizo valer el recurso en nombre del solicitante del amparo (lo que se hizo por su autorizado) y a la oportunidad en su interposición porque de tales cuestiones ya se ha ocupado el Tribunal Colegiado que comenzó a conocer de esta instancia.

Asimismo, a juicio de esta Sala deben considerarse definitivas las consideraciones que bien fueron formuladas por el mismo Tribunal Colegiado mediante las cuales declaró que los agravios son inoperantes en un aspecto y fundados en otro, teniendo todo ello como resultado que se levantara el sobreseimiento decretado por el artículo 35 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y lógicamente por las autoridades que participaron en el proceso legislativo y su publicación también.

Al respecto resulta aplicable la jurisprudencia 1a./J. 26/2008 de esta Primera Sala cuyo rubro es: "REVISIÓN EN AMPARO INDIRECTO. LA RESOLUCIÓN DICTADA POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO EN LA SEGUNDA INSTANCIA, CONFORME AL ACUERDO PLENARIO 5/2001, CONSTITUYE UNA DECISIÓN DEFINITIVA."

TERCERO. La materia de la revisión, en lo que es del conocimiento de esta Primera Sala, prácticamente se limita al estudio de los conceptos de violación omitidos sobre la inconstitucionalidad del artículo 35 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, esto, de conformidad con el artículo 91, fracción I de la Ley de Amparo.

Lo anterior se debe:

I. A que en la sentencia recurrida la Juez sobreseyó respecto de la totalidad de las autoridades y actos reclamados;

II. A que el Tribunal Colegiado de Circuito que comenzó el estudio de esta revisión calificó los agravios de inoperantes en un aspecto y fundados en otro, teniendo eso como resultado que se levantara el sobreseimiento, pero sólo respecto del artículo 35 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, y

III. Que por ese motivo este asunto se remitiera a este Alto Tribunal, pues en relación con dicha norma federal no se advirtió jurisprudencia aplicable que sirviera para resolver definitivamente el caso en sede del Tribunal de Circuito.

CUARTO. Los conceptos de violación omitidos básicamente se resumen en lo siguiente:

• Que el artículo 35 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República viola la garantía de irretroactividad de la ley prevista en el artículo 14 constitucional, dado que al ingresar a la Policía Judicial Federal cumplió con todos los requisitos que la institución entonces le requirió y le fue otorgado el nombramiento de agente de la Policía Judicial Federal, adquiriendo por tal causa derechos de estabilidad, sin embargo, la ley orgánica fue reformada y ahora en su artículo 35 se establece una serie de requisitos "de ingreso" (sic) y permanencia, como son acreditar que se hubiesen concluido por lo menos los estudios correspondientes a la educación superior o equivalente, pues antes de esta nueva disposición sólo se requería la preparatoria.

• Que al armonizar el contenido de los artículos 35, 46, fracción II, inciso a) y 87 de la nueva Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República se pone de manifiesto que las personas que no cumplan con los requisitos de permanencia "deberán" (sic) ser separados del servicio, como son que no cuente con los estudios correspondientes a la educación superior o equivalentes, lo que, a juicio del quejoso, viola la garantía de irretroactividad de la ley prevista en el artículo 14 constitucional, dado que no se pueden afectar derechos adquiridos al amparo de la anterior ley orgánica de la citada procuraduría y requerir que ahora se cumpla con nuevos y mayores requisitos de permanencia.

QUINTO. Son infundados los conceptos de violación.

Dada su vinculación, serán examinados conjuntamente de conformidad con el artículo 79 de la Ley de Amparo.

Para concluir que son infundados dichos planteamientos y con independencia de la síntesis del considerando que antecede, es necesario hacer una descripción más detallada de aquellas argumentaciones en los términos siguientes:

• Como puede observarse, el quejoso plantea que el artículo 35 de la nueva Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República(1) viola la garantía de irretroactividad de la ley prevista en el primer párrafo del artículo 14 constitucional.

• Lo anterior, porque el solicitante de amparo considera que mediante la entrada en vigor de esa legislación se afectan sus derechos adquiridos derivados de su ingreso como policía ministerial porque se suman a los requisitos de permanencia en la institución como agente policial, entre otros, uno anteriormente inexistente, verbigracia: una escolaridad (acabada) que corresponda a la educación superior o su equivalente.

• Agrega el impetrante que, bajo la vigencia de la anterior ley orgánica, esa escolaridad no se exigía y por ello, la misma no le fue requerida al momento de "ingresar" como agente policial, por lo que al sobrevenir esa nueva exigencia considera que inminentemente causará baja mediante una retroactiva aplicación de la ley que establece dicho requisito; todo esto como consecuencia de los diversos artículos 46, fracción II, inciso a), 57 y 86 de la misma legislación orgánica en donde, según dicho del quejoso, se prevé que la falta de algún requisito de permanencia en los policías ministeriales provocará la terminación de su servicio público.

• Para informar de mejor forma esta resolución, es conveniente incluir el texto del mencionado artículo 35:

"Artículo 35. Para ingresar y permanecer como agente de la Policía Federal Ministerial de carrera, se requiere:

"I. Para ingresar:

"a) Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno ejercicio de sus derechos políticos y civiles, sin tener otra nacionalidad;

"b) Ser de notoria buena conducta, no haber sido condenado por sentencia irrevocable por delito doloso, ni estar sujeto a proceso penal;

"c) Tener acreditado, en su caso, el Servicio Militar Nacional;

"d) Acreditar que se han concluido por lo menos los estudios correspondientes a la educación superior o equivalente;

"e) S. y acreditar el concurso de ingreso;

"f) Seguir y aprobar los cursos de formación;

"g) Contar con los requisitos de edad y el perfil físico, médico y de personalidad que exijan las disposiciones aplicables;

"h) Aprobar los procesos de evaluación de control de confianza y de competencias profesionales;

"i) Abstenerse de consumir sustancias psicotrópicas, estupefacientes u otras que produzcan efectos similares;

"j) No padecer alcoholismo;

"k) Someterse a exámenes para comprobar la ausencia de alcoholismo o el no uso de sustancias psicotrópicas, estupefacientes u otras que produzcan efectos similares;

"l) No estar suspendido o inhabilitado ni haber sido destituido por resolución firme como servidor público, ni estar sujeto a procedimiento de responsabilidad administrativa federal o local, en los términos de las normas aplicables;

"m) Cumplir con los deberes establecidos en la presente ley y demás disposiciones aplicables, y

"n) Los demás requisitos que establezcan otras disposiciones aplicables.

"II. Para permanecer:

"a) Cumplir los requisitos a que se refiere la fracción I de este artículo durante el servicio;

"b) Mantener actualizado su certificado único policial;

"c) No superar la edad máxima de retiro que establezcan las disposiciones aplicables;

"d) Seguir y aprobar los programas de formación, capacitación, actualización, profesionalización y de evaluación de competencias para el ejercicio de la función que establezcan las disposiciones aplicables;

"e) Aprobar los procesos de evaluación de control de confianza y de evaluación del desempeño que establezcan el reglamento respectivo y demás disposiciones aplicables;

"f) No ausentarse del servicio sin causa justificada por tres días consecutivos, o cinco discontinuos, dentro de un periodo de treinta días naturales;

"g) Participar en los procesos de promoción o ascenso que se convoquen conforme a las disposiciones aplicables;

"h) Cumplir las órdenes de comisión, rotación y cambio de adscripción;

"i) No incurrir en actos u omisiones que causen la pérdida de confianza o afecten la prestación del servicio, y

"j) Los demás requisitos que establezcan las disposiciones aplicables."

• El artículo anterior cobró vigencia conjuntamente con la nueva ley orgánica de la mencionada dependencia, la cual fue íntegramente publicada en el Diario Oficial de la Federación correspondiente al veintinueve de mayo de dos mil nueve; y cuyos transitorios primero y segundo establecen los siguientes aspectos destacables:

"Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

"Segundo. Se abroga la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 27 de diciembre de 2002. Continuarán vigentes las normas expedidas con apoyo en la ley que se abroga, en lo que no se opongan a la presente."

