Ejecutoria num. 2a./J. 26/2011 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala - Jurisprudencia - VLEX 326743687

Ejecutoria num. 2a./J. 26/2011 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

Emisor:Segunda Sala
Número de Resolución:2a./J. 26/2011
Fecha de Publicación: 1 de Febrero de 2011
RESUMEN

AMPARO EN REVISIÓN 429/2010. ********** Y OTROS.SISTEMAS DE AHORRO PARA EL RETIRO. EL ARTÍCULO 37 DE LA LEY RELATIVA QUE PREVÉ EL PROCEDIMIENTO AL QUE DEBEN AJUSTARSE LAS AFORES PARA DETERMINAR LAS COMISIONES QUE PODRÁN COBRAR, NO VIOLA EL ARTÍCULO 39 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 22 DE ENERO DE 2009).SISTEMAS DE AHORRO PARA EL RETIRO. EL ARTÍCULO 37 DE LA LEY RELATIVA QUE PREVÉ EL PROCEDIMIENTO AL QUE DEBEN AJUSTARSE LAS AFORES PARA DETERMINAR LAS COMISIONES QUE PODRÁN COBRAR, NO VIOLA LA GARANTÍA DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 22 DE ENERO DE 2009).SISTEMAS DE AHORRO PARA EL RETIRO. EL ARTÍCULO 37 DE LA LEY RELATIVA QUE PREVÉ EL PROCEDIMIENTO AL QUE DEBEN AJUSTARSE LAS AFORES PARA ESTABLECER LAS COMISIONES QUE PODRÁN COBRAR, NO VIOLA LAS GARANTÍAS DE DEBIDO PROCESO, LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 22 DE ENERO DE 2009).SISTEMAS DE AHORRO PARA EL RETIRO. EL ARTÍCULO 37 DE LA LEY RELATIVA QUE PREVÉ EL PROCEDIMIENTO AL QUE DEBEN SUJETARSE LAS AFORES PARA DETERMINAR LAS COMISIONES QUE PODRÁN COBRAR, NO VIOLA EL NUMERAL 123, APARTADO B, FRACCIÓN XI, INCISO A), CONSTITUCIONAL (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 22 DE ENERO DE 2009).SISTEMAS DE AHORRO PARA EL RETIRO. EL ARTÍCULO 37 DE LA LEY RELATIVA QUE PREVÉ EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS COMISIONES QUE POR SUS SERVICIOS PODRÁN COBRAR LAS AFORES, NO VIOLA LA GARANTÍA DE LIBERTAD DE TRABAJO (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 22 DE ENERO DE 2009).SISTEMAS DE AHORRO PARA EL RETIRO. EL ARTÍCULO 37 DE LA LEY RELATIVA QUE PREVÉ EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS COMISIONES QUE POR SUS SERVICIOS PODRÁN COBRAR LAS AFORES, NO VIOLA LAS GARANTÍAS DE IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 22 DE ENERO DE 2009).

 
CONTENIDO

AMPARO EN REVISIÓN 429/2010. ********** Y OTROS.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente recurso de revisión, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 83, fracción IV; 84, fracción I, inciso a), de la Ley de Amparo; 11, fracción V y 21, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; en relación con lo previsto en los puntos segundo y cuarto del Acuerdo General Plenario 5/2001, en virtud de que se interpuso contra una resolución dictada en la audiencia constitucional de un juicio de amparo, en el que se planteó la inconstitucionalidad de un ordenamiento federal y, si bien subsiste el problema de constitucionalidad de leyes planteado, es innecesaria la intervención del Tribunal Pleno, por tratarse de un asunto en materia de trabajo, cuya especialidad compete a esta Segunda Sala.
SEGUNDO. Oportunidad. No será necesario examinar la oportunidad de la interposición de los recursos de revisión principal y adhesivos, dado que el Tribunal Colegiado que previno en el conocimiento ya determinó que fueron interpuestos en tiempo.
TERCERO. Legitimidad. Tampoco será necesario analizar la legitimidad de quienes interpusieron los referidos recursos de revisión, principal y adhesivos, pues el Tribunal Colegiado del conocimiento agotó este punto de derecho.
CUARTO. Reparación de incongruencia. En virtud de que el dictado de las sentencias de amparo y su congruencia son de orden público, al ocuparse este Alto Tribunal del estudio de los temas de su competencia originaria, por habérsele reservado jurisdicción, debe corregir de oficio las incongruencias que advierta en las sentencias dictadas por los Tribunales Colegiados de Circuito, a fin de fijar correctamente la litis en la última etapa de la segunda instancia y así resolver la cuestión efectivamente planteada pues, de lo contrario, subsistirían tales errores y se provocaría el pronunciamiento incongruente de una segunda sentencia. Sirve de apoyo a lo anterior la siguiente jurisprudencia:
"SENTENCIA DE AMPARO. INCONGRUENCIA ENTRE LOS RESOLUTIVOS Y LA PARTE CONSIDERATIVA, EL TRIBUNAL REVISOR DEBE CORREGIRLA DE OFICIO. Siendo el dictado de las sentencias de amparo y su correcta formulación una cuestión de orden público, al constituir la base del cumplimiento correcto que eventualmente pudiera darse a la ejecutoria de amparo, evitando ejecutorias forzadas e incongruentes que lleven a un imposible cumplimiento, además de que en las incongruencias puedan verse involucradas causales de improcedencia que son también de orden público y de estudio oficioso, y en atención a que el artículo 79 de la Ley de Amparo otorga al juzgador la facultad de corregir los errores en la cita de garantías violadas, para amparar por las realmente transgredidas dicha facultad debe ser aplicada, por igualdad de razón, al tribunal revisor para corregir de oficio las incongruencias que advierta en las sentencias, ajustando los puntos resolutivos a las consideraciones de la misma, pues son éstas las que rigen el fallo y no los resolutivos, contemplándose la posibilidad de que, en el supuesto de que una incongruencia fuese de tal modo grave que su corrección dejara a alguna de las partes en estado de indefensión, el órgano revisor revocará la sentencia y ordenará la reposición del procedimiento para que el Juez de Distrito emita otra resolución, toda vez que es un error no imputable a ninguna de las partes y que puede depararles un perjuicio no previsto en su defensa. Lo anterior no debe confundirse con la suplencia de la queja, en virtud de que la coherencia en las sentencias de amparo al igual que la improcedencia del juicio es de orden público y por ello de estudio oficioso, y la suplencia de la queja presupone la interposición del medio de defensa por la parte perjudicada y sólo se lleva a cabo en los supuestos previstos por el artículo 76 Bis de la Ley de Amparo, para beneficio o por interés del sujeto a quien se le suple la queja, y no del bien común de la sociedad que deposita su orden jurídico, entre otros, en los órganos judiciales. Por las razones expuestas se abandona el criterio sostenido en la tesis visible en las páginas mil doscientos cuarenta y siete y mil doscientos cuarenta y ocho de la Primera Parte, Sección Segunda del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación de mil novecientos diecisiete a mil novecientos ochenta y ocho, cuyo rubro dice: ‘SENTENCIA DE AMPARO CONTRA LEYES. INCONGRUENCIA ENTRE LOS RESOLUTIVOS Y LA PARTE CONSIDERATIVA. CUÁNDO NO PUEDE CORREGIRSE DE OFICIO.’, en virtud de que éste se supera con lo mencionado, toda vez que, como se explicó el dictado de la sentencia y su congruencia son de orden público, y por ende, de estudio oficioso, existiendo la posibilidad de revocar la sentencia y ordenar la reposición del procedimiento para el efecto de que se dicte otra, cuando la corrección de la incongruencia sea de tal manera grave que se deje en estado de indefensión a alguna de las partes, pero de no ser así, el órgano revisor de oficio debe corregir la incongruencia que advierta en la sentencia recurrida, máxime que se encuentra sub júdice y constituirá la base del cumplimiento que eventualmente pudiera dársele." (No. Registro: 192836. Jurisprudencia. Materia(s): Común. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, noviembre de 1999, tesis P./J. 133/99, página 36).
En el caso, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación advierte una incongruencia que debe ser reparada, consistente en que el Tribunal Colegiado de Circuito del conocimiento, si bien reservó jurisdicción a este Alto Tribunal a fin de resolver la cuestión de constitucionalidad en relación con el artículo 37 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, ocupándose de las cuestiones de legalidad que le corresponden; sin embargo, olvidó pronunciarse sobre los demás artículos reclamados y por los cuales el Juez de Distrito igualmente negó el amparo solicitado, a saber, por lo que se refiere a los numerales 1, 3, 5, 8, 18, 58, 59, 60, 61, 62, 63 y 81 de la indicada Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, omisión que se reparará en ese apartado.
Los quejosos en su demanda de amparo alegan, sustancialmente, en relación con la inconstitucionalidad que le atribuye a la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, vigente a partir de su reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de enero de dos mil nueve, que el mecanismo para el cobro de comisiones por parte de las administradoras de fondos de ahorro para el retiro (Afores) contraría diversos numerales de la Constitución Federal, en razón de que, mientras que, por un lado, se reducen los costos de administración de sus cuentas individuales de fondos de ahorro para el retiro, por otro lado, se incrementan las comisiones que les son cobradas, pues éstas se fijan como un porcentaje sobre el valor de los activos administrados, lo cual es inconstitucional, porque se impide la debida rectoría del Estado en el desarrollo nacional al permitirse el cobro de comisiones excesivas sobre los fondos de los trabajadores.
Ahora bien, los numerales por los cuales el Tribunal Colegiado no se ocupó son del siguiente tenor:
Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro
Última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación: 21 de enero de 2009.
"Artículo 1o. La presente ley es de orden público e interés social y tiene por objeto regular el funcionamiento de los sistemas de ahorro para el retiro y sus participantes previstos en esta ley y en las leyes del Seguro Social, del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado."
"Artículo 3o. Para los efectos de esta ley, se entenderá por:
"I. Administradora, a las administradoras de fondos para el retiro;
"II. Base de datos nacional SAR, aquella conformada por la información procedente de los sistemas de ahorro para el retiro, conteniendo la información individual de cada trabajador y el registro de la administradora o institución de crédito en que cada uno de éstos se encuentra afiliado;
"III. La comisión, a la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro;
(Adicionada, D.O.F. 10 de diciembre de 2002)
"III Bis. Cuenta individual, aquella de la que sea titular un trabajador en la cual se depositarán las cuotas obrero patronales y estatales y sus rendimientos, se registrarán las aportaciones a los fondos de vivienda y se depositarán los demás recursos que en términos de esta ley puedan ser aportados a las mismas, así como aquellas otras que se abran a otros trabajadores no afiliados en términos de esta ley;
"IV. Empresas operadoras, a las empresas concesionarias para operar la base de datos nacional SAR;
(Reformada, D.O.F. 10 de diciembre de 2002)
"V. Fondos de previsión social, a los fondos de pensiones o jubilaciones de personal, de primas de antigüedad, así como fondos de ahorro establecidos por empresas privadas, dependencias o entidades públicas federales, estatales o municipales o por cualquier otra persona, como una prestación laboral a favor de los trabajadores;
(Adicionada, D.O.F. 15 de junio de 2007)
"V Bis. Rendimiento neto, en singular o en plural, a los indicadores que reflejan los rendimientos menos las comisiones, que hayan obtenido los trabajadores por la inversión de sus recursos en las sociedades de inversión.
"La Junta de Gobierno de la comisión deberá autorizar la metodología que se establezca para construir los indicadores de rendimiento neto, fijando en dicha metodología el periodo para su cálculo;
"VI. Institutos de seguridad social, a los Institutos Mexicano del Seguro Social, del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y las instituciones de naturaleza análoga;
"VII. Leyes de seguridad social, a las Leyes del Seguro Social, del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado;
"VIII. Nexo patrimonial, el que tenga una persona física o moral, que directa o indirectamente a través de la participación en el capital social o por cualquier título tenga la facultad de determinar el manejo de una sociedad;
(Adicionada, D.O.F. 11 de enero de 2005)
"VIII Bis. Partes independientes, a las personas morales que no tengan nexo patrimonial con una administradora;
(Reformada, D.O.F. 10 de diciembre de 2002)
"IX. Participantes en los sistemas de ahorro para el retiro, a las instituciones de crédito, administradoras de fondos para el retiro, sociedades de inversión especializadas de fondos para el retiro, empresas operadoras, empresas que presten servicios complementarios o auxiliares directamente relacionados con los sistemas de ahorro para el retiro y las entidades receptoras previstas en el reglamento de esta ley;
"X. Sistemas de Ahorro para el Retiro, aquellos regulados por las leyes de seguridad social que prevén que las aportaciones de los trabajadores, patrones y del Estado sean manejadas a través de cuentas individuales propiedad de los trabajadores, con el fin de acumular saldos, mismos que se aplicarán para fines de previsión social o para la obtención de pensiones o como complemento de éstas;
"XI. Sociedades de inversión, a las sociedades de inversión especializadas de fondos para el retiro;
(Reformada, D.O.F. 10 de diciembre de 2002)
"XII. Trabajador, a los trabajadores afiliados, así como a cualquier otra persona que tenga derecho a la apertura de una cuenta individual en los términos de esta ley;
(Reformada, D.O.F. 10 de diciembre de 2002)
"XIII. Trabajador afiliado, a los trabajadores inscritos en el Instituto Mexicano del Seguro Social;
(Adicionada, D.O.F. 10 de diciembre de 2002)
"XIII Bis. Trabajador no afiliado, a los trabajadores que no se encuentren inscritos en el Instituto Mexicano del Seguro Social, y
(Adicionada [N. de E. Reubicada], D.O.F. 10 de diciembre de 2002)
"XIV. Vínculo laboral, la prestación de servicios subordinados de conformidad con lo dispuesto por la Ley Federal del Trabajo o la prestación de servicios profesionales."
"Capítulo II
"De la Comisión Nacional de Sistema de Ahorro para el Retiro
"Sección I
"De la comisión
"Artículo 5o. La comisión tendrá las facultades siguientes:
"I.R., mediante la expedición de disposiciones de carácter general, lo relativo a la operación de los sistemas de ahorro para el retiro, la recepción, depósito, transmisión y administración de las cuotas y aportaciones correspondientes a dichos sistemas, así como la transmisión, manejo e intercambio de información entre las dependencias y entidades de la administración pública federal, los institutos de seguridad social y los participantes en los referidos sistemas, determinando los procedimientos para su buen funcionamiento;
(Reformada, D.O.F. 10 de diciembre de 2002)
"II. Expedir las disposiciones de carácter general a las que habrán de sujetarse los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro, en cuanto a su constitución, organización, funcionamiento, operaciones y participación en los sistemas de ahorro para el retiro, tratándose de las instituciones de crédito esta facultad se aplicará en lo conducente;
"III. Emitir en el ámbito de su competencia la regulación prudencial a que se sujetarán los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro;
"IV. Emitir reglas de carácter general para la operación y pago de los retiros programados;
"V. Establecer las bases de colaboración entre las dependencias y entidades públicas participantes en la operación de los sistemas de ahorro para el retiro;
(Reformada, D.O.F. 10 de diciembre de 2002)
"VI. Otorgar, modificar o revocar las autorizaciones a que se refiere esta ley, a las administradoras y sociedades de inversión;
(Adicionada, D.O.F. 10 de diciembre de 2002)
"VI Bis. Conocer de los nombramientos de los consejeros, directores generales, funcionarios de los dos niveles inmediatos inferiores y comisarios de los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro, con excepción de las instituciones de crédito;
"VII. Realizar la supervisión de los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro. Tratándose de las instituciones de crédito, la supervisión se realizará exclusivamente en relación con su participación en los sistemas de ahorro para el retiro.
"La Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas y la comisión, de común acuerdo, establecerán las bases de colaboración para el ejercicio de sus funciones de supervisión;
"VIII. Administrar y operar, en su caso, la base de datos nacional SAR;
"IX. Imponer multas y sanciones, así como emitir opinión a la autoridad competente en materia de los delitos previstos en esta ley;
"X. Actuar como órgano de consulta de las dependencias y entidades públicas, en todo lo relativo a los sistemas de ahorro para el retiro, con excepción de la materia fiscal;
"XI. Celebrar convenios de asistencia técnica;
(Adicionada, D.O.F. 15 de junio de 2007)
"XII. Dictar reglas de carácter general para determinar la forma en que las administradoras deberán remunerar a sus agentes promotores, ya sea que éstos tengan una relación laboral con la administradora, le presten sus servicios a través de terceros, o sean independientes;
(Reformada, D.O.F. 21 de enero de 2009)
"XIII. Rendir un informe trimestral al Congreso de la Unión sobre la situación que guardan los sistemas de ahorro para el retiro, en el que se deberán considerar apartados específicos sobre:
"a) Las carteras de inversión de las sociedades de inversión, incluyendo un análisis detallado de cómo el régimen de inversión cumple con lo descrito en el artículo 43 de esta ley;
"b) La adquisición de valores extranjeros. Este apartado deberá incluir información del porcentaje de la cartera de cada sociedad de inversión invertido en estos valores, los países y monedas en que se hayan emitido los valores adquiridos, así como un análisis detallado del efecto de estas inversiones en los rendimientos de las sociedades de inversión;
"c) Las medidas adoptadas por la comisión para proteger los recursos de los trabajadores a que se refiere la fracción XIII Bis del presente artículo;
"d) Información estadística de los trabajadores registrados en las administradoras, incluyendo clasificación de trabajadores por número de semanas de cotización, número de trabajadores con aportación, número de trabajadores con aportaciones voluntarias y aportación promedio, clasificación de los trabajadores por rango de edad y distribución de sexo y cotización promedio de los trabajadores, densidad de cotización por rango de ingreso, edad y sexo. La información anterior será desglosada por administradora y por instituto de seguridad social o trabajador no afiliado, según corresponda;
"e) Información desagregada por administradora relativa a los montos de rendimiento neto, de rendimiento neto real, pagados a los trabajadores, al cobro de comisiones, y en caso de presentarse minusvalías, el monto de éstas y el porcentaje que corresponda por tipo de inversión;
(Adicionada, D.O.F. 21 de enero de 2009)
"XIII Bis. Establecer medidas para proteger los recursos de los trabajadores cuando se presenten circunstancias atípicas en los mercados financieros. Así como dictar reglas para evitar prácticas que se aparten de los sanos usos comerciales, bursátiles o del mercado financiero;
(Reformada, D.O.F. 10 de diciembre de 2002)
"XIV. Dar a conocer a la opinión pública reportes sobre comisiones, número de trabajadores registrados en las administradoras, estado de situación financiera, estado de resultados, composición de cartera y rentabilidad de las sociedades de inversión, cuando menos en forma trimestral;
"XV. Elaborar y publicar estadísticas y documentos relacionados con los sistemas de ahorro para el retiro; y
"XVI. Las demás que le otorguen ésta u otras leyes."
"Artículo 8o. Corresponde a la Junta de Gobierno:
(Reformada, D.O.F. 10 de diciembre de 2002)
"I.O., modificar o revocar las autorizaciones para la organización, operación, funcionamiento y fusión de las administradoras y sociedades de inversión, las autorizaciones para la adquisición de acciones de las administradoras y del capital fijo de las sociedades de inversión, en los términos de esta ley y las autorizaciones para que las administradoras realicen actividades análogas o conexas a su objeto social;
(Reformada, D.O.F. 10 de diciembre de 2002)
"II. Ordenar la intervención administrativa o gerencial de los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro, con excepción de las instituciones de crédito;
(Reformada, D.O.F. 10 de diciembre de 2002)
"III. Amonestar, suspender, remover e inhabilitar al personal que preste sus servicios a los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro, con excepción de las instituciones de crédito;
(Reformada, D.O.F. 10 de diciembre de 2002)
"IV. Expedir las reglas de carácter general relativas al régimen de inversión al que deberán sujetarse las sociedades de inversión, previa opinión favorable del Comité Consultivo y de Vigilancia;
(Reformada, D.O.F. 10 de diciembre de 2002)
"V. Determinar mediante reglas de carácter general el régimen de las comisiones que las instituciones de crédito, administradoras o empresas operadoras, podrán cobrar por los servicios que presten en materia de los sistemas de ahorro para el retiro, previa opinión favorable del Comité Consultivo y de Vigilancia;
"VI. Establecer mediante disposiciones de caráctergeneral, los términos y condiciones a los que deberán sujetarse las administradoras, respecto a los gastos que genere el sistema de emisión, cobranza y control de aportaciones, mismos que deberán cubrir al Instituto Mexicano del Seguro Social, así como respecto a cualquier otro servicio que este instituto le preste a las referidas administradoras;
"VII. Conocer de las violaciones de los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro a esta ley, reglamentos y disposiciones generales aplicables, e imponer las sanciones correspondientes;
"VIII. Conocer y aprobar el informe semestral sobre la situación que guardan los sistemas de ahorro para el retiro, que le sea presentado por el presidente de la comisión, a fin de remitirlo al Congreso de la Unión y solicitar informes generales o especiales al presidente de la comisión;
"Asimismo, conocer y tomar en consideración el informe anual de labores desarrolladas por la comisión, que le sea presentado por el presidente de la misma;
"IX. Aprobar los presupuestos anuales de ingresos y egresos, para ser remitidos a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para su aprobación definitiva.
"Igualmente, aprobará los informes sobre el ejercicio del presupuesto de conformidad con las disposiciones legales aplicables;
"X.N. y remover a los vicepresidentes, su secretario y al suplente de éste, a propuesta del presidente de la comisión;
"XI. Aprobar la estructura y organización de la comisión, así como el establecimiento o supresión de las delegaciones de la misma, así como aprobar el proyecto de reglamento de esta ley y el proyecto de reglamento interior, determinando las atribuciones que correspondan a cada unidad administrativa; y
"XII. Resolver sobre otros asuntos que el presidente de la comisión someta a su consideración.
(Reformado, D.O.F. 10 de diciembre de 2002)
"La Junta de Gobierno podrá delegar en el presidente de la comisión, las facultades previstas en las fracciones II, III y VII de este artículo, mediante acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federación. El presidente podrá delegar, a su vez, las facultades previstas en las fracciones III y VII en los vicepresidentes y directores generales de la comisión, en los términos establecidos en esta ley, mientras que el ejercicio de las demás facultades señaladas en este artículo corresponderá exclusivamente a la Junta de Gobierno de la Comisión.
(Adicionado, D.O.F. 10 de diciembre de 2002)
"Los acuerdos tomados por la Junta de Gobierno serán firmados por el presidente de la comisión para su ejecución y, en su caso, publicación."
"Capítulo III
"De los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro
"Sección I
"De las administradoras de fondos para el retiro
(Reformado, D.O.F. 10 de diciembre de 2002)
"Artículo 18. Las administradoras son entidades financieras que se dedican de manera habitual y profesional a administrar las cuentas individuales y canalizar los recursos de las subcuentas que las integran en términos de la presente ley, así como a administrar sociedades de inversión.
"Las administradoras deberán efectuar todas las gestiones que sean necesarias, para la obtención de una adecuada rentabilidad y seguridad en las inversiones de las sociedades de inversión que administren. En cumplimiento de sus funciones, atenderán exclusivamente al interés de los trabajadores y asegurarán que todas las operaciones que efectúen para la inversión de los recursos de dichos trabajadores se realicen con ese objetivo.
"Las administradoras, tendrán como objeto:
(Reformada, D.O.F. 10 de diciembre de 2002)
"I. Abrir, administrar y operar cuentas individuales de los trabajadores.
