de Suprema Corte de Justicia, - Jurisprudencia - VLEX 38248901

de Suprema Corte de Justicia,

Materia:Suprema Corte de Justicia de México
Fecha de Publicación:20 de Febrero de 2008
RESUMEN

AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. EN EL PROCEDIMIENTO DE REVISIÓN DE SITUACIONES EXCEPCIONALES, SU ACTUACIÓN CULMINA Y, POR ENDE, ADQUIERE EL CARÁCTER DE DEFINITIVA, CUANDO REQUIERE A LAS ENTIDADES FISCALIZADAS PARA QUE RINDAN UN INFORME DE RESULTADOS.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

Registro No. 20837

Localización:

Novena Época

Instancia: Pleno

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

Tomo: XXVII, Febrero de 2008

Página: 1347

AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. SU FACULTAD DE FISCALIZACIÓN DE SITUACIONES EXTRAORDINARIAS SE REFIERE ESPECÍFICAMENTE A SITUACIONES OCURRIDAS DURANTE EL EJERCICIO REVISADO.

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DEBE DECLARARSE LA INVALIDEZ DEL OFICIO NÚMERO OASF/1565/05 EMITIDO POR EL AUDITOR FISCAL DE LA FEDERACIÓN EL 12 DE OCTUBRE DE 2005, DIRIGIDO AL PRESIDENTE DE LA COMISIÓN REGULADORA DE ENERGÍA, ÓRGANO DESCONCENTRADO DE LA SECRETARÍA DE ENERGÍA, MEDIANTE EL CUAL LO OBLIGA A REALIZAR UNA REVISIÓN SOBRE EL OTORGAMIENTO DE PERMISOS DE GENERACIÓN DE ENERGÍA ELÉCTRICA, EL CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES ESTABLECIDAS EN LOS PERMISOS Y LA FIJACIÓN DE TARIFAS Y LAS CONTRAPRESTACIONES A PARTICULARES Y EXTRANJEROS, CONCEDIÉNDOLE PLAZO NO MAYOR A SESENTA Y CINCO DÍAS HÁBILES PARA RENDIR UN INFORME SOBRE EL RESULTADO DE LAS ACTUACIONES PRACTICADAS EN DICHA REVISIÓN, EN TANTO QUE EL MENCIONADO AUDITOR SE EXTRALIMITA EN SUS COMPETENCIAS CONSTITUCIONALES Y LEGALES.

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN TIENE LEGITIMACIÓN PASIVA EN EL JUICIO CUANDO LOS ACTOS QUE DE ELLA SE RECLAMAN FUERON EMITIDOS EN EJERCICIO DE SU AUTONOMÍA TÉCNICA.

CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. PARA SU PROCEDENCIA RESULTA INNECESARIO AGOTAR PREVIAMENTE OTRO MEDIO DE DEFENSA CUANDO EL ACTOR FORMULA RAZONAMIENTOS TENDENTES A ACREDITAR LA VIOLACIÓN DIRECTA A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 74/2005. PODER EJECUTIVO FEDERAL.

MINISTRO PONENTE: J.R.C.D..

SECRETARIO: R.M.M.G..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al quince de enero de dos mil ocho.

VISTOS para resolver los autos de la controversia constitucional 74/2005 y,

RESULTANDO QUE:

PRIMERO

Presentación de la demanda, poder y órganos demandados, actos y normas impugnados. Por oficio recibido el veinticuatro de noviembre de dos mil cinco en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, F. de J.C.C., quien se ostentó como secretario de Energía del Gobierno Federal, en representación del Poder Ejecutivo Federal, promovió controversia constitucional en la que demandó la invalidez de los actos que más adelante se precisan, emitidos por las autoridades que a continuación se señalan:

Poder y órgano demandado:

  1. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

  2. Auditoría Superior de la Federación.

Actos cuya invalidez se demanda:

  1. Requerimiento de revisión e informe de situación excepcional de doce de octubre de dos mil cinco, contenido en el oficio número OASF/1565/05, firmado por el auditor superior de la Federación, dirigido al presidente de la Comisión Reguladora de Energía, órgano desconcentrado de la Secretaría de Energía, en el que le sujeta y obliga a realizar una revisión sobre el otorgamiento de permisos de generación de energía eléctrica, sobre el cumplimiento de las obligaciones establecidas en los permisos, la fijación de tarifas y las contraprestaciones a particulares y extranjeros, y le concede un plazo de setenta y cinco días hábiles para rendir un informe sobre el resultado de las actuaciones practicadas en dicha revisión, y en su caso, sobre las sanciones que se hubieran impuesto o a que se hubieran hecho acreedores los servidores públicos involucrados.

  2. La obligación de tener que instruir procesos de revisión y sanción sobre la legalidad de actos que fueron emitidos por la Comisión Reguladora de Energía y otras dependencias del Ejecutivo Federal en ejercicio de atribuciones exclusivas concedidas por la ley a dichas dependencias, procesos que serían ajenos a la gestión financiera de la comisión, concretamente, al manejo, aplicación o custodia de recursos públicos federales, o a su desvío, únicos supuestos de procedencia de la revisión por situaciones excepcionales a que se refieren los artículos 79 de la Constitución Federal y 36 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.

  3. Los efectos y consecuencias derivados directamente del requerimiento cuya invalidez se demanda, particularmente la inminente imposición de sanciones y fincamiento de responsabilidades conforme a lo dispuesto por los artículos 40 a 44 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.

SEGUNDO

Antecedentes. La parte actora señala los antecedentes que a continuación se sintetizan:

  1. De conformidad con el artículo 74, fracción IV, constitucional, corresponde a la Cámara de Diputados la facultad exclusiva de aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación y revisar la cuenta pública del año anterior.

  2. Para llevar a cabo la revisión de la cuenta pública, la Cámara de Diputados se apoya en la Auditoría Superior de la Federación -órgano auxiliar dependiente de aquélla-, la cual en caso de que en su labor de revisión encuentre discrepancias entre los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas, o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, podrá determinar las responsabilidades a que haya lugar de acuerdo con la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.

  3. De conformidad con el artículo 79, fracción I, de la Constitución Federal, el auditor superior de la Federación no sólo tiene atribuciones para revisar y fiscalizar la cuenta pública, sino también para llevar a cabo la revisión de situaciones excepcionales, las que aunque no se encuentran incluidas en la revisión ordinaria de la cuenta pública, deben estar vinculadas con la gestión financiera del Estado.

    Esta última facultad debe interpretarse de manera armónica con los postulados contenidos en el artículo 74 de la Constitución, así como con las disposiciones de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación que determinan la procedencia de la revisión del Informe de Avance de Gestión Financiera respecto de procesos concluidos, de ahí que deba entenderse que la excepción a la regla general únicamente versa sobre la posible revisión extraordinaria de situaciones excepcionales que se hayan dado en el ejercicio en curso objeto de revisión, previa denuncia que se presente al auditor y respecto de procesos no concluidos. Así, a la luz del principio de anualidad de la cuenta pública y de temporalidad del Informe de Avance de Gestión Financiera que forma parte del anterior, no tendría porqué pensarse que la revisión de situaciones excepcionales pueda darse respecto de ejercicios cerrados que ya fueron auditados ordinariamente.

  4. Los artículos 74 constitucional y 36 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación establecen que toda revisión sobre situaciones excepcionales derivada de la denuncia fundada que se le presente al auditor, no puede sino versar sobre el manejo, aplicación, custodia o desvío de recursos públicos federales. Ninguna revisión sobre situaciones excepcionales puede dirigirse a calificar la validez y legalidad de los actos administrativos encomendados al Poder Ejecutivo de la Unión, pues ello implicaría la suplantación de atribuciones exclusivas de los entes fiscalizados, por parte del órgano fiscalizador.

  5. En ejercicio de sus facultades ordinarias de fiscalización de la cuenta pública en el año dos mil tres, el auditor superior de la Federación ordenó que se practicaran a la Comisión Reguladora de Energía las auditorías especiales números 02-18C00-6-352 y 02-18C00-6-353, denominadas "Evaluación del Proceso para el Otorgamiento de Permisos en Materia de Energía Eléctrica", y "Evaluación del Cumplimiento de los Permisionarios con lo establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica", respectivamente. Esta determinación obedeció a dos denuncias recibidas por quienes entonces eran legisladores del Congreso de la Unión, que a través de interpretaciones subjetivas de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, llegaron a la equivocada conclusión de que las actividades del órgano auditado causaban daños al patrimonio de la Comisión Federal de Electricidad.

  6. Al rendir el Informe de Resultados de la Revisión y Fiscalización de la cuenta pública dos mil dos, el auditor emitió observaciones y recomendaciones dirigidas a la Secretaría de Energía y a la Comisión Reguladora de Energía, para que se adoptaran acciones concretas respecto del otorgamiento de los permisos para la generación de energía eléctrica. Fue muy claro que dichas observaciones y recomendaciones se vincularon intrínsecamente con la legalidad de los permisos y, por ello, con la manera en que las entidades fiscalizadas ejercieron sus atribuciones exclusivas.

  7. Por considerar que el contenido de esas observaciones y recomendaciones constituía un exceso de las atribuciones de la auditoría y una invasión de las facultades exclusivas del Poder Ejecutivo, este último, por conducto del secretario de Energía, promovió la controversia constitucional 61/2004, planteando que el ejercicio de las atribuciones de revisión y fiscalización concedidas por la Constitución y la Ley de Fiscalización Superior de la Federación a favor del auditor debía limitarse al ejercicio del gasto público y al cumplimiento de los programas presupuestales elaborados por cada dependencia, sin que esa atribución pudiera llevarle a emitir actos que implicaran una sustitución en la interpretación y aplicación de leyes, competencia exclusiva del Poder Ejecutivo y, en última instancia en el ámbito jurídico-constitucional, la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

    En las contestaciones de la demanda la Cámara de Diputados y Auditoría Superior de la Federación reconocieron expresamente que en el proceso para el otorgamiento de permisos para la generación de energía eléctrica y el cumplimiento que de éstos y la Constitución dieran los permisionarios, no había propiamente un daño cuantificado por la misma entidad de fiscalización, que aportara cantidades líquidas que pudieran interpretarse como un quebranto perjudicial al Estado en su hacienda pública, por lo que no hubo lugar al fincamiento de responsabilidades a cargo de los funcionarios involucrados. Lo que se auditó, entonces, fue la legalidad de los permisos y de los procesos para su otorgamiento.

    Asimismo, al contestar, la auditoría, reconoció que las auditorías especiales números 02-18C00-6-352 y 02-18C00-6-353 se desarrollaron en virtud de 1) los resultados de las revisiones realizadas a la Comisión Reguladora de Energía en cuentas públicas anteriores, en relación con el otorgamiento de permisos de generación de energía eléctrica, 2) la importancia relativa a la acción institucional, y 3) la denuncia de hechos en materia de energía eléctrica presentada por dos legisladores (misma denuncia que motivó el requerimiento aquí impugnado), sin que resultaran aplicables para ello los artículos contenidos en el título IV de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, al no actualizarse los extremos que permitieran considerar la existencia de una situación calificable como excepcional en términos de la ley citada.

    La propia auditoría reconoció que el objetivo de dichas auditorías fue el de comprobar que los procedimientos aplicados para otorgar los permisos de generación de energía eléctrica en el ejercicio dos mil dos se ajustaron a la normativa y que los permisionarios cumplieron con los compromisos adquiridos en los títulos correspondientes, y con lo establecido en la Constitución y la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y su reglamento.

    Incluso, en su contestación, la Cámara de Diputados aceptó que el hecho de que las auditorías se hubieran realizado con motivo de una denuncia presentada por dos legisladores era intrascendente, pues con la revisión de la cuenta pública dos mil dos bastó para darse cuenta de las irregularidades en las que incurrió el Poder Ejecutivo, indicando que de haberse seguido un procedimiento excepcional, el resultado hubiese sido el mismo.

  8. El doce de abril de dos mil cinco, el Pleno de la Suprema Corte dictó sentencia por mayoría en el sentido de que las observaciones y recomendaciones dictadas por el auditor superior de la Federación en torno de la legalidad de los permisos, excedían su ámbito de atribuciones, el que siempre debería quedar constreñido a la calificación de la gestión financiera del Gobierno Federal, la adecuada aplicación de los presupuestos aprobados y cumplimiento de los programas, sin que la revisión de legalidad pudiera abarcar la fiscalización de las actividades que los entes fiscalizados realizaran en ejercicio de sus atribuciones exclusivas, como las relacionadas a la expedición de permisos para la generación eléctrica y los procesos tendientes al logro de ese objetivo.

  9. El doce de octubre de dos mil cinco, la Comisión Reguladora de Energía, por conducto de su presidente, recibió el oficio número OASF/1565/05, por medio del cual el auditor superior de la Federación, con fundamento en el artículo 36 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, relativa a la revisión de situaciones excepcionales, le solicita que proceda a efectuar una revisión sobre cuatro aspectos de su actividad administrativa, a saber: a) El otorgamiento de permisos de generación de energía eléctrica; b) El cumplimiento de las obligaciones establecidas en los permisos; c) La fijación de tarifas; y d) Las contraprestaciones a particulares y extranjeros.

    Aquel requerimiento obedece a que el otorgamiento de dichos permisos podría ocasionar un daño patrimonial a la Comisión Federal de Electricidad y a la Compañía de Luz y Fuerza del Centro, según apreciaciones contenidas en una denuncia presentada por un senador y un ex-diputado, mismas que inmotivadamente calificó como fundadas e hizo suyas, transcribiéndolas en el oficio de requerimiento.

    Esas consideraciones están vinculadas con la interpretación jurídica y administrativa de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, que no aportan ningún elemento probatorio, ni siquiera indiciario, sobre hechos atribuibles a la Comisión Reguladora de Energía que pudieran vincularse con el manejo, aplicación o custodia de recursos públicos federales o de su desvío, cuyo resultado pudiera ser un daño al Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales, presupuestos esenciales de procedencia de la revisión por situaciones excepcionales, según el artículo 36 de la ley en que pretende fundar su actuación.

    En el mismo oficio, el auditor le concedió al presidente de la comisión el plazo de setenta y cinco días hábiles a que alude el artículo 37 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación para que rindiera el informe de los resultados de la revisión y, además, de las sanciones que se hubieran impuesto o a que se hubieran hecho acreedores los servidores públicos involucrados, apercibiéndolo de que en caso de no hacerlo, se procedería en los términos del artículo 40 de la misma ley, es decir, a imponer sanciones y fincar responsabilidades.

  10. Ahora bien, la Comisión Reguladora de Energía es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Energía, que tiene a su cargo el cumplimiento de atribuciones administrativas expresamente previstas en distintas leyes en materia de energía, como lo son la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y la Ley de la Comisión Reguladora de Energía.

    En el primero de los ordenamientos citados, se contempla la atribución del Poder Ejecutivo para que por conducto de la Secretaría de Energía expida permisos en materia de energía eléctrica en las modalidades de autoabastecimiento, cogeneración, producción independiente, pequeña producción de energía eléctrica, e importación y exportación, actividades que de conformidad con el artículo 3o. de la misma ley y para efectos del artículo 27 constitucional en materia de energía eléctrica, no se consideran servicio público; asimismo, el artículo 44 de dicha ley establece que la aplicación de la misma y de sus disposiciones reglamentarias es competencia exclusiva e indelegable del Poder Ejecutivo Federal a través de las Secretarías de Energía y Hacienda y Crédito Público.

  11. De conformidad con el artículo 33 del Reglamento Interior de la Secretaría de Energía, en relación con el artículo 3o, fracciones XII y XIV, de la Ley de la Comisión Reguladora de Energía, a dicho órgano integrante de la Secretaría de Energía compete otorgar y revocar los permisos para la generación de energía eléctrica a que se refiere la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, así como para expedir disposiciones generales de carácter administrativo aplicables a los permisionarios. En suma, le compete en forma exclusiva la interpretación administrativa de esta última ley en materia de permisos y autorizaciones, pero no tiene atribuciones discrecionales para abstenerse de actuar de conformidad con la ley cuando se le presenten solicitudes debidamente requisitadas por los particulares.

  12. Con sujeción a los programas presupuestales y con apego a la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, la Comisión Reguladora de Energía ha aplicado los recursos asignados en los presupuestos de egresos que anualmente ha aprobado la Cámara de Diputados, y ha satisfecho los imperativos que a su cargo establece la misma ley, sin haber incurrido en alguna acción u omisión de que pudiera traducirse en la desviación, el manejo, la aplicación o la custodia irregular de recursos públicos federales.

  13. Al llevar a cabo un análisis de la denuncia y anexos que el auditor superior de la Federación acompañó al oficio impugnado, se destacan varias circunstancias:

    1. El oficio impugnado es infundado e inmotivado, pues si bien el procedimiento de revisión por situaciones excepcionales depende de la recepción de una denuncia o de la presencia de indicios que lleven a suponer el manejo irregular de recursos públicos federales, la denuncia misma debe ser fundada, y la calificación de esa fundamentación compete al auditor superior antes de efectuar el requerimiento respectivo, quien deberá acompañar a tal requerimiento las razones que motivan su acto y las pruebas sobre los hechos contenidos en la denuncia, que permitan a la entidad revisada formular los informes a que se refiere la ley.