• Asimismo, debe mencionarse que el artículo 35 no fue reclamado con motivo de una aplicación concreta, sino como una ley autoaplicativa; tan es así que en autos no obra constancia alguna que demuestre que el quejoso hubiera causado baja como policía e incluso el amparo se sobreseyó respecto de las responsables procurador general de la República y Consejo de Profesionalización de la misma dependencia, por la negativa de los actos atribuidos e inexistencia de la baja del quejoso que éste les atribuyó; lo único que obra en el expediente es la manifestación del quejoso en la demanda en la cual tácitamente señala que no cuenta con la nueva escolaridad exigida y por esa razón teme que en lo futuro inmediatamente se proceda a tramitar su cese o baja, toda vez que es inminente el que se le puedan aplicar los artículos 46, fracción II, inciso a),(2) 57, párrafo primero(3) y 86, párrafo primero(4) de la nueva Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, de los que -según el quejoso- se desprende que los agentes de la Policía Federal Ministerial del Servicio Profesional de Carrera Ministerial, Policial y Pericial "podrán ser separados" de sus cargos si no cumplen con los requisitos de permanencia, lo que se entiende por el impetrante como una consecuencia necesaria.

Los argumentos arriba descritos son infundados, pues en su formulación el quejoso partió de premisas equivocadas que lo llevaron a conclusiones de la misma naturaleza.

Se afirma que se partió de bases erróneas al considerar que con la entrada en vigor de la nueva ley orgánica automáticamente se produciría su baja como policía; que por haber cubierto los requisitos de ingreso tendría derechos adquiridos para permanecer con estabilidad en el encargo de policía; como también fue equivocado de su parte sostener que son inmodificables los requisitos de ingreso y permanencia una vez ingresado a dicho servicio público.

Tales premisas son desacertadas porque:

• No es verdad que la sola entrada en vigor de la nueva Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República cause la baja del quejoso, pues en la formulación de este argumento claramente presupone y prejuzga el impetrante que habrá una aplicación irracional y desproporcional del sistema de la ley reclamada, cuando en la norma misma se contienen menciones acerca de cómo se actuará respecto de la adopción de las nuevas exigencias de permanencia, las cuales serán valoradas en un procedimiento especial en el cual se podrá causar baja o cese, pero sin que esto sea una consecuencia necesaria; a lo que se suma que, en este amparo, la ley fue reclamada con motivo de su sola entrada en vigor y no por actos concretos de aplicación, situación que provoca que los planteamientos y el estudio de inconstitucionalidad deban estudiarse de manera limitada a las características de la ley y no al examen de supuestos específicos de aplicación que, en la especie, son inexistentes.

• Además, ingreso y permanencia en el cargo de agente policial son cosas distintas, destacando que en la permanencia no se pueden alegar derechos adquiridos dada su naturaleza.

• Asimismo, tratándose de miembros del servicio público de seguridad, reiteradamente se ha sustentado en la Suprema Corte de Justicia que no es aplicable la garantía de irretroactividad ni la inmodificabilidad de las condiciones para permanecer en esos cargos, toda vez que tales nombramientos se rigen por las reglas de los actos-condición del derecho administrativo, a lo cual debe sumarse que, en el ámbito del derecho burocrático, los agentes policiales se encuentran excluidos constitucionalmente de la mayoría de los derechos laborales y en especial de la estabilidad en el empleo.

Lo anterior, a continuación será precisado:

La baja por no cubrir requisitos de permanencia no es inmediata ni se concreta por

la sola entrada en vigor de la norma.

Es necesario exponer las razones por las cuales se afirma que la sola entrada en vigor de la nueva Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República no tiene como consecuencia necesaria que, inmediata o inminentemente, causen baja o sean cesados quienes no cuenten con la nueva escolaridad exigida para ingresar y permanecer en el cargo de policía ministerial federal.

Lo anterior tiene importancia porque, como ya se mencionó, el impetrante fue insistente en mencionar que promovía el presente juicio por temer que su baja o cese sean inminentes por el hecho de cobrar vigencia el mencionado ordenamiento orgánico.

Dicha premisa resulta incorrecta como se ha adelantado sobre todo considerando que el presente amparo fue promovido por la sola entrada en vigor de la norma y no con motivo de aplicación concreta alguna pues, a la fecha, la misma no se ha presentado.

En efecto, aun cuando del artículo 35, fracción I, inciso d), en relación con la fracción II, inciso a), del mismo ordenamiento, se desprenda que representa un requisito de permanencia en el cargo de policía ministerial los estudios correspondientes a la educación superior o equivalente, ello no significa que la sola vigencia del sistema de normas en estudio ocasione por necesidad la baja del quejoso pues el sistema de la propia norma no admite esa posibilidad.

El numeral 86 de la ley de referencia establece que los agentes de la Policía Federal Ministerial podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos de permanencia que establezcan las leyes vigentes, de lo que se sigue que la autoridad a quien competa la emisión de la resolución de separación, remoción, baja, cese, destitución o cualquier otra forma de terminación del servicio cuenta con discrecionalidad para la emisión de la decisión correspondiente en función del caso concreto.

La concepción anterior se fortalece, si se considera el contenido del numeral 46, fracción II, inciso a), en donde se señala, que además de la terminación del Servicio Profesional de Carrera Ministerial, Policial y Pericial será ordinaria (que comprende a la renuncia; incapacidad permanente; jubilación o retiro, y muerte); existe la terminación extraordinaria, la cual comprende, entre otros supuestos, la separación del servicio por incumplimiento de los requisitos de permanencia.

Dicha hipótesis, para concretarse, necesariamente requiere de la sustanciación del procedimiento a que se refiere el diverso artículo 47 de la misma legislación, de lo que se sigue que, por resultar necesaria la instrumentación de dicho mecanismo entonces tal terminación extraordinaria no es de forma inmediata.

El mencionado artículo 47 señala lo siguiente:

"Artículo 47. La separación del servicio profesional de carrera ministerial, policial y pericial, por las causas a que se refiere el inciso a), de la fracción II, del artículo 46 de esta ley, se realizará como sigue:

"I. El superior jerárquico deberá presentar queja fundada y motivada ante el Consejo de Profesionalización, en la cual deberá señalar el requisito de ingreso o permanencia que presuntamente haya sido incumplido por el servidor público de que se trate, adjuntando los documentos y demás pruebas que considere pertinentes;

"II. El Consejo de Profesionalización notificará la queja al servidor público de que se trate y lo citará a una audiencia para que manifieste lo que a su derecho convenga, adjuntando los documentos y demás elementos probatorios que estime procedentes;

"III. El superior jerárquico podrá suspender al servidor público hasta en tanto el Consejo de Profesionalización resuelva lo conducente;

"IV. Una vez desahogada la audiencia y agotadas las diligencias correspondientes, el Consejo de Profesionalización resolverá sobre la queja respectiva, y

"V. Contra la resolución del Consejo de Profesionalización no procederá recurso administrativo alguno.

"Para efectos de lo dispuesto en el presente artículo, se entenderá por superior jerárquico a los servidores públicos a que se refiere el artículo 72 de esta ley."

Del artículo anterior se desprende que la terminación por no cumplir los requisitos de permanencia, necesariamente requiere del agotamiento de un procedimiento administrativo que inicia con la formulación de una queja en contra del agente policial por no cumplir el mencionado requerimiento, la cual se hará por su superior jerárquico ante el Consejo de Profesionalización, y éste a su vez notificará de la queja al servidor público de que se trate, lo citará a una audiencia en donde tendrá oportunidad de justificar la falta de cumplimiento del requisito o demostrar que el mismo sí se cumple y, desahogada la audiencia, el Consejo dictará resolución contra la que no procederá recurso administrativo alguno.