"Tratándose de trabajadores afiliados, sus cuentas individuales se sujetarán a las disposiciones de las leyes de seguridad social aplicables y sus reglamentos, así como a las de este ordenamiento. Para el caso de las subcuentas de vivienda, las administradoras deberán individualizar las aportaciones y rendimientos correspondientes con base en la información que les proporcionen los institutos de seguridad social. La canalización de los recursos de dichas subcuentas se hará en los términos previstos por sus propias leyes;
(Adicionada, D.O.F. 10 de diciembre de 2002)
"I Bis. Abrir, administrar y operar cuentas individuales, con sus respectivas subcuentas, en las que se reciban recursos de los trabajadores inscritos en el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en los términos previstos en el artículo 74 Bis de esta ley y conforme a las reglas de carácter general que al efecto expida la comisión;
(Adicionada, D.O.F. 10 de diciembre de 2002)
"I Ter. Abrir, administrar y operar cuentas individuales, en las que se reciban recursos de los trabajadores no afiliados, o que no se encuentren inscritos en el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, que así lo deseen, destinados a la contratación de rentas vitalicias, seguros de sobrevivencia o retiros programados en los términos previstos en el artículo 74 Ter de esta ley y conforme a las reglas de carácter general que al efecto expida la comisión;
(Adicionada, D.O.F. 10 de diciembre de 2002)
"I Quáter. Abrir, administrar y operar cuentas individuales, en las que se reciban recursos de los trabajadores no afiliados de las dependencias o entidades públicas de carácter estatal o municipal cuando proceda, en los términos previstos en el artículo 74 Quinquies de esta ley y conforme a las reglas de carácter general que al efecto expida la comisión;
(Reformada, D.O.F. 10 de diciembre de 2002)
"II. Recibir las cuotas y aportaciones de seguridad social correspondientes a las cuentas individuales de conformidad con las leyes de seguridad social, así como las aportaciones voluntarias y complementarias de retiro, y los demás recursos que en términos de esta ley puedan ser recibidos en las cuentas individuales y administrar los recursos de los fondos de previsión social;
(Reformada, D.O.F. 10 de diciembre de 2002)
"III. Individualizar las cuotas y aportaciones destinadas a las cuentas individuales, así como los rendimientos derivados de la inversión de las mismas;
(Reformada, D.O.F. 21 de enero de 2009)
"IV. Enviar, por lo menos tres veces al año de forma cuatrimestral, al domicilio que indiquen los trabajadores, sus estados de cuenta y demás información sobre sus cuentas individuales conforme a lo dispuesto en el artículo 37-A de esta ley. Asimismo, se deberán establecer servicios de información, vía Internet, y atención al público personalizado;
"V.P. servicios de administración a las sociedades de inversión;
"VI. Prestar servicios de distribución y recompra de acciones representativas del capital de las sociedades de inversión que administren;
"VII. Operar y pagar, bajo las modalidades que la comisión autorice, los retiros programados;
"VIII. Pagar los retiros parciales con cargo a las cuentas individuales de los trabajadores en los términos de las leyes de seguridad social;
(Reformada, D.O.F. 10 de diciembre de 2002)
"IX. Entregar los recursos a las instituciones de seguros que el trabajador o sus beneficiarios hayan elegido, para la contratación de rentas vitalicias o del seguro de sobrevivencia;
(Reformada, D.O.F. 10 de diciembre de 2002)
"X. Funcionar como entidades financieras autorizadas, en términos de lo dispuesto por la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado u otros ordenamientos, y
(Adicionada [N. de E. Reubicada], D.O.F. 10 de diciembre de 2002)
"XI. Los análogos o conexos a los anteriores que sean autorizados por la Junta de Gobierno.
(Adicionado, D.O.F. 10 de diciembre de 2002)
"Las administradoras, además de las comisiones que cobren a los trabajadores en términos del artículo 37 del presente ordenamiento, podrán percibir ingresos por la administración de los recursos de los fondos de previsión social."
"Artículo 58. Se declara de interés público la operación de la base de datos nacional SAR que tiene por finalidad la identificación de las cuentas individuales en las administradoras e instituciones de crédito, la certificación de los registros de trabajadores en las mismas, el control de los procesos de traspasos, así como instruir al operador de la cuenta concentradora, sobre la distribución de los fondos de las cuotas recibidas a las administradoras correspondientes.
"La prestación del servicio público a que se refiere este artículo se llevará a cabo por empresas operadoras que gocen de la concesión del Gobierno Federal, la que se otorgará discrecionalmente por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público oyendo la opinión de la comisión.
"Para obtener la concesión, las empresas operadoras deberán, entre otros requisitos, constituirse como sociedades anónimas de capital variable, sólo podrán participar en su capital social las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana y deberán tener íntegramente suscrito y pagado su capital mínimo exigido de conformidad con lo dispuesto por esta ley, así como por las bases de licitación y por las disposiciones de carácter general que para tal efecto se expidan.
"Las empresas operadoras tendrán como objeto exclusivo:
"I. Administrar la base de datos nacional SAR;
(Reformada, D.O.F. 11 de enero de 2005)
"II. Promover un ordenado proceso de elección de administradora y de retiro de recursos por los trabajadores, a efecto de lo cual deberán desarrollar sistemas informáticos y de telecomunicaciones para llevar el control de los procesos;
"III. Coadyuvar al proceso de localización de los trabajadores para permitir un ordenado traspaso de las cuentas individuales de estos últimos de una administradora a otra;
"IV. Servir de concentradora y distribuidora de información relativa a los sistemas de ahorro para el retiro entre los participantes en dichos sistemas, los institutos de seguridad social y la comisión;
"V.E. el procedimiento que permita que la información derivada de los sistemas de ahorro para el retiro fluya de manera ordenada entre los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro, los institutos de seguridad social y la comisión;
"VI. Indicar al operador de la cuenta concentradora para que éste efectúe las transferencias de recursos depositados en dicha cuenta a las cuentas de las administradoras;
"VII. Procurar mantener depurada la base de datos nacional SAR. Para tal efecto, procurarán evitar la duplicidad de cuentas, incentivando la unificación y traspaso de las mismas a la última cuenta individual abierta por el trabajador, de conformidad a los procedimientos establecidos en el reglamento de esta ley. La unificación y traspaso se realizarán sin necesidad de solicitar previamente autorización del trabajador de que se trate; y
"VIII. Los demás que se señalen en la concesión."
"Artículo 59. Las empresas operadoras deberán sujetar su operación a lo dispuesto en la presente ley, así como en el título de concesión.
"Los concesionarios en ningún caso podrán ceder, ni en forma alguna gravar, transferir o enajenar la concesión o los derechos en ella conferidos."
"Artículo 60. Las concesiones para la operación de la base de datos nacional SAR terminan por cualquiera de las siguientes causas:
"I. Cumplimiento del plazo o término por el que se hayan otorgado;
"II. Renuncia del concesionario;
"III. Imposibilidad del cumplimiento de su objeto o finalidad;
"IV. Declaratoria de rescate por causa de utilidad pública;
"V. Liquidación o quiebra del titular; y
"VI. Cualquier otra causa prevista en esta ley, su reglamento y demás disposiciones administrativas que rijan los sistemas de ahorro para el retiro o en el título de concesión, que a juicio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, haga imposible o inconveniente su continuación.
"La terminación de la concesión no extingue las obligaciones pendientes de cumplimiento, contraídas por el titular durante su vigencia."
"Artículo 61. Las concesiones para operar la base de datos nacional SAR podrán ser revocadas, oyendo previamente a la empresa operadora de que se trate, por cualquiera de las causas siguientes:
"I. Por dejar de cumplir con cualesquiera de los requisitos que para el otorgamiento de la concesión establecen la presente ley y su reglamento;
"II. Por dejar de cumplir con el fin para el cual fue otorgada la concesión;
"III. Por dar a la información objeto de la concesión un uso distinto al autorizado;
"IV. Por dejar de cumplir con los términos y condiciones a los que se sujete el otorgamiento de la concesión o por infringir lo dispuesto en esta ley, su reglamento, el título de concesión y demás disposiciones administrativas aplicables a los sistemas de ahorro para el retiro;
"V. Por dejar de pagar en forma oportuna los derechos que se hayan fijado a cargo de la empresa operadora;
"VI. Por dejar de observar los principios de confidencialidad y reserva de la información derivada de los sistemas de ahorro para el retiro, de conformidad con lo establecido en la presente ley y en las disposiciones de carácter general que al efecto sean expedidas por la comisión;
"VII. Por incumplir de manera grave con los planes de trabajo o con el proyecto informático aprobados por la comisión;
"VIII. Por permitir que participen en su capital social personas distintas de las autorizadas por esta ley;
"IX. Por cobrar comisiones mayores o distintas a las previstas por el título de concesión o a las aprobadas por la comisión en los términos de dicho título;
"X. Por no proporcionar a la comisión, la información que está obligada a entregarle de acuerdo a lo previsto en esta ley y en las disposiciones de carácter general derivadas de la misma;
"XI. El cambio de la nacionalidad del concesionario;
"XII. Ceder, hipotecar, gravar, transferir o enajenar las concesiones o los derechos en ellas conferidos, así como a otros particulares, nacionales o extranjeros;
"XIII. Suspender, en forma total, la prestación de los servicios sin autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, salvo en caso fortuito o de fuerza mayor;
"XIV. Prestar servicios distintos a los señalados en la concesión respectiva;
"XV. Ejecutar u omitir actos que impidan la prestación continua de los servicios concesionados; y
"XVI. Por incurrir en cualquier otra causal de revocación prevista en esta ley, sus reglamentos o en el título de concesión.
"La Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá revocar las concesiones de manera inmediata únicamente en los supuestos de las fracciones II, VIII, XI, XII, XIII y XV anteriores.
"En los demás supuestos se requerirá que la sanción se haya impuesto por lo menos en cinco ocasiones."
"Artículo 62. En caso de desastre natural, de guerra, de grave alteración del orden público o cuando se tema algún peligro inminente para la seguridad nacional, la paz interior del país o para la economía nacional, el Gobierno Federal podrá hacer la requisa, del centro de operaciones y demás instalaciones, inmuebles, muebles y equipo, destinados para la operación de la base de datos nacional SAR, como lo juzgue conveniente. El Gobierno Federal podrá igualmente utilizar el personal que estuviere al servicio de las empresas operadoras de que se trate, cuando lo considere necesario. La requisa se mantendrá mientras subsistan las condiciones que la motivaron.
"El Gobierno Federal, salvo en el caso de guerra internacional, indemnizará a los interesados pagando los daños y perjuicios a su valor real. Si no hubiere acuerdo sobre el monto de la indemnización, los daños se fijarán por peritos nombrados por ambas partes, y en el caso de los perjuicios, se tomará como base el promedio del ingreso neto en el año anterior a la requisa. Cada una de las partes cubrirá la mitad de los gastos que se originen por el peritaje."
"Artículo 63. Previo a la declaración de revocación de la concesión para la operación de la base de datos nacional SAR, se deberá cumplir con el procedimiento establecido en el artículo 55 de esta ley."
"Artículo 81. Los procedimientos relativos al cálculo del monto constitutivo para la contratación de las rentas vitalicias y de los seguros de sobrevivencia, estará a cargo de un comité integrado por once miembros de la siguiente forma: tres por la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, quien lo presidirá, dos por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, dos por el Instituto Mexicano del Seguro Social, dos por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y dos por la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro."
Como se advierte, estos numerales se encuentran referidos a lo siguiente: establecer el objeto y la naturaleza de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro (artículo 1o.); señalar los conceptos que se utilizarán en dicha ley y qué se entiende por éstos (artículo 3o.); establecer las facultades de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro -Consar- (artículo 5o.); las atribuciones de la Junta de Gobierno de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (artículo 8o.); el establecimiento de la naturaleza y el objeto de las administradoras de fondos para el retiro -Afores- (artículo 18); la regulación de las empresas operadoras de la base de datos nacional SAR (artículos 58, 59, 60, 61, 62 y 63) y el establecimiento de que los procedimientos relativos al cálculo del monto constitutivo para la contratación de las rentas vitalicias y de los seguros de sobrevivencia, estará a cargo de un comité integrado por miembros de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por el Instituto Mexicano del Seguro Social, por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y por la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (artículo 81).
Ahora bien, conviene recordar que la demanda de garantías se promovió reclamando la indicada Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, con motivo del inicio de su vigencia conforme a las reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de enero de dos mil nueve.
De acuerdo con lo anterior, es claro que en el presente asunto se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción XII del artículo 73 de la Ley de Amparo, porque los quejosos consintieron tácitamente los numerales que no fueron modificados con motivo de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de enero de dos mil nueve, en virtud de que no promovió el juicio de amparo dentro del término de quince o treinta días a partir de la aplicación o inicio de vigencia, según correspondiere, de los artículos 1o., 3o., 5o., fracciones I a XII y XIV a XVI; 8o., 18, fracciones I a III y V a XI; 58, 59, 60, 61, 62, 63 y 81 de la indicada Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro.
Ciertamente, los numerales antes indicados no fueron modificados por virtud de la reforma a la indicada ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de enero de dos mil nueve, de manera que respecto de ellos la demanda que se promueve es extemporánea, pues la acción constitucional no se planteó dentro del término legal previsto para ello dentro del término establecido en los artículos 21 o 22 de la Ley de Amparo, según correspondiera, tomando en cuenta que iniciaron su vigencia desde la publicación de la propia Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, a saber, desde el veintitrés de mayo de mil novecientos noventa y seis o, en su caso, desde su última reforma que, se repite, no fue la relativa al veintiuno de enero de dos mil nueve.
En virtud de lo anterior, debe decretarse el sobreseimiento por lo que se refiere a la aprobación, expedición, promulgación, refrendo y publicación de los artículos impugnados antes mencionados, deacuerdo con lo establecido en la fracción III del artículo 74, por actualizarse la causa de improcedencia prevista en la fracción XII del artículo 73, ambos de la Ley de Amparo.
Los numerales por los que no se actualiza el supuesto de inejercitabilidad antes señalado, son los artículos 5o., fracciones XIII y XIII Bis, y 18, fracción IV, de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, en virtud de que dichas normas sí fueron modificadas con motivo de la reforma a la indicada ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de enero de dos mil nueve.
Sin embargo, respecto de estos preceptos, igualmente, debe sobreseerse en el presente juicio por actualizarse la diversa causa de improcedencia prevista en la fracción XVIII del artículo 73, en relación con el numeral 4o., ambos de la Ley de Amparo, en virtud de que dichas disposiciones no causan perjuicio a los quejosos.
En efecto, el juicio de amparo puede promoverse solamente por aquel a quien perjudique directamente el acto reclamado, lo cual constituye un principio del juicio constitucional denominado comúnmente: instancia de parte agraviada.
Bajo este tenor, los artículos 5o., fracciones XIII y XIII Bis, y 18, fracción IV, de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro establecen lo siguiente:
• La obligación de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro de rendir trimestralmente al Congreso de la Unión un informe de la situación que guarden los sistemas de ahorro para el retiro, en el que se haga alusión específica a los apartados de las carteras de inversión de las sociedades de inversión, la adquisición de valores extranjeros, las medidas adoptadas por la indicada comisión para proteger los recursos de los trabajadores cuando se presenten situaciones atípicas en los mercados financieros, información estadística de los trabajadores registrados en las Afores y la información desagregada por cada A. relativa a los montos de rendimiento neto y de rendimiento neto real pagados a los trabajadores, de los montos de cobro de comisiones y en caso de presentarse minusvalías, el monto de éstas y el porcentaje que corresponda por tipo de inversión (artículo 5o., fracción XIII, de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro).
• La obligación de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro de establecer medidas para proteger los recursos de los trabajadores cuando se presenten circunstancias atípicas en los mercados financieros, así como dictar reglas para evitar prácticas que se aparten de los sanos usos comerciales, bursátiles o del mercado financiero (artículo 5o., fracción XIII Bis, de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro).
• La obligación para las administradoras de fondos para el retiro (Afores) de enviar, por lo menos tres veces al año de forma cuatrimestral, al domicilio que indiquen los trabajadores, sus estados de cuenta y demás información sobre sus cuentas individuales, así como establecer servicios de información, vía Internet, y atención al público personalizado (artículo 18, fracción IV, de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro).
Como se ve, estos numerales no se dirigen de manera alguna a los trabajadores, ni mucho menos tienden a regular la forma en que se deberán manejar sus recursos o cobrar las comisiones de las que se duelen en la instancia constitucional, sino que establecen obligaciones a cargo de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (Consar) y de las administradoras de fondos para el retiro (Afores), tendientes a beneficiar a los trabajadores, de manera que lejos de perjudicarles los numerales impugnados, se encuentran establecidos en su beneficio, al establecer obligaciones informativas a fin de evitar malos manejos en los recursos administrados, tomar las medidas necesarias ante esas situaciones u otras situaciones contingentes y enterar en todo momento al trabajador sobre el monto y manejo de su cuenta individual de ahorro para el retiro.
Bajo este tenor, los numerales impugnados, al no establecer obligación alguna hacia los trabajadores, ni contener estipulaciones que se encuentren directamente encaminadas a modificar la forma de administrar los recursos o el cobro de las comisiones relativas -que son situaciones reguladas por otros artículos de la indicada Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro-, no causan perjuicio a los trabajadores quejosos con motivo del inicio de su vigencia, de ahí que se actualice la causa de improcedencia prevista en la fracción XVIII del artículo 73, en relación con el numeral 4o., ambos de la Ley de Amparo. Sirve de apoyo a lo anterior la siguiente jurisprudencia:
"INTERÉS JURÍDICO. EXAMINAR LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA LEY SIN HABERLO ACREDITADO, VULNERA LOS PRINCIPIOS DE ‘INSTANCIA DE PARTE AGRAVIADA’ Y DE ‘RELATIVIDAD DE LOS EFECTOS DE LA SENTENCIA’. Los artículos 107, fracciones I y II de la Constitución Federal y 4o., 76 y 80 de la Ley de Amparo, respectivamente, establecen el principio de instancia de parte agraviada y el de relatividad de los efectos de la sentencia de amparo, que prohiben hacer una declaración general de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la ley o acto reclamado y los efectos que debe tener la sentencia dictada en un juicio de garantías que conceda el amparo, en cuanto que encierra una declaración de restitución para el quejoso. En consecuencia, legalmente debe exigirse para la procedencia del juicio constitucional que los promoventes acrediten plenamente su interés jurídico, para el efecto de que si así lo estima fundado la autoridad que conozca del juicio de garantías, esté en posibilidad de conceder la protección de la Justicia Federal respecto de personas determinadas, en forma particularizada por su interés, y a la vez conceda la protección en el efecto procedente, lo cual no se podría satisfacer si el interés de los promoventes del amparo no se acredita plenamente, toda vez que existiría la posibilidad de conceder el amparo por una ley o un acto que no les cause ningún perjuicio en sus derechos, por no estar dirigidos a ellos y, en ese caso, los efectos restitutorios del amparo serían en contra de lo establecido por los preceptos citados." (No. Registro: 207126. Jurisprudencia. Materia(s): Común. Octava Época. Instancia: Tercera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo VI, Primera Parte, julio a diciembre de 1990, tesis 3a./J. 45/90, página 199).
Aunado a lo anterior, conviene señalar que esta S. ha establecido que para impugnar diversos numerales de una ley como un sistema normativo es necesario que constituyan una verdadera unidad, esto es, que las disposiciones impugnadas no solamente guarden una relación ordinaria como partes integrantes de un solo ordenamiento, sino que es indispensable que tengan una íntima relación, casi indisociable, en cuanto a la materia, tema, objeto, causa, principio o fuente; de ahí que no constituyen una verdadera unidad normativa los numerales que únicamente hacen referencia, mención o correlación con otros dispositivos, sino que deben guardar una estrecha correspondencia. Este criterio se advierte de la siguiente jurisprudencia:
"AMPARO CONTRA LEYES. PARA IMPUGNARLAS COMO SISTEMA NORMATIVO ES NECESARIO QUE CONSTITUYAN UNA VERDADERA UNIDAD. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que en vía de amparo pueden reclamarse disposiciones legales que guarden una íntima relación entre sí, aun cuando el quejoso sólo acredite el acto de aplicación de una de ellas o que se ubique en el supuesto jurídico de una sola, que lo legitima para controvertirlas de manera conjunta como un sistema normativo, al irrogarle un menoscabo en su esfera jurídica. Ahora bien, esta prerrogativa de impugnación de normas desde su sola vigencia o por virtud de un acto de aplicación de alguna de ellas, requiere que en su conjunto formen una verdadera unidad normativa, de modo que si se declara la inconstitucionalidad de una, se afecte a las demás en su sentido, alcance o aplicación; por tanto, no cualquier norma puede integrar junto con otras un sistema impugnable a través del juicio de amparo, ya que deben tener una relación directa entre sí, casi indisociable en cuanto a la materia, tema, objeto, causa, principio o fuente; de ahí que no pueda integrarse o abarcar normas que sólo hacen una mera referencia, mención o correlación con otras, sino que deban guardar correspondencia entre ellas, porque precisamente a partir de esa relación estrecha el particular puede controvertir disposiciones generales aunque no hayan sido aplicadas en su perjuicio, siendo heteroaplicativas, o desde su sola vigencia, las autoaplicativas." (No. Registro: 169558. Jurisprudencia. Materia(s): Común. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2008, tesis 2a./J. 100/2008, página 400).
Siendo así, válidamente se indica que los numerales a que se refiere este considerando no guardan una estrecha relación con el diverso numeral 37 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, que regula la manera en que las administradoras de fondos para el retiro (Afores) cobrarán las comisiones por el manejo de las cuentas individuales de los trabajadores, (situación que es la que verdaderamente agravia a los quejosos como se advierte de sus escritos iniciales de demanda y de su recurso de revisión), sino que sólo tienen una correlación normal fruto de que son disposiciones que pertenecen a una misma ley, de ahí que, por diversos motivos ya señalados en este considerando, se actualicen las causas de inejercitabilidad del juicio de amparo a que se ha hecho referencia y que, por ende, deba sobreseerse en el juicio por los artículos por los cuales el Tribunal Colegiado del conocimiento omitió pronunciarse. Sirve de apoyo a lo anterior la siguiente jurisprudencia:
"IMPROCEDENCIA. ESTUDIO OFICIOSO EN EL RECURSO DE REVISIÓN DE MOTIVOS DIVERSOS A LOS ANALIZADOS EN LA SENTENCIA COMBATIDA. Es cierto que las consideraciones expuestas en la sentencia recurrida, que no son impugnadas en vía de agravio por el recurrente a quien perjudican, deben tenerse firmes para seguir rigiendo en lo conducente al fallo, pero esto no opera en cuanto a la procedencia del juicio de amparo, cuando se advierte la existencia de una causa de improcedencia diferente a la que el juzgador de primer grado estimó actualizada o desestimó o, incluso, de un motivo diferente de los apreciados en relación con una misma causa de improcedencia, pues en este caso, el tribunal revisor debe emprender su estudio de oficio, ya que sobre el particular sigue vigente el principio de que siendo la procedencia de la acción constitucional de orden público, su análisis debe efectuarse sin importar que las partes la aleguen o no, y en cualquier instancia en que el juicio se encuentre, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 73 de la Ley de Amparo. Este aserto encuentra plena correspondencia en el artículo 91 de la legislación de la materia, que establece las reglas para resolver el recurso de revisión, entre las que se encuentran, según su fracción III, la de estudiar la causa de improcedencia expuesta por el Juez de Distrito y, de estimarla infundada, confirmar el sobreseimiento si apareciere probado otro motivo legal, lo que patentiza que la procedencia puede examinarse bajo supuestos diversos que no sólo involucran a las hipótesis legales apreciadas por el juzgador de primer grado, sino también a los motivos susceptibles de actualizar esas hipótesis, lo que en realidad implica que, a pesar de que el juzgador haya tenido por actualizada o desestimado determinada improcedencia, bien puede abordarse su estudio bajo un matiz distinto que sea generado por diversa causa constitucional, legal o jurisprudencial, o aun ante la misma causa por diverso motivo, pues no puede perderse de vista que las causas de improcedencia pueden actualizarse por diversos motivos, por lo que si el inferior estudió sólo alguna de ellas, es dable e incluso obligatorio que se aborden por el revisor, pues al respecto, no existe pronunciamiento que pueda tenerse firme." (No. Registro: 192902. Jurisprudencia. Materia(s): Común. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, noviembre de 1999, tesis P./J. 122/99, página 28).