      En el caso, el auditor hizo totalmente suya la denuncia que le fue presentada, pero no expuso las consideraciones que apreció para determinar que los hechos denunciados eran fundados, ni señaló las pruebas que permitieran a la entidad requerida conocer cuáles fueron los actos u omisiones específicos que le fueran imputables, con lo que desobedeció lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.

    2. El requerimiento impugnado consigna una serie de criterios y observaciones dirigidas a la Comisión Reguladora de Energía, en torno de una interpretación subjetiva del artículo 27 constitucional y de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica que se pretende aplicar a los procesos para la expedición de permisos para la generación de energía eléctrica, con lo cual se cae, por vía distinta, en la misma situación que ya resolvió la Suprema Corte en la controversia constitucional 61/2004: la intromisión inconstitucional del auditor en la manera en que la Comisión Reguladora de Energía ejerce las atribuciones exclusivas que la ley le concede para expedir permisos para la generación de energía eléctrica, sin referirse a hechos imputables a la Comisión Reguladora de Energía que se vinculen con el manejo, aplicación o custodia de recursos públicos federales, o de su desvío, alejándose también de la causa para la cual fue prevista la atribución de la entidad de fiscalización superior de la Federación para realizar revisiones sobre situaciones excepcionales.

    3. Al no calificar la fundamentación de la denuncia que se le presentó, el auditor obliga a la comisión mencionada a rendir un informe de sus actividades a los legisladores denunciantes y no a la entidad de fiscalización superior de la Federación. Las imputaciones no provienen del acto gubernativo de este órgano de poder público, sino que son acusaciones formuladas por dos legisladores, con lo que se desvirtúa la actividad gubernamental que en el ámbito de la revisión sobre gestión financiera corresponde a ese órgano y coloca a la Comisión Reguladora de Energía en un sujeto de acusación política fuera de todo proceso legal.

      En efecto, de la denuncia se aprecia que contiene una serie de consideraciones subjetivas que se vinculan con la actuación cotidiana de la Comisión Reguladora de Energía en el ámbito administrativo, así como hechos abstractos improbados y etéreos que no se dirigen a la manera en que ésta ejerce recursos públicos federales, sino a la forma en que debiera recibir recursos del público, para el caso de que los particulares no ejercieran los derechos que establece la ley a su favor, los cuales deben ser respetados por la comisión en el ejercicio de las atribuciones que la ley le concede.

      La denuncia tampoco contiene la particularización de hechos relacionados con el ejercicio de los presupuestos autorizados por la Cámara de Diputados a favor de la Comisión Reguladora de Energía, situación sobre la cual sí podría versar cualquier revisión de situaciones excepcionales.

  14. Llama la atención que hasta dos mil cinco la auditoría inicia el procedimiento de revisión excepcional, a pesar de tener conocimiento previo de los hechos denunciados o de otras circunstancias vinculadas a los mismos, lo cual se advierte de contestaciones a la demanda que rindieron tanto la auditoría como la Cámara de Diputados, en la controversia constitucional 61/2004.

    En efecto, sin fundamentación ni motivación alguna, y en forma repentina, la auditoría decidió convertir una serie de hechos ya revisados y calificados mediante procedimientos ordinarios, en una supuesta situación excepcional de revisión derivada de una denuncia presentada en dos mil dos y actualizada en dos mil cinco, y gira una serie de instrucciones ajenas a su competencia, como la obligación del ente fiscalizado de informar sobre el fincamiento de responsabilidades, estableciendo un plazo para atender el requerimiento.

  15. Con la finalidad de hacer prevalecer el orden constitucional, el presidente de la Comisión Reguladora de Energía remitió al secretario de Energía copia del requerimiento impugnado, a fin de que adoptara las determinaciones necesarias para defender los intereses del Ejecutivo Federal y las dependencias involucradas.

  16. Por tanto, se inicia esta controversia constitucional por considerar que los requerimientos son contrarios a la Constitución y a la Ley de Fiscalización Superior de la Federación respecto de las atribuciones conferidas a la entidad de fiscalización superior para realizar revisiones sobre situaciones excepcionales, pues en realidad se está repitiendo la pretendida revisión parlamentaria de legalidad de los actos que la Comisión Reguladora de Energía emite en el ejercicio de atribuciones exclusivas, como lo hizo al emitir las observaciones y recomendaciones contenidas en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización de la Cuenta Pública dos mil dos.

TERCERO

Conceptos de invalidez. Los conceptos de invalidez que hace valer la parte actora son, en síntesis, los siguientes:

  1. PRIMER CONCEPTO. Ejercicio excesivo de atribuciones por parte del auditor superior de la Federación.

    El requerimiento contenido en el oficio OASF/1565/05 de doce de octubre de dos mil cinco, las obligaciones que consigna, sus efectos y consecuencias son actos imputables tanto a dicho órgano, como a la Cámara de Diputados a la que pertenece y de la cual depende, que transgreden el régimen de competencias y el principio de legalidad tutelados por los artículos 14, 16, 49, 74, 79, 89, fracción I, 90, 128 y 133 de la Constitución, con relación a los artículos 36 a 44 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, por las causas y consideraciones que se relacionan a continuación.

    1. El artículo 79, fracción I, párrafo tercero, de la Constitución, establece que al auditor corresponde la atribución para requerir a los sujetos de fiscalización, a fin de que éstos procedan a revisar los conceptos que aquél estime pertinentes y a rendir un informe, siempre que se encuentre ante situaciones excepcionales definidas por la ley y sin perjuicio de los actos que deba llevar a cabo dicha entidad al rendir los informes sobre fiscalización de la cuenta pública.

      Por su parte, el artículo 36 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación establece que cuando se presenten denuncias fundadas o que por otras circunstancias pueda suponerse el presunto manejo, aplicación o custodia irregular de recursos públicos federales o su desvío, la auditoría procederá a requerir, a las entidades fiscalizadas, revisiones de conceptos específicos vinculados de manera directa a las denuncias presentadas.

      De la interpretación gramatical, armónica y sistemática de las mencionadas disposiciones se concluye que para que las entidades fiscalizadas se vean sujetas a la práctica de revisiones excepcionales, los hechos sobre los que verse la denuncia tendrán que relacionarse de manera directa con un presupuesto esencial de la atribución fiscalizadora de la Auditoría Superior de la Federación: el manejo, la aplicación y la custodia de recursos públicos federales, es decir, con la gestión financiera atribuible a la entidad fiscalizada.

    2. D. párrafo tercero de la fracción I del artículo constitucional mencionado, se advierte que fue decisión del Constituyente conceder a la entidad de fiscalización superior la atribución extraordinaria de llevar a cabo revisiones sobre la gestión financiera de las entidades fiscalizadas, incluso fuera de los procedimientos ordinarios para revisar anualmente la cuenta pública. Sin embargo, la figura de las revisiones excepcionales no es ajena a las atribuciones a que aluden los párrafos primero y segundo, es decir, así como el auditor realiza gestiones de fiscalización de la cuenta pública, de manera extraordinaria lo podrá hacer respecto de hechos denunciados que escapen a la revisión misma de la cuenta pública, siempre que se vinculen con el ejercicio presupuestal de la entidad fiscalizada.

    3. La posibilidad de revisar excepcionalmente no escapa a la regla general que define el ámbito de atribuciones del auditor en el sentido de tener que desempeñar sus labores de fiscalización, única y exclusivamente sobre la gestión financiera de los entes fiscalizados, esto es: sobre las labores inherentes al manejo, aplicación y custodia de recursos públicos federales, o su desvío, de forma tal que si la denuncia que se presente ante la auditoría sobre situaciones excepcionales no versa sobre ello, sino sobre la legalidad de sus actos y el ejercicio de sus atribuciones exclusivas, indiscutiblemente es infundada y no tendría por qué asumirse como válida por el ente de fiscalización, ni adoptarse como causa inmediata de un requerimiento para iniciar cualquier proceso de revisión o imponer sanciones. Así, la revisión de situaciones excepcionales derivada de una denuncia no hace una diferencia respecto de las facultades de fiscalización concedidas por la Constitución a favor del órgano fiscalizador, sino sólo respecto de la causa que motiva el proceso de revisión.

    4. En el caso particular, el auditor superior de la Federación emitió un requerimiento dirigido al presidente de la Comisión Reguladora de Energía, por medio del cual le ordena la realización de un procedimiento de revisión, respecto de cuatro rubros: a) el proceso para el otorgamiento de permisos para la generación de energía eléctrica; b) el cumplimiento de las obligaciones contenidas en los permisos; c) la fijación de tarifas; y, d) las contraprestaciones a nacionales y extranjeros, requiriéndole asimismo, en forma imperativa y en un plazo perentorio de setenta y cinco días hábiles, la rendición de un informe de las actuaciones practicadas dentro de la revisión y, en su caso, de las sanciones que se hubieran impuesto o a que se hubieren hecho acreedores los servidores públicos involucrados.

      Dicho requerimiento no establece las razones del auditor para considerar que los rubros materia de la investigación pudieran actualizar un daño al Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales y que el mismo provenga de hechos imputables a la Comisión Reguladora de Energía, que justificaran el inicio de la revisión. Al haber asumido inmotivadamente como cierta la denuncia, el auditor obliga a las entidades fiscalizadas a asumir como válidamente calificado todo su contenido.

      De un análisis de la denuncia transcrita en el oficio impugnado se advierte que no hace referencia específica a ningún hecho u omisión en que pudiera haber incurrido la Comisión Reguladora de Energía sobre el manejo, la aplicación o la custodia de los recursos públicos federales que anualmente le han sido entregados para el cumplimiento de sus programas, sino que se trata de acusaciones sobre la forma en que la propia comisión ejerce las atribuciones que la Constitución y las leyes le conceden en el rubro de la autorización o revocación de permisos para la generación de energía eléctrica.

    5. La resolución impugnada carece del ingrediente esencial para que pueda tramitarse un proceso de revisión por situaciones excepcionales, porque aunque existió una denuncia en términos del artículo 36 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, ésta no se relaciona con el único ámbito del ejercicio gubernativo de la Comisión Reguladora de Energía que la entidad de fiscalización superior de la Cámara de Diputados podría revisar su gestión financiera.

    6. La Suprema Corte, al resolver la controversia constitucional 61/2004, determinó que el auditor superior de la Federación está impedido para calificar la constitucionalidad de leyes, así como para pronunciarse sobre la legalidad y validez de los procedimientos efectuados por la Comisión Reguladora de Energía para otorgar permisos de generación eléctrica, por lo que éstos son válidos hasta en tanto no se declare lo contrario por autoridad administrativa o jurisdiccional competente. Por tanto, si como en el caso la revisión por situaciones excepcionales sólo busca obtener una calificación sobre la validez y legalidad de los actos administrativos desplegados por la citada comisión como entidad fiscalizada, se invaden las atribuciones que sólo corresponden al Ejecutivo Federal o al Poder Judicial de la Federación.

    7. Al requerirse a la Comisión Reguladora de Energía, se intenta nuevamente, pero por vía distinta, llegar al mismo punto al que intentó llegar cuando emitió las observaciones y recomendaciones contenidas en el Informe de Resultado de la Revisión y Fiscalización de la Cuenta Pública dos mil dos, cuyo contenido dio lugar al juicio de controversia constitucional 61/2004, es decir, juzgar el desenvolvimiento de las facultades exclusivas de la entidad fiscalizada.

      Si eso se permite, se facilitaría que, ante la presencia de cualquier denuncia, sin importar su veracidad o fundamento y sin tomar en consideración que los hechos materia de la misma han sido ya revisados, calificados y dictaminados por la propia auditoría, se iniciara por ésta cualquier proceso de revisión excepcional que implicaría un control parlamentario de las funciones constitucionalmente concedidas a otro poder, lo que precisamente se intentó en la fiscalización de la cuenta pública dos mil dos.

    8. El cumplimiento y ejecución de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica que lleva a cabo el presidente de la República por conducto de la Secretaría de Energía y la Comisión Reguladora de Energía, deriva del ejercicio de la atribución que le fue concedida en el aludido artículo 89, fracción I, constitucional, como también del desenvolvimiento de la atribución que en esa materia le fue conferida al Congreso de la Unión en el artículo 73, fracción X, de la misma Ley Fundamental, al establecerse que a dicho órgano corresponde legislar en materia de energía eléctrica.

      Aunque el Poder Ejecutivo Federal se deposita en una sola persona, la administración pública federal, como forma de organización de las dependencias y entidades del propio ejecutivo, se reconoce como un conjunto de órganos que pertenecen a la esfera de ese poder, lo cual se ha reconocido por la Constitución, por la doctrina y por la Suprema Corte al resolver las acciones de inconstitucionalidad 8/2004 y su acumulada 10/2004.

      Entonces, al estar la administración pública federal a cargo del Poder Ejecutivo, la Cámara de Diputados no puede arrogarse facultades respecto de la conducción de dicha administración.

      De esta forma, el proceso de revisión extraordinaria no puede llevar al auditor a juzgar la validez de los actos que el Poder Ejecutivo hubiera llevado a cabo en ejecución de las leyes emanadas del Congreso de la Unión, sino sólo a verificar, en virtud de denuncia fundada, que la gestión financiera del ente fiscalizado fue adecuada.

    9. Por lo anterior, debe declararse la invalidez de los actos impugnados, ya que el requerimiento reclamado no obedece a la intención de fiscalizar ni sancionar el manejo de los recursos públicos federales entregados a la Comisión Reguladora de Energía, sino a juzgar su actuación respecto de sus atribuciones constitucionales.

      El régimen de revisión de situaciones excepcionales sólo debe aplicarse a los casos expresamente considerados en los artículos 36 y 38 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y si ello no sucede, no puede iniciarse ninguna revisión bajo el solo argumento de que se presentó una denuncia y que la misma, sin expresar razones, se calificó como fundada.

      En el caso, el requerimiento va más allá de la revisión de situaciones excepcionales a que se refiere el artículo 36 de la Ley de Fiscalización, e incurre en las violaciones al régimen de atribuciones constitucionales que salvaguarda la Constitución, exactamente de la misma manera y con el mismo alcance que la Suprema Corte juzgó al resolver la controversia 61/2004.

  2. SEGUNDO CONCEPTO. Violación del principio de anualidad de la revisión de la cuenta pública.

    El requerimiento impugnado, las obligaciones que consigna, sus efectos y consecuencias, transgreden el régimen de competencias y el principio de legalidad tutelados por los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, por inadecuada interpretación de los artículos 74 y 79, fracción I, párrafo tercero, de la misma Carta Magna, y por equivocada aplicación de los artículos 36, 37 y 38 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, por lo siguiente:

    1. El auditor superior de la Federación tiene la atribución para llevar a cabo la revisión y fiscalización de la cuenta pública, para lo cual rinde un informe anual a la Cámara de Diputados. A partir de la reforma al artículo 79 constitucional, puede llevar a cabo, además, la revisión sobre la gestión financiera de las entidades fiscalizadas, durante los ejercicios en curso, como resultado del informe de gestión financiera que éstas envían cumpliendo con el artículo 8, párrafo segundo, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.

    2. La intención del Constituyente Permanente al reformar el artículo 79 constitucional era modificar la participación pública en el control de las finanzas gubernamentales, que otrora tuviera encomendada la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados. Así, se dio cabida a un órgano con mayor autonomía técnica y atribuciones: la Auditoría Superior de la Federación.

      La labor del órgano mencionado tiene en primer lugar un fin correctivo y de sanción respecto de irregularidades que pudieran detectarse en el ejercicio presupuestal del gobierno para el cumplimiento de los programas, pero en segundo lugar, tiene también un objeto preventivo, a fin de corregir equivocaciones en el manejo de las finanzas públicas que pudieran impactar en la gestión financiera de los órganos gubernamentales auditados, antes de que éstos consoliden su contabilidad gubernamental en la cuenta pública anual.

      Así, en forma armónica con las corrientes más progresistas sobre fiscalización gubernamental, le fueron concedidas a la auditora superior facultades de revisión ex ante y ex post, con relación a la administración de los recursos públicos federales, de los ingresos y egresos con los que el Gobierno Federal ejerce el gasto público.

    3. Es el artículo 79 de la Constitución el que concede al auditor superior de la Federación la atribución para realizar revisiones por situaciones excepcionales y establece que éstas deben entenderse sin perjuicio de las actividades que realice en ejecución de sus facultades para revisar anualmente la cuenta pública.

    4. A partir de una interpretación sistemática e histórica de los artículos 74, fracción IV, y 79, fracción I, de la Constitución, en el último párrafo de la segunda disposición se contemplan la procedencia y el motivo de las revisiones por situaciones excepcionales y se abre la posibilidad a que dichas revisiones se practiquen independientemente y sin perjuicio de la revisión ordinaria de la cuenta pública a que aluden los dos primeros párrafos de la misma disposición.

      Sin embargo, no puede perderse de vista que la revisión extraordinaria no se debe entender en forma ajena al ejercicio presupuestal que sea materia de la fiscalización ordinaria o, dicho de otra manera, completamente atemporal o ajena al principio de anualidad de la cuenta pública. El hecho de que la revisión anual de la cuenta pública se someta a un régimen temporal, trae aparejada la consecuencia benéfica para las entidades fiscalizadas de cerrar anualmente el resultado de su gestión financiera si, al final de la revisión, no se descubre ninguna irregularidad.