A lo anterior debe agregarse que, de conformidad con lo dispuesto por el diverso artículo cuarto transitorio del decreto de publicación oficial de la mencionada ley orgánica, el personal que se encuentre laborando en la Procuraduría General de la República tendrá un plazo de sesenta días hábiles para optar por: a) Permanecer en la Procuraduría General de la República y someterse a las evaluaciones de control de confianza y de competencias profesionales y aprobarlas; b) A. al programa de reubicación dentro de la administración pública federal conforme con su perfil, o c.A. a un programa de conclusión definitiva de servicios; todo lo cual, además se instrumentará en un periodo de tres años a partir de la entrada en vigor de dicha ley.

Y será después de optar por la permanencia y someterse o no acreditar las evaluaciones, que dejará de prestar sus servicios; tiempo dentro del cual, el interesado podría tener la oportunidad de cumplir el requisito que no tenga cubierto; a efecto de demostrar lo anterior se transcribe el mencionado artículo transitorio:

"Cuarto. En un marco de respeto a sus derechos laborales, el personal de base que se encuentre laborando en la Procuraduría General de la República, tendrá un plazo de sesenta días hábiles contado a partir de la entrada en vigor de esta ley para optar por cualquiera de las alternativas siguientes:

"I.M. su voluntad de permanecer en la Procuraduría General de la República en cuyo caso deberá someterse a las evaluaciones de control de confianza y de competencias profesionales y aprobarlas;

"II. A. al programa de reubicación dentro de la administración pública federal conforme con su perfil, o

"III. Adherirse al programa de conclusión de la prestación de servicios en forma definitiva de los servidores públicos de la administración pública federal.

"La Procuraduría General de la República contará con un periodo de tres años a partir del inicio de la vigencia de la presente ley, a efecto de instrumentar lo dispuesto en este artículo.

"El personal que opte por lo dispuesto en la fracción I de este artículo y no se someta o no apruebe las evaluaciones de control de confianza y de competencias profesionales dentro del plazo a que se refiere el párrafo anterior, dejará de prestar sus servicios en la Procuraduría General de la República de conformidad con lo dispuesto en la normatividad aplicable."

Con lo anterior, resulta inconcuso que el hipotético cese que pudiera resentir el quejoso por no cubrir algún requisito de permanencia, no le ocasiona un agravio inmediato con motivo de la sola entrada en vigor de la ley orgánica en comentario, lo que, sumado a la negativa del procurador general de la República y del Consejo de Profesionalización de la misma dependencia, demuestran que es incorrecta la premisa de referencia.

La garantía de irretroactividad de la ley

es inaplicable a los nombramientos policiales que dan lugar a una relación administrativa derivada de actos-condición.

Por otra parte, la Suprema Corte de Justicia de la Nación -tanto en P. como en S.- ha sustentado que los nombramientos para los cargos públicos y en especial los de agentes policiales ostentan una naturaleza que en derecho administrativo se denomina "actos condición".

En efecto, los nombramientos de ciertos cargos públicos como los policías federales representan actos administrativos condicionados, también conocidos como actos condición, en virtud de que dichos nombramientos o investiduras no se concretan mediante un acto unilateral (aunque sea discrecional) emitido por la persona facultada para hacer la designación, pues no puede imponerse obligatoriamente un cargo público a un administrado sin su aceptación, ni tampoco se trata de un contrato porque el nombramiento no origina situaciones jurídicas individuales. Se trata de un acto diverso en cuya formación concurren las voluntades del Estado y del particular que acepta el nombramiento; cuyos efectos no son el fijar derechos y obligaciones entre Estado y empleado, sino condicionar el cargo a las disposiciones legales preexistentes que fijan en forma abstracta e impersonal los derechos y obligaciones que corresponden a los titulares de los diversos órganos del poder público, el cual por sus caracteres se considera un acto condición.

De tal manera que dicho acto representa una expresión de la voluntad de la administración pública mediante resolución, generalmente de forma escrita, que se caracteriza porque su validez o extinción se relaciona con acontecimientos futuros e inciertos que representan las condiciones a las cuales se subordinan su valor y subsistencian, según corresponda.

A propósito de lo anterior, resultan aplicables los siguientes criterios del P.:

"Séptima Época

"Registro: 233459

"Instancia: P.

"Tesis aislada

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Volumen: 40 Primera Parte

"Materia(s): Administrativa, Laboral

"Tesis:

"Página: 33

"EMPLEADOS PÚBLICOS, NOMBRAMIENTO DE LOS. ES UN ACTO CONDICIÓN. El acto de nombramiento o de investidura para un cargo público no es ni un acto unilateral, ya que no se puede imponer obligatoriamente, ni un contrato, porque no origina situaciones jurídicas individuales. Se trata de un acto diverso cuyas características son: las de estar formado por la concurrencia de las voluntades del Estado que nombra y del particular que acepta el nombramiento, y por el efecto jurídico que origina dicho concurso de voluntades, que es, no el de fijar los derechos y obligaciones del Estado y del empleado, sino el de condicionar la aplicación a un caso individual (el del particular que ingresa al servicio) de las disposiciones legales preexistentes que fijan en forma abstracta e impersonal los derechos y obligaciones que corresponden a los titulares de los diversos órganos del poder público. Ese acto que condiciona la aplicación del estatuto legal; que no puede crear ni variar la situación que establece dicho estatuto, y que además permite la modificación de éste en cualquier momento sin necesidad del consentimiento del empleado, es el acto condición."

"Séptima Época

"Registro: 233457

"Instancia: P.

"Tesis aislada

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Volumen: 40 Primera Parte

"Materia(s): Administrativa, Laboral

"Tesis:

"Página: 17

"EMPLEADO PÚBLICO, NATURALEZA DE LA SITUACIÓN JURÍDICA DEL, CON RESPECTO A LA ADMINISTRACIÓN. CONSECUENCIAS. Las consecuencias del carácter legal de la naturaleza de la situación jurídica del empleado público con respecto a la administración, son: I) El empleado público tendrá frente a la administración, en cada momento, los deberes y derechos descritos en las leyes que regulan su régimen jurídico; 2) Tales derechos y deberes subsistirán en cuanto no se modifiquen las normas que los establecen, modificación a la que no pueden oponerse los empleados públicos; 3) El régimen establecido con carácter general en la ley no podrá ser fijado por la administración en beneficio o en perjuicio de alguno de los empleados públicos, en virtud del principio de legalidad; 4) Si la administración desconoce la situación descrita en la ley referida de los empleados públicos, sus actos podrán ser impugnados."

En esta virtud, como el nombramiento de un agente policial representa un acto condición, es evidente que la naturaleza propia de esta clase de actuaciones impide su análisis frente a la garantía de irretroactividad, pues entre dicho derecho constitucional y las características de los actos condición existe una incompatibilidad que imposibilita dicho examen.

Además de lo anterior, debe considerarse que los policías carecen de varios derechos laborales, y entre ellos, el de estabilidad en el empleo, regularmente un derecho adquirido.

Inexistencia de diversos derechos laborales en los cargos de seguridad pública y policiales

y particularmente de estabilidad en el empleo.

La fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional excluye expresamente a los miembros de los cuerpos de seguridad pública y policías de la aplicación de las normas que rigen las relaciones del Estado con sus trabajadores y, entre ellas, el derecho a la estabilidad en el empleo.

De ello se sigue que la relación jurídica entre el ente estatal y un agente del servicio público de seguridad pública es una relación, no de trabajo, sino administrativa, lo cual tiene una justificación constitucional como se verá a continuación.

Mediante decreto presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federación del cinco de diciembre de mil novecientos sesenta, se adicionó al artículo 123 constitucional, el apartado B, estableciendo las bases conforme a las cuales el Congreso de la Unión debía expedir leyes sobre el trabajo que rigieran entre los Poderes de la Unión y el Gobierno del Distrito Federal, por una parte, y sus trabajadores, por la otra.

