Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

AMPARO EN REVISIÓN 671/2010. **********.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del recurso de revisión, con fundamento en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 84, fracción I, inciso a), de la Ley de Amparo y 21, fracción II, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y en los puntos segundo, tercero, fracción II, en relación con el cuarto, del Acuerdo 5/2001, ya que se interpuso en contra de una sentencia dictada por un J. de Distrito en la audiencia constitucional de un juicio de amparo, en el que se reclamó la inconstitucionalidad de los artículos 1o., segundo párrafo; 1o. C, fracciones IV, V, primer párrafo y VI, primer párrafo; 2o., primero, segundo y tercer párrafos, 5o., último párrafo y 15, fracción X, inciso b), segundo párrafo, de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, para el ejercicio de dos mil diez, y es innecesario que intervenga el Pleno, al existir precedentes que orientan el sentido de esta resolución.

SEGUNDO. El fallo recurrido se notificó a la quejosa por lista del cuatro de mayo de dos mil diez; así, el plazo que prevé el artículo 86 de la Ley de Amparo para su impugnación, transcurrió del siete al veinte siguientes, sin contar los días cinco, ocho, nueve, quince y dieciséis, por ser inhábiles. Luego, si el recurso se presentó el dieciocho de mayo de dos mil diez, es claro que su interposición es oportuna.

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TERCERO. Los agravios que invoca la quejosa son:

"Único. Un motivo más que suficiente para conceder a mi representada la pretensión buscada en el presente recurso, lo constituye la circunstancia de que al emitir el a quo la resolución recurrida desatendió e interpretó deficientemente lo establecido por el artículo 72, inciso H), de la Constitución al considerar que las modificaciones a los artículos 1o., segundo párrafo; 1o. C, fracciones IV, V, primer párrafo y VI, primer párrafo; 2o., primero, segundo y tercer párrafos; 2o. A, fracción I, último párrafo; 5o., último párrafo y 15, fracción X, inciso b), segundo párrafo, de la Ley del Impuesto al Valor Agregado vigentes a partir del 1o. de enero de 2010, ya que contravinieron en su proceso legislativo o creación a lo dispuesto por los artículos 71 y 72 de nuestra Constitución Federal y por ende, no pueden ser legalmente aplicados en perjuicio del gobernado. Por su parte, el J. a quo sostiene que el concepto de violación expuesto en la demanda de amparo es infundado ya que en la especie sí se cumplió con el proceso legislativo derivado del artículo 72, inciso H), de la Constitución; manifestando expresamente lo siguiente a lo largo de la sentencia recurrida: (se transcribe). Como se puede observar, los motivos fundamentales por los cuales el J. de Distrito negó a mi representada la pretensión buscada, bien pueden sintetizarse en las siguientes premisas: 1. Que el proceso legislativo establecido en los artículos 71 y 72 de la Constitución Federal establece que cuando se trate de leyes que versen sobre contribuciones o impuestos sin excepción alguna deben iniciarse en la Cámara de Diputados. 2. Que no le asiste la razón a la parte quejosa cuando argumenta que no existió una iniciativa, pues el Ejecutivo Federal la presentó y la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados fungió como auxiliar de dicho órgano colegiado quien fue el que finalmente junto con la Cámara de Senadores aprobó el dictamen correspondiente, es decir, la citada comisión no es la que determina el sentido del dictamen, sino que únicamente lo analiza para someterlo a consideración del Pleno que es el que finalmente decide, por lo que la participación de dicha comisión resulta intrascendente en cuanto al resultado final, ya que puede ser adverso al que propuso, pues la relevancia surge de su aprobación por el Pleno. 3. Que fue el Congreso de la Unión quien aprobó la iniciativa que dio origen a las normas tildadas de inconstitucionales y no la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados, ya que ésta únicamente dictaminó lo que finalmente aprobó el Pleno que está facultado para iniciar leyes e imponer contribuciones. No obstante lo anterior, las consideraciones sostenidas por el J. de Distrito son insostenibles por infundadas, tal y como se demuestra a continuación. No se encuentra a discusión que en términos del artículo 72, inciso H), de la Constitución Federal toda iniciativa de ley que verse sobre contribuciones o impuestos necesaria e ineludiblemente debe discutirse inicialmente en la Cámara de Diputados; sin embargo, y contrario a lo sostenido por el a quo, en el caso de las modificaciones realizadas al (sic) a los artículos 1o., segundo párrafo; 1o. C, fracciones IV, V, primer párrafo y VI, primer párrafo; 2o., primero, segundo y tercer párrafos; 2o. A, fracción I, último párrafo; 5o., último párrafo y 15, fracción I, inciso b), segundo párrafo, de la Ley del Impuesto al Valor Agregado vigentes a partir del 1o. de enero de 2010, tal proceso no fue acatado a cabalidad ya que, desafortunadamente las Cámaras que integran al Congreso de la Unión pasaron por alto lo dispuesto por los citados artículos 71 y 72 de la Constitución; toda vez que de origen indebidamente no se presentó una iniciativa de modificación o adición por parte de alguno de los entes jurídicos con competencia para ello. De la sola lectura que esa Suprema Corte realice de la iniciativa presidencial del día 9 de septiembre de 2009, consideró tener a bien únicamente enviar una iniciativa de modificación a la Ley del Impuesto al Valor Agregado por cuanto hace a ‘intereses’ y a ‘comprobantes fiscales’ en la cual se asentó literalmente lo siguiente: (se transcribe). De la transcripción anterior se puede observar claramente que, el presidente de la República no sometió a consideración de la Cámara de Diputados alguna reforma de ley que involucrara a las normas tildadas de inconstitucionales que tuviera que ver con un incremento a las tasas del impuesto al valor agregado, limitándose su iniciativa en materia del citado impuesto a aspectos vinculados con los ‘intereses’ y con los ‘comprobantes fiscales’; por lo que al enviarse tal iniciativa a la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados, ésta la dictaminó el día 20 de octubre de 2009, para someterla a consideración del Pleno de la Cámara de Diputados en los siguientes términos: (se transcribe). De la inserción textual anterior para (sic) Órgano Revisor será evidente que si bien la Comisión de Hacienda dictaminó favorablemente con algunas modificaciones la iniciativa presidencial en materia del impuesto al valor agregado por cuanto hace a ‘intereses’ y ‘comprobantes fiscales’; en el rubro de ‘otras medidas’ la citada comisión se extralimitó en sus atribuciones pues indebidamente inició la modificación a la citada legislación precisamente adicionando los que se tildan de inconstitucionales que incrementaron las tasas del impuesto al valor agregado; alterando con ello el proceso legislativo establecido por la Constitución, pues a fin de cuentas las citadas modificaciones fueron aprobadas, tanto por la Cámara de Diputados como por la de Senadores. En efecto, contrario a lo sostenido en la sentencia reclamada la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados en términos de lo dispuesto por el artículo 45, numeral 6, de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos tiene facultades para: (se transcribe). De la inserción textual anterior, dentro de las tareas que la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados no se encuentra la posibilidad de presentar iniciativas propiamente dichas, ya que esta atribución (la de presentar iniciativas) constitucional y legalmente asignada limitativamente al presidente de la República, a los miembros del Congreso de la Unión (únicamente Diputados y Senadores pero no a las comisiones que ellos integran) y a las Legislaturas de los Estados. Como se puede observar y contrario a lo resuelto en la sentencia recurrida, para esa Suprema Corte será evidente que sin la existencia previa de una iniciativa propiamente dicha proveniente de alguno de los entes jurídicos facultados para tales efectos que hubiere sometido a consideración de la Cámara de Diputados la modificación a los artículos 1o., segundo párrafo; 1o. C, fracciones IV, V, primer párrafo y VI, primer párrafo; 2o., primero, segundo y tercer párrafos; 2o. A, fracción I, último párrafo, 5o., último párrafo; y 15, fracción X, inciso b), segundo párrafo, de la Ley del Impuesto al Valor Agregado vigentes a partir del 1o. de enero de 2010, por lo que es claro que el citado proceso legislativo contravino lo dispuesto por la Constitución y por ende, las citadas modificaciones no pueden resultar obligatorias para los particulares; ya que en caso contrario y de aceptar el criterio del Juzgado de Distrito sería tanto como permitir a las Cámaras del Congreso de la Unión pasar por alto el texto constitucional, así como la aplicación y validez de leyes que desde su mismo origen están viciadas de inconstitucionalidad, lo que implicaría un quebranto inadmisible a nuestro Estado de derecho. No sería contrario a lo afirmado por mi representada el hecho de que el J. original (sic) sostenga que en la especie se respetó el proceso legislativo, toda vez que de la lectura de sus argumentos se observa que tal afirmación la realiza considerando única y exclusivamente el orden cronológico en el vaivén de los dictámenes camarales sin detenerse un instante en analizar el contenido de los mismos; es decir, si se aceptare el criterio del a quo sería tanto como permitir indiscriminadamente que cualquier modificación legal relacionada con las contribuciones o impuestos se pudiera originar por la Cámara de Diputados, la cual por ese solo hecho, podría realizar todas las adiciones y modificaciones de manera totalmente libre y sin medida; siendo que a todas luces ese no es el objetivo o finalidad que persigue el artículo 72, inciso H), de la Constitución. Adicionalmente, tampoco sería contrario a lo afirmado por mi representada el hecho de que el J. a quo sostenga que la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados sí puede proponer modificaciones a la iniciativa de ley presentada por el Ejecutivo Federal, citando una tesis jurisprudencial para soportar su dicho; toda vez que si bien es verdad tal afirmación, no menos cierto es que proponer modificaciones implica necesariamente intentar cambiar o transformar algo existe (sic); pues de lo contrario y si no existe ese algo, estaríamos ante la presencia de una creación. Consecuentemente, es claro que si los artículos reclamados ante el J. de la causa no existían en la iniciativa presidencial, es claro que la Cámara de Diputados los creó y adicionó, por ende, atentó contra la Constitución. Distinto hubiera sido si diputados y senadores (pero no a las comisiones que ellos integran) y a las (sic) Legislaturas de los Estados hubieran modificado la redacción de cualquiera de los artículos propuestos por el Ejecutivo Federal: ‘... artículos 1o., segundo párrafo; 1o. C, fracciones IV, V, primer párrafo y VI, primer párrafo; 2o., primero, segundo y tercer párrafos; 2o. A, fracción I, último párrafo, 5o., último párrafo; y 15, fracción X, inciso b), segundo párrafo, de la Ley del Impuesto al Valor Agregado vigentes a partir del 1o. de enero de 2010 ...’. En cuyo caso la iniciativa de los mismos sí sería atribuida a los diputados y/o senadores su modificación (que no su creación) pero no a las comisiones que estos integran. Siendo lo procedente desestimar el criterio del J.. Por todo lo anterior, se considera que no debe dejarse confundir esa Suprema Corte revisor (sic) con el texto de la tesis que cita el J. para soportar su criterio, ya que ésta se refiere a que las violaciones de carácter formal en el proceso legislativo que no trascienden a la norma reclamada, sin embargo, contrariamente a lo resuelto por el Juzgado de Distrito en el presente caso nos encontramos ante violación de fondo al adicionarse artículos y redacciones no propuestas por el Ejecutivo Federal. Sirve de apoyo ... la tesis que sobre el mismo tema sostuvo la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la que por adicionarse artículos y redacciones no propuestas por los diputados, se contravino el proceso legislativo ... texto ... ‘PRODUCCIÓN Y SERVICIOS. EL PROCESO LEGISLATIVO QUE DIO ORIGEN AL ARTÍCULO 2o., FRACCIÓN I, INCISO A), NUMERAL 3, DE LA LEY RELATIVA, VIGENTE EN DOS MIL DOS, INFRINGIÓ EL ARTÍCULO 72, INCISO E), DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.’ (se transcribe.). Como se puede observar, en el caso particular y en el caso referido en la tesis transcrita, si bien los senadores hicieron modificaciones al dictamen de diputados, no menos es cierto que éstos últimos no se reservaron los mismos y al aprobarlos directamente contravinieron lo dispuesto por el artículo 72 inciso H) (sic), de la Constitución. Ahora bien, en el caso concreto distinto hubiera sido si las modificaciones y adiciones realizadas por la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados (referentes a las normas originalmente reclamadas) a la iniciativa del Ejecutivo Federal, se hubieran reservado por los diputados y posteriormente, éstos (los diputados) hubieran presentado una iniciativa igual al contenido de las modificaciones y adiciones, en cuyo caso si se hubiera respetado el proceso legislativo establecido en la Constitución y al no haberlo hecho, contrario al contenido de la sentencia recurrida, debe concederse el amparo solicitado. En suma, con lo anterior se espera haber generado convicción en esa superioridad en cuanto a lo indebido del contenido de la sentencia recurrida; restando solamente que así lo considere y conceda a mi representada el amparo solicitado para los efectos que en derecho procedan."