      Así, la revisión de situaciones excepcionales no tiene por qué desvincularse de esa situación general, la cual también aplica para la revisión que realiza el auditor superior de la Federación a partir del Informe de Avance de Gestión Financiera y que regula el artículo 20 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.

    5. Del artículo 74 constitucional se advierte que la actividad primordial encomendada a la Cámara de Diputados alrededor del Presupuesto de Egresos gira en torno a su discusión y aprobación, pero también a su calificación posterior, mediante la revisión de la cuenta pública, auxiliándose de la Auditoría Superior de la Federación, lo cual no debe entenderse como una atribución para llevar a cabo labores de fiscalización fuera de la cuenta pública, porque ésta no se encuentra expresamente concebida en el Texto Constitucional, por lo que las actividades a que se refiere el artículo 79 constitucional deberán entenderse concebidas a la fiscalización del gasto público gubernamental ejercido en procesos concluidos, como deriva de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.

    6. De la lectura de los dos primeros párrafos de la fracción I y de la fracción II del artículo 79 constitucional, en relación con el concepto sobre fiscalización que contempla el artículo 74 de la misma Constitución, se advierte que la atribución de la entidad de fiscalización superior está sujeta a una temporalidad que es inmediata posterior al ejercicio presupuestal mismo. El informe anual del resultado de la revisión y fiscalización de la cuenta pública sólo tiene lugar respecto de actos que en ejercicio del gasto público se hubieran ejecutado por las entidades fiscalizadas en el ejercicio mismo materia de la revisión.

    7. El auditor sólo puede fiscalizar actos anteriores al ejercicio materia de fiscalización cuando las partidas presupuestales empiecen a ejercerse en un año determinado y culminen en otro posterior, es decir, que el manejo y aplicación del presupuesto para el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas abarque varios ejercicios anuales. La otra forma sería, respecto del ejercicio en curso, al llevar a cabo la revisión del Informe de Avance de Gestión Financiera que le presenten las entidades fiscalizadas.

      Justamente en eso estriba el principio de anualidad de la cuenta pública que se surte con relación a la revisión ordinaria de la cuenta pública y que deriva en el fincamiento de responsabilidades, en su caso, o en la consolidación y perfeccionamiento de los actos desplegados por las distintas dependencias por el ejercicio de sus actividades presupuestales, si no se observan irregularidades en el proceso de fiscalización.

    8. Tanto la revisión ordinaria de la cuenta pública respecto de la revisión de los Informes de Avance de Gestión Financiera quedan comprendidos dentro de la atribución general sobre revisión del gasto público que contempla el artículo 74 constitucional. A la luz de lo dispuesto por el artículo 17 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, la revisión de esos informes tendrá lugar sólo respecto de procesos concluidos, principio que también rige respecto de la fiscalización de la cuenta pública.

    9. La revisión de situaciones excepcionales no es ajena a la cuenta pública ni al avance de gestión financiera, por cuanto a sustancia auditable; es diversa solamente por cuanto a la causa que puede dar lugar a ella, un proceso no concluido, un proceso vigente en el ejercicio corriente.

    10. Para que la revisión ordinaria se practique, basta con que la entidad de fiscalización superior de la Federación incorpore la auditoría en los programas anuales de fiscalización que entrega a la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados, de tal suerte que la fiscalización del gasto público, por dependencias, tiene lugar por una determinación espontánea y libre de esa entidad para llevar a cabo la revisión de procesos concluidos incorporados en la cuenta pública. Asimismo, puede tener lugar antes de que se rinda el informe de la cuenta pública, en el ejercicio corriente, sobre procesos concluidos que se incorporen en el Informe de Avance de Gestión Financiera, en lo que sería una especie de auditoría ex ante.

      Podría cuestionarse qué es lo que sucedería si el auditor superior de la Federación omitiera incluir dentro de su programa anual de auditorías la revisión sobre la gestión financiera de un ente fiscalizable respecto del cual existieran indicios razonables de un manejo, aplicación o custodia irregular de recursos públicos federales, o de su desvío, que pusieran en riesgo el patrimonio de la hacienda pública federal de manera sustancial, provinieran de hechos de corrupción determinados por autoridad competente, afectaran el funcionamiento de áreas estratégicas o prioritarias de la economía, implicaran un riesgo de que se paralice la prestación de un servicio público esencial para la comunidad, o impidieran el abasto de productos de primera necesidad.

      Precisamente para impedir que el desconocimiento de esas situaciones excepcionales, el Constituyente previó la posibilidad de que, sin perjuicio de las revisiones ordinarias, se puedan realizar otras revisiones, no incorporadas en el programa anual de auditorías, siempre que el auditor reciba la denuncia fundada o, por cualquier otro medio, tenga indicios razonables de que, efectivamente, la gestión financiera del organismo que no fuera a ser auditado, sea ilegal.

      Dentro de este contexto, el auditor superior de la Federación, por situaciones excepcionales, podrá llevar a cabo una labor de fiscalización dentro de las revisiones regulares de la cuenta pública que realiza anualmente, sobre el manejo de recursos públicos federales, inicialmente no contemplados, que fueran atribuidos a entidades fiscalizadas que, de otra manera y sin la existencia de la denuncia correspondiente, hubieran quedado fuera de revisión alguna.

      Podría también plantearse qué sucedería si se advirtieran irregularidades en el manejo, aplicación o custodia de recursos públicos federales por parte de una entidad fiscalizada, pero que se tratara de procesos todavía no incluidos y, por ello, no incorporados en el Informe de Avance de Gestión Financiera de la propia entidad.

      Ese sería el supuesto de excepción al que se referiría el párrafo tercero de la fracción I del artículo 79 constitucional, que permitiría al auditor intervenir de manera extraordinaria para solicitar la revisión de cuestiones especiales y evitar la consumación de daños al Estado en su hacienda pública federal. Esta fiscalización se deberá practicar en el ejercicio en curso, como resultado del Informe de Avance de Gestión Financiera que las dependencias del Gobierno Federal le rinden, de manera consolidada, antes del treinta y uno de agosto de cada año.

      No puede entenderse de otra manera esta disposición, pues si la revisión excepcional pudiera realizarse en cualquier momento, la revisión de la cuenta pública se desvincularía del principio de anualidad que la rige y que claramente establece la Constitución, pues bastaría con la presentación de una denuncia de cualquier persona para que automáticamente el auditor pudiera revisar, a su arbitrio, cualquier situación que en cualquier momento se hubiera dado, a pesar de ya haber sido materia de la revisión ordinaria.

      Así, la revisión por situaciones excepcionales no debe entenderse como un mecanismo establecido a disposición del auditor superior de la Federación para evadir discrecionalmente el principio de anualidad. Si así fuera, se rompería con un principio de certeza y seguridad que debe operar a favor de las entidades fiscalizadas, siempre que el resultado de los procesos anuales de revisión de la cuenta pública no arroje responsabilidad alguna a su cargo.

      Estas consideraciones se ven reforzadas con el dictamen elaborado por la Cámara de Origen cuando se discutió y aprobó la reforma al artículo 79 constitucional, e inclusive por la Cámara de Diputados demandada, del cual se desprende que la facultad extraordinaria de fiscalización que fue concedida al auditor no se desvinculó de los aspectos temporales a los que está sujeta la revisión ordinaria de la cuenta pública y el Informe de Avance de Gestión Financiera de los entes fiscalizados que forma parte de aquélla, concluyendo que la revisión extraordinaria sólo puede y debe tener lugar respecto del ejercicio presupuestario en curso.

    11. En el caso concreto, se advierte que los hechos en que el auditor superior de la Federación sustentó el despliegue de las atribuciones establecidas en los artículos 79 constitucional y 36 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, tuvieron lugar en distintos ejercicios que ya fueron auditados y concluidos. Así lo reconoció expresamente la propia auditoría tanto en el Informe de Resultado de la Cuenta Pública dos mil dos -páginas quinientos treinta y cuatro y quinientos setenta y uno concretamente en los apartados V.1.3.4.2 y V.1.3.4.3, respectivamente-, así como en su escrito de contestación de la demanda en la controversia constitucional 61/2004, al indicar que las auditorías especiales números 02-18C00-6-352 y 02-18C00-6-353, se llevaron a cabo en virtud de los resultados de las revisiones realizadas a la Comisión Reguladora de Energía en cuentas públicas anteriores, sin que fueran aplicables los artículos contenidos en el título IV de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación para la práctica de las auditorías señaladas, al no actualizarse los extremos que permitieran válidamente considerar la existencia de una situación que pudiera calificarse como excepcional según la ley citada.

    12. Entonces, debe declararse la invalidez de los actos impugnados, pues no se actualiza el presupuesto de procedencia de la revisión extraordinaria, en cuanto a que los hechos fiscalizables deben ser concernientes al ejercicio en curso y, por tanto, la hipótesis de la ley en la que el auditor fundó su requerimiento, tampoco se actualiza.

  3. TERCER CONCEPTO. Violación del principio de irretroactividad de la ley.

    El oficio OASF/1565/05 de doce de octubre de dos mil cinco, así como las obligaciones que consigna, sus efectos y consecuencias, violan el principio de irretroactividad de la ley que tutela el primer párrafo del artículo 14 constitucional, por las causas y consideraciones siguientes:

    1. El artículo 14, párrafo primero, de la Constitución, consagra la garantía de seguridad jurídica de irretroactividad de la ley de la que se beneficia todo gobernado, principio que no debe ser ajeno al auditor superior de la Federación en el ejercicio de las actividades que le fueron encomendadas, a pesar de que sea claro que la relación existente entre éste y las entidades fiscalizadas no sea precisamente una relación de supra subordinación. Así, no tiene por qué aceptarse a favor de ese órgano de fiscalización, como no se acepta respecto de ningún otro órgano de poder público, la posibilidad de aplicar las normas jurídicas fuera de su ámbito temporal de validez.

    2. Los actos de revisión de la cuenta pública a lo largo de los últimos años han sido encomendados a diversos órganos. La Auditoría Superior de la Federación realmente inició sus actividades desde el año dos mil uno, cuando de acuerdo con el artículo cuarto transitorio de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, entraron en pleno vigor sus disposiciones, ya que hasta la cuenta pública del año dos mil, la revisión y fiscalización se efectuó con base en la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda.

    3. La facultad constitucional y legalmente establecida para que el órgano de fiscalización de la Cámara de Diputados realice revisiones extraordinarias no existió sino hasta que entraron en vigor las reformas a la fracción I del artículo 79 constitucional y a la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, que abrogó la anterior Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda.

      En este sentido, en el Diario Oficial de la Federación de treinta de julio de mil novecientos noventa y nueve, se publicó el decreto de reformas del artículo 79 constitucional, en cuyo artículo segundo se estableció que el inicio de las funciones de la entidad de fiscalización superior de la Federación, no tendría lugar hasta el primero de enero de dos mil. Igualmente, la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, que materializa las atribuciones que la entidad de fiscalización necesita para ejercer las funciones constitucionales, no se actualizó hasta el treinta de diciembre de dos mil, fecha en que entró en vigor el decreto por el que se expidió dicho ordenamiento, publicado el día anterior.

    4. La denuncia presentada al auditor superior de la Federación se refiere a actos emitidos por la Comisión Reguladora de Energía desde mil novecientos noventa y cuatro hasta dos mil, año al cual se refieren los transitorios del decreto por el que se expidió la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, sujetando de manera expresa la revisión de dichos ejercicios a la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda, de lo que se advierte que el auditor ha emitido un acto con fundamento en una ley vigente desde diciembre de dos mil para calificar y regular actos que nacieron desde mil novecientos noventa y cuatro, evidenciando una clara aplicación retroactiva de las disposiciones en que fundó su actuar.

  4. CUARTO CONCEPTO. Inobservancia del artículo 38 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.

    El oficio impugnado, así como las obligaciones que consigna, sus efectos y consecuencias, transgreden el principio de legalidad tutelado por los artículos 14, 16, 49, 74, 79, 89, fracción I, 90 y 133 de la Constitución, por inadecuada interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, porque:

    1. El artículo 36 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación condiciona la procedencia de la revisión extraordinaria y la validez del oficio de requerimiento a las entidades fiscalizadas, a la existencia de una denuncia debidamente fundada, sobre el presunto manejo, aplicación o custodia irregular de recursos públicos federales, o su desvío. Adicionalmente, el requerimiento deberá aportar indicios probatorios razonables, de los que se desprenda que la irregularidad cometida ocasionó un daño al Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales.

      En el caso, la entidad de fiscalización superior de la Federación no fundó ni motivó la causa por la cual consideró que la denuncia que se le presentó era fundada, ni aportó pruebas razonables de que los hechos denunciados ocasionaron un daño al Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales.

    2. En el acto impugnado sólo se transcribe la parte medular de la denuncia inicial y se realiza el requerimiento para que dentro del plazo de setenta y cinco días a que se refiere la ley, la entidad fiscalizada presente el informe sobre la revisión que efectúe con relación a los distintos rubros a los que se refiere y la imposición de las sanciones a que hubiera lugar contra los funcionarios involucrados. Así, en sus aspectos formales, la entidad de fiscalización de la Cámara de Diputados incumplió con las dos situaciones que derivan de la ley: fundar la causa del requerimiento o calificar la fundamentación de la denuncia.

    3. Al respecto, la interpretación de la ley puede llevar a la discusión en torno de qué debe entenderse por denuncia debidamente fundada, pero en estricto sentido, sería el auditor quien, como autoridad, está obligado a fundar sus actos.

      En el caso, se trata de un supuesto de expedición de un requerimiento que no se fundó por los denunciantes, pues no se aportaron elementos de prueba que pudieran vincular sus acusaciones con actos específicos de la autoridad en torno del manejo, custodia o aplicación irregular de recursos públicos federales; pero aun si ello hubiera sucedido, el auditor superior omitió calificar la denuncia.

    4. Así, la recepción de la denuncia y, derivada de ésta, la revisión extraordinaria, no puede quedar supeditada a la simple y superficial recepción y acuerdo de un escrito de acusación, de quien sea y por la causa que pudiera ocurrírsele al denunciante. El auditor superior de la Federación tiene la responsabilidad de estudiar y pronunciarse sobre la seriedad y la validez presuntiva de los hechos denunciados, antes de formular cualquier tipo de emplazamiento y, además, de hacer manifiestos los razonamientos para determinar que las acusaciones son procedentes, porque de su proceder derivarán las responsabilidades para la entidad fiscalizada y el posible desprestigio del funcionario al que sus requerimientos y acusaciones se dirijan.

      Por tanto, no puede dejarse a las entidades fiscalizadas, a los caprichos, acusaciones o calumnias de los denunciantes, ni sometérseles a tener que rendir informes, prácticamente, a los denunciantes mismos. La auditoría no es una procuraduría federal de orden social, que tenga por objeto recibir correspondencia pública en torno de ocurrencias sobre presuntos manejos irregulares de los recursos públicos federales; es una entidad pública que se debe conducir como autoridad de buena fe, para encausar, profesional y éticamente, la correcta gestión financiera de los entes públicos del Gobierno Federal, para beneficio de todos los mexicanos.

    5. Además, al oficio no se acompañaron los elementos probatorios que demostraran, por lo menos en forma presuntiva, los supuestos daños causados al Estado en su hacienda pública federal, desobedeciendo lo establecido por el último párrafo del artículo 36 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.

      Así, la justificación de la denuncia no se sustenta realmente en un manejo o aplicación irregular de los recursos públicos federales, sino en consideraciones subjetivas de orden jurídico sobre cómo se debe aplicar por la Comisión Reguladora de Energía la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica que la rige, pues si fuera verdad que la gestión financiera de la entidad fiscalizada ha dado lugar a un daño y fuera procedente la revisión extraordinaria, lo menos que tendría que exhibírsele son los elementos de prueba que demuestren las irregularidades en el manejo de los recursos públicos federales.

      La ausencia de pruebas, como la clara desvinculación entre la denuncia y el presupuesto material de procedencia en la revisión, que es la gestión financiera del organismo, provocan un grave estado de incertidumbre para los funcionarios involucrados sobre si ha de rendirse o no el informe requerido, porque en él sólo se podría hacer referencia a la capacidad de la Comisión Reguladora de Energía en el ámbito administrativo, para interpretar la ley que es objeto de diferencia. En el caso, ante la ausencia de pruebas sobre su gestión financiera, realmente no tendría por qué suponerse que la entidad fiscalizada deba rendir un informe respecto de los actos desplegados en ejercicio de atribuciones exclusivas, y más aún ante la ausencia de circunstanciación sobre la fundamentación de la denuncia.

  5. QUINTO CONCEPTO DE INVALIDEZ. Incorrecta fundamentación del oficio impugnado, provocando invasión de atribuciones del Poder Ejecutivo y la Suprema Corte.