QUINTO. Consideración previa en tema de procedencia. Previo al análisis de fondo del asunto, conviene tener presente que el artículo 37 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro ha tenido diversas reformas, en particular las sufridas mediante decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación el quince de junio de dos mil siete y la reclamada de veintiuno de enero de dos mil nueve.
Conforme al texto del numeral indicado, podría pensarse que debe sobreseerse en el juicio de amparo, dado que la porción normativa cuestionada por los quejosos contiene el mismo texto, en virtud de que no fue objeto de modificación a través de la reforma impugnada, pese a habérsele incluido en el decreto expedido por el Congreso de la Unión, lo que se comprueba de su simple lectura, de la que se advierte que está redactado en los mismos términos en que fue publicado en la reforma del quince de junio de dos mil siete, tal como se puede advertir del siguiente cuadro comparativo:

Ver cuadro comparativo


Tal como se advierte de los textos insertos, los cuatro primeros párrafos del artículo 37 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro tienen un texto idéntico, sin embargo, a consideración de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, no se actualiza la causa de improcedencia relativa a que la norma hubiera sido consentida, al no haber sido impugnado el texto publicado en el Diario Oficial de la Federación desde el quince de junio de dos mil siete, en razón de que, en el caso, se está frente a un nuevo acto legislativo que autoriza la impugnación del referido precepto.
Conviene recordar que el origen del actual artículo 37 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro fue mediante su publicación en el Diario Oficial de la Federación el quince de junio de dos mil siete. Después de un diverso proceso legislativo, el veintiuno de enero de dos mil nueve se publicó en el propio periódico oficial el "decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro", impugnado en el juicio de amparo.
El artículo primero de este decreto textualmente dispone: "Artículo único. Se reforman los artículos; 5o. fracción XIII; 18, fracción IV; 36, cuarto párrafo; 37; 74 último párrafo, 76; y se adicionan los artículos 5o. con una fracción XIII Bis; 37 A; 37 B; 37 C; 44 Bis, y 100 B, todos de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, para quedar como sigue: ...". Así, el texto del artículo 37, en sus cuatro párrafos, aparece en su redacción conforme al decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el quince de junio de dos mil siete, sin modificación alguna.
Lo anterior se debió a que si bien dicho numeral era objeto de la iniciativa de reforma, en virtud de que sí existían propuestas de modificación en algunas de las iniciativas que dieron lugar a la reforma reclamada, en el dictamen que finalmente presentaron las Comisiones Unidas de Seguridad Social; de Hacienda y Crédito Público; y de Estudios Legislativos, Primera, el que contiene el proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, se consideró procedente no hacer modificación alguna a los párrafos indicados, con lo cual éste permaneció en los términos en que estaba vigente.
Como se observa, aun cuando el referido artículo finalmente no sufrió modificación alguna en el texto de sus primeros cuatro párrafos, sí fue objeto de discusión durante el procedimiento legislativo respectivo, habiéndosele incluido dentro del decreto de reformas que por esta vía se combate, a través del cual se modificaron otras porciones normativas del propio precepto.
Al respecto, el Tribunal Pleno ha sostenido que la reforma o adición a una norma general constituye, formal y materialmente, un nuevo acto legislativo, en el que se observa el mismo procedimiento e idénticas formalidades a las que dieron nacimiento a aquélla, no obstante que se reproduzca íntegramente lo dispuesto con anterioridad, criterio que se contiene en las jurisprudencias que a continuación se transcriben:
"LEYES, AMPARO CONTRA. CUANDO SE REFORMA UNA LEY DECLARADA INCONSTITUCIONAL O SE SUSTITUYE POR UNA DE CONTENIDO SIMILAR O IGUAL, PROCEDE UN NUEVO JUICIO POR TRATARSE DE UN ACTO LEGISLATIVO DISTINTO. De acuerdo con el principio de relatividad de las sentencias que rige en el juicio de amparo, por cuya virtud el efecto protector de aquéllas únicamente alcanza al texto legal que fue materia de análisis en el juicio, no así a sus reformas ni a una ley posterior que reproduzca su contenido, debe estimarse procedente el juicio de garantías que se intente en contra de la reforma de una ley ya declarada inconstitucional respecto del quejoso, cualesquiera que sean sus similitudes o diferencias esenciales o accidentales con el texto anterior pues, además de que se trata de actos legislativos diversos, en cuanto constituyen distintas manifestaciones de la voluntad del órgano respectivo, el principio de seguridad jurídica exige que sea el J.F. quien, en un nuevo proceso, califique la regularidad constitucional del texto reformado o sustituto del ya analizado, para evitar que esta cuestión quede abierta a la interpretación subjetiva de las partes y que el quejoso quede en estado de indefensión, en cuanto carezca de la vía adecuada para hacer valer la identidad esencial existente entre el texto original y el texto posterior, considerando que tal materia no podría ser objeto de análisis a través de los procedimientos previstos en la Ley de Amparo para decidir sobre el cumplimiento de una sentencia protectora, como son los referentes al incidente de inejecución, a la queja por defecto o exceso, o al incidente de repetición del acto reclamado, ninguno de los cuales permite censurar los nuevos actos de la autoridad legislativa, ya que ésta, en términos del citado principio de relatividad, no está limitada en su actuación por la sentencia de amparo." (No. Registro: 197244. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional, Común. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., diciembre de 1997, tesis P./J. 89/97, página 10).
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA REFORMA O ADICIÓN A UNA NORMA GENERAL AUTORIZA SU IMPUGNACIÓN A TRAVÉS DE ESTE MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL, AUN CUANDO SE REPRODUZCA ÍNTEGRAMENTE LA DISPOSICIÓN ANTERIOR, YA QUE SE TRATA DE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO. El artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala que la acción de inconstitucionalidad es el medio de control a través del cual podrá plantearse la no conformidad de una ley o tratado internacional con la Constitución Federal. Asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado el criterio de que, en términos del principio de autoridad formal de la ley o de congelación de rango, la reforma o adición a una disposición general constituye un acto legislativo en el que se observa el mismo procedimiento e idénticas formalidades a las que le dieron nacimiento a aquélla. En consecuencia, el nuevo texto de la norma general, al ser un acto legislativo distinto al anterior, formal y materialmente, puede ser impugnado a través de la acción de inconstitucionalidad, sin que sea obstáculo que reproduzca íntegramente lo dispuesto con anterioridad." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., mayo de 2004, tesis P./J. 27/2004, página 1155).
Criterio que en tesis aislada seha reiterado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los términos siguientes:
"LEYES. LA REFORMA DE UNA DISPOSICIÓN LEGAL CONSTITUYE UN ACTO LEGISLATIVO NUEVO, AUN CUANDO REPRODUZCA EL CONTENIDO DE LA NORMA DE VIGENCIA ANTERIOR, O TENGA CON ELLA SIMILITUDES O DIFERENCIAS ESENCIALES O ACCIDENTALES. En ejercicio de su libertad de configuración, los órganos que participan en el proceso legislativo expresan su voluntad soberana a través del mecanismo establecido por el Constituyente en los artículos 71 y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consolidándose así la posibilidad de que sus integrantes no queden sujetos a la voluntad de quienes los antecedieron a través de las normas que emitieron, existiendo la posibilidad de que un nuevo cuerpo legislativo apruebe nuevos ordenamientos. Así, el ejercicio democrático de los representantes del pueblo a través del procedimiento indicado, debe entenderse bajo la idea de que en él se da espacio a las distintas opciones políticas, las cuales pueden expresar en un nuevo acto legislativo su voluntad de legislar en el sentido específico en que lo hagan, que podrá ser repitiendo con exactitud o con similitudes la norma antes vigente o introduciendo variaciones esenciales o accidentales, lo que conforme al principio de que la ley nueva deroga a la anterior, conlleva a que haya una nueva norma, independientemente de su contenido." (No. Registro: 169464. Tesis aislada. Materia(s): Común. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2008, tesis P. LII/2008, página 15).
Así, al tratarse de un nuevo texto legislativo, aun cuando el numeral cuestionado sufrió modificaciones en diversos párrafos distintos a los cuatro primeros, es evidente que la disposición general constituye un acto legislativo en el que se observa el mismo procedimiento e idénticas formalidades a las que le dieron nacimiento a aquélla. En consecuencia, el nuevo texto de la norma general, al ser un acto legislativo distinto al anterior, formal y materialmente, puede ser impugnado a través de un nuevo juicio de amparo, sin que sea obstáculo que reproduzca íntegramente lo dispuesto con anterioridad en algunos de sus párrafos; por tanto, se estima que no existe consentimiento de la norma.
Al no existir alguna otra causa de improcedencia o motivo de sobreseimiento que aleguen las partes o que, de oficio, advierta este Alto Tribunal, se procede a examinar los conceptos de agravio y de violación formulados por el promovente.
SEXTO. Agravios de los quejosos. Los trabajadores recurrentes señalan en su recurso de revisión, en relación a la cuestión de constitucionalidad, en síntesis, lo siguiente:
La Juez de Distrito da un ejemplo para explicar el cobro de las comisiones por parte de las administradoras; también expresa que las administradoras sólo podrán cobrar comisiones sobre los activos administrados, es decir, cuando hacen operaciones con los recursos de los trabajadores para que generen rendimientos; no obstante, la parte medular del cobro excesivo de comisiones, que hace inconstitucional el artículo 37 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, es cuando se aplica la comisión al saldo total que son los activos administrados, pues sólo debería ser aplicado al rendimiento bruto.
SÉPTIMO. Desestimación de agravios. Con el propósito de desarrollar el problema que se plantea en este expediente, resulta conveniente puntualizar las premisas a partir de las cuales el Juez de Distrito concluyó que el artículo 37 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro no contraviene garantías individuales.
• El precepto cuestionado, en su texto anterior, autorizaba el cobro de comisiones por la sola administración de cuentas individuales, las que podrían cobrarse como un porcentaje sobre el valor de los activos administrados, sobre el flujo de las cuotas y aportaciones recibidas o sobre ambos conceptos; actualmente, sólo se pueden cobrar comisiones por los activos administrados, es decir, cuando las administradoras hacen operaciones con los recursos de los trabajadores para que generen rendimientos.
• En la actualidad, los montos de los recursos de las cuentas individuales se incrementan con: las aportaciones obligatorias, las voluntarias, y los rendimientos que se generen, lo que generará un saldo sobre el cual será aplicable el porcentaje autorizado por la Junta de Gobierno de la Consar, dando como resultado la comisión de la administradora, la cual para no afectar el ahorro del trabajador, deberá ser menor al rendimiento que en numerario haya generado su gestión al trabajador.
• El artículo impugnado permite el cobro de comisiones por la administración de las cuentas, con base en un porcentaje sobre el valor de los activos administrados; éstos son los recursos de la cuenta individual del trabajador. Las comisiones deben guardar relación con los costos de operación de cada administradora y deberá ser menor al rendimiento que en numerario haya generado su gestión al trabajador.
• La razón de cobrar la comisión respecto de los activos administrados (saldo de inicio de mes + ganancia del mes), se traduce en que ésta no afecte los recursos originales de la cuenta individual, pues la comisión se cubre con parte de la ganancia obtenida y no así con los recursos de la cuenta.
• El sistema legal establecido se encamina a fomentar una competencia entre las entidades financieras que administran las cuentas individuales de los trabajadores, los que son informados de los rendimientos y comisiones de cada una de ellas y que, además, conservan el derecho a traspasar su cuenta individual a la administradora que más le convenga.
• Las administradoras de fondos para el retiro son entidades financieras que se dedican de manera habitual y profesional a la administración de cuentas individuales y sociedades de inversión, procurando una adecuada rentabilidad y seguridad en las inversiones que realizan, y las comisiones sólo constituyen el pago o contraprestación por los servicios profesionales prestados, que tienden a cubrir los costos de administración y operación de las Afores, por la razón de que éstas no tienen ingresos propios.
• Las aportaciones de seguridad social en ningún momento serán destinadas a la consecución de objetivos diferentes a los señalados en la ley, ya que con independencia de que los fondos se encuentren físicamente en el instituto, en el Pensionissste o en una administradora de fondos para el retiro, tales aportaciones forman parte del régimen de seguridad social y su fin será, precisamente, cumplir con los postulados contenidos en la fracción XI del apartado B del artículo 123 constitucional.
• Las comisiones que cobra el Pensionissste estarán destinadas a cubrir los gastos de su administración y operación, sin que puedan exceder del promedio de comisiones que cobren las administradoras de fondos para el retiro.
No obstante las razones que se han referido, como aquellas que sustentan la decisión del a quo para declarar constitucional el artículo 37 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, la parte recurrente se limita a señalar que la inconstitucionalidad de ese numeral radica en que se autoriza el cobro de las comisiones sobre el saldo total que constituyen los activos administrados, siendo que debería ser aplicado al rendimiento bruto.
Bajo este tenor, los argumentos planteados por los trabajadores recurrentes son inoperantes, pues de la lectura integral de la sentencia recurrida, dictada por el Juez Segundo de Distrito del Centro Auxiliar de la Primera Región, con residencia en el Distrito Federal, no se advierte el supuesto ejemplo que los recurrentes señalan, además de que de modo alguno tienden a combatir las consideraciones legales en que se apoyó el a quo federal para llegar a la conclusión de que los preceptos cuestionados originalmente, dentro de los que se encuentra el 37 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, no violan en su perjuicio las garantías contenidas en los artículos 5o., 14, 16, 25, 26, 28 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puesto que se limitan a hacer una serie de manifestaciones vinculadas con un supuesto ejemplo en el que el Juez del conocimiento se apoyó para explicar el cobro de comisiones por parte de las Afores, lo cual es inexacto, ya que tal ejemplo de modo alguno se encuentra relacionado con la sentencia de mérito, pues el a quo en ninguna parte de la sentencia hizo las manifestaciones en que los inconformes sustentan su reclamación y mucho menos utilizó el ejemplo a que se alude para darle sustento a su resolución.
Atento a lo anterior, es inconcuso que las alegaciones mencionadas no se encuentran vinculadas con las consideraciones en que se apoyó el a quo federal, para resolver en los términos en que lo hizo, por lo que son inoperantes y, por consecuencia, deben desestimarse pues, además, no son más que repetición de los argumentos planteados en los conceptos de violación, lo que imposibilita su estudio en esta instancia.
Se cita como apoyo la siguiente jurisprudencia:
"AGRAVIOS INOPERANTES EN LA REVISIÓN. SON AQUELLOS QUE REPRODUCEN, CASI LITERALMENTE, LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, SIN CONTROVERTIR LAS CONSIDERACIONES DE LA SENTENCIA RECURRIDA. Conforme al artículo 88 de la Ley de Amparo, en el recurso de revisión se expresarán los agravios que cause la resolución o sentencia impugnada, esto es, se cuestionarán las consideraciones jurídicas sustentadas en la determinación judicial que se estime contraria a los intereses del recurrente. En ese sentido, son inoperantes los agravios cuando sólo reproducen, casi literalmente, los conceptos de violación expuestos en la demanda de amparo y respecto de los cuales se hizo pronunciamiento en la sentencia recurrida, pues no controvierten los argumentos jurídicos sustentados por el órgano jurisdiccional, que posibiliten su análisis al tribunal revisor." (Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2008, página 376, tesis 2a./J. 62/2008.)
OCTAVO. Análisis de constitucionalidad en suplencia de la queja. No obstante la declaración de inoperancia del considerando anterior, por tratarse de un asunto vinculado con aspectos relativos al cobro de comisiones por parte de las administradoras de fondos para el retiro (Afores), es decir, un asunto de naturaleza laboral, puesto que se encuentra vinculado con las pensiones de los trabajadores al servicio del Estado, en suplencia de la deficiencia de la queja, deberá realizarse el análisis correspondiente, de conformidad con lo dispuesto en la jurisprudencia sustentada por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyos datos de localización, rubro y texto son del tenor siguiente:
"SUPLENCIA DE LA QUEJA EN MATERIA LABORAL A FAVOR DEL TRABAJADOR. OPERA AUN ANTE LA AUSENCIA TOTAL DE CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. La jurisprudencia 47/94 de la entonces Cuarta Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que lleva por rubro: ‘SUPLENCIA DE LA QUEJA EN MATERIA LABORAL TRATÁNDOSE DEL TRABAJADOR. CASO EN QUE NO OPERA.’, establece que para la operancia de la suplencia de la queja en materia laboral a favor del trabajador es necesario que se expresen conceptos de violación o agravios deficientes en relación con el tema del asunto a tratar, criterio que responde a una interpretación rigurosamente literal del artículo 76 Bis de la Ley de Amparo para negar al amparo promovido por el trabajador el mismo tratamiento que la norma establece para el amparo penal, a través de comparar palabra a palabra la redacción de las fracciones II y IV de dicho numeral, cuando que la evolución legislativa y jurisprudencial de la suplencia de la queja en el juicio de garantías lleva a concluir que la diversa redacción de una y otra fracciones obedeció sencillamente a una cuestión de técnica jurídica para recoger y convertir en texto positivo la jurisprudencia reiterada tratándose del reo, lo que no se hizo en otras materias quizá por no existir una jurisprudencia tan clara y reiterada como aquélla, pero de ello no se sigue que la intención del legislador haya sido la de establecer principios diferentes para uno y otro caso. Por ello, se estima que debe interrumpirse la jurisprudencia de referencia para determinar que la suplencia de la queja a favor del trabajador en la materia laboral opera aun ante la ausencia total de conceptos de violación o agravios, criterio que abandona las formalidades y tecnicismos contrarios a la administración de justicia para garantizar a los trabajadores el acceso real y efectivo a la Justicia Federal, considerando no sólo los valores cuya integridad y prevalencia pueden estar en juego en los juicios en que participan, que no son menos importantes que la vida y la libertad, pues conciernen a la subsistencia de los obreros y a los recursos que les hacen posible conservar la vida y vivir en libertad, sino también su posición debilitada y manifiestamente inferior a la que gozan los patrones." (No. Registro: 200727. Jurisprudencia. Materia(s): Laboral. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo II, septiembre de 1995, tesis 2a./J. 39/95, página 333).
De igual forma, cobra vigencia al respecto la jurisprudencia P./J. 105/2008, sustentada por el Tribunal Pleno, cuyo texto es el siguiente:
"SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE EN MATERIA DE TRABAJO. OPERA EN FAVOR DEL TRABAJADOR CUANDO EL ACTO RECLAMADO AFECTE ALGÚN INTERÉS FUNDAMENTAL TUTELADO POR EL ARTÍCULO 123 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Al establecer el artículo 76 Bis de la Ley de Amparo las hipótesis en que se aplica la suplencia de la queja deficiente en cada una de las materias en las que procede el juicio de amparo, precisa que en materia de trabajo dicha suplencia sólo opera a favor del trabajador. Así, para establecer cuándo en un juicio de amparo en esta materia debe suplirse la queja deficiente de los planteamientos formulados en los conceptos de violación de la demanda de amparo, o bien, de los agravios expresados en el recurso correspondiente, debe atenderse preferentemente a dos elementos, a saber: 1) a la calidad del sujeto que promueve el amparo o interpone el recurso, quien debe ser trabajador; y, 2) a la naturaleza jurídica del acto reclamado materia de la controversia en el juicio de garantías, que se determina por el bien jurídico o interés fundamental que se lesiona con dicho acto, es decir, debe afectar directa e inmediatamente alguno de los derechos fundamentales consagrados en el artículo 123 de la Constitución Federal que surgen de la relación obrero-patronal y sus conflictos. De esta manera, para que el órgano de control constitucional esté obligado a aplicar la institución de la suplencia de la deficiencia de la queja, sólo debe atenderse a los dos elementos anteriores, sin importar el origen del acto reclamado, es decir, si deriva de un conflicto obrero-patronal, de un acto administrativo, de una ley o de un reglamento, por lo que si en el caso, un trabajador impugna un acto que afecta un bien jurídico o interés fundamental consagrado en su favor por las normas constitucionales, como lo son las garantías mínimas de seguridad social previstas en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, debe concluirse que procede suplir la deficiencia de la queja." (No. Registro: 168545. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional, L.. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., octubre de 2008, tesis P./J. 105/2008, página 63).
En este sentido, en virtud de que la suplencia de la queja implica examinar cuestiones no propuestas expresamente por los quejosos o recurrentes en sus conceptos de violación o en sus agravios, en atención a lo establecido en la fracción IV del artículo 76 Bis de la Ley de Amparo, esta Sala procede a ocuparse en relación a si el artículo impugnado transgrede los preceptos constitucionales que se estiman violados según el capítulo correspondiente de la demanda de amparo, independientemente de que los quejosos resulten o no beneficiados una vez realizado este análisis, lo anterior conforme lo indica la siguiente jurisprudencia:
"SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE. CONSISTE EN EXAMINAR CUESTIONES NO PROPUESTAS, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE RESULTEN FAVORABLES A QUIEN SE SUPLE. La figura de la suplencia de la queja prevista en el artículo 76 Bis de la Ley de Amparo, tanto en relación con el juicio de garantías como con los recursos en ella establecidos consiste, en esencia, en examinar cuestiones no propuestas por el quejoso o recurrente, en sus conceptos de violación o en sus agravios, respectivamente, que podrían resultar favorables, independientemente de que finalmente lo sean. Así, es incorrecto entender que sólo debe suplirse cuando ello favorezca a quien se le suple, pues para determinar si procede dicha figura tendría que examinarse previamente la cuestión relativa, lo que implicaría necesariamente haber realizado la suplencia. Por consiguiente, es suficiente que el análisis de un problema no propuesto pudiera resultar benéfico para que se deba suplir, realizando el estudio correspondiente." (No. Registro: 170008. Jurisprudencia. Materia(s): Común, Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVII, marzo de 2008, tesis 2a./J. 26/2008, página 242).
NOVENO. Análisis de fondo. A fin de determinar si el artículo 37 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, cuestionado por los peticionarios de garantías, resulta o no contrario al texto de alguno de los artículos 3o., 5o., 14, 16, 25, 26, 28, 39, 94, 123, apartado B, fracción XI, inciso a) y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es conveniente reproducir su texto, así como el de los artículos 37-A, 37-B y 37-C de la indicada Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, los cuales son del tenor siguiente:
"Artículo 37. Las administradoras sólo podrán cobrar a los trabajadores con cuenta individual las comisiones con cargo a esas cuentas que establezcan de conformidad con las reglas de carácter general que expida la comisión.