CUARTO. Previamente al estudio del fondo del asunto, es menester precisar que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado en diversas tesis de jurisprudencia y aisladas sobre el proceso legislativo en materia de contribuciones establecido en los artículos 71 y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; como se advierte de los criterios que enseguida se transcriben:

"ACTIVO DE LAS EMPRESAS, IMPUESTO AL. EL ARTÍCULO 1o. DE LA LEY QUE LO ESTABLECE NO ES INCONSTITUCIONAL PORQUE COMPRENDE COMO CONTRIBUYENTES A SUJETOS NO CONTEMPLADOS EN LA INICIATIVA PRESIDENCIAL QUE LE DIO ORIGEN. Los artículos 14, 16 y 31, fracción IV, constitucionales no protegen a los gobernados en contra de la decisión del legislador de apartarse de las consideraciones que inspiren los proyectos o iniciativas de ley que sirvan de antecedentes a sus leyes. En efecto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 39, 41 párrafo primero y 50 constitucionales, la potestad de legislar se deposita en el Congreso de la Unión, de modo que sólo a él concierne determinar los contenidos normativos que regirán la conducta de los gobernados, sin que al hacerlo deba subordinar su voluntad a las iniciativas que con arreglo al artículo 71 de la misma Constitución le propongan el presidente de la República -como sucedió en la especie-, sus diputados o senadores, o las Legislaturas de los Estados, ni mucho menos limitar el ejercicio de su atribución a los motivos o fines considerados por el autor de la iniciativa que haya excitado su pronunciamiento; por lo contrario, el ejercicio de la función legislativa entraña como condición substancial la discusión de las iniciativas presentadas para decidir si merecen su aprobación o rechazo, según se desprende del procedimiento previsto en el artículo 72 de la misma Carta Fundamental. La Ley del Impuesto al Activo de las Empresas no resulta inconstitucional aunque contemple a sujetos y objetos no considerados en la exposición de motivos de la iniciativa presidencial."(1)

"RENTA. EL PROCESO LEGISLATIVO DEL ARTÍCULO SEGUNDO DE LAS DISPOSICIONES DE VIGENCIA ANUAL, DEL DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN, ADICIONAN Y DEROGAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 26 DE DICIEMBRE DE 2005, SE AJUSTÓ A LO PRESCRITO POR EL ARTÍCULO 72, INCISO H, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Conforme al citado precepto constitucional, los proyectos de ley o de decreto que versen sobre contribuciones o impuestos deben discutirse primero en la Cámara de Diputados, la que de aprobarlos, en todo o en parte, los turnará a la de senadores para su discusión. En ese tenor, si las iniciativas respectivas que fueron presentadas por diversos grupos parlamentarios se discutieron primero en la Cámara de Diputados, donde se aprobaron con las modificaciones y adiciones propuestas en el dictamen elaborado por las Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público, y de Trabajo y Previsión Social de ese órgano legislativo, entre ellas, la inclusión del artículo segundo de las disposiciones de vigencia anual de la Ley del Impuesto sobre la Renta; luego la minuta se turnó para dictamen a la Cámara de Senadores que la aprobó sin modificación alguna, y finalmente se pasó el proyecto al Ejecutivo Federal, quien ordenó su publicación en el Diario Oficial de la Federación, la cual se llevó a cabo el 26 de diciembre de 2005, es evidente que el mencionado proceso legislativo cumplió con lo prescrito por el artículo 72, inciso H, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en cuanto al orden que debe seguirse para la discusión de los proyectos de ley o de decreto."(2)

"VALOR AGREGADO. EL PROCESO LEGISLATIVO QUE CULMINÓ CON EL DECRETO DE REFORMAS Y ADICIONES A LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 1o. DE DICIEMBRE DE 2004, CUMPLE CON LOS REQUISITOS PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 72 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Conforme al artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los proyectos de Ley o decreto que versen sobre contribuciones o impuestos deberán discutirse primero en la Cámara de Diputados (inciso H), la que de aprobarlos -en todo o en parte- los turnará a la Cámara de Senadores para su discusión (incisos A y H); si ésta los desecha parcialmente, los adiciona o modifica, los regresará a aquélla para la nueva discusión que versará sobre lo desechado, adicionado o modificado, sin poder alterar los artículos aprobados, y si la Cámara de Diputados aprueba tales adiciones o modificaciones por mayoría absoluta de los votos presentes, remitirá todo el proyecto de ley o decreto al Ejecutivo para sus observaciones y, en su caso, para su publicación (inciso E). En congruencia con lo antes expuesto, se concluye que el proceso legislativo que culminó con el decreto por el que se reforma y adiciona la Ley del Impuesto al Valor Agregado, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 1o. de diciembre de 2004, cumplió con lo ordenado en el indicado artículo 72 constitucional, ya que del referido proceso legislativo se advierte que el proyecto presentado por el presidente de la República se discutió primero en la Cámara de Diputados, la que lo aprobó parcialmente y lo envió a la Cámara de Senadores, en la que se retomó el tema de la reforma y se decidió, además, adicionar otros preceptos que no habían sido materia de debate en la Cámara de Origen; con estas modificaciones y adiciones el proyecto se devolvió a la Cámara de Diputados, la que lo aprobó por mayoría absoluta y lo envió al Ejecutivo Federal para su promulgación."(3)

De la lectura de la publicación de la ejecutoria que dio origen a esta última jurisprudencia, destaca el estudio que realizó el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que en lo que aquí interesa, dice:

"QUINTO. ... En primer término, para estar en aptitud de resolver el problema planteado, es conveniente tomar en cuenta lo dispuesto en los artículos 50, 71, 72, 73, fracciones VII, XXIX-A y XXX, 74 y 76 de la Constitución Federal, que respectivamente, dicen:

"‘Artículo 50. El Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General, que se dividirá en dos Cámaras, una de diputados y otra de senadores.’

"‘Artículo 71. El derecho de iniciar leyes o decretos compete:

"‘I. Al presidente de la República;

"‘II. A los diputados y senadores al Congreso de la Unión; y

"‘III. A las Legislaturas de los Estados.

"‘Las iniciativas presentadas por el presidente de la República, por las Legislaturas de los Estados o por las diputaciones de los mismos, pasarán desde luego a comisión. Las que presentaren los diputados o los senadores, se sujetarán a los trámites que designe el reglamento de debates.’

"‘Artículo 72. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose el reglamento de debates sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones.

"‘A. Aprobado un proyecto en la Cámara de su origen, pasará para su discusión a la otra. Si ésta lo aprobare, se remitirá al Ejecutivo, quien, si no tuviere observaciones que hacer, lo publicará inmediatamente.

"‘B. Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo, todo proyecto no devuelto con observaciones a la Cámara de su origen, dentro de diez días útiles; a no ser que, corriendo este término hubiere el Congreso cerrado o suspendido sus sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse el primer día útil en que el Congreso esté reunido.

"‘C. El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de su origen. Deberá ser discutido de nuevo por ésta, y si fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de votos, pasará otra vez a la Cámara Revisora. Si por esta fuese sancionado por la misma mayoría, el proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación.

"‘Las votaciones de ley o decreto, serán nominales.