    El oficio impugnado así como las obligaciones que consigna, sus efectos y consecuencias, transgreden el régimen de competencias y el principio de legalidad tutelados por los artículos 14, 16, 49, 74, 79, 89, fracción I, 90 y 133 de la Constitución, en relación con los artículos 36 a 44 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, por las causas y consideraciones que se relacionan a continuación:

    1. La denuncia que originó el oficio impugnado jamás podría haberse calificado como debidamente fundada, toda vez que los hechos a los que se refiere no conducen a conclusiones válidas con relación a la gestión financiera de las entidades fiscalizadas enunciadas, en particular, de la Comisión Reguladora de Energía.

      Lo anterior es así, ya que las afirmaciones contenidas en la denuncia no constituyen hechos específicos vinculados con el manejo, aplicación y custodia de recursos públicos federales, sino calificaciones subjetivas sobre interpretación jurídica, y hechos abstractos relacionados con situaciones utópicas que nunca se llegarán a dar, pretendiendo sustituirse en el ejercicio de atribuciones que son propias en las entidades fiscalizadas. Se trata de faltas atribuibles a los mismos denunciantes, que han pretendido, indebida e inconstitucionalmente, instituir al órgano de fiscalización de la Cámara de Diputados como un poder de control constitucional, completamente ajeno al marco de la ley.

    2. Las actuaciones de la Comisión Reguladora de Energía han sido y se encuentran apegados a la ley por lo que hace a los rubros sobre los cuales se pretende realizar revisiones. A dicha comisión le corresponde la atribución de interpretar la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica; sin embargo, con apego a lo dispuesto por los artículos 103 y 105 del Pacto Federal, no puede corresponder a ella análisis ni pronunciamiento alguno alrededor de su constitucionalidad. En ese sentido, las actuaciones del organismo, dependientes en más de las ocasiones de la solicitud de otros diversos o de particulares, se encuentra apegada a la ley.

    3. La Constitución establece en sus artículos 103 y 105 la facultad exclusiva del Poder Judicial de la Federación, y en particular de la Suprema Corte, para juzgar la validez constitucional de las leyes que expide el Congreso de la Unión. El correcto funcionamiento de nuestro sistema republicano, impide el desvío de poder de un órgano a favor de otro, con las salvedades que la Constitución establece.

    4. Al requerirse por la Cámara de Diputados una revisión con base en hechos abstractos, ricos en consideraciones subjetivas de orden jurídico, se arroja indebidamente a la entidad fiscalizada la carga de tener que desvirtuar supuestas irregularidades cometidas por su parte, alrededor de la interpretación de la Constitución y de la aplicación de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica. Así, el requerimiento es inconstitucional en sí mismo, pues no tendría la auditoría por qué analizar cuestiones relativas a la interpretación legislativa que escapan a su ámbito de actuación; pretender ello evidencia la intención de invadir una atribución propia y exclusiva del Poder Ejecutivo y la Suprema Corte o de colocar al primero en una posición absurda de desacato al marco normativo-constitucional.

    5. Los legisladores que presentaron la denuncia han ejercido un derecho de manera indebida y excesiva, con la clara intención de buscar que un órgano auxiliar de la Cámara de Diputados, o la Suprema Corte de manera indirecta, se involucren en un proceso político cuyo propósito es descalificar la manera en que la Comisión Reguladora de Energía cumple lo que establece la ley.

      Ni el proceso de las revisiones extraordinarias encomendado a la auditoría, ni el juicio de controversia constitucional o la acción de inconstitucionalidad, o en el último de los casos, el juicio de amparo, son las vías por las cuales se deba definir la manera en que nuestro país ejerza su soberanía en el ramo energético.

  6. SEXTO CONCEPTO DE INVALIDEZ. Falta de fundamento constitucional del requerimiento y sus sanciones.

    El requerimiento y apercibimiento contenidos en el oficio OASF/1565/05 impugnado carecen de fundamento constitucional, y consecuentemente, deben ser invalidados, por lo siguiente:

    1. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte ha establecido que la obligación de rendir informes de uno a otro Poder debe estar consignada en la Constitución, principio que resulta de considerar los diversos de división de poderes y de autonomía de los mismos, establecidos en el artículo 49 de la Constitución, como se desprende de la tesis de rubro: "INFORMES ENTRE PODERES. SÓLO PROCEDEN CUANDO, DE MANERA EXPLÍCITA O IMPLÍCITA, ESTÉN CONSIGNADOS EN LA CONSTITUCIÓN."

      Así, para determinar cuáles son los informes que la Auditoría Superior de la Federación está facultada para requerir a otros poderes, debe estarse a lo que dispongan las normas constitucionales aplicables. En la especie, el tercer párrafo de la fracción I del artículo 79 constitucional consigna a favor de la auditoría la facultad para requerir al Poder Ejecutivo de la Unión, para que en las situaciones excepcionales que establezca la ley proceda a la revisión de los conceptos que la auditoría estime pertinentes y le rinda un informe, el cual deberá atenderse en los plazos y formas legales, pues de lo contrario se podrá dar lugar al fincamiento de responsabilidades.

      En ese sentido, del artículo 37 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación se advierte que el plazo para que el sujeto de fiscalización rinda el informe señalado no deberá exceder de setenta y cinco días a partir de la recepción del requerimiento de que se trata. Sin embargo, como se desprende tanto del propio artículo 37 citado, como de los artículos 36 y 38 a 44 de la ley de referencia, en ninguno de ellos se estableció la forma del informe en cuestión.

      Lo anterior lo considera así, porque como el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua señala que la palabra forma en derecho, significa: "el conjunto de requisitos externos o aspectos de expresión en los actos jurídicos". En los preceptos aludidos, en ninguno de ellos se contienen normas o reglas que establezcan los requisitos a que deba sujetarse el informe de la revisión aludida.

      Considerado lo anterior, resulta evidente que las formas que señale la ley en ningún momento pueden llegar a alterar la naturaleza del informe previsto en la Constitución, ni mucho menos la del acto del que el propio informe emana y que en este caso corresponde al de una revisión, en la que no está comprendida la facultad de promover ante las instancias competentes el fincamiento de responsabilidades, o bien, el sancionar a los servidores públicos responsables o determinar aquellos que se hayan hecho acreedores a una sanción y producir, con base en el ejercicio de estas facultades, el informe correspondiente.

      Al respecto, si bien conforme al artículo 37 del ordenamiento mencionado el sujeto de fiscalización tiene la obligación de informar a la auditoría sobre las sanciones que se hubieren impuesto o a que se hubieren hecho acreedores los servidores públicos involucrados, tal disposición no puede ser interpretada en el sentido de que ello constituye un aspecto que atañe a la forma que debe tener el informe y, consecuentemente, que tal información sea inherente al informe relativo a la revisión de situaciones excepcionales. Ello no sólo por el significado de la palabra forma, sino porque la información sobre las sanciones impuestas o a que se hubieren hecho acreedores los servidores públicos involucrados corresponde al ejercicio de facultades distintas a la de revisar la legalidad de la gestión financiera.

    2. En términos del tercer párrafo de la fracción I del artículo 79 constitucional, el único informe que puede requerir la auditoría al Ejecutivo Federal es el relativo a los resultados de la revisión que practique en los supuestos de este precepto, como lo corrobora el mismo artículo 37 de la ley que lo reglamenta al establecer que las entidades fiscalizadas deberán rendir a la auditoría un "informe del resultado de sus actuaciones", lo que significa que éste no debe referirse a cuestiones ajenas a la revisión practicada y que, se reitera, no puede ir más allá de la realización de los actos para verificar que la gestión financiera se llevó a cabo con sujeción de las normas aplicables, siendo independiente y ajena la cuestión de imposición de sanciones a que se refiere el oficio impugnado, pues para que éstas se actualicen, es necesario el agotamiento previo de una revisión y la revisión del informe correspondiente en el que se asienten irregularidades que impliquen responsabilidad a cargo de los servidores públicos.

    3. Aun cuando el penúltimo párrafo del artículo 79 constitucional ordena que los Poderes de la Unión y los sujetos de fiscalización facilitarán los auxilios que requiera la entidad de fiscalización de la Federación para el ejercicio de sus funciones, y la Ley de Fiscalización en la fracción X del artículo 16 otorga a la propia entidad de fiscalización la atribución de "solicitar y obtener toda la información necesaria para el cumplimiento de sus funciones", es claro que tales atribuciones, a la vez que permiten a dicho órgano obtener toda la información necesaria para realizar sus tareas, restringen también la posibilidad de que con motivo de ellas solicite arbitrariamente con carácter imperativo, y bajo apercibimiento de fincar responsabilidades, información o documentación que no sean necesarias para el cumplimiento de sus funciones, como acontece en el presente caso.

      En efecto, si en el caso la información requerida sobre las sanciones no es necesaria para el ejercicio de las funciones de la auditoría que dice ejercitar según el tercer párrafo de la fracción I del artículo 79 constitucional y demás preceptos legales que cita, entonces tal requerimiento deviene inconstitucional y más aún la pretensión de fincar responsabilidades en caso de que no se atienda en el plazo arbitrariamente concedido para ello, máxime si se considera que en el oficio que se impugna no se citan ni el penúltimo párrafo del artículo constitucional señalado ni el artículo 16, fracción X, de la ley de la materia, ni tampoco se exponen las razones por las que el auditor considera que la información sobre las sanciones de que se trata es necesaria para cumplir con la función que desarrolla.

    4. La inconsistencia del requerimiento impugnado con el Texto Constitucional queda manifiesta si se considera que, bajo la lógica errónea del auditor, la entidad fiscalizada debe agotar el proceso de revisión y rendir el informe exigido en el plazo de setenta y cinco días (informe que sí está consignado en el artículo 79, fracción I, tercer párrafo), a la vez que promover la posible imposición de sanciones, o bien, fincar directamente las responsabilidades a los servidores públicos o determinar aquellos que se han hecho acreedores a una sanción e informar de ello (informe no consignado en el artículo 79, fracción I, tercer párrafo constitucional) en el mismo plazo de setenta y cinco días, haciendo nugatorios o desconociendo los plazos legales necesarios para el trámite y resolución de los procedimientos disciplinarios a cargo de los servidores públicos.

    5. En suma, toda vez que en el informe en que el auditor superior de la Federación requiere al Ejecutivo Federal para que en el plazo de setenta y cinco días le señale las sanciones que se hubieran impuesto o a que se hubieran hecho acreedores los servidores públicos involucrados no está consignado en el artículo 79, fracción I, tercer párrafo, de la Constitución, ni tampoco se actualiza el supuesto a que se refiere el penúltimo párrafo del propio precepto, es inconcuso que tal informe carece de fundamento constitucional para su validez, por tratarse de un informe entre Poderes de la Unión. En consecuencia, ese informe debe ser declarado inconstitucional, sin perjuicio de precisar que en la presente demanda no se impugna la constitucionalidad del artículo 37 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, en razón de que resulta irrelevante para el presente juicio, que se circunscribe a cuestionar la constitucionalidad del oficio impugnado.

CUARTO

Artículos constitucionales que el poder actor señala como violados. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora considera violados son: 14, 16, 49, 74, 79, 89, fracción I, 90, 128 y 133.

QUINTO

Trámite de la controversia. Por acuerdo de veintiocho de noviembre de dos mil cinco, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 74/2005 y por razón de turno designó como instructor al M.J.R.C.D..

SEXTO

Contestación de demanda. En primer término conviene aclarar que tanto la Auditoría Superior de la Federación como la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, al rendir sus contestaciones de demanda, fueron coincidentes en los argumentos relativos al fondo del asunto. Sin embargo, no coincidieron en las manifestaciones que expresaron respecto de los antecedentes y de las pretensiones del poder actor, por lo que la síntesis de los argumentos planteados se realizará en cinco apartados: A) Contestación de la Auditoría Superior de la Federación respecto de los antecedentes; B) Contestación de la Cámara de Diputados respecto de los antecedentes; C) Contestación de la Cámara de Diputados respecto de las pretensiones manifestadas por el poder actor; D) Contestaciones coincidentes de la Auditoría Superior de la Federación y de la Cámara de Diputados respecto del fondo del asunto y E) Causas de improcedencia que hacen valer tanto la Auditoría Superior de la Federación como la Cámara de Diputados.

  1. Contestación de la Auditoría Superior de la Federación respecto de los antecedentes. El auditor superior de la Federación, al rendir su contestación en relación a los antecedentes vertidos en la demanda manifestó, en síntesis, lo siguiente:

    1. El oficio impugnado goza de plena validez constitucional, en virtud de que se emitió de conformidad con las atribuciones que le confieren los artículos 79, fracción I, párrafo tercero, de la Constitución; 36, 37, 38, incisos a) y c), 39, 40, 74, fracción XII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y 6o., fracción XIV, del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación.

    2. Como en los antecedentes de la demanda se emiten diversas consideraciones que atañen al fondo de la cuestión planteada y que son materia de los conceptos de invalidez constitucional, sólo se negarán o afirmarán los hechos, indicando cuáles son las consideraciones que se refutarán al dar contestación a los conceptos de invalidez planteados.

    1. Es cierto lo expresado tanto en el numeral 1 como el 2 del capítulo de antecedentes señalados en la demanda.

    2. Lo señalado en el numeral 3, se niega en la forma en que lo interpreta la parte actora, pues lo cierto es que independientemente del procedimiento ordinario de revisión y fiscalización de la cuenta pública, a que se refieren los artículos 74, fracción IV, cuarto párrafo y 79, fracción I, tercer párrafo, de la Constitución, la entidad de fiscalización superior de la Federación cuenta con atribuciones para llevar a cabo un procedimiento de "revisión de situaciones excepcionales", el cual está segregado del bagaje jurídico reglamentario de la fiscalización de la revisión de la cuenta pública.

      De los preceptos constitucionales citados se desprende que no es un procedimiento único de fiscalización el plasmado en la Constitución y en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, sino uno de carácter regular y permanente referido a la revisión anual de la cuenta pública y otro por excepción para los casos en que se denuncian circunstancias de las que pueda suponerse, fundadamente el presunto manejo, aplicación o custodia irregular de los recursos públicos federales o su desvío, al cual no le son aplicables las formalidades y términos establecidos para el procedimiento de la revisión de la cuenta pública a la que se encuentran sujetas las facultades correspondientes de la auditoría.

      Pretender aplicar al procedimiento de revisión de situaciones excepcionales el mismo tratamiento que a un caso ordinario, equivaldría a no cumplir con el propósito del Constituyente Permanente plasmado en el tercer párrafo de la fracción I del artículo 79 constitucional, de establecer un procedimiento para que los propios sujetos de fiscalización efectúen una revisión y rindan un informe.

    3. Lo expresado en el numeral 4 del capítulo de antecedentes es cierto, en cambio, en cuanto al numeral 5 se niega, porque la parte actora emite consideraciones subjetivas que atañen a la resolución de fondo de la controversia que se hacen valer en el capítulo de conceptos de invalidez de la demanda, los que refutará al dar contestación a los conceptos de invalidez.

    4. No es cierto lo expresado en el numeral 6 en la forma en que lo narra la parte actora, pues las auditorías especiales que menciona fueron el resultado de las revisiones realizadas a la Comisión Reguladora de Energía en Cuentas Públicas anteriores, en relación con el otorgamiento de permisos de generación de energía eléctrica, la importancia de la acción institucional y la denuncia de hechos presentada por dos legisladores.

    5. Es cierto lo expresado en el numeral 7; sin embargo, en la controversia constitucional 61/2004, en la que demandó la invalidez de los oficios a través de los cuales la entidad de fiscalización formuló las observaciones y recomendaciones relacionados con el otorgamiento de permisos de generación de energía eléctrica en las modalidades de autoabastecimiento, cogeneración, producción independiente, importación y exportación, los señores Ministros J.R.C.D., G.D.G.P., S.A.V.H., O.S.C. de G.V. y J.N.S.M. formularon voto de minoría a través del cual sostuvieron, que en términos del artículo 14, fracción VII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, la auditoría sí contaba con facultades para emitir recomendaciones respecto de la legalidad de los permisos otorgados por la Comisión Reguladora de Energía, ya que su otorgamiento era uno de los objetivos contenidos en los programas de dicha comisión, además de que la energía eléctrica, en términos de los artículos 25, 27 y 28 constitucionales, era un servicio público, por lo que aunque no era una actividad propia de la gestión financiera, sí era un parámetro para la evaluación de los objetivos fijados en los programas federales, por lo que esa actividad sí era susceptible de ser fiscalizada.

    6. El numeral 8 es cierto en cuanto a que el secretario de Energía promovió la controversia constitucional 61/2004. De igual forma, el numeral 9 es cierto.

    7. En cuanto al numeral 10, se niega, pues en la controversia constitucional 61/2004 ninguna de las observaciones o recomendaciones impugnadas pueden equipararse a los pliegos de observaciones que regula la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, toda vez que las mismas no establecen por su naturaleza alguna cantidad líquida respecto de un quebranto a la hacienda pública del Estado o al patrimonio de los entes públicos federales y, por ende, no se determina quiénes son los presuntos responsables de tal quebranto, manifestaciones que de ninguna manera implican el reconocimiento expreso de la auditoría en los aspectos y sentido que señala la parte actora, máxime que en materia de observaciones y recomendaciones no existe precepto legal alguno que establezca su obligatoriedad, ni la existencia de un procedimiento para hacerlas exigibles.