"Para promover un mayor rendimiento neto a favor de los trabajadores, las comisiones por administración de las cuentas individuales sólo podrán cobrarse como un porcentaje sobre el valor de los activos administrados. Las administradoras sólo podrán cobrar cuotas fijas por los servicios que se señalen en el reglamento de esta ley, y en ningún caso por la administración de las cuentas.
"Las administradoras podrán cobrar comisiones distintas por cada una de las sociedades de inversión que operen.
"Cada administradora deberá cobrar la comisión sobre bases uniformes, cobrando las mismas comisiones por servicios similares prestados en sociedades de inversión del mismo tipo, sin discriminar contra trabajador alguno, sin perjuicio de los incentivos o bonificaciones que realicen a las subcuentas de las cuentas individuales de los trabajadores por su ahorro voluntario, o por utilizar sistemas informáticos para realizar trámites relacionados con su cuenta individual o recibir información de la misma.
"Las administradoras deberán presentar a la Junta de Gobierno de la Comisión sus comisiones para autorización cada año dentro de los primeros diez días hábiles del mes de noviembre, para ser aplicadas en el año calendario siguiente, sin perjuicio de poder solicitar una nueva autorización de comisiones en cualquier otro momento. Las administradoras, en su solicitud, podrán incluir documentos o estudios sobre el estado de los sistemas de ahorro para el retiro que consideren relevantes para la consideración de la Junta de Gobierno.
"La Junta de Gobierno, una vezanalizada la solicitud, podrá exigir información adicional así como aclaraciones, adecuaciones o en su caso denegar la autorización respectiva si las comisiones sometidas a su autorización son excesivas para los intereses de los trabajadores, considerando el monto de los activos en administración, la estructura de costos de las administradoras, el nivel de las demás comisiones presentes en el mercado y los demás elementos que dicho órgano de gobierno considere pertinentes. La Junta de Gobierno deberá resolver expresamente, fundando y motivando, sobre la autorización solicitada dentro del plazo previsto en el artículo 119 de esta ley, excepto tratándose de las solicitudes de autorización anuales, en cuyo caso deberá resolver a más tardar el último día hábil del mes de diciembre. No se podrán autorizar aumentos de comisiones por encima del promedio del resto de las comisiones autorizadas.
"La propia Junta de Gobierno de la comisión atendiendo a las consideraciones referidas en el párrafo anterior, dictará políticas y criterios en materia de comisiones, particularmente sobre la dispersión máxima permitida en el sistema entre la comisión más baja y la más alta, mediante la definición de parámetros claros, y podrá emitir exhortos o recomendaciones a las administradoras sobre el nivel de sus comisiones.
"En caso de que una administradora omita presentar sus comisiones anuales para autorización en la fecha establecida, estará obligada a cobrar la comisión más baja autorizada por la Junta de Gobierno a otras administradoras para el año calendario de que se trate, hasta que presente su solicitud y sus comisiones sean autorizadas.
"En caso de que una administradora presente su solicitud y la Junta de Gobierno deniegue la autorización respectiva por cualquier causa, la administradora solicitante estará obligada a cobrar la comisión que resulte de calcular el promedio del resto de las comisiones autorizadas para el periodo correspondiente, hasta que modifique su solicitud, y sus comisiones sean autorizadas por la Junta de Gobierno. Asimismo, la Junta de Gobierno deberá hacer públicas las razones por las cuales la autorización de comisiones sea denegada, a menos que la información respectiva esté clasificada como reservada o confidencial en términos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.
"Las administradoras deberán entregar en el domicilio de los trabajadores un comunicado cuando incrementen sus comisiones, por lo menos con treinta días naturales de anticipación a la fecha en que entre en vigor el incremento, a efecto de que los trabajadores puedan solicitar, si así lo desean, el traspaso de su cuenta individual a otra administradora.
"El incumplimiento a lo previsto en el párrafo anterior, tendrá como consecuencia la nulidad de la o las comisiones que pretendan cobrarse, con independencia de las sanciones que en su caso procedan.
"Las nuevas comisiones comenzarán a cobrarse una vez transcurridos sesenta días naturales contados a partir del día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación cuando se trate de incrementos. En el caso de que se trate de una disminución de comisiones, éstas podrán aplicarse a partir de que se le notifique la autorización correspondiente a la administradora.
"En el supuesto de que una administradora modifique sus comisiones, los trabajadores registrados en la misma tendrán derecho a traspasar los recursos de su cuenta individual a otra administradora, siempre y cuando dicha modificación implique un incremento en las comisiones que se cobren al trabajador.
"El derecho al traspaso o retiro de recursos, en caso de una modificación a las comisiones, deberá preverse en los contratos de administración de fondos para el retiro y en los prospectos de información, de conformidad con lo que establezca al efecto la comisión.
"Siempre que se fusionen dos o más administradoras o se realice una cesión de cartera entre administradoras, deberán prevalecer las comisiones más bajas conforme a los criterios que al efecto expida la Junta de Gobierno de la comisión.
"En ningún caso, las administradoras podrán cobrar comisiones por el traspaso de las cuentas individuales o de recursos entre sociedades de inversión, ni por entregar los recursos a la institución de seguros que el trabajador o sus beneficiarios hayan elegido, para la contratación de rentas vitalicias o del seguro de sobrevivencia.
"Con la finalidad de que los trabajadores puedan tener información oportuna sobre las comisiones que se cobren con cargo a sus cuentas individuales, la comisión deberá informar periódicamente a través de los medios a su disposición las comisiones que cobren las distintas administradoras, procurando que dicha información sea expresada en lenguaje accesible y permita a los trabajadores comparar las comisiones que cobran las distintas administradoras. La información sobre comisiones deberá ser expresada no solamente en porcentajes, sino, en moneda nacional. La comisión también informará periódicamente, por los mismos medios a su alcance, el rendimiento neto pagado por las distintas administradoras.
"Asimismo, la comisión determinará la forma y términos en que las administradoras deberán dar a conocer a los trabajadores sus comisiones."
(Adicionado, D.O.F. 21 de enero de 2009)
"Artículo 37-A. La comisión, mediante disposiciones de carácter general, deberá establecer el formato al que deberán ajustarse los estados de cuenta emitidos por las administradoras.
"Las citadas disposiciones de carácter general, deberán considerar los aspectos siguientes:
"I.C. en la presentación de la información contenida en los estados de cuenta que permita conocer la situación que guardan las cuentas individuales y las transacciones efectuadas por las administradoras y el trabajador en el periodo correspondiente;
"II. La base para incorporar en los estados de cuenta las comisiones cobradas al trabajador por la prestación del servicio u operación de que se trate, las cuales se deberán expresar tanto en porcentaje como en moneda nacional, desagregando cada concepto de comisiones;
"III. La información que deberán contener para permitir la comparación del rendimiento neto y las comisiones aplicadas por otras administradoras en operaciones afines;
"IV. Los datos de localización y contacto con la unidad especializada que en términos de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros deben mantener, para efectos de aclaraciones o reclamaciones vinculadas con el servicio o producto de que se trate, así como los plazos para presentarlas;
"V. La información clara y detallada del monto de las aportaciones efectuadas y el rendimiento neto pagado en el periodo;
"VI. El estado de las inversiones, las aportaciones patronales, del Estado y del trabajador, y el número de días de cotización registrado durante cada bimestre que comprenda el periodo del estado de cuenta, y
"VII. Las demás que las autoridades competentes determinen, en términos de las disposiciones aplicables."
(Adicionado, D.O.F. 21 de enero de 2009)
"Artículo 37-B. La Junta de Gobierno de la comisión evaluará periódicamente las comisiones de las administradoras, así como los montos que por tal concepto le hayan cobrado a los trabajadores tomando en consideración la dispersión que exista entre las comisiones que cobren las diversas administradoras, así como el monto de activos administrados y los costos de operación del sistema. Si como resultado de dicha evaluación tuviere observaciones, podrá ordenar a la administradora las modificaciones que estime pertinentes respecto de las comisiones que se cobran a los trabajadores.
"Si la administradora no atiende las observaciones que al efecto haya formulado la comisión en un plazo que no excederá de cinco días hábiles contados a partir de la notificación de la resolución correspondiente, ésta, a través de su Junta de Gobierno, fijará los nuevos montos y porcentajes de las comisiones que le serán cobradas a los trabajadores y procederá a imponer a la administradora la sanción correspondiente."
(Adicionado, D.O.F. 21 de enero de 2009)
"Artículo 37-C. Las administradoras, con base en los datos de la cuenta individual del trabajador, deberán dar a conocer a éste, expresado en moneda nacional, el cálculo aproximado que le cobrarán por concepto de comisiones durante el año calendario próximo.
"La información a que se refiere el presente artículo deberá ser proporcionada al trabajador junto con el estado de cuenta correspondiente al segundo semestre del año y deberá resaltarse en caracteres distintivos de manera clara, notoria e indubitable."
Del contenido de los preceptos transcritos aparece, para lo que interesa resolver en el presente recurso de revisión, lo siguiente:
• Que las administradoras sólo podrán cobrar a los trabajadores con cuenta individual las comisiones con cargo a esas cuentas, acorde con las reglas que de carácter general expida la Comisión Nacional de Sistema de Ahorro para el Retiro (Consar).
• Que para promover un mayor rendimiento neto a favor de los trabajadores, las comisiones por administración de las cuentas individuales sólo podrán cobrarse como un porcentaje sobre el valor de los activos administrados -sobre este enunciado normativo los quejosos construyeron su argumentación, precisando que al autorizar el cobro de comisiones sobre el valor de los activos administrados, se permite un cobro excesivo, porque las comisiones tienen que aplicarse a los rendimientos brutos-.
• Que las administradoras sólo podrán cobrar cuotas fijas por los servicios que se señalen en el reglamento y en ningún caso por la administración de las cuentas.
• Que las administradoras podrán cobrar comisiones distintas por cada una de las sociedades de inversión que operen.
• Que cada administradora deberá cobrar la comisión sobre bases uniformes, cobrando las mismas comisiones por servicios similares.
• Que las administradoras deberán presentar a la Junta de Gobierno de la Consar, sus comisiones dentro de los primeros diez días hábiles del mes de noviembre, para ser aplicadas en el año calendario siguiente, sin perjuicio de poder solicitar una autorización de comisiones en otro momento.
• Que las administradoras, en su solicitud, podrán incluir documentos o estudios sobre el estado de los sistemas de ahorro para el retiro que consideran relevantes para la consideración de la Junta de Gobierno de la Consar.
• Que la Junta de Gobierno, una vez analizada la solicitud, podrá exigir información adicional, así como las aclaraciones que estime necesarias para la autorización o denegación de las comisiones solicitadas en caso de que éstas resulten excesivas para los intereses de los trabajadores, considerando el monto de los activos en administración, la estructura de costos de las administradoras, el nivel de las demás comisiones presentes en el mercado y los demás elementos que dicho órgano de gobierno considere pertinentes.
• Que en su caso no se podrán autorizar aumentos de comisiones por encima del promedio del resto de las comisiones autorizadas.
• Que la Junta de Gobierno de la Consar, dictará políticas y criterios en materia de comisiones, particularmente sobre la dispersión máxima permitida en el sistema entre la comisión más baja y la más alta, mediante la definición de parámetros claros, pudiendo emitir exhortos o recomendaciones a las administradoras de las Afores sobre el nivel de sus comisiones.
• Que en el supuesto de que una administradora omita presentar sus comisiones anuales en los plazos establecidos, quedará obligada a cobrar la comisión más baja autorizada por la Junta de Gobierno a otras administradoras para ese año, hasta en tanto no sea presentada su solicitud y sus comisiones sean autorizadas.
• Que la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, mediante disposiciones generales, deberá establecer el formato al que deberán ajustarse los estados de cuenta emitidos por las Afores.
• Que la Junta de Gobierno de la Consar evaluará periódicamente las comisiones de las Afores, los montos cobrados por este concepto, los costos de operación y los montos de los activos administrados.
• Que las Afores deberán dar a conocer a los trabajadores, el cálculo aproximado que le cobrarán por concepto de comisiones durante el próximo año calendario.
En el caso que se analiza, los reclamantes de garantías esgrimen que el artículo 37 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro resulta inconstitucional atendiendo a la razón de que autoriza comisiones excesivas, ya que si se atiende a los recursos de los trabajadores acumulados en la administradora, las ganancias que se obtienen son exponenciales por parte de las administradoras.
Ahora bien, debe destacarse que para determinar si una ley o precepto en específico resulta inconstitucional, debe hacerse su confrontación con los artículos de la Constitución que se aduzcan violados.
La afirmación anterior tiene sustento en la jurisprudencia del Tribunal Pleno, la cual es del tenor siguiente:
"LEYES, INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS. La inconstitucionalidad de una ley surge de su contradicción con un precepto de la Constitución y no de oposición entre leyes secundarias." (No. Registro: 192289. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, marzo de 2000, tesis P./J. 25/2000, página 38).
En el caso que se analiza, como ya se mencionó, los reclamantes de garantías en sus demandas de amparo señalaron que los preceptos cuestionados, en su momento, son violatorios de las garantías contenidas en los artículos 1o., 5o., 13, 14, 16, 25, 26, 28, 123, apartado B, fracción XI, inciso a) y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; sin embargo, como se ha mencionado, el recurso de revisión solamente subsiste por lo que respecta al artículo 37 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, por lo que el pronunciamiento que se realice en el presente asunto solamente comprenderá a tal precepto.
Ahora bien, a continuación se pasa a efectuar la confrontación del precepto en mención en relación con todos y cada uno de los preceptos constitucionales que se alegan infringidos, para determinar si se actualiza o no la violación de garantías reclamadas por los impetrantes.
1. Violación a la garantía de igualdad.
Los quejosos señalan que por virtud del artículo 37 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro se autoriza a favor de las administradoras de fondos para el retiro (Afores) el cobro de comisiones excesivas, pues al ser éstas calculadas sobre el saldo total de los activos administrados, ello ocasiona ganancias exponenciales para dichas administradoras en detrimento de los recursos de los trabajadores, lo que resulta violatorio de la garantía de igualdad prevista en los siguientes artículos de la Constitución Federal: "... 3o. (régimen democrático de gobierno y de vida, con equidad, justicia y bienestar); ... 1o., párrafos primero y tercero (garantía de igualdad), 13 (garantía de igualdad) y 133 (Ley Suprema)."
Los artículos constitucionales en comento, en su parte relativa, son del siguiente tenor:
"Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las garantías que otorga esta Constitución, las cuales no podrán restringirse ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece.
"Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este solo hecho, su libertad y la protección de las leyes.
"Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas."
"Artículo 3o. Todo individuo tiene derecho a recibir educación. El Estado -Federación, Estados, Distrito Federal y Municipios-, impartirá educación preescolar, primaria y secundaria. La educación preescolar, primaria y la secundaria conforman la educación básica obligatoria.
"La educación que imparta el Estado tenderá a desarrollar armónicamente todas las facultades del ser humano y fomentará en él, a la vez, el amor a la patria y la conciencia de la solidaridad internacional, en la independencia y en la justicia.
"I. Garantizada por el artículo 24 la libertad de creencias, dicha educación será laica y, por tanto, se mantendrá por completo ajena a cualquier doctrina religiosa;
"II. El criterio que orientará a esa educación se basará en los resultados del progreso científico, luchará contra la ignorancia y sus efectos, las servidumbres, los fanatismos y los prejuicios.
"Además:
"a) Será democrático, considerando a la democracia no solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo;
"b) Será nacional, en cuanto -sin hostilidades ni exclusivismos- atenderá a la comprensión de nuestros problemas, al aprovechamiento de nuestros recursos, a la defensa de nuestra independencia política, al aseguramiento de nuestra independencia económica y a la continuidad y acrecentamiento de nuestra cultura, y
"c) Contribuirá a la mejor convivencia humana, tanto por los elementos que aporte a fin de robustecer en el educando, junto con el aprecio para la dignidad de la persona y la integridad de la familia, la convicción del interés general de la sociedad, cuanto por el cuidado que ponga en sustentar los ideales de fraternidad e igualdad de derechos de todos los hombres, evitando los privilegios de razas, de religión, de grupos, de sexos o de individuos; ..."
"Artículo 13. Nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por tribunales especiales. Ninguna persona o corporación puede tener fuero, ni gozar más emolumentos que los que sean compensación de servicios públicos y estén fijados por la ley. Subsiste el fuero de guerra para los delitos y faltas contra la disciplina militar; pero los tribunales militares en ningún caso y por ningún motivo podrán extender su jurisdicción sobre personas que no pertenezcan al Ejército. Cuando en un delito o falta del orden militar estuviese complicado un paisano, conocerá del caso la autoridad civil que corresponda."
"Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados."
De la lectura de estos dispositivos constitucionales se advierte que la garantía de igualdad está positivizada constitucionalmente e implica que las autoridades no traten de manera diferente a los individuos cuando se encuentren en la misma situación jurídica, es decir, que sin perjuicio del deber de los poderes públicos de procurar la igualdad real, dicha garantía se refiere a la igualdad jurídica, al derecho de todos los gobernados de recibir el mismo trato respecto de quienes se ubican en similar situación de hecho, situación que por ser Ley Suprema debe acatarse por todas las autoridades del país.
Sin embargo, el principio de igualdad tiene un carácter complejo, pues no postula la paridad absoluta entre todos los individuos, ni implica necesariamente una igualdad material o económica real, sino que exige razonabilidad en la diferencia de tratocomo criterio básico para la producción normativa. Así, del referido principio derivan dos normas que vinculan específicamente al legislador ordinario:
I. Por un lado, un mandamiento de trato igual en supuestos de hecho equivalentes, salvo que exista un fundamento objetivo y razonable que permita darles uno desigual; y,
II. Por otro lado, un mandato de tratamiento desigual, que obliga al legislador a establecer diferencias entre supuestos de hecho distintos cuando la propia Constitución las imponga.
De esta forma, para el control de la constitucionalidad de las normas que se estiman violatorias de la garantía de igualdad, conviene observar los siguientes criterios orientadores:
A. Debe advertirse si existe una situación comparable y, con base en ésta, establecer si los sujetos se encuentran o no en una situación de igualdad respecto de otros individuos sujetos a diverso régimen y si el trato que se les da, con base en el propio parámetro de comparación, es diferente.
B.A. la situación de igualdad y la diferencia de trato, debe determinarse si la diferenciación persigue una finalidad constitucionalmente válida, para lo cual conviene:
a) Advertir si la diferencia normativa persigue una finalidad constitucionalmente aceptable;
b) Si la diferenciación cuestionada es adecuada para el logro del fin legítimo buscado;
c) Finalmente, debe determinarse si la medida legislativa de que se trate resulta proporcional, es decir, si guarda una relación razonable con el fin que se procura alcanzar.
Así lo ha establecido esta Segunda Sala en la siguiente jurisprudencia:
"IGUALDAD. CRITERIOS QUE DEBEN OBSERVARSE EN EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLATORIAS DE DICHA GARANTÍA. La igualdad normativa presupone necesariamente una comparación entre dos o más regímenes jurídicos, ya que un régimen jurídico no es discriminatorio en sí mismo, sino únicamente en relación con otro. Por ello, el control de la constitucionalidad de normas que se estiman violatorias de la garantía de igualdad no se reduce a un juicio abstracto de adecuación entre la norma impugnada y el precepto constitucional que sirve de parámetro, sino que incluye otro régimen jurídico que funciona como punto de referencia a la luz de un término de comparación relevante para el caso concreto. Por tanto, el primer criterio para analizar una norma a la luz de la garantía de igualdad consiste en elegir el término de comparación apropiado, que permita comparar a los sujetos desde un determinado punto de vista y, con base en éste, establecer si se encuentran o no en una situación de igualdad respecto de otros individuos sujetos a diverso régimen y si el trato que se les da, con base en el propio término de comparación, es diferente. En caso de que los sujetos comparados no sean iguales o no sean tratados de manera desigual, no habrá violación a la garantía individual. Así, una vez establecida la situación de igualdad y la diferencia de trato, debe determinarse si la diferenciación persigue una finalidad constitucionalmente válida. Al respecto, debe considerarse que la posición constitucional del legislador no exige que toda diferenciación normativa esté amparada en permisos de diferenciación derivados del propio texto constitucional, sino que es suficiente que la finalidad perseguida sea constitucionalmente aceptable, salvo que se trate de una de las prohibiciones específicas de discriminación contenidas en el artículo 1o., primer y tercer párrafos, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues respecto de éstas no basta que el fin buscado sea constitucionalmente aceptable, sino que es imperativo. La siguiente exigencia de la garantía de igualdad es que la diferenciación cuestionada sea adecuada para el logro del fin legítimo buscado; es decir, que la medida sea capaz de causar su objetivo, bastando para ello una aptitud o posibilidad de cumplimiento, sin que sea exigible que los medios se adecuen estrechamente o estén diseñados exactamente para lograr el fin en comento. En este sentido, no se cumplirá el requisito de adecuación cuando la medida legislativa no contribuya a la obtención de su fin inmediato. Tratándose de las prohibiciones concretas de discriminación, en cambio, será necesario analizar con mayor intensidad la adecuación, siendo obligado que la medida esté directamente conectada con el fin perseguido. Finalmente, debe determinarse si la medida legislativa de que se trate resulta proporcional, es decir, si guarda una relación razonable con el fin que se procura alcanzar, lo que supone una ponderación entre sus ventajas y desventajas, a efecto de comprobar que los perjuicios ocasionados por el trato diferenciado no sean desproporcionados con respecto a los objetivos perseguidos. De ahí que el juicio de proporcionalidad exija comprobar si el trato desigual resulta tolerable, teniendo en cuenta la importancia del fin perseguido, en el entendido de que mientras más alta sea la jerarquía del interés tutelado, mayor puede ser la diferencia." (No. Registro: 164779. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, abril de 2010, tesis 2a./J. 42/2010, página 427).
De acuerdo con lo anterior, del análisis del artículo controvertido no se advierte que ocasione un trato disímil entre situaciones iguales en relación con el cobro de las comisiones por parte de las Afores hacia los trabajadores en sus cuentas individuales.