"‘D. Si algún proyecto de ley o decreto, fuese desechado en su totalidad por la Cámara de Revisión, volverá a la de su origen con las observaciones que aquella le hubiese hecho. Si examinado de nuevo fuese aprobado por la mayoría absoluta de los miembros presentes, volverá a la cámara que lo desechó, la cual lo tomará otra vez en consideración, y si lo aprobare por la misma mayoría, pasará al Ejecutivo para los efectos de la fracción A; pero si lo reprobase, no podrá volver a presentarse en el mismo periodo de sesiones.

"‘E. Si un proyecto de ley o decreto fuese desechado en parte, o modificado, o adicionado por la Cámara Revisora, la nueva discusión de la Cámara de su origen versará únicamente sobre lo desechado o sobre las reformas o adiciones, sin poder alterarse en manera alguna los artículos aprobados. Si las adiciones o reformas hechas por la Cámara Revisora fuesen aprobadas por la mayoría absoluta de los votos presentes en la Cámara de su origen, se pasará todo el proyecto al Ejecutivo, para los efectos de la fracción A. Si las adiciones o reformas hechas por la Cámara Revisora fueren reprobadas por la mayoría de votos en la Cámara de su origen, volverán a aquella para que tome en consideración las razones de ésta, y si por mayoría absoluta de votos presentes se desecharen en esta segunda revisión dichas adiciones o reformas, el proyecto, en lo que haya sido aprobado por ambas cámaras, se pasará al Ejecutivo para los efectos de la fracción A. Si la Cámara Revisora insistiere, por la mayoría absoluta de votos presentes, en dichas adiciones o reformas, todo el proyecto no volverá a presentarse sino hasta el siguiente periodo de sesiones, a no ser que ambas cámaras acuerden, por la mayoría absoluta de sus miembros presentes, que se expida la ley o decreto sólo con los artículos aprobados, y que se reserven los adicionados o reformados para su examen y votación en las sesiones siguientes.

"‘F. En la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para su formación.

"‘G. Todo proyecto de ley o decreto que fuere desechado en la cámara de su origen, no podrá volver a presentarse en las sesiones del año.

"‘H. La formación de las leyes o decretos puede comenzar indistintamente en cualquiera de las dos cámaras, con excepción de los proyectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones o impuestos, o sobre reclutamiento de tropas, todos los cuales deberán discutirse primero en la Cámara de Diputados.

"‘I. Las iniciativas de leyes o decretos se discutirán preferentemente en la cámara en que se presenten, a menos que transcurra un mes desde que se pasen a la comisión dictaminadora sin que ésta rinda dictamen, pues en tal caso el mismo proyecto de ley o decreto puede presentarse y discutirse en la otra cámara.

"‘I (sic). El Ejecutivo de la Unión no puede hacer observaciones a las resoluciones del Congreso o de alguna de las cámaras, cuando ejerzan funciones de cuerpo electoral o de jurado, lo mismo que cuando la Cámara de Diputados declare que debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la Federación por delitos oficiales.

"‘Tampoco podrá hacerlas al decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias que expida la Comisión Permanente.’

"‘Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"‘...

"‘VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto.

"‘...

"‘XXIX. Para establecer contribuciones:

"‘1o. Sobre el comercio exterior;

"‘2o. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4o. y 5o. del artículo 27;

"‘3o. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros;

"‘4o. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación; y

"‘5o. Especiales sobre:

"‘a) Energía eléctrica;

"‘b) Producción y consumo de tabacos labrados;

"‘c) Gasolina y otros productos derivados del petróleo;

"‘d) Cerillos y fósforos;

"‘e) A. y productos de su fermentación; y

"‘f) Explotación forestal.

"‘g) Producción y consumo de cerveza.

"‘Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las Legislaturas Locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica.

"‘XXX. Para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión.’

"‘Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

"‘I. Expedir el bando solemne para dar a conocer en toda la República la declaración de presidente electo que hubiere hecho el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación;

"‘II. Coordinar y evaluar, sin perjuicio de su autonomía técnica y de gestión, el desempeño de las funciones de la entidad de fiscalización superior de la Federación, en los términos que disponga la ley;

"‘III. (Derogada, D.O.F. 30 de julio de 1999)

"‘IV. Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior.

"‘...

"‘V.D. si ha o no lugar a proceder penalmente contra los servidores públicos que hubieren incurrido en delito en los términos del artículo 111 de esta Constitución.

"‘Conocer de las imputaciones que se hagan a los servidores públicos a que se refiere el artículo 110 de esta Constitución y fungir como órgano de acusación en los juicios políticos que contra éstos se instauren.

"‘VI. (Derogada, D.O.F. 10 de agosto de 1987)

"‘VII. (Derogada, D.O.F. 28 de diciembre de 1982)

"‘VIII. Las demás que le confiere expresamente esta Constitución.’

"‘Artículo 76. Son facultades exclusivas del Senado:

"‘I. Analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal con base en los informes anuales que el presidente de la República y el secretario del despacho correspondiente rindan al Congreso; además, aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que celebre el Ejecutivo de la Unión.

"‘II. Ratificar los nombramientos que el mismo funcionario haga del procurador general de la República, Ministros, agentes diplomáticos, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, en los términos que la ley disponga.

"‘III. A. también para que pueda permitir la salida de tropas nacionales fuera de los límites del país, el paso de tropas extranjeras por el territorio nacional y la estación de escuadras de otras potencias, por más de un mes, en aguas mexicanas.

"‘IV. Dar su consentimiento para que el presidente de la República pueda disponer de la guardia nacional fuera de sus respectivos Estados, fijando la fuerza necesaria.

"‘V.D., cuando hayan desaparecido todos los Poderes Constitucionales de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional, quien convocará a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado. El nombramiento de gobernador se hará por el Senado a propuesta en terna del presidente de la República, con aprobación de las dos terceras partes de los miembros presentes, y en los recesos, por la Comisión Permanente, conforme a las mismas reglas. El funcionario así nombrado, no podrá ser electo gobernador constitucional en las elecciones que se verifiquen en virtud de la convocatoria que él expidiere. Esta disposición regirá siempre que las Constituciones de los Estados no prevean el caso.

"‘VI. Resolver las cuestiones políticas que surjan entre los Poderes de un Estado cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, o cuando con motivo de dichas cuestiones se haya interrumpido el orden constitucional, mediando un conflicto de armas. En este caso el Senado dictará su resolución, sujetándose a la Constitución General de la República y a la del Estado.

"‘La ley reglamentará el ejercicio de esta facultad y el de la anterior.

"‘VII. E. en jurado de sentencia para conocer en juicio político de las faltas u omisiones que cometan los servidores públicos y que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales y de su buen despacho, en los términos del artículo 110 de esta Constitución.

"‘VIII. Designar a los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de entre la terna que someta a su consideración el presidente de la República, así como otorgar o negar su aprobación a las solicitudes de licencia o renuncia de los mismos, que le someta dicho funcionario.

"‘IX. Nombrar y remover al jefe del Distrito Federal en los supuestos previstos en esta Constitución.

"‘X. Las demás que la misma Constitución le atribuye.’

"Del análisis de los preceptos constitucionales transcritos se desprende, en lo que interesa a este estudio, lo siguiente:

"A. El Poder Legislativo Federal es ejercido por el Congreso de la Unión, que se divide en dos cámaras: una de diputados y otra de senadores (artículo 50).

"Cabe destacar que desde la primera Constitución del México independiente -mil ochocientos veinticuatro- hasta la Constitución vigente de mil novecientos diecisiete, la función legislativa ha sido bicameral. Únicamente en la Constitución de mil ochocientos cincuenta y siete, que es el antecedente inmediato de la actualmente en vigor, se estableció como única depositaria de la función legislativa a la Cámara de Diputados, en virtud de que el Congreso Constituyente de mil ochocientos cincuenta y seis-mil ochocientos cincuenta y siete consideró, por una parte, que el Senado de la República se había convertido en el centro del elitismo político nacional y, por otra, que de esa manera habría un mayor equilibrio entre el Ejecutivo y el Legislativo.

"Una reforma constitucional llevada a cabo en mil ochocientos setenta y cuatro restableció al Senado en sus funciones legislativas y desde entonces ha venido funcionando ininterrumpidamente. Las razones que tuvo el Constituyente para pugnar por el regreso del bicamerismo se expresan en la circular de la Ley de Convocatoria del Ministerio de Relaciones de catorce de agosto de mil ochocientos sesenta y siete, que en lo conducente dice:

"‘Agosto 14 de 1867. Ministerio de Relaciones. Circular de la Ley de Convocatoria. Comprende la convocatoria otra materia de muy grave interés, la de algunas reformas de la Constitución, sobre las que conviene siquiera apuntar aquí, aunque sea con brevedad, las consideraciones que han movido al gobierno. Con muy justos títulos ha sido la Constitución de 1857 la bandera del pueblo, cuando ha derramado su sangre por conquistar la reforma, por defender la Independencia y por consolidar la República. Estos justos títulos son: todos los principios de progreso que la Constitución proclama: todas las garantías que consigna; y la forma de gobierno que establece, consagrada ya por la experiencia de algunos años de sacrificios, como la única que conviene a la voluntad y a los intereses del pueblo mexicano. Pero no se rebaja ninguno de esos justos títulos, porque en algo se crea conveniente, y aun necesario, adicionarla o reformarla. Ella misma reconoció con sabia previsión, que por algún error en su origen, de que no puede estar libre ninguna cosa humana, o aunque no hubiera habido error, sino sólo por el cambio de circunstancias podría necesitar adiciones o reformas. Cree el gobierno que ahora convendría hacerla, en puntos determinados de organización administrativa, que se refieren a la composición y a las atribuciones de los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Según están organizados en la Constitución el Legislativo es todo, y el Ejecutivo carece de autoridad propia en frente del Legislativo. Esto puede oponer muy graves dificultades para el ejercicio normal de las funciones de ambos poderes. El gobierno cree necesario y urgente el remedio, y sin embargo, no censura que se formase así en su época esa parte de la Constitución. Para algunos, pudo ser esto un efecto de sentimientos políticos de circunstancias; mientras que para otros, pudo muy bien ser un pensamiento profundo, político y regenerador. La sociedad mexicana necesitaba reformarse esencialmente. Bien se pudo pensar que esto no debía esperarse en la marcha normal de los poderes públicos. Se había procurado lograr aquel fin por medio de la dictadura; pero se había visto en algunas experiencias, que un solo hombre podría carecer de elevación de miras, o de prudente energía en los medios, o de rectitud de intenciones, o de convicción de la necesidad, o de resolución para conmover a la sociedad. La historia de esos desengaños, pudo inspirar a los Constituyentes de 1857, la idea de crear y establecer permanentemente, en lugar de un Congreso una convención. No debía buscar la reforma por medio de la guerra; no podía confiar en que la hiciera un solo hombre; y pudieron esperar que se lograse por la ilustración, el impulso y la resolución, que sería más fácil encontrar en la acción y responsabilidad colectiva de una convención. Si la mayoría de los miembros de la primera que se eligiese, no tenía las condiciones convenientes para realizar el fin, la siguiente, u otra, podría llegar a realizarlo. A muy poco sobrevino la revolución, y cambió el curso de los sucesos. La guerra hizo que se emprendiera y se consumase pronta y radicalmente la reforma. Antes de hacerla, habría sido una esperanza el establecimiento permanente de una convención. Después de hecha, pudiera ser más bien un peligro. Consumada ya la reforma, es el mayor interés administrar bien, para consolidar sus efectos y aprovechar en la paz sus beneficios. La marcha normal de la administración exige que no sea todo el Poder Legislativo y que ante él no carezca de todo poder propio el Ejecutivo. Para situaciones extraordinarias, la excusa de los inconvenientes es, la necesidad de toda energía en la acción; pero para tiempos normales, el despotismo de una convención puede ser tan malo, o más, que el despotismo de un dictador. Aconseja la razón, y enseña la experiencia de los países más adelantados, que la paz y el bienestar de la sociedad dependen del equilibrio conveniente en la organización de los Poderes Públicos. A este grave e importante objeto se refieren los puntos de reforma propuestos en la convocatoria. Nada tienen de nuevos. Cuatro de ellos estaban en la Constitución de 1824, y los cinco están en las instituciones de los Estados-Unidos de América. En el primer punto se propone, que el Poder Legislativo se deposite en dos cámaras. Es la opinión común, que en una República Federal, sirven las dos cámaras para combinar en el Poder Legislativo, el elemento popular y el elemento Federativo. Una Cámara de Diputados, elegidos en número proporcional a la población, representa el elemento popular; y un Senado, compuesto de igual número de senadores por cada Estado, representa el elemento federativo. Ha sido una objeción vulgar, que el Senado representa un elemento aristocrático. Lo que pueden y deben representar los senadores, es un poco más de edad, que dé un poco más de experiencia y práctica en los negocios. También se ha hecho la objeción, de que en dos cámaras, una puede enervar la acción de la otra. Esta objeción era de bastante peso, cuando se necesitaba avanzar mucho para realizar la reforma social. Ahora que se ha consumado, puede considerarse un bien, como se considera en otros países, que la experiencia y práctica de negocios de los miembros de una cámara, modere convenientemente en casos graves, algún impulso excesivo de acción en la otra. Sobre ese punto, los Estados-Unidos han presentado recientemente un ejemplo digno de considerarse. Con motivo de la intervención extranjera en México, la Cámara de Representantes de los Estados-Unidos votó varias veces por unanimidad, algunas resoluciones que, si hubieran llegado a ser leyes, habrían podido causar una guerra de aquella Nación con la Europa. Esa guerra hubiera podido complicar gravemente la guerra civil en los Estados-Unidos. El Senado suspendió constantemente el curso de aquellas resoluciones. Sin duda hizo un bien a los Estados-Unidos, y acaso lo hizo también á México. Por lo demás, el gobierno ha cuidado de no proponer en ese primer punto, la idea precisa del Senado, o cualquiera otra forma de una segunda cámara. En el pensamiento del gobierno, lo sustancial es, la existencia de dos cámaras; dejando a la sabiduría del Congreso, resolver sobre la forma y combinación de ellas. ...’

"B. En el artículo 73 se establecen las facultades que corresponde ejercer a ambas Cámaras del Congreso, entre otras, la de legislar en materia de contribuciones en términos de sus fracciones VII, XXIX-A y XXX; por tanto, no es una facultad exclusiva de alguna de ellas, al no ubicarse esa atribución en alguno de los supuestos previstos en los artículos 74 o 76 constitucionales.

"C. Además, en los artículos 74 y 76 se establecen las facultades exclusivas de la Cámara de Diputados y del Senado, siendo las de la primera, entre otras, examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior.

"D. El artículo 71 autoriza iniciar el procedimiento legislativo al presidente de la República, a los diputados y a los senadores que componen el Congreso de la Unión y a las Legislaturas de los Estados.

"E. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las cámaras, como es el caso del presupuesto de egresos de la Federación que corresponde exclusivamente a la Cámara de Diputados, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose el reglamento de debates sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones (artículo 72, primer párrafo).

"F. Salvo en tres materias, la Cámara de Diputados fungirá como Cámara de Origen, a saber: 1) empréstitos, 2) contribuciones o impuestos, 3) sobre reclutamiento de tropas; en los demás casos (de la competencia concurrente de ambas Cámaras) la formación de leyes o decretos puede comenzar indistintamente en cualquiera de ellas, en los términos del anterior punto (artículo 72-H).

"Entonces, el indicado precepto constitucional establece un requisito de orden para la validez del proceso legislativo consistente en que en la formación de leyes o de decretos que versaren, entre otras materias, sobre contribuciones o impuestos, deben discutirse en primer lugar en la Cámara de Diputados.

"En ese tenor, si el proyecto de ley o decreto se vincula o versa sobre contribuciones o impuestos, sea en su aspecto material, accesorio o formal, debe cumplirse invariablemente con ese requisito, en virtud de que no se evidencia del texto o de los antecedentes legislativos del señalado artículo 72, inciso H, que sólo deba colmarse cuando se trate de un impuesto o tributo nuevo, o de modificaciones a sus elementos esenciales.

"G. Por tanto, en el proceso de formación de las leyes de la competencia de ambas cámaras, a partir del conocimiento de la Cámara de Origen de la ley o decreto pueden darse los siguientes casos:

"Primero. El proyecto es rechazado por la Cámara de Origen. En este supuesto el proyecto no podrá volver a presentarse en el mismo periodo de sesiones.

"Segundo. El proyecto es aprobado por la Cámara de Origen. En este caso pasará para su discusión a la Cámara Revisora.

"Tercero. La Cámara Revisora aprueba el proyecto. En este caso se remitirá al Ejecutivo, quien si no tuviere observaciones que formular lo publicará inmediatamente.

"Cuarto. La Cámara Revisora rechaza totalmente el proyecto. En tal evento el proyecto volverá a la Cámara de Origen con las observaciones que hubiese formulado la revisora, y si ésta lo aprueba por mayoría absoluta de los miembros presentes, volverá a la cámara que lo desechó, la que lo examinará de nuevo y si fuese aprobado por la mayoría absoluta de los miembros presentes, pasará al Ejecutivo, pero si lo reprobase no podrá presentarse nuevamente en el mismo periodo de sesiones.

"Quinto. La Cámara Revisora desecha parcialmente, adiciona o modifica el proyecto aprobado por la Cámara de Origen. La nueva discusión en la Cámara de Origen versará únicamente sobre lo desechado, las adiciones, modificaciones o reformas, sin poder alterarse de manera alguna los artículos aprobados.

"Si las adiciones o reformas formuladas por la Cámara Revisora fueren aprobadas por la mayoría absoluta de los votos presentes en la Cámara de Origen, se pasará todo el proyecto al Ejecutivo para su promulgación.

"Si las adiciones o reformas hechas por la Cámara Revisora fueren reprobadas por la mayoría de votos de la Cámara de Origen volverán a la revisora para que tome en consideración las razones de la de Origen y si por mayoría absoluta de votos presentes se desecharen en esta segunda revisión dichas adiciones o reformas, el proyecto en lo que haya sido aprobado por ambas cámaras, se pasará al Ejecutivo para su promulgación.

"Si la Cámara Revisora insistiere, por la mayoría absoluta de votos presentes, en dichas adiciones o reformas no volverá a presentarse todo el proyecto sino hasta el siguiente periodo de sesiones, a no ser que ambas cámaras acuerden por mayoría absoluta de sus miembros presentes que se expida la ley o decreto sólo en los artículos aprobados y que se reserven los adicionados o reformados para su examen y votación en las sesiones siguientes.

"En ese orden de ideas, es dable señalar que los principios constitucionales que regulan el proceso legislativo son comunes para las dos cámaras, cuando legislen sobre materias cuyo conocimiento corresponda al Congreso de la Unión, es decir, cuando no sean exclusivas de alguna de ellas.

"Lo anterior significa que la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorgó las mismas facultades legislativas tanto a la Cámara de Diputados como a la de Senadores cuando éstas actúan de manera bicameral.

"Es importante dejar en claro que la iniciativa de ley o decreto, como causa eficiente que pone en marcha el mecanismo de creación de la norma general para satisfacer y atender las necesidades que requieran cierta forma de regulación, fija de alguna manera el debate parlamentario en la propuesta contenida en la misma, sin que ello signifique que la discusión no pueda abordar otros temas que por razón de su íntima vinculación con la temática del proyecto deban regularse también para ajustarlos a la nueva normatividad.

"Así, en virtud de la potestad legislativa que tienen los asambleístas para modificar y adicionar el proyecto de ley o decreto contenido en la iniciativa, pueden cambiar la propuesta dándole un enfoque diverso al tema parlamentario de que se trate, ya que, se insiste, la Constitución no prohíbe al Congreso de la Unión cambiar las razones o motivos que dieron origen al proyecto de ley o decreto, antes bien, lo permite.