      Los pliegos de observaciones a que se refieren los artículos 51 y 52 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación son distintos a las recomendaciones y observaciones expresadas con motivo de la evaluación del cumplimiento de programas, las cuales se encuentran contempladas en el artículo 31, último párrafo, puesto que la formulación de observaciones tiene un carácter preventivo, ya que tienen por objeto evitar que el incumplimiento de los programas se traduzca en un daño o perjuicio a la hacienda pública federal, mientras que los pliegos de observaciones tienen un carácter correctivo, pues tienden a lograr la indemnización en caso de los daños o perjuicios al Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales, por lo que en la formulación de las recomendaciones y observaciones impugnados no existe pronunciamiento alguno respecto de la cuantificación a un quebranto a la hacienda pública federal.

    8. Respecto del numeral 11, es parcialmente cierto, pero ello no es óbice para que en pleno ejercicio de las atribuciones constitucionales y legales que le confieren los artículos 79, fracción I, párrafo tercero, de la Constitución; 36, 37, 38, incisos a) y c), 39, 40, 74, fracción XII, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, y 6o., fracción XIV, del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación haya determinado que con la denuncia de fecha catorce de junio de dos mil cinco, suscrita por el senador M.B.D. y el C.S.R.D. y los documentos exhibidos por los mismos, se colman todos los extremos previstos por el artículo 36 en relación con los incisos a) y c) del artículo 38 de la ley mencionada, al presumirse un daño patrimonial a la Comisión Federal de Electricidad y a la Compañía de Luz y Fuerza del Centro, así como la afectación de un área estratégica para la economía del país.

      Las auditorías que dieron origen a los actos impugnados en la controversia 61/2004, estaban ya previstas en el Programa Anual de Auditorías Visitas e Inspecciones aprobado por el auditor superior de la Federación, dentro del procedimiento regular y permanente de la revisión y fiscalización de la cuenta pública dos mil dos. Por ello, en ese momento la entidad fiscalizadora no estimó necesario iniciar un procedimiento de revisión de situaciones excepcionales, ya que los hechos denunciados se dieron principalmente en el año de dos mil dos y la naturaleza de los actos jurídicos como son los permisos de generación de energía, son actos administrativos que por su naturaleza son de tracto sucesivo, con lo que se respeta el principio de anualidad de la revisión de la cuenta pública dos mil dos.

      Las acciones derivadas de la auditoría que se practicó a la Comisión Reguladora de Energía quedaron sin efecto por la resolución de la controversia constitucional 61/2004, por lo que se trató de cuestiones resueltas en otro juicio y sobre hechos diversos a los que ahora se refiere esta controversia.

      Lo que realmente originó el acto impugnado fue la presentación de la denuncia de catorce de junio de dos mil cinco, en donde la entidad de fiscalización superior de la Federación constató que con la información y documentación proporcionada por los denunciantes había datos suficientes para tener por acreditados los extremos exigidos por los artículos 79, fracción I, párrafo tercero, de la Constitución Federal, 36 y 38, incisos a) y c), de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, con lo que se justifica plenamente la procedencia de la revisión de situaciones excepcionales.

    9. En relación al numeral 12, por no ser un hecho propio, ni se afirma ni se niega; sin embargo, en ejercicio de sus facultades constitucionales se consideró oportuno realizar las auditorías aludidas en la revisión de la cuenta pública dos mil dos, independientemente de que haya tenido la opción de ejercer la facultad de revisión de situaciones excepcionales, ya que ambas facultades son independientes una de otra y no son excluyentes entre sí.

    10. En cuanto al numeral 13, es cierto, y en el caso el acto cuya invalidez se demanda corresponde a la emisión de un requerimiento de revisión de situaciones excepcionales realizado en términos de la facultad específica de la auditoría, prevista en el artículo 79, fracción I, párrafo tercero, de la Constitución, procedimiento cuya regulación y naturaleza es diversa e independiente al procedimiento que lleva a cabo en la revisión y fiscalización de la cuenta pública, por lo que no le es aplicable el criterio sostenido por los Ministros de la mayoría en la sentencia de la controversia constitucional 61/2004, en donde específicamente se pronunciaron respecto a las recomendaciones y observaciones del órgano fiscalizador en torno a la legalidad de los permisos de generación de energía eléctrica, situación muy distinta a la planteada en la denuncia de catorce de junio de dos mil cinco, ya que de ésta se presume un daño al patrimonio de la Comisión Federal de Electricidad por un monto superior a cien mil veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, así como la probable afectación de una actividad estratégica, por el presunto manejo irregular de recursos públicos federales por parte de la Comisión Reguladora de Energía.

      Las consideraciones que fundaron la resolución de la controversia 61/2004 no son obligatorias para las Salas, Tribunales Unitarios, Colegiados de Circuito, Juzgados de Distrito, entre otros, al no reunir los extremos del artículo 43 de la ley reglamentaria de la materia, por no haberse emitido por cuando menos ocho votos.

    11. Se niega el numeral 14 en la forma en que lo argumenta la parte actora, pues lo cierto es que mediante oficio número OASF/1565/05 de doce de octubre de dos mil cinco, y con fundamento en lo dispuesto por los artículos 79, fracción I, párrafo tercero constitucional; 36, 37, 38, incisos a) y c), 39, 40, 74, fracción XII y demás relativos a la Fiscalización Superior de la Federación, y 6o., fracción XIV, del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación, ésta le requirió al presidente de la Comisión Reguladora de Energía que realizara una revisión sobre el otorgamiento de permisos de generación de energía eléctrica; el cumplimiento de las obligaciones establecidas en los permisos; la fijación de tarifas; y las contraprestaciones a particulares y extranjeros, indicándole las irregularidades que en la denuncia presentada se les atribuía, denuncia que al igual que sus anexos formaron parte del requerimiento que les formuló y de la cual se presume un irregular manejo y custodia de la energía eléctrica como recurso público federal y área estratégica para la economía del país, que puede haber ocasionado un daño patrimonial a la hacienda pública federal.

      De la lectura de la denuncia de hechos se advierte que se actualizan los supuestos establecidos en los artículos 36 y 38, incisos a) y c), de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, ya que de ella se deduce la existencia de indicios razonables de un presunto manejo irregular de recursos públicos federales a cargo de la Comisión Reguladora de Energía, en la cual se presume un daño patrimonial a la Comisión Federal de Electricidad por un monto superior a cien mil veces el salario mínimo general vigente para el Distrito Federal $4,680,000.00 (cuatro millones seiscientos ochenta mil pesos), así como la afectación a un área estratégica.

      Los argumentos que señalaron los denunciantes fueron hechos del conocimiento del titular de la Comisión Reguladora de Energía en el requerimiento mencionado.

    12. En cuanto al numeral 15, es cierto.

    13. Por otro lado, los numerales 16 y 17 son ciertos, pues la energía eléctrica como recurso público y área estratégica en la economía del país tiene una gran importancia para el desarrollo del mismo, tan es así que el poder reformador, en el artículo 27, párrafo sexto, de la Constitución, reservó a la nación la facultad de generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación del servicio público y tal facultad es definida por el artículo 28 constitucional como un área estratégica de la rectoría económica del Estado para el desarrollo nacional.

      La atribución del Ejecutivo Federal prevista en la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, para que por conducto de la Secretaría de Energía, expida permisos de producción de electricidad, se debe dar dentro del marco constitucional y legal que rige la materia de la energía eléctrica; el hecho de que el Ejecutivo Federal tenga conferidos el manejo y custodia de un recurso público federal y área estratégica para la economía del país, como lo es la generación de la energía eléctrica, implica necesariamente que los mismos deben sujetarse a lo dispuesto por el artículo 27 de la Constitución Federal.

      De esta forma y toda vez que el manejo o custodia irregular de la energía eléctrica puede generar un grave quebranto a la hacienda pública del Estado, es irrefutable que el otorgamiento de permisos y concesiones en materia de energía eléctrica, como recurso federal y área estratégica de la rectoría económica del país, puede ser materia de revisión por la entidad de fiscalización superior de la Federación, aunado a que las irregularidades que se le atribuyen a la actora consisten en el inadecuado manejo y custodia que se lleva a cabo de la energía eléctrica que como excedente generan y venden los particulares, protegiéndose en contratos que por la falta de control rebasan el objetivo para los cuales fueron otorgados, permitiendo que con ello se vulnere la Constitución, toda vez que los permisionarios han llegado a convertirse en generadores de energía eléctrica para el servicio público, situación que puede afectar esa área estratégica cuyo manejo tiene a su cargo la Comisión Reguladora de Energía.

      No debe perderse de vista que la demandante, mediante la alegada "interpretación administrativa", no puede llegar al extremo de otorgar a particulares permisos para la generación de energía eléctrica, independientemente de la denominación que se les dé en la ley o reglamento respectivo, y permitir que los mismos por un inadecuado manejo ocasionen daño patrimonial a la Comisión Federal de Electricidad, entidad que es la encargada del manejo de una actividad prioritaria, así como dejar que a través de dichos permisos, pretextando que son excedentes, se altere la naturaleza de lo que implican esos tipos de generación, ya que los particulares bajo el amparo de dichos permisos generan en forma significativa energía para el servicio público, burlando con ello el artículo 27 constitucional y demás preceptos del propio ordenamiento secundario.

      Al respecto, con relación a los permisos de generación de energía eléctrica, la Suprema Corte, al resolver la controversia constitucional 22/2001, se pronunció en relación a los permisos de generación de energía eléctrica, señalando que aunque la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica no establecía ningún porcentaje numérico respecto de la venta de los excedentes de energía a la Comisión Federal de Electricidad, éstos no significaban que bajo la apariencia de autoabastecimiento o cogeneración se generara en forma significativa energía para el servicio público, pues con ello se burlaría el artículo 27 constitucional, según el cual la generación, conducción, transformación, distribución y autoabastecimiento de energía eléctrica que tenga por objeto la prestación del servicio público, corresponden exclusivamente a la nación y no pueden ser concesionadas a los particulares.

      Independientemente de lo anterior, la actitud de la Comisión Reguladora de Energía, la Secretaría de Energía y el Ejecutivo Federal, al negar el informe que se le requirió impide el ejercicio de las atribuciones constitucionales y legales conferidas a la auditoría.

      En un Estado democrático no puede válidamente afirmarse que los intereses nacionales sean diversos a los de la sociedad. Así, el derecho a la información consagrado en el artículo 6o. constitucional, relacionado con el artículo 79, fracción I, tercer párrafo, de la Constitución, relativo a las atribuciones conferidas a la entidad de fiscalización superior de la Federación en materia de revisión de situaciones excepcionales, generadas por denuncias ciudadanas, únicamente es respetado mediante la información veraz y oportuna que garantice la transparencia respecto del adecuado manejo y custodia de los recursos públicos, los daños al Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales, situación que es de innegable trascendencia nacional y social, sirviendo de apoyo a lo anterior la tesis P.L., de rubro: "GARANTÍAS INDIVIDUALES (DERECHO A LA INFORMACIÓN). VIOLACIÓN GRAVE PREVISTA EN EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 97 CONSTITUCIONAL. LA CONFIGURA EL INTENTO DE LOGRAR LA IMPUNIDAD DE LAS AUTORIDADES QUE ACTÚAN DENTRO DE UNA CULTURA DEL ENGAÑO, DE LA MAQUINACIÓN Y DEL OCULTAMIENTO, POR INFRINGIR EL ARTÍCULO 6o. TAMBIÉN CONSTITUCIONAL."

    14. En cuanto al numeral 18 de los antecedentes narrados en la demanda, no se afirma ni se niega por no ser un hecho propio, pero cabe señalar que por las supuestas irregularidades señaladas en el escrito de denuncia se requirió a la actora para que realizara una revisión sobre el otorgamiento de permisos de generación de energía eléctrica; el cumplimiento de las obligaciones establecidas en los permisos; la fijación de tarifas; y las contraprestaciones a particulares y extranjeros, específicamente encaminada en los aspectos de excedentes de energía generados por particulares y que venden como servicio público, para que, al rendir el informe de resultados, desvirtuaran las imputaciones de las irregularidades que se les atribuían en la denuncia.

    15. En cuanto al numeral 19, se niega de la manera en que lo plantea la parte actora, pues son cuestiones de legalidad del acto impugnado, lo cual no puede ser materia de la controversia constitucional, máxime si se toma en consideración que la Ley de Fiscalización prevé expresamente los recursos ordinarios con los que se cuenta para en su caso solicitar la nulidad del acto por la supuesta falta de fundamentación o motivación que argumenta.

      De admitirse lo anterior, se abriría la posibilidad de que se tramitaran tantas controversias constitucionales como actos o resoluciones se emitieran por la auditoría, lo que contravendría el artículo 105, fracción I, de la Constitución y su ley reglamentaria.

      El requerimiento impugnado, la denuncia y los anexos del mismo no se refieren a las facultades con que cuenta la auditoría para fiscalizar la cuenta pública, sino que se trata de otro tipo de facultades que el propio Constituyente Permanente consideró como excepcionales, y que por su propia naturaleza contienen características distintas a la fiscalización que anualmente se realiza del ejercicio fiscal concluido, tan es así que en el caso de las revisiones de situaciones excepcionales quien presenta un informe de resultado de sus actuaciones es la entidad fiscalizada, mientras que en la fiscalización de la cuenta pública, la que emite ese informe es la Auditoría Superior de la Federación.

      Otra diferencia es que el informe del resultado de la fiscalización de la cuenta pública se integra por las revisiones, auditorías, visitas e inspecciones que la propia entidad de fiscalización superior realiza, mientras que en la revisión de situaciones excepcionales quien efectúa revisiones de conceptos específicos vinculados de manera directa a las denuncias presentadas es la entidad fiscalizada.

      Finalmente, la auditoría, después de revisar la cuenta pública, puede fincar pliegos de observaciones o aplicar procedimientos de responsabilidades o imposición de sanciones como lo establece el artículo 32 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, mientras que en el caso de la revisión de situaciones excepcionales, la que puede aplicar sanciones, en el ámbito de sus atribuciones, es la propia entidad fiscalizada, según el artículo 37 del mismo ordenamiento.

    16. En cuanto a los antecedentes marcados con los números 20, 21 y 22, no son ciertos, pues bajo el rubro de "Antecedentes" la parte actora emite consideraciones que atañen a la resolución de fondo de la controversia que se repiten en el capítulo de conceptos de invalidez.

      No obstante ello, cabe destacar que la denuncia de catorce de junio de dos mil cinco no es idéntica a la presentada por los ciudadanos M.B.D. y S.R.D. en el año dos mil tres, ya que la misma fue ampliada y adicionada, de tal manera que el anexo G de la denuncia que originó el requerimiento de revisión de situación excepcional fue actualizada por los denunciantes con hechos que acontecieron en el periodo de marzo de dos mil tres a mayo de dos mil cinco. Con lo anterior se desvirtúa lo aseverado por la parte actora en el sentido de que se trata de la misma denuncia y los mismos hechos, aunado a que en la última denuncia presentada se solicita a la entidad que ejerza la facultad de revisión de situación excepcional relacionada con doscientos ochenta y tres permisos de generación de energía que actualmente se encuentran vigentes, y que continúan surtiendo sus efectos y consecuencias.

      Por último, aun suponiendo que se tratara de la misma denuncia, ello no es obstáculo para que la entidad de fiscalización superior en ejercicio de la facultad que le otorga el artículo 79 de la Constitución, requiera la revisión de los conceptos vinculados en la denuncia de hechos de catorce de junio de dos mil cinco, en la que se narran circunstancias que suponen un manejo irregular de recursos públicos federales, porque su facultad para revisar la cuenta pública es independiente y autónoma de la facultad para requerir la revisión de situaciones excepcionales, cuando se cumplan los extremos previstos en la ley para tal efecto, como en el caso concreto acontece, ya que se actualizan las hipótesis previstas en los incisos a) y c) del artículo 38 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, aunado a que no existe precepto constitucional o legal alguno que establezca que el ejercicio para revisar la cuenta pública impida la revisión de situaciones excepcionales o viceversa, máxime que los actos que emitió la auditoría en ejercicio de la facultad de revisión de la cuenta pública dos mil dos, quedaron sin validez en virtud de la resolución de la controversia constitucional 61/2004, por lo que los hechos de la denuncia de catorce de junio de dos mil cinco no han sido revisados por la auditoría.

  2. Contestación de la Cámara de Diputados respecto de los antecedentes.

    1. Se niegan los antecedentes que señala el actor en los numerales 1, 2, 3, 4, 5, 13, 16, 17, 18 y 22, pues son interpretaciones subjetivas sobre los artículos 3o., 27, 73, 74 y 79 constitucionales; 36 a 44 de la Ley de Fiscalización; 33 del Reglamento Interior de la Secretaría de Energía; 3o. de la Ley de la Comisión Reguladora de Energía, y de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica.

    2. Los antecedentes señalados con los numerales 6, 7, 8, 9, 11, 14, 15, 19 y 21 son hechos ajenos, por lo que se niegan.

    3. En relación con los antecedentes señalados con los numerales 10, 12 y 20, no son ciertos, y son meras apreciaciones subjetivas que descontextualizan lo manifestado por el órgano legislativo en la controversia constitucional 61/2004.