Lo anterior se afirma de esa forma, en razón de que, ante todo, de origen, el derecho de optar entre el régimen que se establece en el artículo décimo transitorio de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de marzo de dos mil siete, y el nuevo régimen relativo a los bonos de pensión en cuentas individuales, no ocasiona un trato disímil entre los trabajadores del Estado, pues dicha elección se les otorgó a todos los que se encontraren en activo, sin hacer algún tipo de distinción, ni estar sujeta a condición alguna que tendiera a perjudicar la igualdad de oportunidades de los trabajadores ni sus derechos, como lo estableció el Pleno de este Alto Tribunal en la siguiente jurisprudencia:
"ISSSTE. EL ARTÍCULO QUINTO TRANSITORIO DE LA LEY RELATIVA, NO VIOLA LAS GARANTÍAS DE IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 1o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007). La garantía de no discriminación que consagra el tercer párrafo del artículo 1o. constitucional, proscribe cualquier distinción motivada por razones de género, edad, condición social, religión o cualquier otra análoga que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas; sin embargo, no es cualquier distinción de trato entre las personas, sino sólo aquellas que atenten contra la dignidad humana, así como las que tengan por efecto anular o menoscabar sus derechos y libertades, o bien, la igualdad real de oportunidades. A partir de ello, el artículo quinto transitorio de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado vigente, al disponer que los trabajadores tienen derecho a optar entre el régimen que se establece en el artículo décimo transitorio o por la acreditación de bonos de pensión del ISSSTE en sus cuentas individuales, no viola las citadas garantías, pues aun cuando pudiera estimarse que los regímenes de pensiones de retiro a que se refiere suponen el goce de derechos de diferente sentido y alcance, lo cierto es que ello no implica que el derecho de opción que prevé dicho numeral genere un trato disímil y discriminatorio entre los trabajadores del Estado, en tanto se otorga a todos aquellos que se encuentren en activo al entrar en vigor la ley reclamada, sin hacer distinción alguna por razones de género, edad, profesión u otra análoga; habida cuenta que su ejercicio no se sujeta a ninguna condición, lo que evidencia que tampoco tiene como fin anular o menoscabar la igualdad real de oportunidades de los trabajadores ni sus derechos, pues no debe soslayarse que en términos de lo dispuesto en el artículo cuarto transitorio, a todos se les reconocen las aportaciones que realizaron con anterioridad a fin de garantizar sus beneficios pensionarios." (No. Registro: 168645. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional, L.. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., octubre de 2008, tesis P./J. 114/2008, página 25).
Bajo este tenor, ejercido libremente el derecho de mantenerse en el régimen pensionario previsto en el artículo décimo transitorio o en el nuevo sistema de bonos de pensión del ISSSTE en cuentas individuales, se advierte que el artículo 37 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro tampoco ocasiona un trato disímil entre situaciones análogas, en razón de que la comisión por concepto de cobro que ahí se establece se aplica a todos los trabajadores que tengan una cuenta individual manejada por una A., sin hacer distinción alguna.
Además, de conformidad con dicho artículo, cada administradora cobrará la comisión que le autorice la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (Consar), atendiendo a las políticas y criterios sobre la dispersión máxima permitida en el sistema entre la comisión más baja y la más alta mediante la definición de parámetros que tiendan a lograr una homogeneización o generalidad tendiente a evitar un cobro excesivo en las comisiones de las Afores, lo cual evita que se trate de manera diferente a los trabajadores por la administración de sus activos.
Bajo este tenor, si bien cada administradora de fondos para el retiro cobrará la comisión que en función de sus políticas económicas establezca y le autorice la Consar, lo que pudiera considerarse un trato diferenciado entre los trabajadores en función de la Afore que elijan, lo cierto es que tal diferencia no es ocasionada por el numeral impugnado, sino por la elección libre que queda al prudente arbitrio del trabajador, la cual, una vez ejercida, se le tratará de manera igual que a los demás trabajadores que tengan sus recursos en esa determinada A. en lo concerniente al cobro de la comisión sobre el valor de los activos administrados; aunado a que es precisamente el artículo 37 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro impugnado que establece que dichas administradoras deben cobrar una comisión uniforme, es decir, la que se encuentre dentro de un parámetro razonablemente permitido en función de la economía nacional, lo que en vez de ocasionar un trato diferenciado, trata de lograr una simetría entre todos los trabajadores, lo que, como ya se dejó plasmado en líneas precedentes, tal paridad no necesariamente implica una igualdad exacta material y económica entre los sujetos, lo cual sería difícil en razón de las peculiaridades de cada trabajador.
Inclusive, el numeral impugnado en concordancia con el principio de igualdad, establece que cada administradora debe cobrar su comisión correspondiente -la cual estará autorizada por la Consar sobre bases uniformes- cobrando "... las mismas comisiones por servicios similares prestados en sociedades de inversión del mismo tipo, sin discriminar contra trabajador alguno", lo que significa la eliminación de tratos diferenciados, salvo los que, desde luego, resulten de manera evidente por el manejo distinto de las cuentas por parte de cada trabajador, como sería su ahorro voluntario, situación disímil que no es ocasionada por el numeral impugnado, sino por situaciones fácticas o de hecho que no logran evidenciar la inconstitucionalidad de una norma general.
Finalmente, en el aspecto alegado acerca de que la comisión de la Afore se cobra como un porcentaje sobre el valor total de los activos administrados, cuando, refieren los quejosos-recurrentes, debiera ser sólo sobre el rendimiento bruto, debe indicarse que tal aspecto no demuestra un trato diferente entre situaciones análogas o igual entre situaciones dispares, porque esa comisión sobre el total de los activos se aplica por igual a todos los trabajadores sobre el valor de los activos administrados en sus cuentas individuales, siendo materia de otro tema de estudio advertir si tal situación tiende o no a ser dilapidadora de sus recursos en términos de lo que dispone el artículo 123 de la Constitución Federal.
Así, al no advertirse que el numeral impugnado ocasione un trato diferente entre situaciones análogas entre los trabajadores que tengan una cuenta individual administrada por una A., se concluye que respeta el principio de igualdad jurídica.
2. Violación a la garantía de libertad de trabajo.
El artículo 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a la letra dice:
"Artículo 5o. A ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos. El ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse por determinación judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad. Nadie puede ser privado del producto de su trabajo, sino por resolución judicial.
"La ley determinará en cada Estado, cuáles son las profesiones que necesitan título para su ejercicio, las condiciones que deban llenarse para obtenerlo y las autoridades que han de expedirlo.
"Nadie podrá ser obligado a prestar trabajos personales sin la justa retribución y sin su pleno consentimiento, salvo el trabajo impuesto como pena por la autoridad judicial, el cual se ajustará a lo dispuesto en las fracciones I y II del artículo 123.
(Reformado, D.O.F. 6 de abril de 1990)
"En cuanto a los servicios públicos, sólo podrán ser obligatorios, en los términos que establezcan las leyes respectivas, el de las armas y los jurados, así como el desempeño de los cargos concejiles y los de elección popular, directa o indirecta. Las funciones electorales y censales tendrán carácter obligatorio y gratuito, pero serán retribuidas aquellas que se realicen profesionalmente en los términos de esta Constitución y las leyes correspondientes. Los servicios profesionales de índole social serán obligatorios y retribuidos en los términos de la ley y con las excepciones que ésta señale.
(Reformado, D.O.F. 28 de enero de 1992)
"El Estado no puede permitir que se lleve a efecto ningún contrato, pacto o convenio que tenga por objeto el menoscabo, la pérdida o el irrevocable sacrificio de la libertad de la persona por cualquier causa.
"Tampoco puede admitirse convenio en que la persona pacte su proscripción o destierro, o en que renuncie temporal o permanentemente a ejercer determinada profesión, industria o comercio.
"El contrato de trabajo sólo obligará a prestar el servicio convenido por el tiempo que fije la ley, sin poder exceder de un año en perjuicio del trabajador, y no podrá extenderse, en ningún caso, a la renuncia, pérdida o menoscabo de cualquiera de los derechos políticos o civiles.
"La falta de cumplimiento de dicho contrato, por lo que respecta al trabajador, sólo obligará a éste a la correspondiente responsabilidad civil, sin que en ningún caso pueda hacerse coacción sobre su persona."
El artículo 5o. constitucional, en su párrafo primero, establece, fundamentalmente, que a ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos.
De igual manera, establece que el ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse por determinación judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad, además de que nadie puede ser privado del producto de su trabajo, sino por resolución judicial.
Por su parte, el precepto cuestionado (37), en momento alguno impone restricción alguna a los quejosos para que puedan realizar alguna actividad remunerada ni tampoco contiene disposición que pueda servir de sustento para privar a los reclamantes del producto de su trabajo, ya que, como se ha visto, única y exclusivamente establece lineamientos a los que deberán ajustarse las administradoras (Afores) para establecer las comisiones que deberán de cobrar por conceptos de la administración de las cuentas individuales, acorde con las reglas que para tal efecto expida la Comisión Nacional de Sistema de Ahorro para el Retiro (Consar).
Conforme a ello, es inexacto que el artículo 37 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, a que se alude resulte contrario al texto del artículo 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, motivo por el cual deben ser desestimadas por infundadas las alegaciones vinculadas con tal precepto constitucional.
3. Violación a la garantía de seguridad jurídica.
Los artículos 14 y 16 del mandato constitucional, en la parte que interesa para resolver el presente asunto, a la letra dicen:
"Artículo. 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.
(Reformado, D.O.F. 9 de diciembre de 2005)
"Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.
"En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aun por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata.
"En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta se fundará en los principios generales del derecho."
"Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causal legal del procedimiento. ..."
Estos artículos constitucionales transcritos consagran, entre otras, las garantías individuales que la doctrina y la jurisprudencia han denominado de debido proceso y de legalidad y seguridad jurídica, ya que establecen todas aquellas condiciones, requisitos, elementos o circunstancias previas a que deben sujetarse las autoridades para generar una afectación válida en la esfera jurídica de un gobernado.
En efecto, en el primero de tales numerales tiene sustento la garantía de audiencia, la relativa al respeto de las formalidades esenciales del procedimiento, también conocida como de debido proceso legal, la cual se refiere al cumplimiento de las condiciones fundamentales que deben satisfacerse en el procedimiento jurisdiccional que concluye con el dictado de una resolución que dirime las cuestiones debatidas. Esta garantía obliga al juzgador a decidir las controversias sometidas a su conocimiento, considerando todos y cada uno de los argumentos aducidos en la demanda, en su contestación, así como en las demás pretensiones deducidas oportunamente en el pleito, de tal forma que se condene o absuelva al demandado, resolviendo sobre todos los puntos litigiosos materia del debate.
La garantía antes mencionada, desde luego, no puede estar desvinculada de lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 16 constitucional, antes transcrito, que impone a las autoridades la obligación de fundar y motivar debidamente los actos que emitan, esto es, que expresen las razones de derecho y los motivos de hecho considerados para su dictado, los cuales deberán ser reales, ciertos e investidos de la fuerza legal suficientepara provocar el acto de autoridad.
Lo anterior, constituye, sin lugar a dudas, una garantía de seguridad jurídica a favor de los gobernados, de acuerdo con la cual, para que proceda la privación de la libertad, propiedades, posesiones o derechos, es necesario que medie un procedimiento en el que el afectado sea oído y vencido en juicio, lo cual implica que se deben satisfacer las formalidades esenciales del procedimiento que garanticen una oportuna y adecuada defensa previa al acto de privación, las cuales consisten en la notificación de su inicio y sus consecuencias, la posibilidad de ofrecer pruebas y alegar en defensa y el dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas.
Cabe señalar que el derecho público subjetivo en cuestión y la forma en la que se plasma en el Texto Constitucional, no debe interpretarse de una forma estricta, sino atendiendo al sistema que integra, por lo que la garantía de audiencia se colma siempre y cuando el gobernado tenga la oportunidad de defenderse de todo acto de privación proveniente de la autoridad, aunque no sea a través de un juicio ante un tribunal propiamente dicho, pues no debe pasar desapercibido que dentro del sistema de división de poderes adoptado por nuestro régimen constitucional, es posible que órganos formalmente diversos a los judiciales, efectúen actividades materialmente jurisdiccionales.
Lo que desde luego resulta incuestionable es que la garantía de audiencia reconocida en el texto de la Ley Fundamental intenta proteger la esfera jurídica de los gobernados de arbitrariedades en las que puedan incurrir las autoridades en razón de la posición que guarda dentro de las relaciones de supra-subordinación que sostiene con aquéllos.
Sirve de sustento a lo antes afirmado, en lo conducente, la jurisprudencia que se transcribe a continuación con los datos de localización correspondientes:
"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LAS RESOLUCIONES JURISDICCIONALES, DEBEN ANALIZARSE A LA LUZ DE LOS ARTÍCULOS 14 Y 16 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, RESPECTIVAMENTE. Entre las diversas garantías contenidas en el segundo párrafo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sustento de la garantía de audiencia, está la relativa al respeto de las formalidades esenciales del procedimiento, también conocida como de debido proceso legal, la cual se refiere al cumplimiento de las condiciones fundamentales que deben satisfacerse en el procedimiento jurisdiccional que concluye con el dictado de una resolución que dirime las cuestiones debatidas. Esta garantía obliga al juzgador a decidir las controversias sometidas a su conocimiento, considerando todos y cada uno de los argumentos aducidos en la demanda, en su contestación, así como las demás pretensiones deducidas oportunamente en el pleito, de tal forma que se condene o absuelva al demandado, resolviendo sobre todos los puntos litigiosos materia del debate. Sin embargo, esta determinación del juzgador no debe desvincularse de lo dispuesto por el primer párrafo del artículo 16 constitucional, que impone a las autoridades la obligación de fundar y motivar debidamente los actos que emitan, esto es, que se expresen las razones de derecho y los motivos de hecho considerados para su dictado, los cuales deberán ser reales, ciertos e investidos de la fuerza legal suficiente para provocar el acto de autoridad. Ahora bien, como a las garantías individuales previstas en la Carta Magna les son aplicables las consideraciones sobre la supremacía constitucional en términos de su artículo 133, es indudable que las resoluciones que emitan deben cumplir con las garantías de debido proceso legal y de legalidad contenidas en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Así, la fundamentación y motivación de una resolución jurisdiccional se encuentra en el análisis exhaustivo de los puntos que integran la litis, es decir, en el estudio de las acciones y excepciones del debate, apoyándose en el o los preceptos jurídicos que permiten expedirla y que establezcan la hipótesis que genere su emisión, así como en la exposición concreta de las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas tomadas en consideración para la emisión del acto, siendo necesario, además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables al caso." (No. Registro: 176546. Jurisprudencia. Materia(s): Común. Novena Época. Instancia: Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXII, diciembre de 2005, tesis 1a./J. 139/2005, página 162).
Ahora bien, como se ha precisado, el artículo 37 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro única y exclusivamente establece lineamientos a los que deberán ajustarse las administradoras para establecer las comisiones que deberán cobrar por concepto de la administración de las cuentas individuales, acorde con las reglas que para tal efecto expida la Comisión Nacional de Sistema de Ahorro para el Retiro (Consar).
Conforme lo anterior, es indudable que el precepto cuestionado de modo alguno resulta contrario al texto de los mencionados artículos 14 y 16 constitucionales, ya que dentro de su texto no contiene disposición alguna que se oponga o resulte contraria a las garantías de debido proceso, legalidad y seguridad jurídica antes mencionadas, dado que el mencionado artículo 37, se reitera, solamente tiene como objetivo regular el procedimiento a que se deberán ajustar las Afores para la autorización de las comisiones que deberán cobrar con motivo de la administración de las cuentas individuales, acorde con las reglas que para tal efecto expida la Comisión Nacional de Sistema de Ahorro para el Retiro (Consar), sin que de su texto se establezca acto alguno de privación de la libertad, propiedades, posesiones o derechos que amerite juicio ante los tribunales previamente establecidos, motivo por el cual el artículo a que se hace alusión no resulta contrario a las garantías consagradas en los artículos constitucionales antes precisados.
En ese orden de ideas, debe desestimarse la alegación de los reclamantes en el sentido de que el artículo 37 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro es contrario al texto de los artículos 14 y 16 constitucionales.
4. Violación a la garantía de irretroactividad de la ley.
Contrariamente a lo señalado por los trabajadores, quejosos y recurrentes, se precisa que el artículo 37 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro no viola la garantía de irretroactividad de la ley contemplada en el precepto 14 constitucional por lo siguiente:
En efecto, del análisis del artículo 37 impugnado se advierte que las administradoras de fondos para el retiro sólo podrán cobrar comisiones fijadas por los servicios que presten, señalados en el reglamento, y en ningún caso por la administración de las cuentas individuales de los trabajadores, las comisiones que cobren dichas administradoras deberán ser autorizadas cada año por la Junta de Gobierno de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, ésta debe cuidar que el monto de las comisiones y sus aumentos anuales no sean excesivos para los intereses de los trabajadores. Las administradoras deberán entregar en el domicilio del trabajador un comunicado cuando incrementen sus comisiones, por lo menos con treinta días naturales de anticipación a la fecha de su entrada en vigor el incremento; a efecto de que los trabajadores puedan solicitar, si así lo desean, el traspaso de su cuenta individual a otra administradora. Además, lo importante es que las comisiones comenzarán a cobrarse a partir de que la administradora preste sus servicios al trabajador y tratándose de incrementos a ellas una vez transcurridos sesenta días naturales contados a partir del día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
En esta tesitura, se considera que el artículo 37 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro no viola la garantía de irretroactividad de la ley, prevista en el precepto 14 constitucional, porque no contraría la teoría de los componentes de la norma ni la de los derechos adquiridos.
La primera, en virtud de que no actúa para lo acaecido en el pasado, sino para el futuro, pues las comisiones fijadas por los servicios que presta al administrar las cuentas individuales de los trabajadores, las cobra a partir del inicio de la prestación de éstos hacia delante y el incremento a las comisiones se hace efectivo a partir del día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, sin que en ningún momento ese incremento se pueda aplicar a las comisiones generadas con anterioridad a su publicación. Además, en este aspecto, la norma anterior no se reflejaba hacia el futuro en lo que respecta al cobro de comisiones, sino que se agotó con la emisión del nuevo texto impugnado.
Tampoco se infringe la teoría de los derechos adquiridos, porque no altera las condiciones o términos en que las administradoras presten los servicios de la administración de las cuentas individuales, esto es, aun cuando se incrementen las comisiones, tales servicios permanecen inalterados. Además, si bien es cierto que la Junta de Gobierno de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro puede autorizar el incrementar de manera fundada y motivada de las comisiones, previa solicitud de la administradora correspondiente, también lo es que con ello no se viola ningún derecho adquirido, pues el trabajador, al inicio de recibir la prestación de los servicios de la entidad financiera que administre su cuenta individual, no adquiere un derecho a pagar siempre una misma comisión, en virtud de que la Junta de Gobierno precitada en ejercicio de las facultades que la ley le otorga puede autorizar de manera fundada y motivada el incremento de las comisiones, tomando en cuenta los intereses de los trabajadores, de tal manera que éstos no resulten afectados, tan es así que si los incrementos son excesivos la comisión tiene facultades para negar su autorización, razón por la cual el incremento a las comisiones en comento no viola la garantía de irretroactividad de ley, por no modificar un derecho adquirido y su cobro es hacia el futuro, y no obra hacia el pasado.
5. Violación a la rectoría económica del Estado.
A continuación, se efectuará de manera conjunta la confrontación del multimencionado artículo 37 en relación con los artículos 25, 26 y 28 de la Constitución Federal, toda vez que tales preceptos no contienen dentro de su texto garantía alguna a favor de los quejosos que pudiera resultar vulnerada con motivo de la expedición, por parte del legislador, del precepto tildado de inconstitucional.
En efecto, los artículos 25, 26 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a la letra dicen:
"Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución.
(Reformado, D.O.F. 3 de febrero de 1983)
"El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución.
(Reformado, D.O.F. 3 de febrero de 1983)
"Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la Nación.
(Reformado, D.O.F. 3 de febrero de 1983)
"El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos que en su caso se establezcan.
(Reformado, D.O.F. 3 de febrero de 1983)
"Asimismo podrá participar por sí o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo.
(Reformado, D.O.F. 3 de febrero de 1983)
"Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente.
(Reformado, D.O.F. 3 de febrero de 1983)
"La ley establecerá los mecanismos que faciliten la organización y la expansión de la actividad económica del sector social: de los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las formas de organización social para la producción, distribución y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios.
(Reformado, D.O.F. 3 de febrero de 1983)
"La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, en los términos que establece esta Constitución."
"Artículo 26.
"A. El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación.
"Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la planeación. La planeación será democrática. Mediante la participación de los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la administración pública federal.
"La ley facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática, y los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo. Asimismo, determinará los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución.
"En el sistema de planeación democrática, el Congreso de la Unión tendrá la intervención que señale la ley.
"B. El Estado contará con un Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica cuyos datos serán considerados oficiales. Para la Federación, Estados, Distrito Federal y Municipios, los datos contenidos en el sistema serán de uso obligatorio en los términos que establezca la ley.
"La responsabilidad de normar y coordinar dicho sistema estará a cargo de un organismo con autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propios, con las facultades necesarias para regular la captación, procesamiento y publicación de la información que se genere y proveer a su observancia.
"El organismo tendrá una Junta de Gobierno integrada por cinco miembros, uno de los cuales fungirá como presidente de ésta y del propio organismo; serán designados por el presidente de la República con la aprobación de la Cámara de Senadores o en sus recesos por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.
"La ley establecerá las bases de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, de acuerdo con los principios de accesibilidad a la información, transparencia, objetividad e independencia; los requisitos que deberán cumplir los miembros de la Junta de Gobierno, la duración y escalonamiento de su encargo.
"Los miembros de la Junta de Gobierno sólo podrán ser removidos por causa grave y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de los no remunerados en instituciones docentes, científicas, culturales o de beneficencia; y estarán sujetos a lo dispuesto por el título cuarto de esta Constitución."
"Artículo 28. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, la (sic) prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se dará a ls (sic) prohibiciones a título de protección a la industria.
"En consecuencia, la ley castigará severamente, y las autoridades perseguirán con eficacia, toda concentración o acaparamiento en una o pocas manos de artículos de consumo necesario y que tenga por objeto obtener el alza de los precios; todo acuerdo, procedimiento o combinación de los productores, industriales, comerciantes o empresarios de servicios, que de cualquier manera hagan, para evitar la libre concurrencia o la competencia entre sí y obligar a los consumidores a pagar precios exagerados y, en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias personas determinadas y con perjuicio del público en general o de alguna clase social.
"Las leyes fijarán bases para que se señalen precios máximos a los artículos, materias o productos que se consideren necesarios para la economía nacional o el consumo popular, así como para imponer modalidades a la organización de la distribución de esos artículos, materias o productos, a fin de evitar que intermediaciones innecesarias o excesivas provoquen insuficiencia en el abasto, así como el alza de precios. La ley protegerá a los consumidores y propiciará su organización para el mejor cuidado de sus intereses.
(Reformado, D.O.F. 2 de marzo de 1995)
"No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica básica; minerales radioactivos y generación de energía nuclear; electricidad y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la Soberanía de la nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia.
"El Estado contará con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las áreas estratégicas a su cargo y en las actividades de carácter prioritario donde, de acuerdo con las leyes, participe por sí o con los sectores social y privado.
(Adicionado, D.O.F. 20 de agosto de 1993)
"El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración. Su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado. Ninguna autoridad podrá ordenar al banco conceder financiamiento.
(Adicionado, D.O.F. 20 de agosto de 1993) (F. de E., D.O.F. 23 de agosto de 1993)
"No constituyen monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva, a través del banco central en las áreas estratégicas de acuñación de moneda y emisión de billetes. El banco central, en los términos que establezcan las leyes y con la intervención que corresponda a las autoridades competentes, regulará los cambios, así como la intermediación y los servicios financieros, contandocon las atribuciones de autoridad necesarias para llevar a cabo dicha regulación y proveer a su observancia. La conducción del banco estará a cargo de personas cuya designación será hecha por el presidente de la República con la aprobación de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente, en su caso; desempeñarán su encargo por periodos cuya duración y escalonamiento provean al ejercicio autónomo de sus funciones; sólo podrán ser removidas por causa grave y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de aquéllos en que actúen en representación del banco y de los no remunerados en asociaciones docentes, científicas, culturales o de beneficiencia (sic). Las personas encargadas de la conducción del banco central, podrán ser sujetos de juicio político conforme a lo dispuesto por el artículo 110 de esta Constitución.
