Voto de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala
| Juez | Ministro Genaro David Góngora Pimentel. |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXV, Enero de 2007, 1273 |
| Fecha de publicación | 01 Enero 2007 |
| Fecha | 01 Enero 2007 |
| Número de resolución | 2a./J. 165/2006 |
| Número de registro | 20700 |
| Materia | Voto Particular de la Suprema Corte de Justicia de México,Derecho Fiscal |
| Emisor | Segunda Sala |
Voto particular del Ministro G.D.G.P..
La Segunda Sala de este Alto Tribunal, al resolver la contradicción de tesis 91/2006-SS determinó que la autoridad, al contestar la demanda de negativa ficta, no puede invocar aspectos procesales para sustentar su resolución y, asimismo, que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa no puede apoyarse en causas de improcedencia para declarar la validez de la negativa ficta. El criterio anterior se sustentó en las siguientes consideraciones:
a) Que el silencio administrativo configurado así como un acto desestimatorio de la petición elevada por el contribuyente, origina una ficción legal, en virtud de la cual la falta de resolución produce la desestimación por silencio del fondo de las pretensiones del particular, lo que se traduce necesariamente en una denegación tácita del contenido material de su petición.
b) Que uno de los propósitos esenciales de la configuración de la negativa ficta es la determinación de la litis sobre la que versará el juicio de nulidad respectivo, el cual no puede referirse a otra cosa, sino a la materia de fondo de lo pretendido expresamente por el particular y lo negado fictamente por la autoridad.
c) Que al igual que el particular cuando no promueve debidamente, pierde el derecho, por su negligencia, para que se resuelva el fondo del asunto, también precluye el de la autoridad para desechar la instancia o el recurso por esas u otras situaciones procesales que no sustentó en el plazo marcado por la ley, de donde se sigue que una vez configurada la negativa ficta no puede desvirtuarse mediante una resolución expresa posterior, y que el momento procesal para determinar la existencia de dicha negativa es precisamente la presentación de la demanda ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
Disiento de las anteriores afirmaciones porque, en mi opinión, no se tomó en cuenta la naturaleza de la negativa ficta. Efectivamente, debió valorarse que esta figura surge como una respuesta a la técnica del juicio contencioso administrativo, el cual tiene como presupuesto necesario la emisión de un acto de autoridad, es decir, es un proceso impugnatorio de actos previos.
En este sentido, el sistema del contencioso administrativo encontraba una falla estructural, "la administración podía eludir el control jurisdiccional con sólo permanecer inactiva",(1) por lo cual, en nuestro derecho, al particular sólo le quedaba el camino del amparo, alegando la violación del derecho de petición, cuestión que retardaba aún más su trámite al esperar la resolución del amparo, que, en caso de ser favorable, apenas daría acceso a la jurisdicción administrativa cuando la sentencia fuera ejecutada.
En realidad, "el silencio negativo es una ficción legal de efectos exclusivamente procesales",(2) no constituye un verdadero acto, es una ficción cuya finalidad es superar los efectos de la inactividad de la administración, abriendo la vía del juicio contencioso administrativo en exclusivo beneficio de los administrados, en tanto sólo éstos pueden acogerse a él, opcionalmente. En esta situación existe una diferencia muy marcada con la afirmativa ficta, misma que, una vez realizada la certificación, surte todos sus efectos como acto jurídico.
En efecto, del silencio administrativo no surge estrictamente acto alguno ni sus efectos tienen el valor de un acto en toda su amplitud, pues ni concurre la voluntad (por presunción) de la administración ni la ley la sustituye directamente a diferencia del silencio positivo. En efecto, no se trata de que la ley presuma la voluntad de la administración cuando ésta no responda a las peticiones que se le formulen -y no esté previsto el silencio positivo-; tampoco que la ley sustituya la voluntad de la administración produciendo directamente un acto del silencio negativo. Este es concebido simplemente como un remedio procedimental ante la inactividad formal de la administración y, por tanto, no puede haber problema de interpretación de la voluntad de la administración cuando justamente lo que falta es la voluntad administrativa.
El silencio negativo constituye lisa y llanamente un mero remedio procesal, no menos importante por tal circunstancia, pero en modo alguno subsumible dentro de la tipología de los actos administrativos, no siéndole, por ende, aplicable la teoría general sobre los mismos. Es, por tanto, inexacto que el ordenamiento jurídico presuma la inexistencia de acto, a pesar de lo que a veces se sostiene.
Así, su impugnación es opcional para el particular, por tanto, nunca puede ser considerado un acto consentido, en virtud de que su reclamación y el plazo para su impugnación quedan a voluntad del solicitante, quien tiene la potestad, no sujeta a caducidad, de acudir al contencioso administrativo a reclamar la negativa ficta en tanto no se dicte un acto expreso, sin que esto pueda dejar firme el acto considerado ficticiamente como negativo.