"Ahora bien, el hecho de que los proyectos de ley o decreto que versen sobre contribuciones o impuestos deban discutirse primero en la Cámara de Diputados y posteriormente en la de Senadores, sólo constituye una excepción a la regla general de que las iniciativas de ley o decreto pueden presentarse indistintamente en cualquiera de las cámaras, pero no implica restricción o limitación al ejercicio de las facultades legislativas que la N.F. otorga también a la Cámara de Senadores, ya que a ambas compete legislar sobre esa materia en términos de los artículos 73, fracciones VII, XXIX-A y XXX, 74 y 76 de la Constitución Federal. Es decir, el orden que debe seguirse para la discusión de las iniciativas de leyes que versen sobre aquellas materias -primero, en la Cámara de Diputados y, luego, en la de Senadores- no convierte a estos últimos en simples sancionadores de los actos de los primeros, pues al no existir prescripción constitucional alguna en ese sentido, debe concluirse que la Cámara de Senadores, aun en esos supuestos, se encuentra, al igual que su colegisladora, en plena aptitud de realizar todos aquellos actos que caracterizan su función principal, esto es, aprobar, rechazar, modificar o adicionar el proyecto de ley dictaminado por aquélla.

"Lo anterior es así, ya que, como antes se expresó, de conformidad con lo dispuesto por la inciso ‘H’ del artículo 72 de la Constitución Federal, la formación de leyes puede comenzar indistintamente en cualquiera de las dos cámaras, con excepción de los proyectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones o impuestos y reclutamiento de tropas, los cuales deberán discutirse primero en la Cámara de Diputados, sin que de dicha disposición pueda inferirse válidamente que las atribuciones legislativas de la Cámara de Senadores, de modificar, adicionar o desechar en parte un proyecto de ley o dictamen enviado por la Cámara de Origen, queden anuladas en tales materias, limitándose a hacer simples revisiones formales del proyecto de ley o decreto, porque al igual que otras materias tanto la Cámara de Origen como la revisora conservan plenamente las facultades legislativas antes enunciadas.

"Así, de acuerdo con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las legisladoras podrán aprobar, rechazar, modificar o adicionar el proyecto de ley o decreto propuesto en la iniciativa, con independencia de que actúen como Cámara de Origen o como Revisora, pues tales facultades se las confiere expresamente la mencionada N.F. para que las ejerzan de manera separada y sucesiva, con total autonomía y en un plano de igualdad, sin prever excepciones para su ejercicio por el simple hecho de que por razones de la materia a legislar una deba fungir como Cámara de Origen y otra como Revisora, pues como se ha señalado, la única limitante que impone la N.F. se constriñe a que en los supuestos señalados en el artículo 72, inciso ‘H’, la Cámara de Senadores no puede iniciar la formación de la Ley o decreto respectiva, pero no restringe el ejercicio de su facultad legislativa.

"Sirven de apoyo ... los criterios que este Máximo Tribunal ha adoptado ... rubros y textos ...

"‘Novena Época

"‘Instancia: Pleno

"‘Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"‘Tomo: X, septiembre de 1999

"‘Tesis: P. LXIX/99

"‘Página: 8

"‘INICIATIVA DE LEYES Y DECRETOS. SU NATURALEZA JURÍDICA. El examen sistemático del contenido de los artículos 71 y 72 de la Constitución, en relación con las disposiciones de la Ley Orgánica del Congreso de la Unión y del Reglamento para su Gobierno Interior, que se vinculan con el trabajo legislativo de dicho órgano, lleva a concluir que si bien es cierto que la iniciativa de leyes o decretos representa la causa eficiente que pone en marcha el mecanismo de creación de la norma general, para satisfacer y atender las necesidades que requieren cierta forma de regulación, también se observa que su presentación no vincula jurídicamente de ninguna forma el dictamen que al efecto llegue a presentar la comisión encargada de analizarla, ni mucho menos condiciona el sentido de la discusión y votación que realicen los miembros de las Cámaras de Origen y Revisora donde se delibere sobre el proyecto de que se trate, dado que los diputados y senadores válidamente pueden resolver en sentido negativo a la proposición legislativa, mediante un dictamen adverso, o bien, una vez discutido éste y escuchadas las opiniones en favor y en contra de la iniciativa, a través de la votación que produzca el desechamiento o modificación del proyecto de ley o decreto sujeto a su consideración, pues es en estos momentos cuando se ejerce propiamente la facultad legislativa por los representantes populares, con independencia del órgano político que hubiese presentado la iniciativa que dio origen al proceso.’

"‘Séptima Época

"‘Instancia: Pleno

"‘Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"‘Volúmenes: 205-216, Primera Parte

"‘Página: 58

"‘INICIATIVAS DE LEYES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. LA CÁMARA DE DIPUTADOS TIENE FACULTADES PARA ADICIONARLAS. La facultad para adicionar las iniciativas de Ley que somete a la consideración de la Cámara de Diputados el presidente de la República se encuentra implícita en la potestad de legislar del Congreso de la Unión establecida en el artículo 50 de la Constitución Federal, sin que pueda exigirse que el texto constitucional consigne de manera expresa las formas particulares que adopta la atribución legislativa, pues no puede concebirse la función legislativa de discusión y aprobación o desechamiento total o parcial de un proyecto de Ley, sin la facultad correlativa de modificar, vía adición o supresión parcial, la iniciativa de Ley correspondiente.’

"‘Octava Época

"‘Instancia: Pleno

"‘Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación

"‘Número: 52, abril de 1992

"‘Tesis: P./J. 15/1992

"‘Página: 11

"‘LEYES. NO SON INCONSTITUCIONALES PORQUE SE APARTEN DE LA EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DE LAS INICIATIVAS QUE LES DAN ORIGEN. La Constitución de la República no instituye la necesaria correspondencia entre las Leyes emanadas del Congreso de la Unión y las exposiciones de motivos que acompañan a las iniciativas que les dieron origen. El Constituyente no consideró a las exposiciones de motivos como elementos determinantes de la validez de las Leyes, ni tampoco calificó la función que habrían de desempeñar en alguna de las fases de creación de las Leyes. De ahí que el Congreso de la Unión puede apartarse de las razones o motivos considerados en la iniciativa, modificar los textos propuestos y formular los que en su lugar formarán parte de la Ley, aunque éstos tengan alcances o efectos distintos o incluso contrarios a los expresados en la exposición de motivos por el autor de tal iniciativa. Por ello, desde el punto de vista constitucional, las exposiciones de motivos no condicionan en modo alguno las facultades del Congreso de la Unión para decidir y establecer las normas legislativas de acuerdo con su competencia.’

"De lo anterior se advierte que la iniciativa de proyecto de ley o decreto no vincula a legislar en el sentido propuesto en ella, pero no llega al extremo de que las Cámaras tanto de Origen como Revisora en el ejercicio de las facultades que les confiere la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos -aprobar, desechar, modificar, reformar o adicionar el proyecto de ley o decreto- puedan apartarse sin justificación alguna, de la temática del mismo, y legislar sobre otros tópicos ajenos o diversos de la materia de que se trate, ya que encuentran su justificación y medida en la propia temática sujeta a debate, que les permitirá, una vez discutida, inclusive, adicionarla con otros temas relacionados con ella.

"Lo expuesto también se corrobora con el significado gramatical de las palabras ‘aprobar’, ‘desechar’, ‘modificar’, ‘reformar’ y ‘adicionar’, que en la acepción utilizada en el artículo 72 constitucional es el siguiente:

"Aprobar: Dar por bueno, asentir a una opinión, ruego, etcétera.

"Desechar: Excluir, rechazar, dejar algo por inútil.

"Modificar: Hacer que una cosa sea diferente de cómo era sin alterar su naturaleza.

"Reformar: Modificar con el fin de mejorar.

"Adicionar: Agregar una cosa a otra.

"En consecuencia, el examen literal y teleológico de las prevenciones del artículo 72 constitucional, permite arribar a la conclusión de que la Cámara de Senadores, tratándose de iniciativas de leyes o decretos en materia tributaria, no queda reducida a aprobar o desaprobar el dictamen de la Cámara de Diputados, como Cámara de Origen, porque equivaldría a hacer nugatoria la función legislativa que constitucionalmente tiene asignada, que la faculta, como se vio, para discutir, aprobar, rechazar, modificar o adicionar los proyectos de ley que versen sobre las materias de su competencia, convirtiéndolos, entonces, en simples sancionadores de los actos de la Cámara de Origen, tal como los consideraba la tercera ley constitucional (del Poder Legislativo, de sus miembros y de cuanto dice relación a la formación de leyes) decretada por el Congreso General de la Nación en el año de mil ochocientos treinta y seis, que en su artículo 32 señalaba que: ‘La Cámara de Senadores, en la revisión de un proyecto de ley o decreto, no podrá hacerle alteraciones ni modificaciones, y se ceñirá a las fórmulas de aprobado, desaprobado; pero al volverlo a la Cámara de Diputados, remitirá extracto circunstanciado de la discusión, para que dicha cámara se haga cargo de las partes que han parecido mal, o alteraciones que estime el Senado convenientes’, lo cual fue superado por el Constituyente en la Constitución actual, otorgándole a ambas legisladoras las mismas atribuciones para la realización de su actividad legislativa, hecho que pone de manifiesto que la Cámara de Diputados no es la hacedora de la política fiscal del país, como sí se le consideraba de alguna manera, en la Constitución de mil ochocientos cincuenta y siete (artículos del 51 al 54 y 72, fracciones VII, VIII y IX), al ser la depositaria de la función legislativa.

"‘En ese orden de ideas, resulta claro que la única condición constitucional a que queda sujeto el ejercicio de las facultades legislativas de la Cámara de Senadores es la imposibilidad de iniciar la discusión de un proyecto de ley o decreto que verse sobre contribuciones o impuestos, sin que previamente haya sido dictaminada por la Cámara de Diputados de conformidad con lo dispuesto en el inciso ‘H’ del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pero no implica que el proyecto dictaminado por la Cámara de Origen (la de Diputados) no pueda ser desechado, modificado, reformado o adicionado por la Cámara Revisora, que le permitirá, de acuerdo con una interpretación extensiva, incluir y discutir otros tópicos que tengan relación directa con la temática de la propuesta de ley o decreto.’."