"No constituyen monopolios las asociaciones de trabajadores formadas para proteger sus propios intereses y las asociaciones o sociedades cooperativas de productores para que, en defensa de sus intereses o del interés general, vendan directamente en los mercados extranjeros los productos nacionales o industriales que sean la principal fuente de riqueza de la región en que se produzcan o que no sean artículos de primera necesidad, siempre que dichas asociaciones estén bajo vigilancia o amparo del Gobierno Federal o de los Estados, y previa autorización que al efecto se obtenga de las legislaturas respectivas en cada caso. Las mismas legislaturas, por sí o a propuesta del Ejecutivo podrán derogar, cuando así lo exijan las necesidades públicas, las autorizaciones concedidas para la formación de las asociaciones de que se trata.
"Tampoco constituyen monopolios los privilegios que por determinado tiempo se concedan a los autores y artistas para la producción de sus obras y los que para el uso exclusivo de sus inventos, se otorguen a los inventores y perfeccionadores de alguna mejora.
"El Estado, sujetándose a las leyes, podrá en casos de interés general, concesionar la prestación de servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federación, salvo las excepciones que las mismas prevengan. Las leyes fijarán las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios y la utilización social de los bienes, y evitarán fenómenos de concentración que contraríen el interés público.
"La sujeción a regímenes de servicio público se apegará a lo dispuesto por la Constitución y sólo podrá llevarse a cabo mediante ley.
"Se podrán otorgar subsidios a actividades prioritarias, cuando sean generales, de carácter temporal y no afecten sustancialmente las finanzas de la nación. El Estado vigilará su aplicación y evaluará los resultados de ésta."
Los artículos 25, 26 y 28 antes mencionados más que contener garantías individuales a favor de los gobernados, que puedan ser reclamadas a través del juicio de garantías, se refieren a la rectoría económica del Estado, en los cuales se establecen las bases para la planeación económica y el crecimiento del país.
En efecto, tanto el Tribunal Pleno como esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ya han hecho pronunciamiento en ese sentido en las jurisprudencias y tesis aisladas que se transcriben a continuación.
"PLANEACIÓN DEMOCRÁTICA DEL DESARROLLO NACIONAL Y SISTEMA NACIONAL DE DESARROLLO SOCIAL. SE FUNDAMENTAN EN LOS ARTÍCULOS 25 Y 26 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Los citados preceptos establecen la rectoría económica del Estado para garantizar el crecimiento económico del país, la cual se cumple en los términos previstos en los propios dispositivos constitucionales, cuando el Estado alienta la producción, concede subsidios, otorga facilidades a empresas de nueva creación, estimula la exportación de sus productos, concede facilidades para la importación de materias primas, organiza el sistema de planeación democrática del desarrollo nacional y el sistema nacional de desarrollo social, entre otras acciones. En estos preceptos constitucionales se establece la responsabilidad del Estado de organizar y conducir el desarrollo nacional, mediante el establecimiento de un sistema de planeación democrática que sea sólido, dinámico, permanente y equitativo al crecimiento de la economía para la independencia y democratización política, social y cultural de la nación. De este modo, la planeación deberá llevarse a cabo como un medio para el eficaz desempeño de la responsabilidad del Estado sobre el desarrollo integral y sustentable del país y deberá atender a la consecución de los fines y objetivos políticos, sociales, culturales y económicos contenidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por tanto, la planeación nacional de desarrollo es la ordenación racional y sistemática de acciones que, con base en el ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regulación y promoción de la actividad económica, social, política, cultural, de protección al ambiente y aprovechamiento racional de los recursos naturales, tiene como propósito la transformación de la realidad del país, de conformidad con las normas, principios y objetivos que la propia Constitución y las diversas leyes que las desarrollan establecen." (No. Registro: 166883, Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de 2009, tesis P./J. 76/2009, página 1543).
"ISSSTE. LA FALTA DE CONSULTA U OPINIÓN A LOS SECTORES SOCIALES EN EL CASO DE LA APROBACIÓN DE LA LEY RELATIVA, NO CONSTITUYE UN VICIO EN EL PROCESO LEGISLATIVO QUE PROVOQUE SU INCONSTITUCIONALIDAD (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007). Los artículos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no contienen una garantía individual a favor de los gobernados, sino que se refieren en esencia, a dar las bases para la rectoría y planeación económica del Estado, en las que si bien debe darse intervención a los diversos sectores de la población -privado, público y social- de quienes el Estado recogerá las aspiraciones y demandas para incorporarlas al referido plan de desarrollo económico, donde el Congreso de la Unión tiene la participación que la Constitución expresamente le confiere; previsión constitucional que no lo obliga para que antes de discutir y aprobar una ley, en términos de lo previsto en los artículos 71 y 72 constitucionales, deba realizar algún tipo de consulta a los gobernados destinatarios de dichas leyes, como parte del proceso de creación, lo cual tampoco deriva de algún otro precepto constitucional, de ahí que la falta de esta consulta u opinión en el caso de la aprobación de la ley reclamada, no constituye un vicio que provoque su oposición con la Constitución Federal." (No. Registro: 168638. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional, Administrativa. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., octubre de 2008, tesis P./J. 106/2008, página 36).
"ACTIVO. EL IMPUESTO RELATIVO NO VIOLA LOS ARTÍCULOS 25 Y 26 CONSTITUCIONALES. Los artículos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen, en esencia, la rectoría económica del Estado para garantizar el crecimiento económico del país, la cual se cumple en los términos previstos en los propios dispositivos constitucionales, cuando el Estado alienta la producción, concede subsidios, otorga facilidades a empresas de nueva creación, estimula la exportación de sus productos, concede facilidades para la importación de materias primas y organiza el sistema de planeación democrática del desarrollo nacional, entre otras acciones, pero la rectoría ahí garantizada no se ve menoscabada por la legislación de los tributos, como el denominado impuesto al activo, pues si bien implica una carga económica para los contribuyentes, al tener su fundamento en el artículo 31, fracción IV, constitucional, su objetivo es el de sufragar el gasto público, lo que permite al Estado cumplir cabalmente con sus fines." (No. Registro: 194972. Tesis aislada. Materia(s): Constitucional, Administrativa. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., diciembre de 1998, tesis P. LXXVII/98, página 212).
"RECTORÍA ECONÓMICA DEL ESTADO EN EL DESARROLLO NACIONAL. LOS ARTÍCULOS 25 Y 28 CONSTITUCIONALES QUE ESTABLECEN LOS PRINCIPIOS RELATIVOS, NO OTORGAN DERECHOS A LOS GOBERNADOS, TUTELABLES A TRAVÉS DEL JUICIO DE AMPARO, PARA OBLIGAR A LAS AUTORIDADES A ADOPTAR DETERMINADAS MEDIDAS. Los artículos 25 y 28 de la Carta Magna establecen, en esencia, la rectoría económica del Estado para garantizar el crecimiento económico del país, que se cumple, en los términos previstos en los propios preceptos constitucionales, mediante diversas acciones en que el Estado alienta la producción, concede subsidios, otorga facilidades a empresas de nueva creación, estimula la exportación de sus productos, concede facilidades para la importación de materias primas y prohíbe los monopolios, esto es, todo acto que evite o tienda a evitar la libre concurrencia en la producción industrial o comercial y, en general, todo lo que constituye una ventaja exclusiva e indebida en favor de una o varias personas, con perjuicio del pueblo en general o de una clase social; pero en este señalado aspecto de dirección estatal no conceden garantía individual alguna que autorice a los particulares a exigir, en vía de amparo, que para cumplir con tales encomiendas constitucionales, el Estado deba adoptar ciertas medidas y seguir determinadas direcciones, como establecer singulares requisitos de calidad para la elaboración y envasado de productos, con el pretendido propósito de proteger la economía nacional, pretensión que carece de sustento constitucional." (No. Registro: 191360. Tesis aislada. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2000, tesis P. CXIV/2000, página 149).
"RECTORÍA ECONÓMICA DEL ESTADO EN EL DESARROLLO NACIONAL. EL ARTÍCULO 25 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, NO OTORGA A LOS GOBERNADOS GARANTÍA INDIVIDUAL ALGUNA PARA EXIGIR, A TRAVÉS DEL JUICIO DE AMPARO, QUE LAS AUTORIDADES ADOPTEN CIERTAS MEDIDAS, A FIN DE CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS RELATIVOS A AQUÉLLA. El citado precepto establece esencialmente los principios de la rectoría económica del Estado para garantizar el crecimiento económico del país, lo que se logrará mediante acciones estatales que alienten a determinados sectores productivos, concedan subsidios, otorguen facilidades a empresas de nueva creación, concedan estímulos para importación y exportación de productos y materias primas y sienten las bases de la orientación estatal por medio de un plan nacional; sin embargo, no concede garantía individual alguna que autorice a los particulares a exigir, a través del juicio de amparo, que las autoridades adopten ciertas medidas para cumplir con tales encomiendas constitucionales, pues el pretendido propósito del artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se dirige a proteger la economía nacional mediante acciones estatales fundadas en una declaración de principios contenida en el propio precepto de la Ley Fundamental." (No. Registro: 167856. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2009, tesis 2a./J. 1/2009, página 461).
Conforme a los criterios antes reproducidos, es inconcuso que el artículo 37 que se analiza no se contrapone con el mandato constitucional, por no estar vinculado con las disposiciones relativas a la rectoría y planeación económica del Estado que tienden a garantizar el crecimiento económico del país.
Luego, atento a lo antes considerado, deben desestimarse por ineficaces las alegaciones vinculadas con la violación que se reclama respecto de los artículos 25, 26 y 28 del mandato constitucional.
6. Violación al poder público soberano.
Sostienen los quejosos recurrentes que los preceptos reclamados de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro también resultan violatorios del artículo 39 de la Constitución Federal, en cuanto éste instituye "el poder público en beneficio del pueblo", debido a que establecen el cobro excesivo de comisiones por el manejo de la cuentas individuales con cargo a la totalidad de los activos administrados, lo cual afecta su patrimonio porque, incluso, son susceptibles de incrementarse anualmente; además -señalan-, esa situación se agrava con el sistema de administración de los fondos de ahorro para el retiro de los trabajadores que tienen las Afores (y el Pensionissste), porque se permite a las administradoras percibir altas ganancias, mientras los quejosos resienten pérdidas por la inversión riesgosa de los recursos administrados, provocando su inminente o posible pérdida, con lo cual el Estado abandona su carácter tutelar del interés general.
En primer término, conviene aclarar que el análisis de los argumentos previamente señalados se justifica en la medida en que el Pleno de este Alto Tribunal, al resolver por mayoría de ocho votos en sesión del nueve de agosto de mil novecientos noventa y nueve la controversia constitucional 31/97, promovida por el Ayuntamiento del Municipio de Temixco, Estado de Morelos, bajo la ponencia del M.M.A.G., determinó que en ese tipo de control de la constitucionalidad en los casos en que resulta procedente, puede analizarse cualquier planteamiento propuesto como concepto de invalidez. Para arribar a esa conclusión, se apoyó en un razonamiento toral que, por su amplitud, resulta aplicable en el presente caso en tanto que, a través de los medios de control de la constitucionalidad -sea la controversia constitucional o el juicio de amparo, por ejemplo-, la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe salvaguardar el esquema constitucional en el que siempre se encuentra latente e implícito el pueblo y sus integrantes, que constituyen el sentido y razón de ser de las partes orgánica y dogmática de la Constitución, lo que justifica ampliamente que los mecanismos de control constitucional que previene deben servir para salvaguardar el respeto pleno del orden primario, sin que pueda admitirse ninguna limitación que pudiera dar lugar a arbitrariedades que en esencia irían en contra del pueblo soberano.
Así se desprende de las consideraciones de dicho asunto que, en la parte conducente, a continuación se transcriben:
"Una nueva reflexión y análisis de los criterios reseñados, confrontada con la finalidad de la reforma constitucional vigente a partir de mil novecientos noventa y cinco, consistente en fortalecer el federalismo y erigir a esta Suprema Corte como Tribunal Constitucional, garante de la supremacía de la Carta Magna, lleva a apartarse de las tesis que ha venido sosteniendo, en las que se soslaya el análisis de conceptos de invalidez que no guarden una relación directa e inmediata con preceptos o formalidades previstos en la Constitución Federal, por las razones que a continuación se exponen:
"Partiendo de la base de que una de las finalidades del control constitucional consiste en dar unidad y cohesión a los diferentes órdenes jurídicos parciales, en las relaciones de las entidades u órganos de poder que las conforman, tal situación justifica que una vez que en el texto de la Constitución se ha consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre dichos entes, dejar de analizar ciertas argumentaciones sólo por sus características formales o su relación mediata o inmediata con la norma fundamental, produciría, en numerosos casos, la ineficacia del medio de control de que se trate, impidiendo salvaguardar la armonía y el ejercicio pleno de las libertades y competencias de cada uno de ellos.
"En efecto, de acuerdo con las iniciativas de las reformas constitucional y legal que quedaron transcritas con anterioridad, lo que se pretende es que la Suprema Corte de Justicia sirva como baluarte en la defensa del Estado de derecho, pues si las controversias constitucionales se instituyeron como un medio de defensa entre poderes y órganos de poder, cuyo sentido final es lograr el bienestar de la población que se encuentra bajo el imperio de aquéllos, resultaría contrario al propósito señalado, así como al fortalecimiento del federalismo, cerrar la procedencia del citado medio de control por interpretaciones técnicas, lo que implícitamente podría autorizar arbitrariedades que redundarían en la transgresión del orden constitucional que se pretende salvaguardar.
"Conviene destacar que la afirmación contenida en el párrafo anterior de que si bien las controversias constitucionales se instituyeron como un medio de defensa entre poderes y órganos de poder, su sentido final es lograr el bienestar de la persona humana que se encuentra bajo el imperio de aquéllas, encuentra claro sustento en el análisis relacionado en todos los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
"El título primero, que comprende sus primeros veinticuatro artículos se ocupa de las garantías individuales que constituyen una barrera infranqueable para todas las autoridades que, de violentarlos, podrán ser señaladas como responsables en un juicio de amparo que promueva un gobernado que estime que se incurrió en esa arbitrariedad, todo ello, con fundamento en el artículo 107 de la Constitución. En el artículo 16 se establece la garantía de legalidad que exige que las autoridades sólo puedan hacer lo que la ley les permite, lo que significa que no pueden actuar fuera de su competencia. En el artículo 14 se previene la garantía de debido proceso legal, lo que obliga a cumplir con los procedimientos que las leyes establezcan antes de emitir una resolución que pueda producir una afectación.
"Vinculados con estos principios se encuentran los artículos 39, 40, 41 y 49 de la propia Carta Fundamental. En el primero se reconoce el principio de soberanía popular, conforme al cual todo poder público dimana del pueblo y se constituye para beneficio de éste. En el segundo, se previene que es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa, democrática, federal, compuesta por Estados libres y soberanos. En el tercero, se precisa que el pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos y por los de los Estados en lo que toca a sus regímenes interiores, regulándose en su parte restante los principios de derecho electoral que tienden a salvaguardar el ejercicio de la democracia. En el cuarto, finalmente, se reconoce el principio de la división de poderes, técnica de carácter jurídico-político que busca evitar la concentración del poder y a través del equilibrio de los tres poderes -legislativo, ejecutivo y judicial- logra el control y limitación recíproca entre ellos.
"En los artículos 115 y 116 se consagra el Municipio Libre como base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los Estados, reconociéndoles a aquéllos prerrogativas específicas y estableciendo a dichos Estados su marco jurídico de actuación.
"De acuerdo con este esquema de carácter constitucional, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe salvaguardar, siempre se encuentra latente e implícito el pueblo y sus integrantes, que constituyen el sentido y razón de ser de las partes orgánica y dogmática de la Constitución, lo que justifica ampliamente que los mecanismos de control constitucional que previene, entre ellos las controversias constitucionales, deben servir para salvaguardar el respeto pleno del orden primario, sin que pueda admitirse ninguna limitación que pudiera darlugar a arbitrariedades que en esencia irían en contra del pueblo soberano.
"De acuerdo con el panorama descrito, aun cuando la materia fundamental sobre la que versen las decisiones de las controversias constitucionales se relacionen con actos de carácter político, si su expresión tiene también una connotación jurídica, son susceptibles de ser examinados por esta Suprema Corte de Justicia, dado que por la naturaleza total que tiene el orden constitucional, en cuanto tiende a establecer y proteger todo el sistema de un Estado de derecho, su defensa a través de los medios de control de su regularidad debe ser también integral, independientemente de que pueda tratarse de la parte orgánica o la dogmática de la norma suprema, sin que se pueda parcializar este importante ejercicio por meras construcciones interpretativas.
"Ciertamente, la doctrina ha establecido que las garantías individuales benefician, en su carácter de derechos públicos subjetivos, a los gobernados, quienes pueden oponerlos a los actos de autoridad; sin embargo, las prevenciones constitucionales que establecen esas normas fundamentales generales disponen también obligaciones que deben cumplir las autoridades en su actuar, siendo que no existe razón jurídica para dejar de requerirlas cuando su destinatario sea otra autoridad, órgano o ente de poder, perteneciente al mismo u otro orden jurídico parcial, pues basta con que el acto de que se trate sea susceptible de afectar el ejercicio competencial de la entidad para que este Alto Tribunal pueda determinar, sin cortapisas y en su integridad, su apego al Estado de derecho, lo que se traduce en la salvaguarda de la supremacía constitucional, como orden jurídico total."
De las consideraciones anteriores derivaron las jurisprudencias que a la letra señalan:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FINALIDAD DEL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN INCLUYE TAMBIÉN DE MANERA RELEVANTE EL BIENESTAR DE LA PERSONA HUMANA SUJETA AL IMPERIO DE LOS ENTES U ÓRGANOS DE PODER. El análisis sistemático del contenido de los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos revela que si bien las controversias constitucionales se instituyeron como un medio de defensa entre poderes y órganos de poder, entre sus fines incluye también de manera relevante el bienestar de la persona humana que se encuentra bajo el imperio de aquéllos. En efecto, el título primero consagra las garantías individuales que constituyen una protección a los gobernados contra actos arbitrarios de las autoridades, especialmente las previstas en los artículos 14 y 16, que garantizan el debido proceso y el ajuste del actuar estatal a la competencia establecida en las leyes. Por su parte, los artículos 39, 40, 41 y 49 reconocen los principios de soberanía popular, forma de Estado Federal, representativo y democrático, así como la división de poderes, fórmulas que persiguen evitar la concentración del poder en entes que no sirvan y dimanen directamente del pueblo, al instituirse precisamente para su beneficio. Por su parte, los numerales 115 y 116 consagran el funcionamiento y las prerrogativas del Municipio Libre como base de la división territorial y organización política y administrativa de los Estados, regulando el marco de sus relaciones jurídicas y políticas. Con base en este esquema, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe salvaguardar, siempre se encuentra latente e implícito el pueblo y sus integrantes, por constituir el sentido y razón de ser de las partes orgánica y dogmática de la Constitución, lo que justifica ampliamente que los mecanismos de control constitucional que previene, entre ellos las controversias constitucionales, deben servir para salvaguardar el respeto pleno del orden primario, sin que pueda admitirse ninguna limitación que pudiera dar lugar a arbitrariedades que, en esencia, irían en contra del pueblo soberano." (Registro No. 193257. Localización: Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, página 708, tesis P./J. 101/99. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional).
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Los Poderes Constituyente y Reformador han establecido diversos medios de control de la regularidad constitucional referidos a los órdenes jurídicos federal, estatal y municipal, y del Distrito Federal, entre los que se encuentran las controversias constitucionales, previstas en el artículo 105, fracción I, de la Carta Magna, cuya resolución se ha encomendado a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de Tribunal Constitucional. La finalidad primordial de la reforma constitucional, vigente a partir de mil novecientos noventa y cinco, de fortalecer el federalismo y garantizar la supremacía de la Constitución, consistente en que la actuación de las autoridades se ajuste a lo establecido en aquélla, lleva a apartarse de las tesis que ha venido sosteniendo este Tribunal Pleno, en las que se soslaya el análisis, en controversias constitucionales, de conceptos de invalidez que no guarden una relación directa e inmediata con preceptos o formalidades previstos en la Constitución Federal, porque si el control constitucional busca dar unidad y cohesión a los órdenes jurídicos descritos, en las relaciones de las entidades u órganos de poder que las conforman, tal situación justifica que una vez que se ha consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre dichos entes, dejar de analizar ciertas argumentaciones sólo por sus características formales o su relación mediata o inmediata con la N.F., produciría, en numerosos casos, su ineficacia, impidiendo salvaguardar la armonía y el ejercicio pleno de libertades y atribuciones, por lo que resultaría contrario al propósito señalado, así como al fortalecimiento del federalismo, cerrar la procedencia del citado medio de control por tales interpretaciones técnicas, lo que implícitamente podría autorizar arbitrariedades, máxime que por la naturaleza total que tiene el orden constitucional, en cuanto tiende a establecer y proteger todo el sistema de un Estado de derecho, su defensa debe ser también integral, independientemente de que pueda tratarse de la parte orgánica o la dogmática de la Norma Suprema, dado que no es posible parcializar este importante control." (No. Registro: 193259. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, tesis P./J. 98/99, página 703).
En ese tenor, en tanto que este Alto Tribunal ya ha sostenido que la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe salvaguardar todo el esquema constitucional, y en éste siempre se encuentra latente e implícito el pueblo y sus integrantes, por constituir el sentido y razón de ser de las partes orgánica y dogmática de la Constitución, lo que justifica ampliamente que los mecanismos de control constitucional que previene deben servir para salvaguardar el respeto pleno del orden primario, sin que pueda admitirse ninguna limitación que pudiera dar lugar a arbitrariedades que, en esencia, irían en contra del pueblo soberano; luego, es dable el análisis de los preceptos reclamados en la presente vía -en tanto se trata de un medio de control constitucional- para determinar si, tal como lo aducen las quejosas recurrentes, implican que los poderes públicos dejen de estar instituidos en beneficio del pueblo soberano.
Además, cabe señalar que si el juicio de amparo busca regular las relaciones de supra a subordinación, tal situación justifica que una vez que se ha consagrado dicho medio de control constitucional para dirimir conflictos entre la autoridad y los gobernados, con la posibilidad de promoverse no sólo contra actos que violen las garantías individuales sino, además, contra actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados o contra actos de éstos que invadan la esfera de la autoridad federal, y que con motivo de ellos se vea afectado el particular en sus derechos fundamentales; luego, se considera que dejar de analizar ciertas argumentaciones sólo por sus características formales o su relación mediata o inmediata con la N.F., produciría -en numerosos casos- su ineficacia, impidiendo salvaguardar la armonía y el pleno ejercicio de libertades para defender los derechos de los gobernados, máxime que, en el caso, a diferencia de lo que sucede con los artículos 25, 26 y 28 de la Constitución Federal, su artículo 39 no está dirigido a establecer principios de rectoría económica por parte del Estado, dejando carta abierta a éste para elegir las acciones que estime pertinentes para el desarrollo económico nacional, sino a denotar la autoridad del pueblo, incontrovertible, irresistible, inalienable, imprescriptible, exclusiva, intransferible y absoluta, eje central de la constitucionalidad sobre el que se levanta la estructura y funcionamiento del Estado con el objetivo primigenio de proteger desde el poder público a todos sus ciudadanos y connacionales, así como sus derechos como personas humanas.