    No obstante, se niega lo que se dice en el numeral 10, pues lo cierto es que en la controversia constitucional 61/2004 la Cámara de Diputados argumentó que ninguna de las observaciones o recomendaciones que se señalaron como actos impugnados podía equipararse a los pliegos de observaciones regulados por la Ley de Fiscalización, toda vez que las mismas, por su naturaleza, no establecen cantidad líquida alguna respecto de un quebranto a la hacienda pública del Estado o al patrimonio de los entes públicos federales, y por ende, no se determinaba quiénes son los presuntos responsables de tal quebranto, argumentos que no implican el reconocimiento expreso de los aspectos que señala la actora.

    Se niega lo aducido en el numeral 12, pues lo cierto es que las auditorías que originaron los actos impugnados en la controversia constitucional 61/2004 estaban previstas en el Programa Anual de Auditorías, Visitas e Inspecciones aprobado por el auditor superior de la Federación dentro del procedimiento regular y permanente de revisión y fiscalización de la cuenta pública dos mil dos, por lo que en ese momento esa entidad fiscalizadora no estimó necesario iniciar un procedimiento de revisión de situaciones excepcionales, ya que los hechos denunciados se dieron principalmente en el año de dos mil dos. En ese entonces, la auditoría, en ejercicio de sus facultades constitucionales consideró necesario realizar las auditorías aludidas en la revisión de la cuenta pública dos mil dos, independientemente de que haya tenido la opción de ejercer la facultad de revisión de situaciones excepcionales, ya dichas facultades son independientes una de otra y no son excluyentes entre sí, y se pueden aplicar ambas, dependiendo de la naturaleza de los actos que se denuncien. Por lo que respecta a la Cámara de Diputados, ésta determinó que tan sólo con la revisión de la cuenta pública dos mil dos, era suficiente para advertir las irregularidades en que había incurrido el Ejecutivo Federal.

    La parte actora dolosamente omitió hacer del conocimiento de la Suprema Corte los antecedentes que preceden a los actos que tacha de inconstitucionales, pues los verdaderos antecedentes del caso son:

    1. Por escrito de catorce de junio de dos mil cinco, el senador M.B.D. y S.R.D. denunciaron ante la auditoría diversas irregularidades en el manejo y custodia de la energía eléctrica por parte de la Comisión Reguladora de Energía.

    2. Del estudio realizado a esa denuncia, así como a sus anexos, la entidad de fiscalización superior determinó que se presumía un daño al Estado en su hacienda pública o al patrimonio de los entes públicos federales, cuyo monto resultaba superior a cien mil veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal y que se deducía la afectación de áreas estratégicas o prioritarias de la economía.

    3. Por considerar que las circunstancias e irregularidades aludidas se ubicaban en las hipótesis previstas en los incisos a) y c) del artículo 38 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, emitió el oficio OASF/1565/05 de doce de octubre de dos mil cinco, mediante el cual requirió al presidente de la Comisión Reguladora de Energía que procediera a la revisión sobre el otorgamiento de permisos; la fijación de tarifas; y las contraprestaciones a particulares y extranjeros.

    4. Tal como se desprende del texto del oficio impugnado, la denuncia de catorce de junio de dos mil cinco, en la que se detallan todas y cada una de las irregularidades, formó parte del requerimiento que se le realizó a la actora y por ello desde entonces ha estado en aptitud de desvirtuar o informar respecto de las irregularidades que se le atribuyen.

  3. Contestación de la Cámara de Diputados respecto de las pretensiones manifestadas por el poder actor.

    1. De la lectura de la demanda se desprende que la parte actora no reclama pretensión alguna a la Cámara de Diputados, pues si bien es cierto que según los artículos 74 y 79 de la Constitución, la Cámara de Diputados realiza la revisión de la cuenta pública apoyándose en la entidad de fiscalización superior de la Federación, el Constituyente Permanente dotó a dicha entidad de autonomía técnica y de gestión.

    2. Como consecuencia de esa autonomía, independientemente del procedimiento ordinario de revisión y fiscalización de la cuenta pública, a que se refieren los artículos 74, fracción IV, cuarto párrafo y 79, fracción I, tercer párrafo, de la Constitución, el Constituyente Permanente le concedió a la auditoría atribuciones para llevar a cabo un procedimiento extraordinario especial que en el artículo 79, fracción I, párrafo tercero, de la Constitución y en el título cuarto de la Ley de Fiscalización se denominan"revisiones de situaciones excepcionales".

    3. Así, se trata de dos procedimientos distintos: 1) el procedimiento de revisión anual de la cuenta pública, de carácter regular y permanente regido por un principio de anualidad, y 2) el procedimiento de revisión de situaciones excepcionales, de carácter excepcional para los casos en que se denuncian circunstancias de las que pueda suponerse, fundadamente el presunto manejo, aplicación o custodia irregular de los recursos públicos federales o de su desvío.

    4. Por tratarse de procedimientos distintos, a la "revisión de situaciones excepcionales", no le son aplicables las formalidades y términos del procedimiento de la revisión de la cuenta pública.

    5. Los actos impugnados derivan del ejercicio de la facultad constitucional de la auditoría de formular requerimientos de revisión de situaciones excepcionales consagrada en el artículo 79, fracción I, párrafo tercero de la Constitución, por lo que al no haberlos emitido la Cámara de Diputados, éstos le resultan ajenos.

    6. No obstante lo anterior, la pretensión de la parte actora de que se declare la invalidez constitucional de los actos reclamados resulta improcedente pues:

    1. La emisión del requerimiento de revisión e informe de situación excepcional contenido en el oficio número OASF/1565/05, se ajusta a lo establecido en los artículos 14, 16, 49, 74, 79, 89, fracción I, 90, 128 y 133 de la Constitución y a los artículos 36 a 44 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación; por lo que no se invade la esfera constitucional de competencia de la parte actora.

    2. Respecto a la supuesta obligación contenida en el requerimiento impugnado en el sentido de tener que instruir procesos de revisión y sanción sobre la legalidad de actos que fueron emitidos por la Comisión Reguladora de Energía y otras dependencias del Poder Ejecutivo, la obligación de realizar la revisión de situación excepcional no deriva del contenido del oficio impugnado, sino de lo dispuesto por los artículos 79, fracción I, párrafo tercero, de la Constitución y 37 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, por lo que la auditoría actuó en cumplimiento a dichos preceptos.

    3. Respecto de los efectos y consecuencias que de manera directa derivan del requerimiento cuya invalidez se demanda, particularmente el consistente en la inminente imposición de sanciones y fincamiento de responsabilidades, los mismos no existen, ya que si bien es cierto que tratándose de revisiones de situaciones excepcionales las facultades de la auditoría tienen carácter imperativo y los artículos 40, 41 y 42 de la Ley de Fiscalización la facultan para fincar responsabilidades e imponer multas, en el caso, la revisión de situación excepcional no ha concluido con el fincamiento de responsabilidades, sino que se encuentra en sus etapas iniciales.

  4. Contestaciones coincidentes de la Auditoría Superior de la Federación y de la Cámara de Diputados respecto del fondo del asunto. Coincidentemente, tanto la Auditoría Superior de la Federación como la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, al rendir sus respectivas contestaciones de demanda señalaron, esencialmente, lo siguiente:

    1. Son infundados los conceptos de invalidez marcados como primero y segundo, ya que el requerimiento contenido en el oficio OASF/1565/05 se emitió por la Auditoría Superior de la Federación en pleno ejercicio de la facultad constitucional de revisión de situaciones excepcionales, prevista en el artículo 79 constitucional, el cual fue producto del procedimiento de reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta de julio de mil novecientos noventa y nueve, estableciéndose en su artículo segundo transitorio, que la entidad de fiscalización superior de la Federación, iniciaría el ejercicio de las funciones derivadas de las fracciones I a IV del artículo 79 de la Constitución, a partir de la revisión de la cuenta pública correspondiente al año dos mil uno. De lo que se desprende que en cuanto a las demás disposiciones que no se refieren a la revisión de la cuenta pública, como lo es la revisión de situaciones excepcionales, entraron en vigor el treinta y uno de julio de mil novecientos noventa y nueve, tal y como lo prevé el artículo primero transitorio del decreto.

      En el caso, el acto impugnado se relaciona con la revisión de situaciones excepcionales respecto del adecuado manejo de la energía eléctrica que como área estratégica tiene bajo su control la Comisión Reguladora de Energía, específicamente lo relativo a los excedentes de energía eléctrica que se venden y generan bajo la protección de doscientos ochenta y tres permisos de generación de energía eléctrica vigentes en el año dos mil cinco, que fueron otorgados por la parte actora. A través de ellos, diversos particulares están generando excedentes de energía eléctrica que venden como servicio público e incluso la ofrecen como tal para conseguir supuestos "socios", que en realidad son compradores, afectando con ello de manera importante dicha área estratégica de la economía, con lo que se actualizan las facultades conferidas a la entidad de fiscalización superior en materia de revisión de situaciones excepcionales, así como para el ejercicio de cualquier acción que pudiera derivarse del informe requerido a la actora.

      De un análisis del procedimiento de reforma constitucional que dio origen a la entidad de fiscalización superior de la Federación, así como de diversos criterios interpretativos como el literal, el sistemático, el evolutivo y el método teleológico, y a fin de dilucidar la ratio legis del artículo 79 de la Constitución Federal, se concluye que:

      1. El Poder Revisor de la Constitución estimó necesaria la creación de una entidad de fiscalización superior de la Federación, con atribuciones relacionadas con la fiscalización de la cuenta pública, de revisión sobre la gestión pública gubernamental y de revisión de situaciones excepcionales, con la finalidad de perfeccionar la gestión gubernamental, combatir la corrupción, rindiendo cuentas claras y oportunas al pueblo sobre el manejo, aplicación y custodia adecuada de los recursos públicos, garantizando que los mismos están siendo utilizados con honestidad, eficiencia y honradez en beneficio de la población, recuperando con ello la confianza de los gobernados en las instituciones públicas y logrando que la función pública sea ejercida con transparencia, lo que se relaciona directamente con la eficacia del derecho fundamental a la información.

        Así, en virtud de su trascendencia e íntima relación con la litis del asunto y con la materia de rendición de cuentas por parte de los servidores públicos, son aplicables las tesis números P. LXXXIX/96, de rubro: "GARANTÍAS INDIVIDUALES (DERECHO A LA INFORMACIÓN). VIOLACIÓN GRAVE PREVISTA EN EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 97 CONSTITUCIONAL. LA CONFIGURA EL INTENTO DE LOGRAR LA IMPUNIDAD DE LAS AUTORIDADES QUE ACTÚAN DENTRO DE UNA CULTURA DEL ENGAÑO, DE LA MAQUINACIÓN Y DEL OCULTAMIENTO, POR INFRINGIR EL ARTÍCULO 6o. TAMBIÉN CONSTITUCIONAL." y P. XLV/2000, de rubro: "DERECHO A LA INFORMACIÓN. LA SUPREMA CORTE INTERPRETÓ ORIGINALMENTE EL ARTÍCULO 6o. CONSTITUCIONAL COMO GARANTÍA DE PARTIDOS POLÍTICOS, AMPLIANDO POSTERIORMENTE ESE CONCEPTO A GARANTÍA INDIVIDUAL Y A OBLIGACIÓN DEL ESTADO A INFORMAR VERAZMENTE."

        En un Estado democrático, regido por una Constitución General, no puede afirmarse que los intereses nacionales sean diversos a los de la sociedad, por lo que el derecho a la información consagrado en el artículo 6o. constitucional, interpretado en forma armónica y sistemática con el artículo 79 constitucional, relativo a las atribuciones conferidas a la entidad de fiscalización superior de la Federación en materia de fiscalización y revisión de la cuenta pública y de la revisión de situaciones excepcionales, únicamente es respetado mediante la información veraz y oportuna que garantice la transparencia respecto del manejo, custodia y aplicación de los recursos públicos federales.

      2. Un precedente relevante para determinar el alcance de las atribuciones de la entidad de fiscalización superior de la Federación en materia de revisión de situaciones excepcionales lo constituye el voto concurrente formulado por la Ministra M.B.L.R. en la controversia constitucional 61/2004.

      3. La entidad de fiscalización superior de la Federación, en materia de revisión de situaciones excepcionales tiene las más amplias facultades constitucionales para realizar su cometido, entre ellas, solicitar la información necesaria para cumplir con sus fines.

      4. La revisión de situaciones excepcionales es independiente del procedimiento de revisión y fiscalización superior de la cuenta pública y de cualquier otro procedimiento que pudiere derivarse de los resultados obtenidos durante la práctica de las auditorías.

      5. La revisión de situaciones excepcionales no está sujeta a las reglas generales establecidas para la revisión de la cuenta pública.

      6. La revisión de situaciones excepcionales no está limitada al principio de anualidad que es propio del procedimiento establecido para la revisión de la cuenta pública.

      7. Para brindar eficacia a la facultad de revisión de situaciones excepcionales, la entidad de fiscalización superior no tiene un límite en el tiempo y el plazo debe considerarse con la prudencia necesaria para hacer frente a esas situaciones.

      8. Los sujetos de fiscalización deben otorgar las facilidades y los auxilios que requiera la entidad de fiscalización superior de la Federación para el ejercicio de sus funciones.

      9. La fiscalización de la cuenta pública a cargo de la Cámara de Diputados con apoyo de la entidad de fiscalización superior de la Federación no constituye una prerrogativa del Estado sino una obligación de éste frente a los gobernados, los cuales tienen el derecho a ser informados del uso y destino de los recursos del Estado, que se han generado a propósito de las contribuciones.

      10. La reforma constitucional que creó la entidad de fiscalización superior parte del principio de división de poderes, mediante el cual se asegura a la sociedad que ningún poder puede traspasar sus límites en perjuicio de los derechos fundamentales de los gobernados.

      11. Al igual que la reforma constitucional que dotó a la Suprema Corte de atribuciones propias de un tribunal constitucional, para el control constitucional de los actos del poder público y la protección de los derechos del hombre, la reforma al artículo 79 constitucional también busca fortalecer la defensa de la Constitución, mediante la revisión de situaciones excepcionales.

      12. La tendencia en materia de revisión de situaciones excepcionales es ampliar el ámbito de supervisión más allá de la verificación del apego a la normatividad y las normas contables, hacia una mayor evaluación de la gestión y de los resultados.

      13. La fiscalización superior se enfoca al control de la legalidad, de la regularidad, de la operación financiera y de la gestión misma del gobierno y de la administración pública.

      14. Se confirieron a la entidad de fiscalización superior atribuciones de auditoría a la gestión gubernamental más allá de la revisión de la cuenta pública.

      15. Toda la actividad estatal relacionada con la recaudación, manejo, custodia, administración o erogación de fondos y recursos federales está sometida al control de la entidad fiscalizadora superior, independientemente de que se refleje o no en el presupuesto federal.

      16. El elemento base que se toma en cuenta para la actualización de las atribuciones de la entidad de fiscalización superior es que se trate del manejo de recursos públicos federales, por lo que en el caso del cobro de porteo implica un daño, ya que su costo tan bajo ocasiona un perjuicio a la Comisión Federal de Electricidad.

      17. El control de la entidad de fiscalización superior respecto de los poderes de la unión y los entes públicos federales, no implica subordinación de éstos respecto de aquélla, por lo que deben asumir la plena y exclusiva responsabilidad sobre sus actos y omisiones.

      18. La entidad de fiscalización superior no es una entidad meramente inquisitoria, sino también de previsión, con atribuciones para llevar a cabo una evaluación integral de la actividad pública como una medida preventiva.

      19. Una visión integral de lo que es el sistema de fiscalización previsto en la Constitución implica la inclusión de atribuciones que permitan a la entidad de fiscalización superior efectuar el señalamiento oportuno de las transgresiones normativas y las infracciones a los principios de legalidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad de recursos públicos federales, para poder adoptar las medidas correctivas.

      20. Las actividades del Estado relacionadas con el manejo y custodia de la energía eléctrica como recurso público federal son materia de revisión de situaciones excepcionales, en razón de que es un área estratégica para la economía y por la afectación que la misma puede sufrir por un manejo inadecuado de los recursos que dispone.

      21. Cuando en una controversia se plantean cuestiones estrechamente relacionadas con el respeto a los derechos fundamentales consagrados en la Constitución, debe privilegiarse en todo momento su protección y plena validez.

      22. En el caso de que las autoridades públicas asuman ante la sociedad actitudes faltas de ética, al entregar a la comunidad una información manipulada, incompleta, condicionada a intereses de grupos o personas, que le vede la posibilidad de conocer la verdad para poder participar libremente en la formación de la voluntad general, incurren en violación grave a las garantías individuales en términos del artículo 97 constitucional, segundo párrafo, pues su proceder conlleva a considerar que con ellas se pretende incorporar a la vida política, la cultura del engaño, de la maquinación y de la ocultación, en lugar de la transparencia para enfrentar la verdad y tomar acciones rápidas y eficaces para llegar a ésta y hacerla del conocimiento de los gobernados.

      23. Se dotó al legislador secundario con la facultad para establecer cuáles serían las condiciones que permitieran a la entidad de fiscalización superior revisar las situaciones excepcionales.