Asimismo, resulta ilustrativo por el tema del proceso legislativo de una ley, lo establecido en la tesis de jurisprudencia P./J. 117/2004, del Pleno de este Alto Tribunal, que a la letra dice:

"‘PROCESO LEGISLATIVO. LOS VICIOS DERIVADOS DEL TRABAJO DE LAS COMISIONES ENCARGADAS DEL DICTAMEN SON SUSCEPTIBLES DE PURGARSE POR EL CONGRESO RESPECTIVO. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las Constituciones Locales establecen, en relación con los procesos legislativos, dos etapas: la primera corre a cargo de una Comisión que después de estudiar el tema correspondiente, formula un dictamen, y la segunda corresponde al Pleno de la Cámara o del Congreso, que sobre la base del dictamen delibera y decide. El trabajo parlamentario en cada una de dichas etapas tiene finalidades concretas, pues la Comisión analiza la iniciativa de Ley y formula una propuesta para ser presentada mediante el dictamen correspondiente al Pleno, y éste tiene como función principal discutir la iniciativa partiendo del dictamen y tomar la decisión que en derecho corresponda, de manera que dicho sistema cumple una imprescindible función legitimadora de la Ley, en razón de los mecanismos y etapas que lo integran. En ese tenor, la posible violación al proceso legislativo en el trabajo de la Comisión, que es básicamente preparatorio, puede purgarse por la actuación posterior del Congreso respectivo, que es al que le corresponde la facultad decisoria."(4)

La ejecutoria que dio origen a la tesis preinserta, en la parte que interesa, resolvió lo siguiente:

"SEXTO. El concepto de invalidez relativo a violaciones en el proceso legislativo, sintetizado en el considerando precedente, identificado con el inciso I, subinciso c), es inoperante.

"Este Alto Tribunal, al resolver diversas acciones de inconstitucionalidad, ha considerado que dentro del proceso legislativo pueden darse violaciones de carácter formal que trasciendan de manera fundamental a la norma de forma tal que provoquen su invalidez o inconstitucionalidad y violaciones de esa misma naturaleza que por su entidad no afecten su validez, siempre que se haya cumplido con el fin último buscado por la iniciativa, esto es, que haya sido aprobada por el Pleno del órgano legislativo y publicada oficialmente.

"Ese criterio se encuentra plasmado en la jurisprudencia P./J. 94/2001, publicada ... con el rubro y texto...

"‘VIOLACIONES DE CARÁCTER FORMAL EN EL PROCESO LEGISLATIVO. SON IRRELEVANTES SI NO TRASCIENDEN DE MANERA FUNDAMENTAL A LA NORMA. Dentro del procedimiento legislativo pueden darse violaciones de carácter formal que trascienden de manera fundamental a la norma misma, de tal manera que provoquen su invalidez o inconstitucionalidad y violaciones de la misma naturaleza que no trascienden al contenido mismo de la norma y, por ende, no afectan su validez. Lo primero sucede, por ejemplo, cuando una norma se aprueba sin el quórum necesario o sin el número de votos requeridos por la Ley, en cuyo caso la violación formal trascendería de modo fundamental, provocando su invalidez. En cambio cuando, por ejemplo, las comisiones no siguieron el trámite para el estudio de las iniciativas, no se hayan remitido los debates que la hubieran provocado, o la iniciativa no fue dictaminada por la comisión a la que le correspondía su estudio, sino por otra, ello carece de relevancia jurídica si se cumple con el fin último buscado por la iniciativa, esto es, que haya sido aprobada por el Pleno del órgano legislativo y publicada oficialmente. En este supuesto los vicios cometidos no trascienden de modo fundamental a la norma con la que culminó el procedimiento legislativo, pues este tipo de requisitos tiende a facilitar el análisis, discusión y aprobación de los proyectos de Ley por el Pleno del Congreso, por lo que si éste aprueba la Ley, cumpliéndose con las formalidades trascendentes para ello, su determinación no podrá verse alterada por irregularidades de carácter secundario.’

"Conforme a esta jurisprudencia durante el proceso legislativo que culmina con la publicación de la norma aprobada por el órgano legislativo de que se trata, pueden ocurrir diversas violaciones de carácter formal que trascienden a su validez, como cuando se aprueba sin el quórum necesario o sin el número de votos requeridos, en cuyo caso, la violación formal trascenderá de modo fundamental a la validez de la norma misma; lo que no ocurre cuando las comisiones sigan un trámite distinto al previsto en la ley para el estudio de la iniciativa, por ejemplo que ésta fuera dictaminada por una comisión a la que no correspondía realizar tal función o se omitiera remitir los debates que la hubieran provocado, son violaciones de carácter formal que carecen de relevancia jurídica en virtud de que se contraen al cumplimiento de requisitos secundarios que si bien se encuentran previstos en la ley orgánica o en el reglamento parlamentario respectivo, su finalidad es facilitar el análisis, discusión y aprobación de los proyectos de ley, y quedan subsanadas cuando el Pleno del órgano legislativo las aprobó, observando las formalidades verdaderamente trascendentes.

"Este Alto Tribunal considera que la violación al proceso legislativo que se plantea consistente en la omisión de dar vista a los autores de la iniciativa con las modificaciones propuestas en el dictamen, previo a su discusión en el Pleno, es una violación análoga a las que refiere la jurisprudencia citada como aquellas que no trascienden a la norma, pues se contrae a los trabajos preparatorios a la posterior discusión de la iniciativa en el Pleno de la Legislatura del Estado de Querétaro, que se convalidan con la aprobación de la iniciativa de ley realizada con el quórum requerido, lo que trae como consecuencia que su estudio resulte innecesario, pues no obstante que dicha violación hubiera existido, carece de la entidad suficiente para trascender de modo fundamental a la norma impugnada, como se explica a continuación.

"Conforme al sistema de formación de leyes previsto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 71, son cinco las formalidades fundamentales para la creación de una norma o decreto, la primera es la iniciativa, la segunda su discusión en el recinto parlamentario correspondiente, la tercera la aprobación requerida, la cuarta su promulgación y la quinta la consiguiente publicación, formalidades que se corroboran con lo dispuesto por la propia Constitución Federal en los artículos 71, que establece a quién corresponde la facultad de iniciar leyes o decretos, el 63, que precisa el quórum o asistencia mínima para que la asamblea actúe válidamente y sus decisiones o acuerdos tengan fuerza legal, el 70 relativo a la naturaleza y carácter único que tienen las resoluciones del órgano legislativo, el 72, que dispone cómo se desarrollará el proceso legislativo y el 73, que enumera las facultades del Congreso; de donde se desprende que la finalidad de este sistema y de sus formalidades esenciales es que sea el Pleno del órgano legislativo el que apruebe una iniciativa de ley o decreto, por ser en quien recae la facultad de dictar leyes que se refieran a las relaciones sociales que requieran ser jurídicamente reguladas; por lo que si en un proceso legislativo se satisfacen las formalidades esenciales ya mencionadas, es inconcuso que el incumplimiento de requisitos secundarios no conducirá a la invalidez de la norma siempre que el contenido de la norma y los fines del proceso legislativo permanezcan incólumes; como consecuencia, el concepto de invalidez en el que se alegue ese tipo de violaciones deviene inoperante y su estudio es innecesario cuando se advierta, por la entidad de la violación alegada, que no se afectó de forma fundamental a la norma.

"... las violaciones al proceso legislativo ... que se analiza ... se refiere a los trabajos preparatorios y a la discusión del dictamen de la iniciativa de ley por parte del Pleno de la Legislatura del Estado de Querétaro que, por su naturaleza, no afectan la validez de la norma impugnada. ..."

Cabe precisar que si bien la ejecutoria transcrita y la tesis correspondiente provienen de una acción de inconstitucionalidad,(5) su cita, como se adelantó, resulta de aplicación obligatoria, además de ilustrativa para puntualizar el criterio establecido por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en relación a las violaciones formales del proceso legislativo, es decir, aquellas que son susceptibles de purgarse por el Congreso respectivo y, las violaciones que trascienden de manera fundamental a la ley.

En ese orden de ideas, y atendiendo al criterio reseñado, se colige que las formalidades fundamentales para la creación de una norma, ley o decreto son cinco, consistentes en:

1a) La iniciativa.

2a) Su discusión en el recinto parlamentario correspondiente.

3a) La aprobación requerida.

4a) Su promulgación.

5a) La consiguiente publicación.

Por tanto, si en un proceso legislativo se satisfacen las formalidades esenciales mencionadas, es inconcuso que el incumplimiento de requisitos secundarios no conducirá a la invalidez de la norma siempre que el contenido de la norma y los fines del proceso legislativo permanezcan indemnes.

Precisado lo anterior, se procede al estudio del agravio que formula la quejosa en el que esgrime que contrario a lo sostenido por el J. de Distrito, los preceptos reclamados de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, son inconstitucionales al provenir de un proceso legislativo seguido en infracción a lo establecido por los artículos 71 y 72 de la Carta Magna; esto, debido a que el incremento de 1% en la tasa del impuesto al valor agregado para el ejercicio de dos mil diez, no fue propuesto por la Cámara de Diputados, ni por la Cámara de Senadores y tampoco en la iniciativa de reformas enviada por el presidente de la República a la Cámara de Diputados, sino que fue la Comisión de Hacienda de dicha cámara la que introdujo esa modificación en el dictamen correspondiente a la iniciativa, sin tener facultades para ello.

A fin de dar respuesta a tal planteamiento, se procede a examinar si el proceso legislativo de mérito cumplió o no, con las formalidades esenciales citadas en párrafos precedentes.

1) La "iniciativa de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones fiscales remitida por el Ejecutivo Federal", para el ejercicio fiscal de dos mil diez, enviada a la Cámara de Diputados el diez de septiembre de dos mil nueve, en la parte que interesa, señaló lo siguiente:

"... Con base en lo expuesto, por su digno conducto y con fundamento en los artículos 71, fracción I y 72, apartado H, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, me permito someter a la consideración de ese Congreso de la Unión la siguiente iniciativa de

"Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones fiscales

"...