En dichas bases se consignó un régimen protector de los empleados al servicio del Estado en términos semejantes -no iguales- a los establecidos en el apartado A, para los obreros en general, reconociéndose, entre otros, los siguientes derechos: jornada máxima, días de descanso, vacaciones, protecciones al salario, derechos escalafonarios, seguridad social, estabilidad en el empleo, etcétera.

Asimismo, debe destacarse que también fueron instituidas las reglas de que los trabajadores del Estado sólo pueden ser suspendidos o cesados por causa justificada, y que dichos burócratas tienen derecho de asociarse para la defensa de sus intereses comunes.

En la fracción XII del apartado B, del artículo 123 -que también fue incorporada mediante la señalada reforma constitucional- se estableció que los conflictos individuales o colectivos "... serán sometidos a un Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, integrado según lo prevenido en la ley reglamentaria.", legislación, esta última, que en la práctica lo es la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado que pormenoriza y desarrolla las bases constitucionales aplicables, siendo importante referir que en su artículo 2o. se estableció que: "Para los efectos de esta ley, la relación jurídica de trabajo se entiende establecida entre los titulares de las dependencias e instituciones citadas y los trabajadores de base a su servicio ...", con lo cual se configuró una ficción jurídica acorde a la intencionalidad protectora del apartado B que reglamenta ese ordenamiento, la cual fue consistente en equiparar la relación existente entre Estado y empleado con una relación laboral, y en disminuir la calidad del Estado al nivel de un patrón.

Sin embargo, ese esfuerzo del Poder Reformador de la Constitución de asimilar a los empleados estatales a las condiciones jurídicas de los trabajadores regidos por el apartado A del numeral 123 del Pacto Federal, explícitamente no comprendió a todos los servidores del Estado.

La fracción XIII, apartado B, del artículo 123 constitucional excluyó explícitamente a cuatro grupos como se puede ver a continuación:

"XIII. Los militares, marinos y miembros de los cuerpos de seguridad pública, así como el personal del servicio exterior, se regirán por sus propias leyes. El Estado proporcionará a los miembros en el activo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, las prestaciones a que se refiere el inciso f) de la fracción XI de este apartado, en términos similares y a través del organismo encargado de la seguridad social de los componentes de dichas instituciones; y"

Debe mencionarse que esta exclusión constitucional es coincidente con los principios del derecho internacional, rama que se ha ocupado ampliamente del trato innovador que modernamente se dispensa a esos empleados públicos.

En efecto, desde que la Organización Internacional del Trabajo (OIT) se creó, en 1919, durante la primera post-guerra mundial, para recomendar normas mínimas de trabajo y concertar convenios internacionales sobre temas laborales, ha insistido en el mejoramiento de las condiciones de trabajo y en la organización de los empleados públicos, sobresaliendo su interés en la conservación y estabilidad del empleo, así como en la sindicalización, aspectos que en aquella época no sólo eran novedosos, sino de difícil concreción.

Los documentos que contienen los conceptos explicados en este párrafo fueron:

• El Convenio Número 2 del veintinueve de octubre de mil novecientos diecinueve, donde se insta a los miembros a tomar medidas en contra del desempleo (artículo 1o.).

• Lo anterior se reitera y amplía en los Convenios 44 del cuatro de junio de mil novecientos treinta y cuatro; 88 del diecisiete de junio de mil novecientos cuarenta y ocho; y 122 del diecisiete de junio de mil novecientos sesenta y ocho.

• Asimismo, en el Convenio Número 87 del diecisiete de junio de mil novecientos cuarenta y ocho, se establece el derecho de los "trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa" a constituir las organizaciones que estimen convenientes en defensa de sus intereses; y más completo es el Convenio 151 denominado: "Sobre la protección del derecho de ‘sindicación’ y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración pública" del siete de junio de mil novecientos setenta y ocho, pues además de garantizar la libertad sindical de los empleados públicos (artículos 4o. y 5o.), concede facilidades a los representantes sindicales para desempeñar sus funciones, precisándose que tal concesión "... no deberá perjudicar el funcionamiento eficaz de la administración o servicio prestado." (artículo 6o., inciso 2); recomienda establecer procedimientos de negociación entre las partes y otros métodos independientes e imparciales como la conciliación y el arbitraje, para la solución de conflictos (artículo 8o.), etcétera.

Pero muy importante resulta subrayar que aun los dos últimos convenios (el 87 y el 151) no incluyen a la totalidad de los empleados públicos a su plena protección o tutela.

De esta forma, el Convenio 87 del diecisiete de junio de mil novecientos cuarenta y ocho establece en su artículo 9o., inciso 1), que:

"La legislación nacional deberá determinar hasta qué punto se aplicarán a las fuerzas armadas y a la policía las garantías previstas por el presente convenio."

Y el artículo 1o. del Convenio 151, después de asentar las reglas de que se aplicarán a todas las personas empleadas por la administración pública (inciso 1), hace las salvedades de los incisos 2 y 3 de que:

"2. La legislación nacional deberá determinar hasta qué punto las garantías previstas en el presente convenio se aplican a los empleados de alto nivel que, por sus funciones, se considera normalmente que poseen poder decisorio o desempeñan cargos directivos o a los empleados cuyas obligaciones son de naturaleza altamente confidencial.

"3. La legislación nacional deberá determinar, asimismo, hasta qué punto las garantías previstas en el presente convenio son aplicables a las fuerzas armadas y a la policía."

Como puede observarse, los cuatro grupos indicados en la doctrina de derecho internacional (militares, marinos, cuerpos de seguridad y personal del servicio exterior), coinciden puntualmente con la excepción constitucional del artículo 123 constitucional, en el apartado B, fracción XIII, misma que jurídicamente se encuentra reconocida y aceptada en el consenso del exterior pues los cuerpos militares, de armada, marina y policiales, así como el servicio exterior, desempeñan servicios públicos cuyo objetivo es el establecimiento del orden, la estabilidad y defensa de la nación, o para su imagen interna, cuyo control requiere de una rígida disciplina jerárquica de carácter administrativo, una constante vigilancia y una movilidad de los cargos y servidores públicos en razón de las necesidades que se vayan suscitando para el Estado.

Lo anterior se confirma con la exposición de motivos de la iniciativa del decreto de reformas a las fracciones XI y XIII del apartado B del artículo 123 constitucional, publicado el diez de noviembre de mil novecientos setenta y dos que, en su parte conducente, estableció:

"... Por otra parte, el Ejército, la Fuerza Aérea y la Armada Nacional, son instituciones surgidas del pueblo que tienen la responsabilidad de defender la integridad, la independencia y la soberanía nacionales; de organizar la seguridad interior; auxiliar a la población civil en casos de desastre, así como cooperar con ella y sus autoridades en la realización de obras sociales y de todas aquéllas orientadas al progreso del país. Por lo que si a sus miembros en el activo se les proporcionan prestaciones semejantes a las que en esta iniciativa se proponen para los servidores públicos, no se hace sino equiparar en derechos a los que dentro de las fuerzas armadas sirven con lealtad al país. Por lo anterior, la posible realización de la promesa hecha a los servidores públicos, que abarcaría también a los miembros en el activo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada nacionales, si el órgano revisor de la Constitución aprueba la presente iniciativa, representará un nuevo y vigoroso acto de solidaridad social ..."

Lo transcrito pone de manifiesto que el trato que constitucionalmente se da a los militares, marinos y miembros de los cuerpos de seguridad pública, así como al personal del servicio exterior, es distinto al de los trabajadores al servicio del Estado.

De modo que tal discernimiento, por sus características representa prácticamente un principio constitucional, el cual se ha conservado desde su inclusión en el Pacto Federal.

Efectivamente, a pesar de que con posterioridad a lo arriba destacado se han registrado reformas constitucionales(5) que interesaron la fracción XIII del apartado B del artículo 123, las ideas básicas de la reforma comentada fueron enteramente conservadas e incluso reforzadas pues, por ejemplo, se plasmó la concepción del acto condición como aplicable a los nombramientos de estos 4 grupos de servidores públicos, pero sin modificar el principio de exclusión de derechos laborales desarrollado.