      24. Se dotó a la Auditoría Superior de la Federación de la posibilidad de: a) examinar actos anteriores al ejercicio fiscal en que se aplique la revisión; b) solicitar al ente fiscalizado un informe respecto de las actuaciones realizadas en la revisión de las irregularidades requeridas, y c) imponer sanciones al ente requerido, en el caso de que no entregue el informe en el término solicitado.

    2. De igual forma, del análisis de los artículos 36 al 44 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, así como del procedimiento legislativo que le dio origen, se advierte que:

      1. La auditoría en las situaciones excepcionales podrá requerir a los sujetos de fiscalización que revisen los conceptos específicos vinculados de manera directa a las denuncias presentadas.

      2. Los procedimientos de revisiones de situaciones excepcionales son aquellos en los cuales, mediante la existencia de una denuncia debidamente fundada o por ciertas circunstancias permitan suponer el presunto manejo, aplicación o custodia irregular de recursos públicos o de su desvío, de la cual se deduzca que: 1) Exista un daño patrimonial que afecte a la hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales, por un monto superior a cien mil veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal; 2) Se deduzcan hechos de corrupción determinados por autoridad competente; 3) Se afecten áreas estratégicas o prioritarias de la economía; 4) Se deduzca el riesgo de que se paralice la prestación de servicios públicos esenciales para la comunidad, y 5) Se deduzca el desabasto de productos de primera necesidad.

      3. El requerimiento que haga la auditoría a la entidad fiscalizada deberá aportar indicios probatorios razonables, mediante los cuales se presuma que la irregularidad cometida ocasionó un daño al Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales.

      4. Las entidades fiscalizadas están obligadas a rendir a la auditoría, en un plazo que no exceda de setenta y cinco días, un informe del resultado de sus actuaciones, el cual será elaborado por la propia entidad fiscalizada, en el que se informe también de las sanciones impuestas a los servidores públicos involucrados.

      5. En caso de que haya transcurrido el plazo mencionado y la entidad fiscalizada sin causa justificada no presente el informe, la auditoría procederá a fincar responsabilidades e impondrá a los servidores responsables una multa de cien a seiscientos días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal; dichas medidas de apremio no liberarán al infractor de cumplir con las obligaciones o regularizar las situaciones que motivaron las multas.

      6. En caso de que la auditoría, además de imponer la sanción, requiera al infractor nuevamente para que en un plazo no mayor a cuarenta y cinco días, cumpla con lo requerido, y éste no lo haga, será sancionado como reincidente.

      7. Para la imposición de multas, la auditoría oirá al infractor y tomará en cuenta sus condiciones económicas, la gravedad de la infracción, así como su nivel jerárquico.

      8. El fincamiento de responsabilidades y sanciones no excluye la imposición de otras que fueren aplicables a los servidores públicos por la Auditoría Superior de la Federación.

      9. Las revisiones excepcionales se sujetan a un procedimiento distinto a la revisión y fiscalización de la cuenta pública, debido a que en aquéllas la propia entidad fiscalizada realiza la revisión de los rubros que en su caso le señale la auditoría, mientras que en ésta, es la auditoría quien realiza la revisión.

    3. Por ello, el oficio impugnado no contraviene el contenido y el espíritu del régimen constitucional que rige a la entidad de fiscalización superior de la Federación, toda vez que se emitió en pleno ejercicio de la facultad específica de revisión de situaciones excepcionales, prevista en el artículo 79, fracción I, párrafo tercero, de la Constitución, que expresamente dispone que esa entidad tiene la atribución para que sin perjuicio de los informes a que se refiere el primer párrafo de dicha fracción, tratándose de las situaciones excepcionales que determine la ley, requiera a los sujetos de fiscalización para que revisen los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe.

    4. Es infundado que la atribución constitucional de revisión de situaciones excepcionales se encuentre circunscrita a las reglas generales para la revisión de la cuenta pública, toda vez que del propio texto del tercer párrafo, fracción I, del artículo 79 constitucional, se estableció un procedimiento excepcional apartado de los principios que rigen la fiscalización de la cuenta pública y se eliminó la revisión por parte de la auditoría, trasladándola a los sujetos de fiscalización, además de que dotó de facultades al legislador secundario para establecer los supuestos para llevar a cabo el requerimiento de revisión de situaciones excepcionales.

      Lo anterior es así, toda vez que del título cuarto de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, denominado "De la revisión de situaciones excepcionales" que abarca del artículo 36 al 44, se desprenden las formalidades y circunstancias específicas del procedimiento relativo a la revisión de situaciones excepcionales, preceptos legales de los que se derivan distintos supuestos para la procedencia de la revisión aludida, diferentes plazos para la atención de los requerimientos respectivos, así como diferentes sanciones.

      La voluntad del autor de la norma fue consignar casos cuyo denominador común fuese la realización de conductas que merecen la emisión de un requerimiento del órgano fiscalizador bajo un mecanismo ágil y con amplias facultades para conminar a los entes públicos fiscalizados y servidores públicos involucrados, para que rindiera el informe respectivo sobre los hechos denunciados y, en su caso, de las sanciones impuestas, por lo que de ninguna manera se puede interpretar que la revisión aludida en el tercer párrafo fracción I del artículo 79 constitucional se encuentre ceñida a la revisión de la gestión financiera o que se sujete al principio de anualidad que rige únicamente para la revisión de la cuenta pública, pues ello implicaría crear una excepción que se debe realizar en los mismos términos y supuestos que en los casos ordinarios, lo que jurídicamente no tendría sentido.

      El principio de anualidad se prevé sólo respecto de la revisión y la fiscalización de la cuenta pública, a excepción de lo dispuesto en el artículo 20, segundo párrafo de la citada ley.

      Esto es así, porque tanto la Constitución en sus artículos 74, fracción IV, y 79, fracción I, párrafo tercero, como la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, en su título cuarto, armonizan el procedimiento regular de revisión de la cuenta pública, con el diverso mecanismo legal destinado al tratamiento de las denominadas constitucional y legalmente "situaciones excepcionales", al haberse empleado la palabra "sin perjuicio de los informes a que se refiere el primer párrafo de esta fracción", expresiones más que elocuentes de la exclusión del tratamiento ortodoxo u ordinario, que el legislador quiso que fueren segregadas del procedimiento jurídico reglamentario de la fiscalización de la revisión de la cuenta pública, con la finalidad primordial de abrir la posibilidad de que la entidad de fiscalización superior indirectamente pueda llevar a cabo revisiones en cualquier momento, sin que se rija por el principio de anualidad.

      En la Constitución y en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación no hay un procedimiento único de fiscalización, sino uno ordinario referido a la revisión anual de la cuenta pública y otro, extraordinario que emerge para los casos en que se denuncian cualquiera de las circunstancias expresamente previstas en el artículo 38 de la ley secundaria, de las que pueda suponerse fundadamente, el "presunto manejo, aplicación o custodia regular de los recursos públicos federales o de su desvío".

      Los permisos de generación de energía eléctrica sí tienen que ver con la gestión financiera de la Comisión Reguladora de Energía, porque derivan en el manejo, custodia y aplicación de los ingresos, egresos y de los recursos públicos, y están sujetos a objetivos contenidos en los programas federales aprobados, circunstancia que se demuestra con los informes que de las cuentas públicas correspondientes a los ejercicios fiscales dos mil, dos mil dos, dos mil tres y dos mil cuatro, ha rendido la Comisión Reguladora de Energía a través del Ejecutivo Federal, a la Cámara de Diputados.

      Además, el Ejecutivo Federal, al presentar la cuenta pública, presentó a la Cámara de Diputados el Tomo XI denominado Banco de Información, en el cual a fojas 173 y 182, reportó el formato que denomina "Ejercicio programático económico financiero del gasto programable devengado" correspondiente a la Secretaría de Energía, quien en el apartado denominado Categorías Programáticas incluyó el rubro de Procesos y Proyectos (P002) relativo al otorgamiento y regulación de permisos de generación (modalidad de autoabastecimiento, cogeneración, producción independiente, pequeña producción y exportación) e importación de energía eléctrica, por parte de la Comisión Reguladora de Energía, formato que en los apartados de gasto corriente y de gasto de capital informa el porcentaje de ejercicio presupuestal, lo que evidencia que los permisos de generación de energía eléctrica se reflejen directamente con la gestión financiera del Ejecutivo Federal.

      Desafortunadamente, en la controversia constitucional 61/2004, los Ministros de la Suprema Corte no tuvieron a la vista esta información, y no la pudieron apreciar como evidencia, por lo que resolvieron que los permisos de generación de energía eléctrica no se relacionaban con la gestión financiera de la citada comisión.

      En razón de lo anterior, los permisos de generación de energía eléctrica; el cumplimiento de las obligaciones establecidas en los permisos; la fijación de tarifas; y las contraprestaciones a particulares y extranjeros, son actividades de la Comisión Reguladora de Energía vinculadas a su gestión financiera. Por ende, pueden ser materia de la revisión ordinaria de la cuenta pública; la parte actora trata de incorporar el concepto de gestión financiera a la revisión de situaciones excepcionales, sin razón alguna, para buscar que el Máximo Tribunal aplique dicho concepto en los términos tratados en la controversia constitucional 61/2004, lo cual es improcedente, ya que en el artículo 36 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación el legislador sólo se refiere al presunto manejo, aplicación o custodia irregular de recursos públicos federales o su desvío.

      En esa tesitura, el acto impugnado no excede las atribuciones constitucionales y legales que tiene la auditoría para requerir la revisión de las circunstancias especificadas en la denuncia que dio origen al requerimiento de revisión de situación excepcional y, en consecuencia, la Comisión Reguladora de Energía está obligada a realizar la revisión ordenada y a entregar el informe requerido.

    5. La auditoría cuenta con facultades para requerir la revisión sobre el otorgamiento de permisos de generación de energía eléctrica, el cumplimiento de las obligaciones establecidas en los permisos en relación a la fijación de tarifas y las contraprestaciones a permisionarios, ya que la generación de energía eléctrica para el servicio público es un área estratégica del sector público, respecto de la que no se otorgarán concesiones, por lo que el otorgamiento de permisos, en contravención a los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución, puede llegar a generar un daño al Estado en su hacienda pública federal o del patrimonio de los entes federales.

    6. El objeto de los contratos cuya revisión se solicita en la denuncia de catorce de junio de dos mil cinco es la generación de energía eléctrica, área estratégica para la economía de la nación y, por ende, la denuncia de irregularidades en el manejo de dicho recurso, presumiéndose un daño al Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales es suficiente para actualizar la atribución desplegada con el oficio impugnado, sin que tal requerimiento implique obligar a la entidad requerida a realizar revisiones de la legalidad de los permisos de generación de energía eléctrica, sino que se le requiere la revisión de los conceptos específicos vinculados con la denuncia como lo regula el legislador; además, en la denuncia mencionada se detallan con precisión las irregularidades atribuidas al Ejecutivo Federal por el inadecuado manejo del recurso federal que tiene encomendado a su cargo, entre las cuales se encuentran las siguientes:

      1. La existencia de un comercio ilegal de electricidad simulando sociedades de autoabastecimiento en trece de los permisos otorgados dan cobertura a negocios de generación y venta de energía eléctrica.

      2. Los titulares de los permisos son empresas especializadas en la generación de electricidad; algunas detentan más de un permiso de autoabastecimiento; otras disponen de más de una central. Casi ninguna aparece como consumidor de la electricidad generada. Son empresas que se dedican a generar grandes cantidades de electricidad para que otros la consuman y su finalidad no es el autoconsumo sino el negocio eléctrico.

      3. Los propietarios de las centrales simulan ser "socios mayoritarios" y realizan un servicio público no una asociación auténtica de autoconsumo.

      4. En más de la mitad de los permisos la capacidad de la central aprobada en el permiso excede por mucho la demanda máxima de los socios iniciales, en un caso en más de sesenta veces. Esos permisos desvirtúan la naturaleza jurídica del autoabastecimiento.

      5. Algunos socios (clientes) participan en varias de las sociedades de autoabastecimiento, es decir, tienen varios proveedores de electricidad, conformando un mercado eléctrico no previsto ni en la ley ni en la Constitución.

      6. La demanda de los futuros socios nunca se especifica en los permisos, lo que demuestra que no es una asociación de autoconsumidores, pues ni se conocen ni se tiene determinada su necesidad ni su excedente legal.

      7. Los socios están alejados cientos o miles de kilómetros unos de otros y de la central generadora. La red eléctrica nacional (CFE y LFC) posibilita las transacciones de compra venta de fluido eléctrico disfrazadas de transferencias entre "socios". Estas transacciones han proliferado, porque la Comisión Reguladora de Energía obliga a la Comisión Federal de Electricidad a brindar el servicio de transporte de electricidad a precios subsidiados.

      8. La Comisión Reguladora de Energía concede los permisos con un número reducido de socios iniciales y en función del "marketing" que se haga se incorporan otros más. Es decir, primero se integra la empresa generadora y después se buscan los "socios" (clientes) a quien suministrar (vender) la electricidad. El objetivo de estos proyectos no es el autoconsumo, sino la incorporación de clientes ya sea para emplear la capacidad no utilizada por los socios iniciales o para justificar la construcción de una nueva central.

      9. La incorporación ilimitada de socios, significa que se prevé que la permisionaria crezca y se fortalezca construyendo más centrales y agregando nuevos socios. Las sociedades de autoabastecimiento conformadas como negocios eléctricos desnaturalizan los permisos de autoabastecimiento, lo cual contraviene la ley.

      10. Los miembros de las sociedades de autoabastecimiento no pagan el aprovechamiento que indica la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, a pesar de que utilizan bienes y recursos de la nación, como son las corrientes de agua y la red eléctrica nacional.

      11. La finalidad principal de dos permisos (E/153/AUT/99 y E/155/AUT/99) no es el autoconsumo sino la venta de excedentes a la Comisión Federal de Electricidad. Dichos excedentes representan el ochenta y cinco y noventa y cinco por ciento, respectivamente, de la capacidad prevista en esos permisos.

      12. El desarrollo de estas sociedades de autoabastecimiento está causando daño patrimonial a la Comisión Federal de Electricidad, por ejemplo, en el permiso E/201/AUT/01, el titular, la empresa Eléctrica del Valle de México, instalará ciento veinte aerogeneradores en el Estado de Oaxaca con una capacidad total de ciento ochenta MW y una producción anual de novecientos setenta y cuatro G.. Aprovecharán el potencial para producir energía eléctrica que se presenta anualmente en esa región. Incorporaron a este proyecto como socios en el autoabastecimiento a ciento veintidós Municipios y adicionalmente treinta y siete entidades de servicios de agua potable y alcantarillado del Estado de México.

      13. Los dueños del parque de generación ofrecieron a las entidades públicas asociadas precios de la electricidad menores en aproximadamente un veinte por ciento respecto de las tarifas de la Comisión Federal de Electricidad, en virtud de que recibirán subsidios por parte de la paraestatal, con lo que se causa un presunto daño al patrimonio de la Comisión Federal de Electricidad.

      14. El precio vigente de la tarifa 5 de alumbrado público es de 1.20 pesos por kWh, lo cual permite a la Comisión Federal de Electricidad obtener un remanente muy alto. Como el costo del servicio a ese tipo de consumidores es 0.50 pesos por kWh, el remanente alcanza 0.70 pesos por kWh; esto representa un beneficio equivalente a seiscientos ochenta millones de pesos anuales. Para los inversionistas el costo será de 0.64 pesos por kWh y tendrían un remanente de 0.56 pesos por kWh, para integrar quinientos cuarenta y seis millones de pesos por año. Es obvio que el permisionario está prestando un servicio público que está prohibido para los particulares y reservado al Estado.

      15. Las tarifas de transmisión de la Unión Europea corresponden a líneas que operan en voltajes de 220 KV o superior, y puede apreciarse que aun con utilización de ocho mil setecientos sesenta horas por año, las tarifas medias europeas son tres veces mayores que las que se han estado aplicando en México. La mayoría de ciento cinco usuarios industriales comprendidos en estos proyectos de autoabasto y cogeneración es alimentada por la Comisión Federal de Electricidad en 110 y 13.8 KV y, por tanto, las tarifas de porteo deberían ser mayores, con lo que se causa un presunto daño a la Comisión Federal de Electricidad por dos mil seiscientos ochenta y cinco millones de pesos anuales, considerándose sólo catorce permisos de autoabastecimiento y cogeneración.

      16. Para evaluar las cantidades que deben pagarse, de los catorce permisos más importantes de autoabastecimiento y cogeneración, se concluye que éstos pagarán mil noventa millones de pesos por el servicio de transmisión, cuando en realidad deberían pagar tres mil setecientos setenta y cinco millones de pesos por año. La pérdida para la Comisión Federal de Electricidad asciende a dos mil seiscientos ochenta y cinco millones de pesos anuales, excediendo el daño patrimonial previsto en el artículo 38 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.

      17. Las tarifas de porteo y respaldo que la Comisión Federal de Electricidad aplica por instrucciones de la Comisión Reguladora de Energía están muy por debajo de su precio real, lo cual representa un subsidio implícito que no está contemplado en el presupuesto de egresos de la Federación.