"Ley del Impuesto al Valor Agregado

"‘Artículo séptimo. Se reforman los artículos 15, fracción X, inciso b) segundo párrafo, y 32, fracción III, tercer párrafo, de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, para quedar como sigue:

"‘Artículo 15. ... X. ... b) ... No será aplicable lo dispuesto en el párrafo anterior, tratándose de créditos otorgados a contribuyentes que opten por pagar el impuesto en los términos del artículo 2o. C de esta ley, o a personas físicas que no desarrollen actividades empresariales, o no presten servicios personales independientes, o no otorguen el uso o goce temporal de bienes inmuebles. Tratándose de créditos otorgados a personas físicas que realicen las actividades mencionadas, no se pagará el impuesto cuando los mismos sean para la adquisición de bienes de inversión en dichas actividades o se trate de créditos refaccionarios, de habilitación o avío, siempre que dichas personas se encuentren inscritas en el Registro Federal de Contribuyentes.

"‘...

"‘Artículo 32. ... III. ... Cuando el pago de la contraprestación se haga en parcialidades, por el pago que de las mismas se haga con posterioridad a la fecha en la que se hubiera expedido el comprobante a que se refiere el párrafo anterior, los contribuyentes deberán expedir un comprobante por cada una de esas parcialidades, el cual deberá contener los requisitos previstos en las fracciones I, II, III, IV y VIII del artículo 29-A del Código Fiscal de la Federación, así como anotar el importe de la parcialidad que ampare, la forma como se realizó el pago de la parcialidad, el monto del impuesto trasladado, el monto del impuesto retenido, en su caso, y el número y fecha del documento que se hubiera expedido en los términos del párrafo anterior amparando la enajenación de bienes, el otorgamiento de su uso o goce temporal o la prestación del servicio de que se trate. ...’

"Disposición transitoria de la Ley del Impuesto al Valor Agregado

"‘Artículo octavo. En relación con las modificaciones a que se refiere el artículo séptimo de este decreto, se estará a lo siguiente: I. Las reformas a los artículos 15, fracción X, inciso b), segundo párrafo, y 32, fracción III, tercer párrafo, de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, entrarán en vigor a partir del 1 de julio de 2010. II. Para los efectos del artículo 15, fracción X, inciso b), segundo párrafo, de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, vigente a partir del 1 de julio de 2010, las personas físicas a que se refiere dicho precepto deberán proporcionar a la institución del sistema financiero de que se trate, entre el 1 de enero y el 1 de julio de 2010, su clave de inscripción en el Registro Federal de Contribuyentes, a efecto de que dichas instituciones verifiquen con el servicio de administración tributaria que las citadas personas físicas se encuentran inscritas en el citado registro y que no son contribuyentes que optaron por pagar el impuesto al valor agregado en los términos del artículo 2o. C de la Ley del Impuesto al Valor Agregado. Cuando las personas físicas no proporcionen su clave de inscripción en el Registro Federal de Contribuyentes en los términos del párrafo anterior, se presumirá que no están inscritas en dicho registro o que optaron por pagar el impuesto al valor agregado en los términos del artículo 2o. C de la Ley del Impuesto al Valor Agregado ...’"

De la lectura de la preinserta iniciativa de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones fiscales para dos mil diez, remitida por el Ejecutivo Federal a la Cámara de Diputados, como Cámara de Origen, se advierte que efectivamente en ella no se propuso la modificación a la tasa del impuesto al valor agregado.

2) Dentro del proceso legislativo en estudio, destaca el dictamen de la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados, con proyecto de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones fiscales para dos mil diez (miscelánea fiscal), fechado el día veinte de octubre de dos mil nueve, que coincidió con el Ejecutivo Federal en la conveniencia de efectuar las reformas propuestas a la Ley del Impuesto al Valor Agregado y, en lo que interesa, añadió lo siguiente:

"Consideraciones de la comisión ... 3. Otras medidas. ... la que dictamina estima necesario efectuar reformas a la Ley del Impuesto al Valor Agregado, consistentes en incrementar la tasa general del 15 por ciento al 16 por ciento y la tasa aplicable en la región fronteriza del 10 por ciento al 11 por ciento. ...el régimen de tasa cero y de exención previstos en la ley ...no son objeto de modificación alguna .... Por lo anterior, se propone reformar los artículos 1o., segundo párrafo; 1o. C, fracciones IV, V, primer párrafo y VI, primer párrafo; 2o., primero, segundo y tercer párrafos; 2o. A, fracción I, último párrafo, y 5o., último párrafo, de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, en los términos siguientes: ... Por otra parte ... se propone agregar una fracción III al artículo octavo del decreto cuya emisión se plantea, relativo a las disposiciones transitorias de la Ley del Impuesto al Valor Agregado ..."

3) El dictamen de la Comisión de Hacienda y Crédito Público con proyecto de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de las Leyes del Impuesto sobre la Renta, del Impuesto a los Depósitos en Efectivo, del Impuesto al Valor Agregado y del Código Fiscal de la Federación, pasó a discusión al Pleno de la Cámara de Diputados. En la sesión del día veinte de octubre de dos mil nueve participaron en el debate, en pro y en contra del dictamen, mismo que fue aprobado en lo general y en lo particular.

4) Recibida de la Cámara de Diputados la minuta correspondiente en la Cámara de Senadores, se envió a las Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público y de Estudios Legislativos, Primera, para la formulación del respectivo dictamen, en el que se hizo constar la conformidad con las modificaciones aprobadas por la colegisladora, en especial por lo que interesa a este asunto, con las que se hicieron respecto de la Ley del Impuesto al Valor Agregado.

5) El dictamen de mérito fue discutido en la Cámara de Senadores en cuyo debate participaron en pro y en contra diversos legisladores; como se introdujeron modificaciones a la minuta enviada por la Cámara de Origen, con fundamento en la fracción E del artículo 72 constitucional, se ordenó devolver la minuta con las modificaciones a dicha cámara para los efectos constitucionales.

6) Por tanto, la Cámara de Senadores envió la respectiva minuta a la Cámara de Diputados, documento del que se advierte que el decreto en mención sufrió modificaciones en la Ley del Impuesto sobre la Renta, en sus artículos 70-A; 109, fracción XV, inciso a); 113; 167, fracción XVIII; 176, fracción V; 177; la adición del artículo 226; además, fue modificado en las disposiciones transitorias de esa ley. De igual modo, se modificaron los numerales 32-A, 69, 155 y 156 Bis del Código Fiscal de la Federación.

7) La Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados elaboró el respectivo dictamen de manera coincidente con su colegisladora, mismo que se discutió, fue aprobado y remitido a la Cámara de Senadores, donde previo dictamen se debatió, aprobándolo en lo general y en lo particular, ordenando que pasara al Ejecutivo de la Unión para sus efectos constitucionales.

8) Una vez que el presidente de la República promulgó el decreto, se publicaron en el Diario Oficial de la Federación del día siete de diciembre de dos mil nueve, entre otras, las reformas de la Ley del Impuesto al Valor Agregado que reclama la quejosa.

De lo expuesto, es dable concluir que las modificaciones y reformas a los artículos 1o., segundo párrafo; 1o. C, fracciones IV, V, primer párrafo y VI, primer párrafo; 2o., primero, segundo y tercer párrafos, 5o., último párrafo y 15, fracción X, inciso b), segundo párrafo, de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, para el ejercicio de dos mil diez, no violentan el proceso legislativo establecido en los artículos 71 y 72 de la Constitución Federal, pues como quedó demostrado tales preceptos fueron debatidos y aprobados por el Pleno de la Cámara de Diputados, que fungió como Cámara de Origen al tratarse de una norma fiscal, y posteriormente, la Cámara de Senadores en Pleno y como revisora la sometió a discusión y aprobación.

En virtud de los razonamientos vertidos con antelación es inconcuso que el agravio de la quejosa recurrente es infundado. Sirven de apoyo, las tesis transcritas a fojas 17 a 19 de esta sentencia, cuyos rubros se citan enseguida, así como la reproducida en la página 40, que se estima importante reiterar:

"ACTIVO DE LAS EMPRESAS, IMPUESTO AL. EL ARTÍCULO 1o. DE LA LEY QUE LO ESTABLECE NO ES INCONSTITUCIONAL PORQUE COMPRENDE COMO CONTRIBUYENTES A SUJETOS NO CONTEMPLADOS EN LA INICIATIVA PRESIDENCIAL QUE LE DIO ORIGEN."

"RENTA. EL PROCESO LEGISLATIVO DEL ARTÍCULO SEGUNDO DE LAS DISPOSICIONES DE VIGENCIA ANUAL, DEL DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN, ADICIONAN Y DEROGAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 26 DE DICIEMBRE DE 2005, SE AJUSTÓ A LO PRESCRITO POR EL ARTÍCULO 72, INCISO H, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."

"VALOR AGREGADO. EL PROCESO LEGISLATIVO QUE CULMINÓ CON EL DECRETO DE REFORMAS Y ADICIONES A LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 1o. DE DICIEMBRE DE 2004, CUMPLE CON LOS REQUISITOS PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 72 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."

"PROCESO LEGISLATIVO. LOS VICIOS DERIVADOS DEL TRABAJO DE LAS COMISIONES ENCARGADAS DEL DICTAMEN SON SUSCEPTIBLES DE PURGARSE POR EL CONGRESO RESPECTIVO. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las Constituciones Locales establecen, en relación con los procesos legislativos, dos etapas: la primera corre a cargo de una Comisión que después de estudiar el tema correspondiente, formula un dictamen, y la segunda corresponde al Pleno de la Cámara o del Congreso, que sobre la base del dictamen delibera y decide. El trabajo parlamentario en cada una de dichas etapas tiene finalidades concretas, pues la Comisión analiza la iniciativa de Ley y formula una propuesta para ser presentada mediante el dictamen correspondiente al Pleno, y éste tiene como función principal discutir la iniciativa partiendo del dictamen y tomar la decisión que en derecho corresponda, de manera que dicho sistema cumple una imprescindible función legitimadora de la Ley, en razón de los mecanismos y etapas que lo integran. En ese tenor, la posible violación al proceso legislativo en el trabajo de la Comisión, que es básicamente preparatorio, puede purgarse por la actuación posterior del Congreso respectivo, que es al que le corresponde la facultad decisoria."