Para demostrar esa conservación y las afirmaciones anteriores, a continuación se procede a transcribir los respectivos textos de la mencionada fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional que rigieron con posterioridad a las reformas de diez de noviembre de mil novecientos setenta y dos; del ocho de marzo de mil novecientos noventa y nueve; y del dieciocho de junio de dos mil ocho:

Texto después de la reforma de 1972

(Adicionada, D.O.F. 5 de diciembre de 1960)

"XIII. Los militares, marinos y miembros de los cuerpos de seguridad pública, así como el personal de servicio exterior se regirán por sus propias leyes;

(Adicionado, D.O.F. 10 de noviembre de 1972)

"El Estado proporcionará a los miembros en el activo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, las prestaciones a que se refiere el inciso f) de la fracción XI de este apartado, en términos similares y a través del organismo encargado de la seguridad social de los componentes de dichas instituciones; y ..."

Texto después de la reforma de 1999

(Reformado primer párrafo, D.O.F. 8 de marzo de 1999)

"XIII. Los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público y los miembros de las instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes.

(Adicionado, D.O.F. 10 de noviembre de 1972)

"El Estado proporcionará a los miembros en el activo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, las prestaciones a que se refiere el inciso f) de la fracción XI de este apartado, en términos similares y a través del organismo encargado de la seguridad social de los componentes de dichas instituciones; y (sic)

(Adicionado, D.O.F. 8 de marzo de 1999)

"Los miembros de las instituciones policiales de los Municipios, entidades federativas, del Distrito Federal, así como de la Federación, podrán ser removidos de su cargo si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento de la remoción señalen para permanecer en dichas instituciones, sin que proceda su reinstalación o restitución, cualquiera que sea el juicio o medio de defensa para combatir la remoción y, en su caso, sólo procederá la indemnización. La remoción de los demás servidores públicos a que se refiere la presente fracción, se regirá por lo que dispongan los preceptos legales aplicables; ..."

Texto después de la reforma de 2008

(Reformada, D.O.F. 18 de junio de 2008)

"XIII. Los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público, peritos y los miembros de las instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes.

"Los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido.

"Las autoridades del orden federal, estatal, del Distrito Federal y municipal, a fin de propiciar el fortalecimiento del sistema de seguridad social del personal del Ministerio Público, de las corporaciones policiales y de los servicios periciales, de sus familias y dependientes, instrumentarán sistemas complementarios de seguridad social.

"El Estado proporcionará a los miembros en el activo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, las prestaciones a que se refiere el inciso f) de la fracción XI de este apartado, en términos similares y a través del organismo encargado de la seguridad social de los componentes de dichas instituciones; ..."

De las transcripciones anteriores se obtiene que, el trato excepcional para los mencionados 4 grupos de servidores públicos que comprende a los miembros de instituciones policiales, se mantuvo en el Texto Constitucional a pesar de posteriores reformas a la fracción XIII del apartado B del numeral 123 del Pacto Federal.

Asimismo, la excepcionalidad de derechos laborales de que se trata fue reconocida por la otrora Cuarta Sala de este Alto Tribunal, que en la tesis jurisprudencial 315 (Compilación de 1985, Quinta Parte), ha establecido, en lo conducente, que:

"... el susodicho apartado B contiene las normas básicas aplicables en las relaciones de trabajo, de todas las personas que presten sus servicios a las diferentes dependencias que integran el Gobierno Federal, con la única excepción contenida en la fracción XIII, que señala que los militares, marinos y miembros de los cuerpos de seguridad pública, así como el personal del servicio exterior, se regirán por sus propias leyes. La reglamentación de las bases anteriores está contenida en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado ..."

En abono a todo ello, el artículo 8o. de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado reglamenta la exclusión constitucional al establecer:

"Artículo 8o. Quedan excluidos del régimen de esta ley los trabajadores de confianza a que se refiere el artículo 5o., los miembros del Ejército y Armada Nacional y de Marina; el personal militarizado o que se militarice legalmente; los miembros del servicio exterior mexicano; el personal de vigilancia de los establecimientos penitenciarios, cárceles o galeras y aquellos que presten sus servicios mediante contrato civil o que sean sujetos al pago de honorarios."

No pasa inadvertido que el artículo 5o., fracción II, inciso 1), del mismo ordenamiento, incluyó a los miembros de las policías como "empleados de confianza"; al igual que los artículos 65 y 66 de la abrogada Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; pero igualmente cierto resulta que dichas inclusiones resultan contrarias al texto expreso de la fracción XIII, apartado B, del artículo 123 constitucional, que expulsa a los miembros de seguridad pública del régimen ordinario aplicable a la generalidad de los empleados públicos y los remite a "sus propias leyes".

En términos similares a los desarrollados en párrafos anteriores se encuentran las partes considerativas de la ejecutoria pronunciada por el Tribunal P. al resolver la contradicción de tesis 11/94 en sesión de veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y cinco, de donde se desprendió tanto el criterio como la siguiente jurisprudencia, ambos obligatorios, para esta Primera Sala en términos del artículo 192 de la Ley de Amparo:

"POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACIÓN JURÍDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA. La relación Estado-empleado fue, en principio de naturaleza administrativa, pero en derecho positivo mexicano, en beneficio y protección de los empleados, ha transformado la naturaleza de dicha relación equiparándola a una de carácter laboral y ha considerado al Estado como un patrón sui generis. Sin embargo, de dicho tratamiento general se encuentran excluidos cuatro grupos a saber: los militares, los marinos, los cuerpos de seguridad pública y el personal del servicio exterior, para los cuales la relación sigue siendo de orden administrativo y, el Estado, autoridad. Por tanto, si los miembros de la policía municipal o judicial del Estado de México, constituyen un cuerpo de seguridad pública, están excluidos por la fracción XIII Apartado B del artículo 123, en relación con los artículos 115, fracción VIII, segundo párrafo y 116, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la determinación jurídica que considera la relación del servicio asimilada a la de trabajo y al Estado equiparado a un patrón, de donde se concluye que la relación que guardan con el gobierno del Estado o del Municipio, es de naturaleza administrativa y se rige por las normas también administrativas de la ley y reglamentos que les correspondan y que, por lo tanto, las determinaciones que dichas entidades tomen en torno a ésta no constituyen actos de particulares, sino de una autoridad, que en el caso particular referente a la orden de baja del servicio, hace procedente el juicio de amparo ante el Juez de Distrito."(6)

Asimismo, por tratarse de policías federales pertenecientes a la Procuraduría General de la República, es conveniente tomar en consideración la siguiente jurisprudencia que esta Primera Sala comparte:

"POLICÍA JUDICIAL FEDERAL. LOS ARTÍCULOS 65 Y 66 DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, EN LOS QUE SE LES CONSIDERA TRABAJADORES DE CONFIANZA, SON INCONSTITUCIONALES DE ACUERDO CON LA JURISPRUDENCIA TEMÁTICA RELATIVA. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado, reiteradamente, (‘POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACIÓN JURÍDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA.’, Novena Época, P., tesis P./J. 24/95; ‘POLICÍAS, COMPETENCIA PARA CONOCER DE LA BAJA DEL SERVICIO DE LOS. CORRESPONDE AL JUEZ DE DISTRITO EN MATERIA ADMINISTRATIVA.’, Octava Época, P., Tomo I, Primera Parte-1, página 43; ‘TRABAJADORES DE CONFIANZA AL SERVICIO DEL ESTADO. EL TRIBUNAL FEDERAL DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE ES COMPETENTE PARA CONOCER DE LA CONTROVERSIA QUE SE SUSCITE CON MOTIVO DE SU CESE.’, Octava Época, P., tesis P./J. 9/90; ‘POLICÍAS. EL AMPARO INDIRECTO ES PROCEDENTE CONTRA LA ORDEN QUE DECRETA SU BAJA.’, Novena Época, Segunda Sala, 2a./J. 7/96; ‘POLICÍAS. TIENEN INTERÉS JURÍDICO PARA RECLAMAR EN AMPARO LA ORDEN DE BAJA.’, Novena Época, Segunda Sala, 2a./J. 8/96) en el sentido de que los miembros de los cuerpos de seguridad pública no están sujetos al régimen laboral que establece el apartado B del artículo 123 constitucional, ni quedan incluidos en la relación laboral que existe entre los trabajadores de confianza y el Estado, equiparándolo con un patrón, ya que el vínculo existente entre los miembros de seguridad pública y el Estado no es de naturaleza laboral, sino administrativa, en tanto que si en la Constitución se hubiese querido dar un trato igual a los grupos mencionados en la misma, constituidos por los militares, los marinos, los miembros de los cuerpos de seguridad pública y el personal del servicio exterior, no se hubiera establecido, en dicha fracción, que debían regirse por sus propias leyes, ya que hubiera bastado con lo enunciado en el apartado B, al señalar las reglas generales para normar las relaciones laborales entre los Poderes de la Unión y sus trabajadores. En estas condiciones, lo establecido en los artículos 65 y 66 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, son contrarios a lo dispuesto en la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional, pues la razón de la inclusión en un precepto expreso, de que los cuatro grupos citados deben regirse por sus propias leyes, se ve nulificada al asemejarlos a los trabajadores al servicio del Estado. Es decir, la disposición constitucional, al diferenciar a estos grupos en las reglas que regulan las relaciones del Estado con sus trabajadores, señalando que deberán regirse por sus propias leyes, las excluye de la aplicación de las normas que se establecen en el citado apartado. Por último, la exclusión de los miembros de los cuerpos de seguridad pública de las relaciones que regula el apartado B del artículo 123 constitucional, se hace patente si se considera que en el segundo párrafo de la fracción XIII se establece que el Estado deberá proporcionar a los miembros en activo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, las prestaciones establecidas en el inciso f) de la fracción XI, lo que implica un privilegio constitucional en favor de algunos de los sujetos que contempla la fracción XIII, establecido en forma expresa en atención a que se encuentran excluidos de dichas prestaciones. Esto es, si la intención de la potestad revisora hubiera sido la de considerar a los grupos señalados en la fracción XIII del apartado B, como trabajadores de confianza, con los derechos de protección al salario y a la seguridad social, no hubiera sido necesario disponer, expresamente, que el Estado se encuentra obligado a otorgar a una parte de ese grupo lo que ya está establecido en la fracción XIV, de lo que se evidencia la exclusión de dichos grupos de ser considerados como trabajadores."(7)

En el orden de ideas expuesto en el presente apartado, claro es que al quejoso no le resulta posible alegar afectación a derechos adquiridos en su nombramiento como policía ministerial federal, como tampoco la inmutabilidad de las condiciones de subsistencia de su nombramiento; y en esa virtud, es inconcuso también que resulta inaplicable la garantía de irretroactividad prevista en el párrafo primero del artículo 14 constitucional así como tampoco es posible reclamar afectación a derechos de estabilidad, por tanto el concepto de violación relativo es infundado en este aspecto también.

El criterio desarrollado en este apartado con respecto a la exclusión de los agentes policiales de los derechos laborales burocráticos y por ello la no vulneración al artículo 14 constitucional, es de características similares al adoptado por el P. en los siguientes asuntos:

• Amparo en revisión 330/97. **********. Dieciocho de noviembre de mil novecientos noventa y siete. Unanimidad de once votos. Ponente: J.N.S.M.. Secretario: J.H.B.P..

• Amparo en revisión 966/97. **********. Cuatro de noviembre de mil novecientos noventa y siete. Unanimidad de once votos. Ponente: H.R.P.. Secretario: J.E.F.G..

Por su parte, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación también ha adoptado dicho criterio al resolver los siguientes asuntos:

• Amparo en revisión 560/2008. **********. Uno de octubre de dos mil ocho. Unanimidad de cinco votos. Ponente: J.N.S.M.. Secretario: R.Á.O..

• Amparo en revisión 1302/2004. ********** y otro. Veintisiete de octubre de dos mil cuatro. Unanimidad de cuatro votos. Ponente: O.S.C. de G.V.. Secretaria: R.A.L..

• Amparo en revisión 131/97. **********. Cuatro de octubre de dos mil. Unanimidad de cuatro votos (ausente: Ministro Gudiño Pelayo) Ponente: J.V.C. y C.. Secretario: H.S.C..

Diferencias entre requisitos de

ingreso y permanencia

en el servicio público de policía

Por otro lado, es inexacto que el quejoso alegue que tratándose de la permanencia en la Procuraduría General de la República y de los nombramientos hechos a favor de personas que ocupan cargos de policías ministeriales, existan situaciones y derechos tanto generados como adquiridos en el puesto referido.

Aquí resulta importante destacar que el quejoso reiteradamente mencionó combatir la regulación de la permanencia en el cargo, pues a ese aspecto deberá limitarse el análisis.

En efecto, el artículo 35 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República reclamado (y cuya transcripción se hizo al comenzar este considerando) señala cuáles son los requisitos tanto para el ingreso como para la permanencia en el cargo de Policía Ministerial Federal.

Sin embargo, no se colocan en la misma situación quienes pretenden ingresar como agentes policiales y los sujetos que, al contar ya con el cargo, deseen permanecer en la misma función.

En el caso interesa analizar, como ya se dijo, la permanencia.

Una vez hechas las anteriores aclaraciones, se destaca que el aquí quejoso estima que la nueva Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República resulta inconstitucional porque con su entrada en vigor, al quejoso se le coloca en una posición en la cual no cumple con los requisitos de permanencia en el encargo al no contar con la nueva escolaridad exigida por el nuevo esquema normativo que es la educación superior o equivalente.

Cabe señalar que la escolaridad mencionada, a pesar de ser expresamente un requisito de ingreso, finalmente también es un requerimiento para la permanencia en el cargo porque la fracción II, inciso a), del artículo 35 de la nueva Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República señala que, para permanecer en el cargo, se deben cubrir también los requisitos de ingreso al mismo y para obviar reiteraciones innecesarias, se tiene aquí por inserto dicho fundamento.

En efecto, de conformidad con el artículo 35 antes referido, los requisitos para ingresar como agente de la Policía Federal Ministerial de carrera, son:

• Ser ciudadano mexicano por nacimiento en pleno ejercicio de sus derechos y no tener otra nacionalidad;

• Tener buena conducta, no haber sido condenado por delito doloso ni estar sujeto a proceso penal;

• Tener acreditado, en su caso, el Servicio Militar Nacional;

• Acreditar estudios concluidos de educación superior o equivalente;

• S. y acreditar el concurso de ingreso así como los cursos de formación;

• Contar con la edad y perfiles físico, médico y de personalidad que exijan las disposiciones aplicables;

• Aprobar los procesos de evaluación de control de confianza y de competencias profesionales;

• Abstenerse de consumir sustancias psicotrópicas, estupefacientes u otras que produzcan efectos similares; así como no padecer alcoholismo sometiéndose a exámenes para probarlo;

• No estar suspendido o inhabilitado como servidor público, ni estar sujeto a procedimiento de responsabilidad administrativa federal o local; y

• Cumplir con los deberes y demás requisitos establecidos en las normas y disposiciones aplicables.