Lo anterior se comprueba con la exposición de motivos de la Ley de Justicia Fiscal, expedida por el presidente L.C. en ejercicio de facultades extraordinarias, que fue la que introdujo esta figura a nuestro país, en la que se sostuvo:
"La nulidad se pronunciará siempre respecto de alguna resolución. Esta será expresa o tácita, en los casos de silencio de las autoridades. El crear una ficción para el silencio de las autoridades está ya consagrado en la legislación europea y la ley la adopta de acuerdo, además, con las últimas orientaciones de la doctrina. ... No es el objeto de la ley, pues reducir o limitar esta garantía (derecho de petición), sino por el contrario, el de concederle una protección más eficaz cuando por las circunstancias del caso, que al particular toca apreciar, éste cuente ya con todos los elementos para iniciar la defensa jurisdiccional de sus intereses respecto del fondo de los problemas controvertidos a pesar del silencio de la autoridad."
Si la negativa ficta es una ficción legal de efectos exclusivamente procesales que tiene como finalidad la apertura del juicio contencioso administrativo, no se justifica el sentido del proyecto porque la negativa ficta:
a) No es una sanción administrativa contra la autoridad por su "negligencia",
b) No se reduce a las cuestiones de fondo, sino que abre el juicio, pudiéndose alegar otras cuestiones,
c) No es constitutiva de derechos, y
d) No puede pasar por encima del orden público que es fundamento de las causas de improcedencia.
En efecto, no es factible concebir a la negativa ficta como una sanción administrativa, puesto que no pretende infligir un mal o un castigo a la administración pública ante su "negligencia", sino generar un beneficio a los administrados a fin de que puedan promover el juicio contencioso administrativo.
Luego, si ésta es su finalidad, no es exacto sostener que la litis se constriña a cuestiones de fondo, pasando por alto las causas de improcedencia que puedan existir tanto respecto de la instancia como del juicio.
Por su naturaleza, en el escrito inicial de demanda técnicamente no es posible expresar conceptos de anulación en contra de la resolución negativa ficta impugnada, con excepción de la falta de motivación y fundamentación, que en ese momento es propia del silencio administrativo. Por tanto, la litis en el juicio contencioso administrativo respecto de la negativa ficta, según se expresó anteriormente, se fija con la demanda, su contestación y, en su caso, con el escrito de ampliación correspondiente en el que se expresen los agravios que le causan los motivos y fundamentos de la negativa ficta impugnada y su respectiva contestación.
Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volúmenes 145-150, Tercera Parte, página 81, que a letra indica:
"NEGATIVA FICTA. LITIS EN EL JUICIO FISCAL CUANDO SE DEMANDA NULIDAD DE UNA RESOLUCIÓN DE TAL CARÁCTER.-Cuando se impugna una resolución negativa ficta, la litis en el juicio fiscal queda establecida con el escrito inicial de demanda y la contestación que de ella se haga, en la que se expresen los fundamentos de la resolución negativa ficta, y, además, en su caso, con la ampliación de dicha demanda y su contestación."
La autoridad al contestar, de acuerdo con el artículo 22 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo,(3) debe expresar los hechos y el derecho en que se apoya la negativa ficta, y esto, desde luego, incluye la alegación de causas de improcedencia, porque ésta es una cuestión de orden público.
La negativa ficta no constituye derechos sustantivos ni es una excepción a los presupuestos procesales del juicio, ni siquiera de la instancia. Así, si la instancia original carece de firma no se puede tener por subsanado este requisito, si el promovente carece de legitimación procesal tampoco. Mucho menos se puede tener por acreditado el interés jurídico cuando éste es inexistente, ni puede obligarse al tribunal o a la autoridad administrativa si éstos son incompetentes, o bien, considerar procedente a un asunto donde se promovió de manera extemporánea.
La ejecutoria en comento es sumamente peligrosa porque pasa por alto el orden público que está inmerso en estos presupuestos procesales y hace de la negativa ficta un atajo para que burlando todos los obstáculos procesales, se obtengan resoluciones favorables aun a pesar de que las mismas sean manifiestamente improcedentes.
En orden a lo anterior, respetuosamente no comparto el sentido de la ejecutoria, pues considero que debió ser resuelta en sentido contrario, tal como lo sostuvo el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Tercer Circuito, en una sentencia muy bien argumentada.
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1. G. de Enterría, E. y F., T.R., "Curso de Derecho Administrativo", tomo I, Editorial Civitas, Madrid, España, 1997, página 576.
2. G. de Enterría, E. y F., T.R., op. cit., página 577.
3. "Artículo 22. En la contestación de la demanda no podrán cambiarse los fundamentos de derecho de la resolución impugnada.
"En caso de resolución negativa ficta, la autoridad demandada o la facultada para contestar la demanda, expresará los hechos y el derecho en que se apoya la misma.
"En la contestación de la demanda, o hasta antes del cierre de la instrucción, la autoridad demandada podrá allanarse a las pretensiones del demandante o revocar la resolución impugnada."