También resulta aplicable la tesis de jurisprudencia en cuyo criterio, el J. de Distrito a quo fundó el fallo recurrido, misma que a la letra dice:

"VIOLACIONES DE CARÁCTER FORMAL EN EL PROCESO LEGISLATIVO. SON IRRELEVANTES SI NO TRASCIENDEN DE MANERA FUNDAMENTAL A LA NORMA. Dentro del procedimiento legislativo pueden darse violaciones de carácter formal que trascienden de manera fundamental a la norma misma, de tal manera que provoquen su invalidez o inconstitucionalidad y violaciones de la misma naturaleza que no trascienden al contenido mismo de la norma y, por ende, no afectan su validez. Lo primero sucede, por ejemplo, cuando una norma se aprueba sin el quórum necesario o sin el número de votos requeridos por la Ley, en cuyo caso la violación formal trascendería de modo fundamental, provocando su invalidez. En cambio cuando, por ejemplo, las comisiones no siguieron el trámite para el estudio de las iniciativas, no se hayan remitido los debates que la hubieran provocado, o la iniciativa no fue dictaminada por la comisión a la que le correspondía su estudio, sino por otra, ello carece de relevancia jurídica si se cumple con el fin último buscado por la iniciativa, esto es, que haya sido aprobada por el Pleno del órgano legislativo y publicada oficialmente. En este supuesto los vicios cometidos no trascienden de modo fundamental a la norma con la que culminó el procedimiento legislativo, pues este tipo de requisitos tiende a facilitar el análisis, discusión y aprobación de los proyectos de Ley por el Pleno del Congreso, por lo que si éste aprueba la Ley, cumpliéndose con las formalidades trascendentes para ello, su determinación no podrá verse alterada por irregularidades de carácter secundario."(6)

Ahora bien, atendiendo a los criterios del Pleno de este Alto Tribunal,(7) transcritos con antelación, resulta infundado lo argüido por la quejosa en el sentido de que el a quo omitió aplicar en su favor la tesis de rubro: "PRODUCCIÓN Y SERVICIOS. EL PROCESO LEGISLATIVO QUE DIO ORIGEN AL ARTÍCULO 2o., FRACCIÓN I, INCISO A), NUMERAL 3, DE LA LEY RELATIVA, VIGENTE EN DOS MIL DOS, INFRINGIÓ EL ARTÍCULO 72, INCISO E), DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.", (8) en virtud de los siguientes razonamientos:

1. Es un criterio aislado de la Primera Sala de este Alto Tribunal.

2. Se refiere a una violación al proceso legislativo que dio origen al artículo 2o., fracción I, inciso A), numeral 3, de la Ley de Producción y Servicios, vigente en dos mil dos, y su aplicación sólo puede darse respecto de tal norma, pues como precisa la tesis: "De las versiones estenográficas de treinta y treinta y uno de diciembre de dos mil uno ... se colige que la tasa tributaria para la enajenación o, en su caso, importación de bebidas con contenido alcohólico y cerveza con graduación de más del 20° G.L., fue fijada por la Cámara de Diputados, como Cámara de Origen, en un 45%, y al pasar a la Cámara de Senadores, en su calidad de Cámara Revisora, ésta aprobó la ley, empero, elevando esa tasa al 60%, remitiéndola luego a la de origen para los efectos constitucionales, la cual, una vez que determinó la aprobación de la ley, la pasó de inmediato al Ejecutivo para su publicación.", es decir, no se trata de una tesis genérica, sino que es específica y concreta.

3. En el supuesto de que dicha tesis se considere genérica, el tema que aborda ya fue superado en la jurisprudencia del Pleno de este Alto Tribunal, que se insertó con su ejecutoria en las páginas 20 a 43 de esta sentencia, pero que resulta importante hacerlo de nuevo:

"VALOR AGREGADO. EL PROCESO LEGISLATIVO QUE CULMINÓ CON EL DECRETO DE REFORMAS Y ADICIONES A LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 1o. DE DICIEMBRE DE 2004, CUMPLE CON LOS REQUISITOS PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 72 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.-Conforme al artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los proyectos de Ley o decreto que versen sobre contribuciones o impuestos deberán discutirse primero en la Cámara de Diputados (inciso H), la que de aprobarlos -en todo o en parte- los turnará a la Cámara de Senadores para su discusión (incisos A y H); si ésta los desecha parcialmente, los adiciona o modifica, los regresará a aquélla para la nueva discusión que versará sobre lo desechado, adicionado o modificado, sin poder alterar los artículos aprobados, y si la Cámara de Diputados aprueba tales adiciones o modificaciones por mayoría absoluta de los votos presentes, remitirá todo el proyecto de Ley o decreto al Ejecutivo para sus observaciones y, en su caso, para su publicación (inciso E). En congruencia con lo antes expuesto, se concluye que el proceso legislativo que culminó con el Decreto por el que se reforma y adiciona la Ley del Impuesto al Valor Agregado, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 1o. de diciembre de 2004, cumplió con lo ordenado en el indicado artículo 72 constitucional, ya que del referido proceso legislativo se advierte que el proyecto presentado por el Presidente de la República se discutió primero en la Cámara de Diputados, la que lo aprobó parcialmente y lo envió a la Cámara de Senadores, en la que se retomó el tema de la reforma y se decidió, además, adicionar otros preceptos que no habían sido materia de debate en la Cámara de Origen; con estas modificaciones y adiciones el proyecto se devolvió a la Cámara de Diputados, la que lo aprobó por mayoría absoluta y lo envió al Ejecutivo Federal para su promulgación."(9)

En virtud de las consideraciones vertidas con antelación y habiendo resultado infundados los argumentos esgrimidos en el único agravio que hizo valer la quejosa recurrente **********, se impone confirmar la sentencia recurrida y negar el amparo y protección de la Justicia de la Unión en contra de los artículos 1o., segundo párrafo; 1o.-C, fracciones IV, V, primer párrafo y VI, primer párrafo; 2o., primero, segundo y tercer párrafos, 5o., último párrafo y 15, fracción X, inciso b), segundo párrafo, de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, para el ejercicio de dos mil diez, que reclama de las autoridades responsables.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Se confirma la sentencia recurrida.

SEGUNDO.-La Justicia de la Unión no ampara ni protege a **********, en contra de los artículos 1o., segundo párrafo; 1o.-C, fracciones IV, V, primer párrafo y VI, primer párrafo; 2o., primero, segundo y tercer párrafos; 5o., último párrafo y 15, fracción X, inciso b), segundo párrafo, de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, para el ejercicio de dos mil diez, por las razones expuestas en el considerando cuarto de la presente ejecutoria.

N.; con testimonio de la presente resolución, devuélvanse los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de la señora M.M.B.L.R. y de los señores Ministros S.A.V.H., J.F.F.G.S., L.M.A.M. y presidente S.S.A.A..

En términos de lo previsto en los artículos 8, 18, fracción II y 20 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental; en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

_________________

1. No. Registro IUS: 205696. Octava Época. Pleno. Tesis aislada P.V.. Semanario Judicial de la Federación, Tomo IX, enero de 1992, página 5.

2. No. Registro 171346. Novena Época. Segunda Sala. Tesis aislada 2a. CXXIV/2007. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2007, página 565.

3. No. Registro: 174816. Novena Época. Pleno. Tesis de jurisprudencia P./J. 78/2006. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2006, página 7.

4. No. Registro: 179813. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, diciembre de 2004, página 1111.

5. Acción de inconstitucionalidad 25/2005, aprobada por unanimidad de diez votos, en sesión celebrada el 31 de agosto de 2004 por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

6. No. Registro: 188907. Novena Época. Pleno. Tesis P./J. 94/2001. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2001. página 438 (Acción de inconstitucionalidad 25/2001, resuelta por unanimidad de diez votos, en sesión de 7 de agosto de 2001).

7. Tesis P./J. 94/2001, P.V., P./J. 117/2004 y P./J. 78/2006.

8. "PRODUCCIÓN Y SERVICIOS. EL PROCESO LEGISLATIVO QUE DIO ORIGEN AL ARTÍCULO 2o., FRACCIÓN I, INCISO A), NUMERAL 3, DE LA LEY RELATIVA, VIGENTE EN DOS MIL DOS, INFRINGIÓ EL ARTÍCULO 72, INCISO E), DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.-Conforme al referido precepto de la Carta Magna, todo proyecto de Ley o decreto que sea motivo de modificación por la Cámara Revisora, debe regresarse a la Cámara de Origen para la discusión exclusivamente de la reforma propuesta. De las versiones estenográficas de treinta y treinta y uno de diciembre de dos mil uno, que dieron nacimiento al artículo 2o., fracción I, inciso A), numeral 3, de la referida Ley, se colige que la tasa tributaria para la enajenación o, en su caso, importación de bebidas con contenido alcohólico y cerveza con graduación de más del 20° G.L., fue fijada por la Cámara de Diputados, como Cámara de Origen, en un 45%, y al pasar a la Cámara de Senadores, en su calidad de Cámara Revisora, ésta aprobó la Ley, empero, elevando esa tasa al 60%, remitiéndola luego a la de origen para los efectos constitucionales, la cual, una vez que determinó la aprobación de la Ley, la pasó de inmediato al Ejecutivo para su publicación. Sin embargo, el proceso de formación de la Ley no culminó conforme al texto constitucional, si se considera que la modificación o reforma a la tasa tributaria de referencia propuesta por la Cámara Revisora, al no haber sido reservada por ésta, en realidad, consistió en una iniciativa de Ley, en términos de la facultad que deriva del artículo 71, fracción I, de la Constitución Federal, y que por tratarse de un aspecto relativo a impuestos, la Cámara de Diputados, una vez que recibió de aquélla la modificación, debió fungir como Cámara de Origen y haber reservado para su discusión y aprobación en su caso, la propuesta, para, enseguida, remitirla a la de Senadores a efectos de su revisión, y una vez concluido este proceso, de no haber existido reprobación por parte de los integrantes de dicha Cámara original, entonces remitirla al Ejecutivo para los efectos constitucionales, requisitos que no se cumplieron en ese proceso de creación de la norma cuestionada." (No. Registro: 179496. Novena Época. Primera Sala. Tesis 1a. CLXXIX/2004. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXI, enero de 2005, página 425).

9. No. Registro: 174816. Novena Época. Pleno. Tesis de jurisprudencia P./J. 78/2006. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2006, página 7.