Hechas las precisiones anteriores, para contextualizar el planteamiento de inconstitucionalidad que hacen valer los quejosos recurrentes, debe señalarse que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece los principios básicos que configuran el actual Estado mexicano; su artículo 39 prevé declaraciones trascendentales para el sistema jurídico-político, y es del texto siguiente:
"Artículo 39. La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno."
Conforme a ese precepto fundamental, en el pueblo reside esencial y originariamente la soberanía nacional, y establece que todo poder público proviene del pueblo y se instituye a favor de éste; asimismo, señala que el pueblo tiene el derecho inalienable de alterar o modificar la forma de su gobierno.
Con base en tales disposiciones, si todo poder público tiene su origen en la potestad soberana del pueblo y se instituye para su beneficio, aquél constituye en realidad un medio y no un fin; por tanto, el poder público resulta ser un instrumento que en todo momento ha de ser empleado para que el pueblo, titular de la soberanía nacional, logre desarrollarse de manera integral, en su beneficio propio.
Precisamente, en ejercicio de dicha soberanía, el pueblo expresa su voluntad para establecer de manera institucionalizada al Estado mexicano con los caracteres que precisa el artículo 40 de la Constitución Federal, el cual señala:
"Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental."
De este modo, como una proyección del principio contenido en el artículo 39 constitucional, se señala que el régimen político mexicano habrá de ser republicano, representativo, democrático y federal, el cual tendrá operatividad en los términos estipulados por el artículo 41 de la Constitución Federal que, en lo conducente, establece:
"Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. ..."
En atención a la disposición anterior, se observa que el pueblo ejerce su soberanía no directamente en tanto "pueblo" -de manera desarticulada-, sino que se vale de los poderes públicos instituidos, de acuerdo con la distribución de competencias que la propia Constitución Federal establece, es decir, aun cuando el pueblo es titular esencial y originario de la soberanía, ésta se despliega por conducto de los poderes públicos del Estado mexicano, en tanto representante institucionalizado jurídica y políticamente de aquél.
De este modo, el pueblo queda representado por dicho ente jurídico-político, el cual actúa, a su vez, a través de los órganos de gobierno (poderes) en su respectivo ámbito de competencia, ante la imposibilidad de que el titular soberano lo haga por sí mismo y directamente.
Así, conforme a la Constitución General de la República, el pueblo ejerce su poder soberano a través de los poderes públicos instituidos y, en el orden federal, se dispone como esquema básico la tradicional división formal tripartita en términos del artículo 49 de dicho Ordenamiento Fundamental, que establece:
"Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
"No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar."
En torno a las disposiciones constitucionales referidas, la Suprema Corte de Justicia de la Nación -principalmente en la Quinta Época- ha sustentado diversos criterios reconociendo puntualmente las declaraciones fundamentales en ellas contenidas, tal como se advierte de los siguientes textos:
"PODER PÚBLICO. El poder público sólo dimana del pueblo, en quien radica esencial y originalmente la soberanía nacional, y los tres poderes en los cuales se divide, no pueden hacer más que lo que el pueblo, en su Ley Fundamental, establece." (Quinta Época. Registro: 287609. Instancia: Pleno. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo VIII. Materia(s): Constitucional. Página 410).
"PODER PÚBLICO. Cualquiera que sea su origen, examinado a la luz de los preceptos constitucionales, resulta que sólo dimana del pueblo, en quien radica esencial y originariamente la soberanía nacional y que, para su ejercicio, se divide en tres ramificaciones, como funciones inherentes al cuerpo político, las que pueden expresarse con estas palabras: querer, hacer y juzgar." (Quinta Época. Registro: 811038. Instancia: Pleno. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo IV. Materia(s): Constitucional. Página 729).
"PODER PÚBLICO. Ha sido un principio fundamental para los hombres de Estado, el que el poder público, en las Repúblicas representativas, se divida en tres poderes distintos e independientes y que son: Ejecutivo, Legislativo y Judicial." (No. Registro: 811040. Tesis aislada. Materia(s): Constitucional. Quinta Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo IV, página 730).
"PODER PÚBLICO. Es una de las manifestaciones activas de la soberanía, en la potestad concedida por el pueblo a sus mandatarios, para ejercer ciertos derechos y facultades y, bajo tal aspecto, los Municipios tienen poder, gozan de alguna potestad, en el ejercicio de sus funciones." (No. Registro: 811041. Tesis aislada. Materia(s): Constitucional. Quinta Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo IV, página 730).
"PODER PÚBLICO. La Constitución establece sus divisiones, y prohíbe que se reúnan en una sola persona o corporación, dos o más de los tres poderes que lo integran." (No. Registro: 290892. Tesis aislada. Materia(s): Común. Quinta Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo III, página 1352).
"PODERES PÚBLICOS. En la República mexicana, son mandatarios del soberano, con facultades restringidas, pero no son soberanos." (No. Registro: 290435. Tesis aislada. Materia(s): Común. Quinta Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo III, página 619).
Una vez enmarcado el principio constitucional que se estima vulnerado, ahora resulta necesario referir el contenido normativo de las disposiciones que por esta vía impugna, a fin de determinar si respetan aquella pauta fundamental.
Los preceptos reclamados de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro establecen, en su esencia, el esquema aplicable para que las administradoras de los fondos para el retiro de los trabajadores (Afores) puedan efectuar los cobros de comisiones -susceptibles de incrementarse anualmente-, con cargo a la totalidad de los activos administrados, así como el modelo de administración al que se encuentran sujetas las Afores (y el Pensionissste), en razón del cual pueden invertir los recursos respectivos.
Pues bien, contrario a la apreciación de los quejosos recurrentes, este Alto Tribunal considera que dicho marco legal no vulnera el artículo 39 de la Constitución Federal.
Ello es así, porque las premisas antes referidas en torno a la instauración de los poderes públicos, a través de los que el pueblo soberano instrumenta su actuación conforme a la distribución competencial que la propia Constitución delimita, con la consigna de que se establecen para su propio beneficio, en nada se ven mermadas con el contenido normativo de las preceptos reclamados, pues el hecho de que dispongan ciertos esquemas aplicables en materia de sistemas de ahorro para el retiro de los trabajadores (cobro de comisiones y sistema de administración de los recursos respectivos), no atenta contra la decisión fundamental consistente en que "Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste.", ya que tal declaración se mantiene incólume a pesar de la existencia, alcances o efectos de la regulación que nos ocupa.
Esto es, el hecho de que las disposiciones reclamadas contengan determinada configuración para el cobro de comisiones por el manejo de las cuentas individuales de los trabajadores en relación con sus fondos de ahorro para el retiro, así como el sistema de administración previsto para tal efecto, el cual permite a las Afores (y al Pensionissste) invertir los recursos respectivos, de ninguna forma contravienen el principio constitucional antes referido, ya que la regulación aludida no llega al extremo de provocar que los poderes públicos, en sus distintas expresiones y conforme a los atributos competenciales que les son propios, dejen de desempeñarse en beneficio del pueblo soberano.
Incluso, la sola existencia de la regulación en la materia (ámbito legislativo), su aplicación a los destinatarios por parte de las autoridades respectivas (ámbito ejecutivo) y su análisis a través de los medios de defensa procedentes (ámbito judicial), en términos generales, pone de manifiesto que los poderes públicos están avocados en su respectiva esfera competencial a la atención de la temática inherente a los sistemas de ahorro para el retiro, con el consecuente beneficio en favor del pueblo y, de manera particularizada, de su sector laboral en la vertiente de seguridad social, sin que ello implique prejuzgar sobre la regularidad de las disposiciones combatidas a la luz de algún otro principio constitucional.
En tales condiciones, dado que los preceptos reclamados no vulneran el artículo 39 de la Constitución Federal, los argumentos analizados son infundados.
7. Violación a las facultades del presidente de la República.
Los quejoso sostienen en sus conceptos de violación que el artículo 37 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro y sus posteriores reformas y adiciones, promulgadas y publicadas por el presidente de los Estados UnidosMexicanos, trasgrede el artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con las obligaciones del titular del Poder Ejecutivo de guardar y hacer guardar la Constitución, ya que "... el criterio que el legislador con la anuencia presidencial, fijó para aprobar la Ley impugnada y el decreto que la modifica, es contrario al mandato constitucional arriba invocado, desprotegiendo a los suscritos, ya que en concreto el perjuicio que se nos causa es que se están invirtiendo riesgosamente nuestros ahorros en la bolsa de valores en instrumentos de riesgo, provocando su inminente o posible pérdida, lo cual nos dejaría en estado de desamparo e indefensión, abandonando con ello el Estado su carácter tutelar de proteger a los desiguales en un régimen de igualdad jurídica, porque los ingresos que percibimos son precarios frente a los de patrones, empresarios e inversionistas."
En esa tesitura, conviene tener en consideración las facultades que el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga al presidente de la República:
"Artículo 89. Las facultades y obligaciones del presidente, son las siguientes:
"I.P. y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia."
El artículo 89 de la Constitución Federal contiene las principales facultades que el ordenamiento constitucional mexicano otorga al presidente de la República. Ciertamente en el texto de la Constitución mexicana existen otras facultades del titular del Poder Ejecutivo que no se encuentran recogidas directamente en esta disposición, pero su contenido reúne, expresamente, el catálogo primario de facultades exclusivas de este funcionario.
Así, a manera enunciativa el numeral indicado contempla las siguientes facultades del presidente de los Estados Unidos Mexicanos:
1. Facultades administrativas.
La Constitución contiene diversas disposiciones que se traducen en facultades de carácter administrativo a cargo del presidente; entre ellas se pueden mencionar las facultades de nombramiento o de propuesta para nombramiento. También de carácter administrativo son las facultades de disponer de la totalidad de la fuerza armada permanentemente para la seguridad interior y la defensa exterior de la Federación, disponer de la Guardia Nacional para los efectos antes precisados, declarar la guerra, previa ley del Congreso de la Unión, habilitar toda clase de puertos, establecer aduanas marítimas y fronterizas.
2. Facultades de creación normativa.
El presidente tiene muy diversas facultades en materia de creación normativa, ya sea para el efecto de dictar directamente normas jurídicas, o bien, para el efecto de concurrir a procedimientos de creación normativa que llevan a cabo otros poderes, particularmente el Legislativo.
2.1. Facultad reglamentaria.
Entre las facultades de creación normativa directa destaca la facultad de emitir reglamentos. Lo que establece el artículo 89 en su respectiva porción, es que el presidente tiene la facultad de promulgar y ejecutar leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia. Una redacción parecida que se encuentra en el artículo 122, inciso B, fracción IV, por lo que respecta a la facultad del presidente para emitir reglamentos a partir de las leyes que el Congreso de la Unión emita para el Distrito Federal.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación, al interpretar la primera fracción del artículo 89 constitucional, ha sostenido diversos criterios, que han tenido por efecto que más allá de la precisión genérica de dicho dispositivo; la llamada "facultad reglamentaria" delegada en manos del presidente de la República constituye una excepción al principio de la separación de poderes.
2.2. Intervención en el procedimiento legislativo.
El presidente concurre junto con el Poder Legislativo en otros procedimientos de creación normativa; así, por ejemplo, éste tiene un destacado papel dentro del procedimiento legislativo establecido en los artículos 71 y 72 constitucionales. En ese procedimiento, hay tres momentos en los que puede intervenir: en la iniciativa, en el derecho de vetar el proyecto aprobado por las Cámaras del Congreso y en la etapa de publicación de la ley.
De lo anterior se colige que se trata de un desacato a una facultad relacionada con el proceso legislativo, la que en la especie se imputa al titular del Poder Ejecutivo de guardar y hacer guardar la Constitución.
En esa tesitura, no le asiste la razón a los quejosos, hoy recurrentes, en virtud de que el presidente de la República ciñéndose a las propias facultades que la Carta Magna le otorga, puede, en el proceso legislativo de creación o modificación de una norma, intervenir en la iniciativa, vetar el proyecto aprobado por las Cámaras del Congreso y en la etapa de publicación de la ley, sin que haya motivo del porqué no guarde a la Constitución, ya que se trata de una facultad que en momento alguno le infiere a conducirse a merced de una conveniencia en particular, sino a partir del bienestar y seguridad social para la sociedad en general, que es lo que se pretende con la ley combatida.
De ahí que no hay cabida fáctica para sostener que el titular del Ejecutivo Federal contraviene el mandato constitucional, toda vez que participó en la aprobación y publicación de la legislación de que se trata, conforme lo establece el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sin que hubiere ejercido la atribución de vetar la ley, la cual, al ser una facultad discrecional, no puede ser exigible; por lo que no se infiere un vicio de inconstitucionalidad con su proceder.
8. Violación al marco normativo del Poder Judicial.
En otro aspecto, los quejosos-recurrentes señalan que el artículo 37 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro contraviene el artículo 94 de la Constitución Federal, en relación con el funcionamiento del Poder Judicial.
El numeral constitucional invocado es del siguiente tenor:
"Artículo. 94. Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación en una Suprema Corte de Justicia, en un Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito.
"La administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, con excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estarán a cargo del Consejo de la Judicatura Federal en los términos que, conforme a las bases que señala esta Constitución, establezcan las leyes.
"La Suprema Corte de Justicia de la Nación se compondrá de once Ministros y funcionará en Pleno o en Salas.
"En los términos que la ley disponga las sesiones del Pleno y de las Salas serán públicas, y por excepción secretas en los casos en que así lo exijan la moral o el interés público.
"La competencia de la Suprema Corte, su funcionamiento en Pleno y Salas, la competencia de los Tribunales de Circuito, de los Juzgados de Distrito y del Tribunal Electoral, así como las responsabilidades en que incurran los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación, se regirán por lo que dispongan las leyes, de conformidad con las bases que esta Constitución establece.
"El Consejo de la Judicatura Federal determinará el número, división en circuitos, competencia territorial y, en su caso, especialización por materia, de los Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y de los Juzgados de Distrito.
"El Pleno de la Suprema Corte de Justicia estará facultado para expedir acuerdos generales, a fin de lograr una adecuada distribución entre las Salas de los asuntos que competa conocer a la Corte, así como remitir a los Tribunales Colegiados de Circuito, para mayor prontitud en el despacho de los asuntos, aquellos en los que hubiera establecido jurisprudencia o los que, conforme a los referidos acuerdos, la propia Corte determine para una mejor impartición de justicia. Dichos acuerdos surtirán efectos después de publicados.
"La ley fijará los términos en que sea obligatoria la jurisprudencia que establezcan los tribunales del Poder Judicial de la Federación sobre interpretación de la Constitución, leyes y reglamentos federales o locales y tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano, así como los requisitos para su interrupción y modificación.
"La remuneración que perciban por sus servicios los Ministros de la Suprema Corte, los Magistrados de Circuito, los Jueces de Distrito y los consejeros de la Judicatura Federal, así como los Magistrados Electorales, no podrá ser disminuida durante su encargo.
"Los Ministros de la Suprema Corte de Justicia durarán en su encargo quince años, sólo podrán ser removidos del mismo en los términos del título cuarto de esta Constitución y, al vencimiento de su periodo, tendrán derecho a un haber por retiro.
"Ninguna persona que haya sido Ministro podrá ser nombrada para un nuevo periodo, salvo que hubiera ejercido el cargo con el carácter de provisional o interino."
Este numeral establece en qué órganos se deposita el Poder Judicial de la Federación, cómo se compone la integración de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, las facultades del Consejo de la Judicatura Federal, la base constitucional de la figura de la jurisprudencia, la prohibición de disminución de la remuneración de los servicios de los juzgadores del orden federal, la duración en el ejercicio del cargo de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y, finalmente, el supuesto de su remoción e impedimento para ser reelectos.
Ahora bien, de la lectura del artículo impugnado se advierte que no dispone situación alguna contraria a lo establecido en el numeral constitucional señalado, pues aquél se refiere a los lineamientos a los que deben ajustarse las Afores para establecer las comisiones que deben cobrar por sus servicios, mientras que el numeral constitucional transcrito regula lo relativo a la composición del Poder Judicial de la Federación, es decir, situaciones totalmente distintas, de ahí que el artículo 37 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro no transgreda el artículo 94 de la Constitución Federal.
9. Violación a la garantía de seguridad social.
Por último, también deben desestimarse las alegaciones en las que se reclama violación al artículo 123, apartado B, fracción XII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que el precepto en mención, como se demostrará, solamente prevé la seguridad social a favor de los trabajadores al Servicio del Estado, la cual comprenderá a los accidentes, enfermedades profesionales, no profesionales, maternidad, la jubilación, la invalidez, vejez y muerte, remitiendo al efecto a la ley correspondiente, sin que dentro de su texto se contenga mandamiento alguno vinculado con las comisiones que se deben de cobrar por parte de las Afores con motivo de la administración de las cuentas individuales.
En efecto, el artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a la letra dice:
"Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley.
"...
"B. Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores:
"...
"XI. La seguridad social se organizará conforme a las siguientes bases mínimas:
"a) Cubrirá los accidentes y enfermedades profesionales; las enfermedades no profesionales y maternidad; y la jubilación, la invalidez, vejez y muerte."
Como se puede advertir el precepto constitucional de referencia tiene por objetivo cumplir con el régimen de seguridad social a favor de los trabajadores al servicio del Estado; por su parte, el artículo cuestionado, como se ha señalado de manera reiterada, no tiene otro fin que el de regular el procedimiento a que se deberán de ajustar las Afores para la autorización de las comisiones que deberán de cobrar con motivo de la administración de las cuentas individuales, de los trabajadores al servicio del Estado, acorde con las reglas que para tal efecto expida la Comisión Nacional de Sistema de Ahorro para el Retiro (Consar).
Así, el artículo 123, apartado B, fracción XI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece los principios básicos y fundamentales en que descansa la garantía de seguridad social, como un sistema de derechos mínimos de los trabajadores al servicio del Estado, entre los que se encuentran los de previsión social, que garantizan el derecho a la jubilación, invalidez, vejez y muerte.
No obstante, esa norma constitucional no señala los términos o condiciones conforme a los cuales deberá conformarse el esquema de previsión social para el otorgamiento de las prestaciones correspondientes; de donde se sigue que es facultad del legislador ordinario desarrollar y regular tales aspectos en la norma secundaria.
De esta forma, el legislador ordinario se encuentra obligado a expedir las leyes que tiendan a concretizar los principios constitucionales de la seguridad social, desarrollando los aspectos específicos de cada uno de los ramos de aseguramiento garantizados por la Norma Suprema.
En este sentido, la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro constituye uno de los elementos normativos que conforman al sistema de seguridad social de los trabajadores; así se señaló en la exposición de motivos de la iniciativa del Poder Ejecutivo del veintiséis de marzo de mil novecientos noventa y seis que, en su parte conducente, dice:
"El Estado mexicano como Estado social de derecho, ha tenido históricamente como prioridad el velar por el constante mejoramiento de las condiciones de vida de los trabajadores.
"Dentro de este contexto, la Constitución Política de 1917 elevó a rango de norma suprema los derechos laborales y de la seguridad social, estableciéndose así los instrumentos jurídicos para dar plena vigencia a las justas reivindicaciones de los trabajadores. A partir de ese momento, la seguridad social se ha convertido en un instrumento fundamental dentro de la política de desarrollo.
"La política económica y social del Gobierno de la República se orienta hacia un desarrollo nacional equitativo. Por ello, el crecimiento económico debe venir acompañado de mayor justicia social y de un mejor nivel de bienestar para la población. Este es uno de los principios fundamentales de la política social que habrá de profundizarse para los años venideros. Estabilidad y crecimiento económico deben darse a través del progreso social.
"México, al igual que muchos países, ha tenido que enfrentar recientemente una compleja problemática en relación a las instituciones que brindan los servicios de seguridad social. Debido principalmente a cambios en la dinámica demográfica, que se han traducido en problemas financieros para el Instituto Mexicano del Seguro Social.
"En este sentido, nuestro país ha buscado con anticipación nuevas alternativas para, hacer frente al proceso de transición demográfica comenzado por una disminución en la tasa de natalidad y aumento en la esperanza de vida, lo que ha dado por resultado un creciente número de pensionados frente, al total de la población asegurada.
"Frente a estas circunstancias, el H. Congreso de la Unión aprobó en diciembre de 1995 la nueva Ley del Seguro Social. Sin duda, esta constituye una decisión de carácter histórico que tendrá profundas consecuencias para el futuro de los trabajadores de nuestro país.
"Uno de los aspectos medulares de la seguridad social es proporcionar a la ciudadanía un sistema de pensiones, eficiente y financieramente sustentable, que garantice de manera transparente y justa el otorgamiento de una pensión para los trabajadores al momento de su retiro, en los casos de incapacidad o en caso de muerte.
"El nuevo esquema de pensiones se fundamentará sobre un sistema de capitalización individual, es decir, que las contribuciones que realicen los trabajadores, los patrones y el propio Gobierno, serán canalizadas a cuentas individuales pertenecientes a cada trabajador. Este sistema prevé el fortalecimiento de la participación estatal y busca estimular el ahorro de los trabajadores al contemplar aportaciones voluntarias a las cuentas individuales.
"Por lo que respecta a la participación gubernamental, el Estado se ha comprometido a garantizar una pensión mínima equivalente a un salario mínimo indizado al Índice Nacional de Precios al Consumidor. así como una cuota social diaria equivalente al 5.5% de un salario mínimo vigente en el Distrito Federal, en el momento en que entre en vigor la nueva ley, y que se Indizará trimestralmente de acuerdo al movimiento de precios.
"A través de la cuenta individual el trabajador no pierde sus derechos sobre las aportaciones realizadas, aún cuando éste deje de cotizar al Seguro Social. Así, se pone fin a una práctica injusta en que los trabajadores que no cumplían los requisitos mínimos para pensionarse perdían el derecho a reclamar las aportaciones realizadas durante su vida laboral. Esta pérdida de derechos afectaba en especial a aquellos trabajadores que solían abandonar el sistema sin pensionarse: las mujeres y los trabajadores menos calificados.
"La presente iniciativa de Ley retoma los principios básicos contenidos en la Nueva Ley del Seguro Social, por lo que corresponde a la creación de un sistema de pensiones más justo y sustentable.
"De esta manera, se contempla que los recursos de las cuentas individuales sean administrados por entidades financieras especializadas, denominadas administradoras de fondos de ahorro para el retiro (Afores), mismas que serán elegidas, libremente por cada trabajador. Las Afores invertirán los fondos en instrumentos financieros bajo una estricta regulación y supervisión del Gobierno Federal por medio de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (Consar).
"El esquema permitirá al trabajador saber en cada momento en donde están y en qué se invierten sus ahorros. Así el trabajador podrá planear una mejor pensión pera él y su familia. Además, tendrá el derecho de afiliarse a la Afore que considere más conveniente en términos de servicio, costo y rendimientos. ..."
Cierto es que la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, en sus orígenes, complementó el sistema de pensiones previsto en la Ley del Seguro Social; sin embargo, con motivo de la promulgación de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado, publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de marzo de dos mil siete, a través de la que se erigió un nuevo tratamiento normativo en materia de seguridad social respecto de los trabajadores del Estado, las reglas normativas de aquélla resultan perfectamente aplicables a ésta.