Por otro lado, los diversos requisitos para permanecer en el cargo policial en cuestión, los requisitos son:

• Cumplir los requisitos de ingreso;

• Mantener actualizado su certificado único policial;

• No rebasar la edad máxima de retiro;

• Seguir y aprobar programas de formación, capacitación, actualización, profesionalización y de evaluación de competencias para el ejercicio de la función que establezcan las disposiciones aplicables;

• Aprobar los procesos de evaluación de control de confianza y de evaluación del desempeño que establezcan el reglamento respectivo y demás disposiciones aplicables;

• No ausentarse del servicio sin causa justificada por tres días consecutivos, o cinco discontinuos, dentro de un periodo de treinta días naturales;

• Participar en los procesos de promoción o ascenso que se convoquen conforme a las disposiciones aplicables;

• Cumplir las órdenes de comisión, rotación y cambio de adscripción;

• No incurrir en actos u omisiones que causen la pérdida de confianza o afecten la prestación del servicio; y

• Los demás requisitos que se establezcan en otras disposiciones aplicables.

Y establecido lo anterior, debe considerarse que cuando se alude a los requisitos para permanecer en el cargo de policía ministerial, debe ponerse especial énfasis en que la permanencia importa mantenerse sin mutación o cambios en una misma posición o lugar que se ocupa, por lo que claramente se está aludiendo a elementos futuros.

En efecto, conforme al Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua la palabra permanencia se define de la siguiente forma:

Duración firme, constancia, perseverancia, estabilidad, inmutabilidad. 2. Estancia en un lugar o sitio. 3. Estudio vigilado por el profesor en un instituto o escuela, tarea por la que el dicho profesor recibía una remuneración especial.

Por su parte, la misma fuente define la palabra permanecer de la siguiente manera:

(Del lat. permanere) Mantenerse sin mutación en un mismo lugar, estado o calidad. 2. Estar en algún sitio durante cierto tiempo.

De las definiciones anteriores se desprende que la permanencia se representa por un estado de las cosas que se caracteriza por la inmutabilidad y estancia en un mismo lugar, pero referida hacia el futuro; es decir, la palabra "permanencia" y el concepto "permanecer" no actúan hacia el pasado ni afectan situaciones que pudieran llegar a constituir derechos adquiridos, sino que tratan situaciones y acontecimientos que lógicamente sólo se presentarán en tiempo futuro.

Esto es, la permanencia en un mismo lugar o posición, y la satisfacción de requisitos para mantenerse en dicho estado presupone que su contenido se satisfaga al porvenir y por ello que necesariamente se observen en tiempo futuro; se trata de situaciones en ciernes cuyo tiempo gramatical denota una acción, proceso o estado de cosas posteriores.

Ahora bien, el problema de los efectos de una ley en su ámbito temporal de validez descansa en la diferenciación entre un efecto inmediato y uno retroactivo.

El primero determina una función reguladora a partir de situaciones presentes y el segundo -que es el proscrito constitucionalmente- impide los efectos retroactivos de la norma obrando hacia situaciones pretéritas destacando que tal retrospección ocasione una afectación a un particular en sus derechos adquiridos.

En ese orden de ideas, si por derechos adquiridos debe entenderse a los que son ganados bajo el imperio de una ley anterior, e incorporados al patrimonio del adquirente; entonces éstos son los que la garantía prevista por el artículo 14 de la Constitución Federal impide que se vean afectados por una nueva ley sobrevenida.

Y, por el contrario, dicho principio de irretroactividad no protege a los individuos respecto de meras expectativas ni derechos que por sus características no alcancen a adquirirse por el particular.

Se ha de considerar a este respecto, que si no se tiene más que una facultad genérica, no concretada todavía, sobre persona o cosa, no llega a constituirse objetivamente un derecho, sino que se trata de una simple facultad o expectativa de derecho.

Después de la exposición anterior y pasando al análisis directo de este asunto considerando el planteamiento de inconstitucionalidad específico, es evidente que los nuevos requisitos de permanencia que se prevén para el cargo de policía ministerial que fueron previstos en la reciente Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, dada su naturaleza, no son retroactivos, toda vez que la palabra permanecer, se refiere a un estado de inmutabilidad con respecto a un lugar, estado o calidad y actúa hacia el futuro; de lo que se sigue que el concepto en análisis tiene efectos sobre situaciones en curso y hacia lo que pudiera ser próximo; en todo esto existe un aspecto de prevención encaminado al objetivo de que, en caso de que así lo considere el servidor en función de seguridad pública, podrá continuar en el desempeño del encargo, pero para ello deberá satisfacer el cumplimiento de los requisitos previstos en la propia disposición y en las demás disposiciones que estén por sobrevenir.

Por ello, desde ese punto de vista, no se afectan situaciones anteriores del destinatario del precepto pues no se le priva de derechos adquiridos o ganados al imperio de una ley anterior; pero destacando que esto es sin perjuicio de la forma en que la autoridad ejecutora de la ley proceda a su aplicación.

Tan es comprensible lo señalado, que si se desea permanecer como agente de la Policía Ministerial Federal, o con un nivel de mando dentro de esa institución, a partir del momento de vigencia de la ley o de que ésta se aplique, deberá satisfacerse lo previsto en la disposición legal que regule precisamente a la permanencia; y por tanto la norma no actúa ni afecta hacia situaciones pretéritas.

Con todo lo expuesto en este apartado se reafirma que la sola entrada en vigor de la ley en análisis, en su parte referida a la observancia de los requisitos de permanencia y particularmente a la nueva escolaridad exigida, no resulta contraria a posibles derechos adquiridos, pues la verificación del cumplimiento de estos requisitos, por su naturaleza se refieren a situaciones futuras, que deben ser evaluadas conforme a procedimientos especiales y que no ocasionan perjuicio alguno con la sola entrada en vigor de la norma.

Incluso aunque en el momento de entrada en vigor de la norma reclamada no se cumplieran por el interesado los requisitos de permanencia, ni siquiera en ese caso se podría estimar que tal situación importaría una violación al principio de irretroactividad de la ley, pues para que la misma se materialice, se requeriría, en todo caso, de un cese o baja efectiva, aspectos que no se presentan de manera automática -como también equivocadamente lo consideró el impetrante- pues para ello, conforme a la propia norma, será necesario que exista una resolución en ese sentido, o en su caso, que se sustancien procedimientos especiales; y tan esto es así que, como ya se dijo y ahora se reitera, las autoridades de la Procuraduría General de la República negaron la existencia del acto consistente en la baja del servicio del quejoso.

Al respecto, resultan aplicables por analogía las tesis de ambas S. en las cuales se analizaron reformas de características idénticas a las estudiadas aquí respecto de los requisitos de permanencia de policías federales, destacando además, que en aquellos asuntos se formularon similares consideraciones a las aquí expuestas pero con la diferencia de que entonces las normas impugnadas lo eran la abrogada Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y su Reglamento, mientras que aquí lo es la nueva legislación de la misma dependencia.

Dichas tesis son las siguientes:

"Novena Época

"Registro: 189637

"Instancia: Primera Sala

"Tesis aislada

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XIII, mayo de 2001

"Materia(s): Constitucional, Administrativa

"Tesis: 1a. XXII/2001

"Página: 282

"POLICÍA JUDICIAL FEDERAL. EL ARTÍCULO 23, FRACCIONES IV Y VII, DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN, EL 10 DE MAYO DE 1996, QUE PREVÉ LOS REQUISITOS QUE DEBEN CUMPLIR LAS PERSONAS QUE DESEEN PERMANECER COMO AGENTES DE ESA INSTITUCIÓN, NO VIOLA LA GARANTÍA DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY.-Del análisis de lo dispuesto en el mencionado artículo 23, fracciones IV y VII, se advierte que tiene dos vertientes de destinatarios que como sujetos encuadran en sus hipótesis, a saber: a) aquellos que pretenden ingresar como agentes de la Policía Judicial Federal, y b) los que al tener tal cargo, desean permanecer en la institución, con la misma función. Ahora bien, por lo que hace a estos últimos, debe decirse que la permanencia implica un efecto inmediato relativo a situaciones en curso, pues en relación con el sujeto a quien se encuentra dirigida la norma se observa un aspecto de prevención encaminado al objetivo de que en caso de que la decisión del servidor encargado de una función de seguridad pública sea la de continuar en el desempeño del cargo, deberá satisfacer el cumplimiento de los requisitos previstos en la propia disposición, lo que en modo alguno viola la garantía de irretroactividad de la ley consagrada en el artículo 14 constitucional, en virtud de que ello no constituye la afectación o actuar de la norma hacia situaciones pretéritas, ni se priva al destinatario del precepto de derechos adquiridos o ganados al imperio de la ley anterior o incorporados a su esfera patrimonial. Además, la exigencia del cumplimiento de los requisitos contenidos en el citado artículo 23, tiene efectos de presente a futuro, y se trata de una cuestión de orden público y de interés social, cuyo objetivo guarda primacía sobre pretendidos derechos adquiridos que aduzcan los servidores públicos encargados de la función de referencia, pues es un reclamo inmediato de la sociedad y de todas las instituciones que la integran, el que se cumpla y satisfaga el objetivo que el Constituyente Permanente plasmó al adicionar el penúltimo párrafo del artículo 21 de la Constitución Federal.

"Amparo en revisión 131/97. **********. 4 de octubre de 2000. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: J. de J.G.P.. Ponente: J.V.C. y C.. Secretario: H.S.C.."

"Novena Época

"Registro: 193876

"Instancia: Segunda Sala

"Tesis aislada

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: IX, mayo de 1999

"Materia(s): Constitucional, Administrativa

"Tesis: 2a. LXXIII/99

"Página: 509

"POLICÍA JUDICIAL FEDERAL. EL ARTÍCULO 11 BIS-1 DEL REGLAMENTO DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, QUE SE REFIERE A LAS EVALUACIONES PERIÓDICAS A QUE DEBERÁN SOMETERSE LOS SERVIDORES PÚBLICOS RESPECTIVOS, NO CONTIENE DISPOSICIÓN RETROACTIVA.-Un análisis integral y funcional del artículo 11 bis-1, del reglamento en cuestión, permite advertir que tiene como destinatarios a los servidores públicos que se encuentran adscritos a la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos contra la Salud y que para permanecer en ésta deberán aprobar las evaluaciones periódicas que en el mismo precepto se señalan. La adscripción y la permanencia en el cargo son dos elementos que contiene el mandato analizado que permite advertir el ámbito temporal sobre el que va a regir. Así, la adscripción es para el presente lo que la permanencia es para el futuro. En consecuencia, el precepto cuestionado rige de presente a futuro y no tiene efectos retroactivos, de tal manera que a partir de su vigencia o de su aplicación se prevé que, para que el funcionario público adscrito permanezca en el cargo, deberá aprobar las evaluaciones consignadas en el texto legal. Este razonamiento se apoya en el expuesto por el P. de este Alto Tribunal, en la sentencia emitida el cuatro de noviembre de mil novecientos noventa y siete, al resolver por unanimidad de diez votos el amparo en revisión 1131/97, promovido por S.L.V., exposición que guarda congruencia con el propósito del Constituyente contenido en la exposición de motivos a la reforma del artículo 21 constitucional, en el sentido de que es preciso reforzar los procedimientos de evaluación permanente de los servidores públicos de seguridad, para crear una verdadera carrera policial que permita atraer a mexicanos que encuentren en ella un proyecto de vida profesional ‘sentando las bases de seguridad y reconocimiento social que merecen’.

"Amparo en revisión 2791/97. **********. 16 de abril de 1999. Cinco votos. Ponente: G.I.O.M.. Secretario: S.C.Z.."

Por todo lo expuesto, es claro que la nueva escolaridad exigida por la nueva Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República no es violatoria del principio de retroactividad.

En las relatadas consideraciones, no existiendo más argumentos pendientes por analizar y siendo infundados los expresados, se impone negar la protección federal respecto de la norma impugnada.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-En la materia de la revisión, competencia de esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se revoca la sentencia recurrida.

SEGUNDO.-La Justicia de la Unión no ampara ni protege a **********, respecto de los actos que reclamó del Congreso de la Unión, presidente de la República y secretario de Gobernación consistentes en la aprobación, expedición, promulgación y refrendo del artículo 35 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de mayo de dos mil nueve.

N.; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: A.Z.L. de Larrea, J.R.C.D., J.N.S.M., O.S.C. de G.V. (ponente) y presidente J. de J.G.P..

En términos de lo previsto en el artículo 3, fracciones II y III, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en ese supuesto normativo.

_________________

1. La nueva ley orgánica fue publicada en el Diario Oficial de la Federación de veintinueve de mayo de dos mil nueve y abrogó la anterior Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de diciembre de dos mil dos.

2. "Artículo 46. La terminación del servicio profesional de carrera ministerial, policial y pericial será:

"I. Ordinaria. Que comprende:

"a) La renuncia;

"b) La incapacidad permanente para el desempeño de las funciones;

"c) La jubilación o retiro, y

"d) La muerte.

"II. Extraordinaria. Que comprende:

"a) La separación del servicio por el incumplimiento de los requisitos de permanencia o, en el caso de agentes de la Policía Federal Ministerial, cuando en los procesos de promoción concurran las circunstancias siguientes:

"1. Haya alcanzado la edad máxima correspondiente a su jerarquía, de acuerdo con lo establecido en las disposiciones aplicables;

"2. Deje de participar en tres procesos consecutivos de promoción a los que haya sido convocado o no obtenga el grado inmediato superior por causas que le sean imputables, después de participar en tres procesos de promoción para tal efecto, y

"3. En su expediente no cuente con méritos suficientes para la permanencia.

"b) La remoción por incurrir en responsabilidad en el desempeño de las funciones o incumplimiento de sus deberes."

3. "Artículo 57. Los miembros del servicio profesional de carrera ministerial, policial y pericial que no cumplan con los requisitos de permanencia en los procesos de evaluación de control de confianza, del desempeño o de competencias profesionales, dejarán de prestar sus servicios en la Procuraduría General de la República, previo desahogo del procedimiento que establece el artículo 47 de esta ley.

"Los demás servidores públicos de la Procuraduría General de la República que no aprueben los procesos de evaluación de control de confianza, del desempeño o de competencias profesionales, dejarán de prestar sus servicios en la misma, de conformidad con las disposiciones legales aplicables.

"Los resultados del proceso de evaluación de control de confianza, tratándose del personal de base a que se refiere la fracción II del artículo 13 de esta ley, podrán ser presentados ante la autoridad competente en los procedimientos de terminación del nombramiento que por tal motivo se inicien."

4. "Artículo 86. Los agentes del Ministerio Público, los agentes de la Policía Federal Ministerial y los peritos, del Servicio Profesional de Carrera Ministerial, Policial y Pericial, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos de permanencia que establezcan las leyes vigentes o si incurren en alguna causa de responsabilidad en el desempeño de sus funciones.

"Si la separación, remoción, baja, cese, destitución o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, la Procuraduría General de la República estará obligada a pagar la indemnización y demás prestaciones, sin que proceda en caso alguno la reincorporación al servicio.

"La indemnización a que se refiere el párrafo anterior consistirá en:

"I. Veinte días de salario por cada uno de los años de servicios prestados, y

"II. Tres meses de salario base.

"En los casos en que el servidor público separado se desista de la acción de que se trate, en cualquier etapa del procedimiento y hasta antes de que se dicte resolución definitiva, la Procuraduría General de la República podrá cubrir la indemnización que proceda de conformidad con las normas aplicables."

5. Posteriormente a las reformas publicadas oficialmente el diez de noviembre de mil novecientos setenta y dos se han registrado las del ocho de marzo de mil novecientos noventa y nueve; y del dieciocho de junio de dos mil ocho.

6. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo II, septiembre de 1995, página 43, Tribunal P., jurisprudencia P./J. 24/95.

7. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., marzo de 1998, página 352, Segunda Sala, tesis 2a./J. 14/98.