Es decir, los trabajadores que al uno de abril de dos mil siete se encontraban cotizando al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, podían ejercer su derecho de opción de manera primigenia hasta el treinta de junio de dos mil ocho, plazo que fue ampliado para el catorce de noviembre del mismo año, por lo que una vez fenecido éste, atendiendo al sistema de seguridad social que eligieron, los trabajadores al servicio del Estado pueden catalogarse como: a) aquellos que optaron por el régimen previsto en el artículo décimo transitorio de la ley y, b) aquellos que optaron por el sistema de cuentas individuales o bonos de pensión del ISSSTE.
Los trabajadores que hubiesen elegido el régimen de seguridad social previsto en el artículo décimo transitorio (régimen de reparto), con las modalidades previstas en los artículos décimo primero y décimo segundo transitorios, se encuentran vinculados al artículotildado de inconstitucional, por "la aportación del dos por ciento de retiro", debido a que por disposición expresa de la ley, esta cantidad se destinará a la subcuenta de ahorro para el retiro de las cuentas individuales de estos trabajadores, las que serán administradas exclusivamente por el Fondo Nacional de Pensiones de los Trabajadores al Servicio del Estado (Pensionissste).
Esto es, el artículo décimo primero transitorio de la Ley del Instituto de Seguridad Social y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en vigor a partir del primero de abril de dos mil siete, dispone que las aportaciones del dos por ciento de retiro, de los trabajadores que opten por el sistema de reparto, se destinarán a la subcuenta de ahorro para el retiro de las cuentas individuales de los trabajadores que serán administradas exclusivamente por el Pensionissste. Por su parte, el artículo vigésimo quinto transitorio refiere que el Pensionissste administrará las cuentas individuales durante los treinta y seis meses siguientes a su creación; que los trabajadores que tengan una cuenta podrán elegir mantenerse en ella; además de que, una vez que fenezca el plazo mencionado, podrán solicitar el traspaso de dicha cuenta. A su vez, los diversos vigésimo sexto y vigésimo séptimo transitorios establecen que los recursos acumulados en las cuentas individuales abiertas bajo el Sistema de Ahorro para el Retiro vigente a partir del primer bimestre de mil novecientos noventa y dos hasta la fecha de entrada en vigor de la ley, deberán ser transferidos al Pensionissste y para quienes hayan elegido la acreditación de bonos de pensión del ISSSTE, se les abrirá la cuenta individual a que se refiere la ley, en la que acumularán tales recursos. Esto significa que, en general, las cuentas individuales del Sistema de Ahorro para el Retiro se transferirán y serán administradas por el Pensionissste.
De esta forma, resulta claro que el artículo 37 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, cuya constitucionalidad fue cuestionada, rige para los trabajadores que hubiesen decidido mantenerse en el sistema de reparto con las modificaciones establecidas en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de marzo de dos mil siete, y para aquellos que hayan migrado al sistema de cuentas individuales.
Esto, pues, incluso, el artículo 105, fracción VI, de la Ley del Instituto de Seguridad Social y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de marzo de dos mil siete, dispone que el Pensionissste estará facultado para cobrar comisiones a las cuentas individuales de los trabajadores, con excepción de la Subcuenta del Fondo de la Vivienda; que las comisiones estarán destinadas a cubrir sus gastos de administración y operación; y que éstas no podrán exceder del promedio de las que cobren las administradoras de fondos para el retiro. Por su parte, el artículo 106 de la indicada legislación, dispone que el Pensionissste estará sujeto para su operación, administración y funcionamiento, a la regulación y supervisión de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, debiendo cumplir con las disposiciones de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro.
Así las cosas, vinculado con el tema de referencia el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 174/2008, determinó que las aportaciones de seguridad social y su manejo por el Pensionissste o las Afores, cumplen con el objetivo establecido en la fracción XI del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que se procura una adecuada rentabilidad y seguridad en las inversiones que se realicen y las comisiones que al efecto se cobren sólo constituyen el pago o contraprestación por los servicios profesionales prestados.
Lo manifestado tiene sustento en la jurisprudencia antes señalada, cuyos datos de localización, rubro y texto son del tenor siguiente:
"ISSSTE. LAS APORTACIONES DE SEGURIDAD SOCIAL Y SU MANEJO POR EL PENSIONISSSTE O LAS AFORES, CUMPLEN EL OBJETIVO ESTABLECIDO EN LA FRACCIÓN XI DEL APARTADO B DEL ARTÍCULO 123 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007). El artículo 5o. de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, dispone que la administración de los seguros, prestaciones y servicios, así como la del Fondo de la Vivienda, del P., de sus delegaciones y de sus demás órganos desconcentrados, estarán a cargo del instituto. Por su parte el artículo 23 señala que los ingresos provenientes de las cuotas, aportaciones y descuentos que se obtengan serán depositados, dependiendo de su fin, tanto en la Tesorería del Instituto como en la cuenta individual del trabajador. Por otra parte, el hecho que por disposición de la ley se establezca la creación de dicha cuenta cuya administración corresponde a una administradora no modifica la naturaleza y destino final de la contribución ni implica que pretendan financiarse negocios particulares, ya que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, aquéllas son entidades financieras que se dedican de manera habitual y profesional a la administración de cuentas individuales y sociedades de inversión, procurando una adecuada rentabilidad y seguridad en las inversiones que realizan y cuyas comisiones sólo constituyen el pago o contraprestación por los servicios profesionales prestados. En esa virtud, las aportaciones de seguridad social en ningún momento serán destinadas a la consecución de objetivos diferentes a los señalados en la ley, ya que con independencia de que los fondos se encuentren físicamente en el Instituto, en el Pensionissste o en una administradora de fondos para el retiro, tales aportaciones forman parte del régimen de seguridad social y su fin será, precisamente, cumplir con los postulados contenidos en la fracción XI del apartado B del artículo 123 constitucional." (No. Registro: 168629. Jurisprudencia. Materia(s): Administrativa, Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., octubre de 2008, tesis P./J. 174/2008, página 48).
Las consideraciones legales que le dan sustento a la jurisprudencia de referencia a la letra dicen:
"III. Comisiones del P..
"La parte quejosa argumenta que con la nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado se pretende privatizar la seguridad social, ya que el Pensionissste cobrará comisiones por la administración de esa llamada A. pública, además que no sólo cobrará tal comisión a pesar de tener patrimonio propio, sino que, será la media nacional, esto es, no la más baja de las comisiones en el mercado, a pesar de no tener mayores gastos.
"Lo anterior deviene infundado, en atención a las siguientes consideraciones:
"La exposición de motivos de la ley que se reclama establece, en la parte que interesa, que el Pensionissste tendrá un objetivo social, no de lucro, y los rendimientos de la inversión serán canalizados a fortalecer el ahorro de los trabajadores. El Pensionissste operará con recursos obtenidos por las comisiones por administración de los recursos que le corresponden y no recibirá subsidio del gobierno o del instituto.
"Del anterior texto se desprende que el Pensionissste no recibirá subsidio alguno por parte del Gobierno Federal, por lo que las comisiones que perciba por el manejo y administración de los recursos que reciba de los trabajadores serán destinados a su operación.
"Recordemos que el ejercicio de la función administrativa que el Estado realiza para la consecución de sus fines requiere la organización de los elementos humanos y materiales, a fin de lograr su mejor utilización. De esta manera, las actividades y los medios se ordenan de acuerdo con diferentes criterios de eficiencia para dar lugar a la organización que, puede significar una ordenación de los elementos necesarios para perseguir determinados objetivos o fines y para asegurar una adecuada integración y coordinación de las actividades sobre la base de la división del trabajo.
"El Estado tiene su propia organización, que conforme al artículo 40 de la Constitución Federal está estructurada por tres poderes, destacando para el caso a estudio el Poder Ejecutivo, el cual cuenta con su propia estructura, con características particulares, de acuerdo con las necesidades que le plantea su funcionamiento.
"Tal organización está integrada por una serie de elementos que interactúan en un complejo sistema de atribuciones y competencias para delimitar el campo de acción por materia, grado, territorio, a fin de que la acción de sus componentes no interfiera entre sí, con una distribución de las responsabilidades de su actuación, ante la propia organización y frente a terceros que pueden verse afectados por la acción de éstos, con una autoridad correlativa a la responsabilidad, que le permite llevar a cabo sus actividades, de acuerdo con la habilidad y preparación de las personas que tiene a su cargo esta actividad.
"El funcionamiento de esta organización hace necesaria la utilización de diferentes formas de estructuración de acuerdo con las necesidades y fines que se proponga la administración pública. Estas formas de organizar se determinan con base en consideraciones políticas y técnicas, en razón de la independencia de los órganos y la especialidad de la materia que deban conocer.
"Así, tradicionalmente se conocen tres formas de organización administrativa, a saber: centralización, descentralización y desconcentración.
"Las dos primeras han dado lugar a considerar la administración directa del Estado, integrada por órganos jerárquicamente ordenados y, la tercera, ha sido considerada una forma de administración indirecta, compuesta por personas públicas diferentes del Estado, pero con carácter estatal.
"Al respecto, la centralización es una forma de organización administrativa que presupone una estructura que agrupa a los diferentes órganos que la componen, bajo un orden determinado, alrededor de un centro de dirección y decisión de toda la actividad que tiene a su cargo, organización que se mantiene, fundamentalmente, en razón de un vínculo denominado jerarquía o poder jerárquico.
"Así, la centralización implica que las facultades de decisión están reunidas en los órganos superiores de la administración pública y es el estadio más primitivo de la administración pública central, la consagración del cacicazgo.
"Por su parte, la creación de organismos por ley o por decreto, con personalidad jurídica y patrimonio propios, para la realización de actividades estratégicas o prioritarias, la prestación de un servicio público o social o para la obtención o aplicación de recursos con fines de asistencia o seguridad social, reciben el nombre de descentralización. Esta forma de organización administrativa tiene lugar cuando se confía la realización de algunas actividades administrativas a organismos personificados, desvinculados en mayor o menor grado de la administración pública centralizada.
"Desde el punto de vista financiero y patrimonial, la descentralización se establece por la convivencia de afectar determinado patrimonio a la realización de fines específicos, con un ejercicio ágil y especializado, dentro de los lineamientos que en forma general se establezcan.
"Por ello, la descentralización aparece cuando la competencia se ha atribuido a un nuevo ente, separado de la administración central, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios y constituido por órganos propios que expresan la voluntad del ente.
"Como se señaló, la centralización administrativa implica concentración del poder de decisión en órganos superiores, concentración que no necesariamente se traduce en resultados positivos. Por ello, tal concentración de funciones dio origen a una forma de organización administrativa denominada desconcentración, que sin excluir de la relación jerárquica a determinados órganos de la administración pública, permitiera a los órganos inferiores la toma de decisiones en los asuntos, con cierta independencia técnica y administrativa para darle mayor agilidad al quehacer administrativo.
"En la desconcentración se han atribuido partes de competencia a órganos inferiores, pero siempre dentro de la misma organización o del mismo ente estatal, esto es, no cuentan con patrimonio propio, sino que éste deviene del ente al cual se encuentran subordinados.
"Vale la pena dejar claro que mientras la desconcentración consiste en quitar la concentración de facultades de un órgano determinado, atribuyendo esas funciones a un órgano de menor jerarquía, pero perteneciente al mismo organismo, la descentralización implica quitar de un centro para asignar a otro las funciones y actividades que se le atribuyen a un ente. Dicho en otras palabras, descentralizar implica la creación de un nuevo centro de imputación, al cual se le asignan las facultades que fueron sacadas de un centro anterior, y desconcentrar, por su parte, implica evitar la concentración de facultades, sin que necesariamente se traduzca en la creación de un nuevo centro de imputación.
"De los anteriores conceptos, claramente podemos concluir que el Pensionissste, se constituye como un órgano público dependiente del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, por lo que, como ya se señaló, participa de la naturaleza de un órgano desconcentrado de la administración pública federal y no de una descentralizado.
"Así y tomando en consideración las características que distinguen a cada uno de los órganos que conforman la administración pública, en este caso federal, es dable concluir que no le asiste la razón a la parte quejosa cuando sostiene que el Pensionissste cuenta con patrimonio propio, ya que como se señaló anteriormente esa es una característica de los organismos descentralizados y no de los desconcentrados, ya que éstos siguen formando parte de otro ente jerárquicamente superior. Ello, independientemente que en los términos de la ley que ahora se reclama tal órgano cuente con recursos, ya que éstos serán destinados exclusivamente para su operación, sin formar parte de su patrimonio.
"Ahora bien, el artículo 105 de la ley reclamada dispone que el Pensionissste se encuentra facultado, entre otras cosas, a cobrar comisiones a las cuentas individuales de los trabajadores, con excepción de la subcuenta del fondo de la vivienda, comisiones que serán destinadas a cubrir los gastos de administración y operación del referido órgano público, que sean inherentes a sus funciones y que, además, tales comisiones no podrán exceder del promedio de comisiones que cobren las administradoras, favoreciendo a los trabajadores de menores ingresos.
"Por su parte, los dispositivos 107 y 108 de la multicitada ley, disponen, en la parte que interesa, lo siguiente:
"‘Artículo 107. El Pensionissste elaborará su presupuesto asegurando que los costos de administración sean cubiertos únicamente con el producto de las comisiones cobradas por la administración de los recursos del fondo.’
"‘Artículo 108. Los recursos para la operación del P. se integrarán:
"‘I. Con las comisiones que se cobren por la administración de los recursos de las Cuentas Individuales, con excepción de la Subcuenta del Fondo de la Vivienda, y ...’
"Como se observa de lo antes expuesto, las comisiones que cobra el Pensionissste por la administración de las cuentas individuales de los trabajadores únicamente están destinadas a cubrir los costos de administración y operación del referido órgano, esto es, no cuenta con ingresos propios que pueda utilizar para sufragar sus gastos de operación que los que obtiene por las referidas comisiones.
"Así, el hecho de que el referido órgano público cobre comisiones por la administración de las cuentas individuales de los trabajadores no implica, tal y como lo sostiene la parte quejosa, la privatización del sistema de pensiones, ya que, como se ha señalado, el monto que paga el trabajador por la administración de su cuenta individual no tiene otro fin que el propio sostenimiento del P..
"Además, es importante recordar que el cobro de comisiones por la administración y manejo de las cuentas individuales de los trabajadores no es privativo de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado que ahora se reclama, ya que desde la vigencia de la ley anterior existía tal concepto.
"Lo anterior es así, ya que recordemos que el artículo 16 de la ley derogada disponía textualmente lo siguiente:
"‘Artículo 16. Todo trabajador incorporado al régimen de este ordenamiento, deberá cubrir al Instituto una cuota fija del ocho por ciento del sueldo básico de cotización que disfrute, definido en el artículo anterior.
"‘Dicha cuota se aplicará en la siguiente forma:
"‘I. 2.75% para cubrir los seguros de medicina preventiva, enfermedades, maternidad y los servicios de rehabilitación física y mental;
"‘II. 0.50% para cubrir las prestaciones relativas a préstamos a mediano y corto plazo;
"‘III. 0.50% para cubrir los servicios de atención para el bienestar y desarrollo infantil; integrales de retiro a jubilados y pensionistas; servicios turísticos; promociones culturales, de preparación técnica, fomento deportivo y de recreación y servicios funerarios;
"‘IV. 3.50% para la prima que se establezca anualmente, conforme a las valuaciones actuariales, para el pago de jubilaciones, pensiones e indemnizaciones globales, así como para integrar las reservas correspondientes conforme a lo dispuesto en el artículo 182 de esta ley;
"‘V. El porcentaje restante se aplicará para cubrir los gastos generales de administración del Instituto exceptuando los correspondientes al Fondo de la Vivienda.
"‘Los porcentajes señalados en las fracciones I a III incluyen gastos específicos de administración.’
"Como se observa del artículo, es claro que el trabajador, desde la vigencia de la ley anterior, cubría al instituto una cuota del ocho por ciento -8%- de su sueldo básico, de la cual el cero punto setenta y cinco por ciento -0.75%- se destinaba para cubrir los gastos generales de administración del mismo, incluso los por cientos destinados a cubrir el seguro de salud y las prestaciones sociales incluían gastos específicos de administración. Cabe señalar que este último por ciento se obtiene de restar de la primera cuota señalada en este párrafo, las cuotas contenidas en las fracciones I a IV del artículo 16 antes transcrito.
"De lo expuesto, es claro que no le asiste la razón a la parte quejosa, ya que como se observa, los trabajadores, desde la vigencia de la ley anterior, se encontraban obligados a pagar una cuota para cubrir tanto los gastos de administración del Instituto como gastos propios del manejo del fondo de pensiones, sin que ello implicara una privatización del régimen de seguridad social, sino sólo constituye el numerario que debe pagarse a todo ente que lleve a cabo la administración y manejo de fondos destinados a un fin específico.
"Por último, el hecho de que el Pensionissste pueda cobrar una comisión que nunca podrá ser superior al promedio de las comisiones que cobren las administradoras, lejos de considerarse violatoria de las garantías consagradas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, representa, a favor de los trabajadores, un principio de certeza, ya que derivado de tal disposición, el referido órgano no podrá cobrar por concepto de comisión un monto que pudiera considerarse desproporcionado, sino que deberá atender a los montosque en promedio cobren las instituciones dedicadas al manejo y administración de cuentas individuales.
"Vale la pena aclarar que la ley le impone como limitante que las comisiones que se cobren por las cuentas individuales que administre nunca puedan superar las comisiones promedio que cobren las administradoras de fondos para el retiro, lo que en ningún momento puede ser interpretado en el sentido de que el Pensionissste vaya a cobrar tal media nacional, ya que eso dependerá de los gastos y costos en que incurra, tal y como lo dispone el artículo 107 antes transcrito."
Del texto anterior se puede destacar que el cobro de comisiones por la administración y manejo de los fondos o recursos de los trabajadores no es privativo de la actual Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, ya que desde la vigencia de la ley anterior existía tal concepto, pues el trabajador se encontraba obligado a pagar una cuota para cubrir tanto los gastos de administración del instituto como gastos propios del manejo del fondo de pensiones.
Pues bien, lo hasta aquí relatado permite concluir que el artículo 37 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, al prever que las administradoras de fondos para el retiro podrán cobrar comisiones por administración de las cuentas individuales, como un porcentaje sobre el valor de los activos administrados, no contraviene el artículo 123, apartado B, fracción XI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque esta norma constitucional únicamente establece los principios básicos y fundamentales en que descansa la garantía de seguridad social, como un sistema de derechos mínimos de los trabajadores al servicio del Estado, entre los que se encuentran los de previsión social, que garantizan el derecho a la jubilación, invalidez, vejez y muerte, pero no señala los términos o condiciones conforme a los cuales deberá constituirse el esquema de previsión social para el otorgamiento de las prestaciones correspondientes; de donde se sigue que es facultad del legislador ordinario desarrollar y regular tales aspectos en la norma secundaria.
Por tanto, el hecho de que el precepto aludido defina la base sobre la cual las administradoras de fondos para el retiro podrán cobrar comisiones por la administración de las cuentas individuales (porcentaje sobre el valor de los activos administrados), lo que resulta aplicable al Pensionissste, de conformidad con los artículos 105, fracción VI y 106 de la Ley del Instituto de Seguridad Social y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de marzo de dos mil siete, no se opone de manera alguna a los principios constitucionales de seguridad social, más bien tiende a garantizar que las entidades financieras que se dedican de manera habitual y profesional a la administración de cuentas individuales y sociedades de inversión, de conformidad con el artículo 18 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, procuren una adecuada rentabilidad y seguridad en las inversiones que realizan, debido a que las comisiones sólo constituyen el pago o contraprestación por los servicios profesionales prestados.
Lo antes precisado nos lleva a concluir que la circunstancia de que en el artículo 37 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, se establezcan las reglas de carácter general, por parte de la Comisión Nacional de Sistema de Ahorro para el Retiro (Consar), a que se deberán ajustar las administradoras (Afores), para el cobro de la comisiones por concepto de la administración de las cuentas individuales de los trabajadores, no riñe con el texto del artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos sino, por el contrario, permite que se cumpla garantizar la seguridad social de los trabajadores al servicio del Estado, una vez que se retiren del servicio activo a través del otorgamiento de una pensión.
Así las cosas, también deben desestimarse las alegaciones esgrimidas por los reclamantes en el sentido de que se viola en su perjuicio el contenido del artículo 123 constitucional, por establecerse el cobro de comisiones exageradas con motivo de la administración de las cuentas individuales.
En las anotadas condiciones, al no actualizarse la violación de los preceptos constitucionales invocados por los reclamantes de garantías, lo que procede en el caso es, en la materia de la revisión, negar el amparo solicitado por lo que corresponde al artículo 37 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro.
DÉCIMO.-Revisiones adhesivas. En virtud de que no prosperaron los agravios de los trabajadores recurrentes planteados en su recurso de revisión principal, deben declararse sin materia las diversas revisiones adhesivas propuestas por el vocal ejecutivo del Fondo Nacional de Pensiones de los Trabajadores al Servicio del Estado (Pensionissste), y por el presidente de la República, en atención a que éstas siguen la suerte de aquél. Sirve de apoyo a lo anterior, la siguiente jurisprudencia:
"REVISIÓN ADHESIVA EN AMPARO INDIRECTO. DEBE DECLARARSE SIN MATERIA SI LA REVISIÓN PRINCIPAL RESULTA INFUNDADA.-El artículo 83, fracción IV, de la Ley de Amparo prevé la procedencia del recurso de revisión contra las sentencias pronunciadas por los Jueces de Distrito, y en su último párrafo establece que en todos los casos a que se refiere ese precepto, la parte que obtuvo resolución favorable a sus intereses puede adherirse a la revisión principal. Ahora bien, si se toma en cuenta que el recurso de revisión adhesiva carece de autonomía, al señalar el párrafo indicado que la adhesión al recurso sigue la suerte procesal de éste, es evidente que si la revisión principal resulta infundada, aquél debe declararse sin materia, por su naturaleza accesoria." (No. Registro: 171304. Jurisprudencia. Materia(s): Común. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2007, tesis 2a./J. 166/2007, página 552).
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO.-En la materia competencia de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se modifica la sentencia recurrida.
SEGUNDO.-Se sobresee en el presente juicio por lo que se refiere a la aprobación, expedición, promulgación, refrendo y publicación de los artículos 1, 3, 5, 8, 18, 58, 59, 60, 61, 62, 63 y 81 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, en términos del considerando cuarto de esta sentencia.
TERCERO.-La Justicia de la Unión no ampara ni protege a los quejosos identificados en el resultando quinto, en relación con la aprobación, expedición, promulgación, refrendo y publicación del artículo 37 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, en términos de la parte considerativa de esta sentencia.
CUARTO.-Se declaran sin materia las revisiones adhesivas planteadas por el vocal ejecutivo del Fondo Nacional de Pensiones de los Trabajadores al Servicio del Estado (Pensionissste), y por el presidente de la República, en términos del último considerando de esta sentencia.
N.; con testimonio de la presente resolución, devuélvanse los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el presente toca como asunto concluido.
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: L.M.A.M., S.A.V.H., J.F.F.G.S., M.B.L.R. y Ministro presidente S.S.A.A..
En términos de lo establecido por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, así como de acuerdo con lo previsto en los artículos 3, fracciones II y VI, 8, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y, finalmente, conforme a lo determinado en los numerales 2, fracciones II, VIII, IX, XXI y XXII, 3, 5, 8 y 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la ley indicada, en esta versión pública se suprimen los datos de carácter personal o sensible, así como la información considerada como confidencial o reservada, que encuadra en esos supuestos normativos.