      18. La finalidad principal de algunos de esos permisos no es el autoconsumo sino la venta de excedentes a la Comisión Federal de Electricidad, sin que haya un control y manejo adecuado con relación a la generación de los excedentes generados por los particulares.

      19. La falta de control y manejo de los excedentes que generan los particulares protegiéndose en los permisos de autoconsumo y cogeneración, aumenta por el hecho de que los permisionarios se "asocian" a grandes industrias, comercios, servicios, gobiernos y personas físicas, para generar la energía eléctrica que consumen, lo que pone de manifiesto que el objetivo fundamental de esos permisos no sea la satisfacción de necesidades individuales sino colectivas, es decir, la venta de electricidad y no el autoconsumo.

      20. Las consecuencias de la falta de control y manejo de la energía eléctrica son que algunas sociedades de autoabastecimiento brinden un servicio público paralelo al que prevé la Constitución Federal.

      21. La reducción de sus ingresos por fuga de sus principales clientes, el incremento de sus costos fijos y los subsidios implícitos en las tarifas de porteo y respaldo, ponen en riesgo la viabilidad financiera de un organismo público con una tarea constitucional.

      22. Establecen tarifas de porteo y respaldo subsidiadas, afectando con ello las finanzas de la Comisión Federal de Electricidad y la capacidad del organismo público para atender a otros usuarios.

    7. Así, no se invade la esfera de competencia constitucional del Poder Ejecutivo Federal, siendo completamente infundado que mediante tales actos se pretenda revisar la legalidad de los permisos para la generación de energía, ya que la emisión y la revisión del informe del resultado de sus actuaciones corresponde a la propia entidad fiscalizada.

    8. Respecto del tercer concepto de invalidez, debe decirse que con la emisión del acto impugnado no se viola el principio de irretroactividad de la ley, ya que la revisión de la auditoría versa exclusivamente sobre el manejo y custodia que la comisión fiscalizada está llevando actualmente respecto de la ejecución de los objetos materia de los permisos de generación de energía que continúan vigentes y siguen surtiendo sus efectos y produciendo consecuencias por tratarse de actos administrativos de tracto sucesivo.

      Además, en dicho requerimiento, la auditoría no pretende calificar y regular actos jurídicos-administrativos, sino que únicamente ha requerido la realización de una revisión de las irregularidades denunciadas que se han suscitado y que se siguen produciendo por su falta de manejo e inadecuado control en los permisos de generación de energía eléctrica, es decir, no solicitó la revisión de actos que tuvieron lugar en ejercicios anteriores a la vigencia de la Ley de Fiscalización, sino de actos que no se agotan con su emisión sino que permanecen en el tiempo con todas sus consecuencias jurídicas para el Estado y los gobernados.

      Además, de los permisos de generación de energía eléctrica que pretenden revisarse, hasta el dos mil cinco, siguen vigentes doscientos ochenta y tres, mismos que siguen surtiendo sus efectos y generando consecuencias año con año, siendo claro que las atribuciones conferidas a la auditoría se dirigen principalmente a evitar los daños que está sufriendo el Estado en su hacienda pública federal o el patrimonio de los entes públicos federales, así como la afectación de un área estratégica fundamental para la economía de la nación.

    9. En cuanto al cuarto y quinto conceptos de invalidez en los que el actor aduce falta de fundamentación y motivación del requerimiento de revisión de situaciones excepcionales contenido en el oficio número OASF/1565/05, de doce de octubre de dos mil cinco, se trata de apreciaciones subjetivas y cuestiones de mera legalidad que no implican violaciones a la Constitución que puedan ser estudiadas en controversia constitucional.

      Si bien el Máximo Tribunal ha determinado la procedencia en controversia constitucional de conceptos de invalidez donde se planteen violaciones a los artículos 14 y 16 constitucionales, no todo argumento resulta procedente para acarrear la invalidez constitucional de los actos reclamados, pues para ello es indispensable que se violente indirectamente la Constitución y que con ello se vea afectado el federalismo y el principio de división de poderes.

      Aunque la Suprema Corte decida estudiar esos conceptos de invalidez, las argumentaciones de la actora resultan infundadas, pues:

      1. No son ciertas las argumentaciones de la actora, pues considera una supuesta violación al principio de legalidad, en la que alega una inadecuada interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y una falta de fundamentación en el acto cuya invalidez demanda, lo cual es materia de estudio de los recursos ordinarios regulados en esa ley y, supletoriamente, en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. La parte actora debió ejercitarlos, y al no hacerlo así, debe declararse improcedente la presente controversia constitucional, por actualizarse el supuesto previsto en la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

      2. Tanto el requerimiento combatido como sus anexos están debidamente fundados y motivados ya que la auditoría en pleno ejercicio de la facultad específica de revisión de situaciones excepcionales que le otorgan los artículos 79, fracción I, tercer párrafo, de la Constitución Federal y 36, 37, 38, incisos a) y c), 39 y 40 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, indicó que dicho requerimiento se llevó a cabo en razón de la denuncia de catorce de junio de dos mil cinco, la cual consideró debidamente fundada, ya que de la misma se desprenden circunstancias de las que puede presumirse un daño al Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales, la afectación de un área estratégica de la economía y un daño que resulta superior a cien mil veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, y como fundamento para ello se señalaron los preceptos constitucionales y legales e inclusive los del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación.

      3. En el texto del oficio de requerimiento la parte demandada incorporó la transcripción de los argumentos de la denuncia, que a su juicio resultan relevantes para sustentar la procedencia de la revisión de situación excepcional, aunado a que el propio actor reconoce haber tenido conocimiento del texto de la denuncia en el mismo acto en el que fue notificado el oficio número OASF/1565/05 de doce de octubre de dos mil cinco, por lo que es incuestionable que estuvo en todo momento en aptitud de llevar a cabo la revisión de los conceptos requeridos, que constitucional y legalmente está obligado a entregar dentro del plazo que le fue concedido.

      4. La totalidad de los razonamientos que hace valer el demandante se dirigen a señalar supuestas violaciones procedimentales, por indebida aplicación e interpretación del artículo 36 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y por la falta de fundamentación y motivación en el oficio impugnado, sin que de ninguna de las violaciones alegadas pueda advertirse una invasión a su esfera de competencia.

    10. Es infundado el sexto concepto de invalidez, toda vez que del análisis del marco jurídico que impera en la materia, se evidencia que la Auditoría Superior de la Federación sí tiene atribuciones para requerir la información solicitada en términos del artículo 37 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, en razón de lo siguiente:

      1. Del tercer párrafo de la fracción I del artículo 79 de la Constitución, se advierte que el órgano fiscalizador tiene la facultad de requerir la revisión de situaciones excepcionales que determine la ley a los sujetos de fiscalización y le rindan un informe. Si estos requerimientos no fueran atendidos, entonces se podrá dar lugar al fincamiento de las responsabilidades e imposición de multas a los servidores públicos que correspondan.

      2. Conforme a lo anterior, es claro que se dotó de facultades al legislador secundario para regular los plazos y formas conforme a los cuales se pueda llevar a cabo el requerimiento de revisión de situaciones excepcionales. Así, el legislador estableció la revisión de situaciones excepcionales en los artículos 36 al 44 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, señalando que tal procedimiento se llevará a cabo cuando se presenten denuncias debidamente fundadas o por otras circunstancias que lleven a suponer el irregular manejo, aplicación o custodia de recursos públicos federales, o su desvío, considerando tanto los ingresos o egresos a cargo del Estado mexicano.

      3. Dicho procedimiento inicia con el requerimiento que la Auditoría Superior de la Federación haga a las entidades fiscalizadas, en el que señale las revisiones de conceptos específicos vinculados de manera directa a las denuncias presentadas, ordenando que a partir de la recepción del requerimiento, las entidades fiscalizadas rendirán en un plazo que no excederá de setenta y cinco días su informe del resultado de sus actuaciones y, en su caso, de las sanciones que se hubieren impuesto o a que se hubieren hecho acreedores los servidores públicos involucrados y que para el caso de que la entidad fiscalizada no presente el informe referido, la Auditoría Superior de la Federación procederá a fincar las responsabilidades e imponer las multas correspondientes.

  5. Causas de improcedencia que hacen valer tanto la Auditoría Superior de la Federación como la Cámara de Diputados. Coincidentemente, tanto el presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados como la Auditoría Superior de la Federación al rendir sus respectivas contestaciones a la demanda también manifestaron, en síntesis, lo siguiente:

    1. En el caso no se agotó la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, por lo que se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia.

      Lo anterior, porque el legislador ordinario estableció en el artículo 39 de la ley reglamentaria de la materia, que la Suprema Corte, al dictar sentencia en las controversias constitucionales, debe examinar en su conjunto los razonamientos de las partes para precisar la cuestión efectivamente planteada, pues la actuación de dicho tribunal debe ceñirse a resolver cuestiones que impliquen violación en la esfera constitucional de competencia de las partes, garantizando el federalismo y la supremacía constitucional.

      En ese orden de ideas, la cuestión efectivamente planteada por la parte actora es que la auditoría aplicó e interpretó indebidamente el artículo 36 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, lo cual se traduce en un tema de mera legalidad que hace improcedente la controversia constitucional, pues no se debe pasar por alto que el Poder Legislativo, en estricto cumplimiento a su obligación de respetar la garantía de audiencia en las normas generales que expide, estableció los procedimientos, recursos y medios de defensa necesarios para que se oyera a los interesados afectados por los actos de la auditoría en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y en su caso en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo por ser de aplicación supletoria, según su artículo 6o.

      En los artículos 59 a 62 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, el legislador estableció que las resoluciones de la auditoría deben combatirse a través de la reconsideración que se promueve ante la misma entidad de fiscalización, o bien, por medio del juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa; asimismo, en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo el legislador estableció, entre otras cosas, los elementos y requisitos de los actos administrativos, así como los supuestos para su nulidad o anulabilidad. El Ejecutivo Federal actor omitió agotar los medios de defensa que las leyes secundarias establecen antes de iniciar la controversia constitucional, con lo que violentó el principio de definitividad.

      No es obstáculo para lo anterior el criterio de la Suprema Corte en el sentido de que el control de la regularidad constitucional que tiene a su cargo le autoriza el examen de todo tipo de violaciones a la Constitución, pues a ésta y al orden jurídico que de ella emana está sujeta su actuación. En tal virtud, si el legislador estableció claramente los recursos, procedimientos y medios de defensa para combatir los actos impugnados y la Suprema Corte debe sobreseer en la controversia al no haberse agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto, tal y como lo sostiene la jurisprudencia del Pleno del Alto Tribunal, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO NO SE HAYA PROMOVIDO PREVIAMENTE EL RECURSO O MEDIO DE DEFENSA LEGALMENTE PREVISTO PARA RESOLVER EL CONFLICTO O, SI HABIÉNDOLO HECHO, ESTÁ PENDIENTE DE DICTARSE LA RESOLUCIÓN RESPECTIVA."

      Independientemente de lo anterior, también se actualiza la causa de improcedencia mencionada en virtud de que el principio de definitividad no sólo se refiere a los recursos o medios de defensa que deban agotarse previamente a la controversia, sino que también comprende aquellos procedimientos que, una vez iniciados, se encuentren pendientes de resolución ante alguna otra autoridad.

      En efecto, sí existe un procedimiento ya iniciado pero que se encuentra en trámite o pendiente de resolución, en el que la cuestión debatida constituye también la materia de la controversia constitucional, ya que por su estado procesal no existe determinación o resolución definitiva sobre dicho conflicto, entonces la controversia resulta improcedente precisamente por no haberse agotado o concluido, criterio que fue sostenido por el Máximo Tribunal al resolver la controversia constitucional 32/97, promovida por el Ayuntamiento del Municipio de Valle de Bravo, Estado de México.

      En el caso, el oficio impugnado constituye simplemente el inicio del procedimiento de revisión de situaciones excepcionales, por lo que no es un acto definitivo que pueda impugnarse a través de la controversia constitucional, tal y como se desprende de la interpretación armónica y sistemática de los artículos 36 a 44 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación. Esto se robustece con la tesis del Pleno de la Suprema Corte, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE EN CONTRA DE LA SOLICITUD, AISLADAMENTE CONSIDERADA, QUE PRESENTA EL GOBERNADOR A LA LEGISLATURA PARA QUE SE REVOQUE EL MANDATO DE UN PRESIDENTE MUNICIPAL (ESTADO DE MÉXICO)."

      No es obstáculo para lo anterior que el actor alegue que el oficio impugnado contiene algún apercibimiento, pues la obligación de rendir el informe no deriva del oficio, sino de lo dispuesto por el artículo 37 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, por lo que el apercibimiento que pudiera contener el oficio impugnado no constituye un acto de molestia que origine la procedencia de la controversia constitucional, siendo aplicable, por analogía, la tesis de la Octava Época de instancia Tribunales Colegiados de Circuito, de rubro: "APERCIBIMIENTO. DISTINCIÓN ENTRE EL APERCIBIMIENTO COMO ACTO DE MOLESTIA Y EL APERCIBIMIENTO COMO SIMPLE ADVERTENCIA O INFORMACIÓN DE OBLIGACIONES QUE IMPONE LA LEY A LOS CONTRIBUYENTES.". Asimismo, es aplicable la tesis de la Segunda Sala de rubro: "MEDIDAS DE APREMIO. EL REQUERIMIENTO, CON APERCIBIMIENTO GENÉRICO DE IMPONERLAS, ES ACTO DE APLICACIÓN DE LA LEY RECLAMADA, QUE NO AFECTA EL INTERÉS JURÍDICO PARA LA PROCEDENCIA DEL AMPARO."

    2. Se actualiza otra causa de improcedencia relativa a la falta de interés legítimo de la parte actora para promover la presente controversia constitucional, pues la cuestión efectivamente planteada es que la auditoría aplicó e interpretó indebidamente el artículo 36 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, al formular el requerimiento impugnado; sin embargo, el citado requerimiento no origina el interés jurídico necesario para que el Poder Ejecutivo Federal promueva esta controversia constitucional.

      El interés jurídico en la controversia constitucional se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada sea susceptible de causar perjuicio a la parte actora, afectando su esfera constitucional de competencia, siendo aplicable la tesis del Pleno de esta Alto Tribunal de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA."

      Asimismo, los entes, poderes y órganos señalados en el artículo 105, fracción I, de la Constitución, para estar en posibilidad de acceder a la controversia constitucional y ser parte en ella requieren un interés constitucional que consta de tres elementos:

      1. Que exista una violación a la Constitución Federal, quedando al margen de tramitarse por esta vía las violaciones a leyes federales.

      2. Que esa violación sea atribuible a uno de los órganos señalados en el artículo 105, fracción I, de la Ley Fundamental, y que ésta sea en perjuicio de uno o varios órganos de los señalados en el mismo artículo constitucional.

      3. Que la norma o acto, además de ser violatorio de la Constitución, lesione el campo de acción de quien demande o invada el ámbito competencial que constitucionalmente le corresponde.

      Entonces, el juicio constitucional que se intenta es improcedente, puesto que el actor no alega una violación directa o indirecta a la Constitución que lesione su ámbito competencial, ya que reconoce que la auditoría cuenta con la facultad constitucional de realizar requerimientos de revisión de situaciones excepcionales, y lo único que alega es que se hizo una indebida interpretación del artículo 36 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.

      Por lo que respecta al supuesto fincamiento de responsabilidades que trae consigo el requerimiento impugnado, no debe perderse de vista que si bien tratándose de revisiones de situaciones excepcionales las facultades de la auditoría tienen carácter imperativo y los artículos 40, 41 y 42 de la Ley de Fiscalización la facultan para fincar responsabilidades e imponer multas, en el caso, la revisión de situaciones excepcionales no ha concluido con el fincamiento de responsabilidades, sino que exclusivamente se encuentra en sus etapas iniciales.

      Debe advertirse que el artículo 40 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación condiciona el fincamiento de responsabilidades y la imposición de una multa por parte de la auditoría para el caso en que una vez transcurrido el plazo señalado en el artículo 37 de dicha ley, la entidad fiscalizada, sin causa justificada, no presente el informe del resultado de sus actuaciones y, en su caso, de las sanciones que se hubieren impuesto o a que se hubieren hecho acreedores los servidores públicos involucrados.

      En tal virtud, pareciera que el Ejecutivo Federal confiesa que sin causa justificada, la Comisión Reguladora de Energía no va a presentar el informe y que por consiguiente la auditoría va a terminar fincando responsabilidades y por ello acude a la controversia constitucional para evitarlo.

      Aun suponiendo sin conceder que la revisión de situación excepcional implicara el inminente fincamiento de responsabilidades, ese hecho no le otorga el interés legítimo al Poder Ejecutivo para promover la presente controversia, ya que ni en ese supuesto se produciría una violación en su esfera constitucional de competencia, pues el fincamiento de responsabilidades estaría dirigido a los servidores públicos, no a dicho poder, y aquéllos tienen a su alcance los medios de defensa establecidos en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación para combatir los actos de la auditoría.

      Lo que pretende la parte actora es pasar por alto lo dispuesto en el artículo 79, fracción I, párrafo tercero, de la Constitución, respecto de la facultad de la entidad de fiscalización superior para realizar revisiones de situaciones excepcionales, no obstante que se colman todos y cada uno de los extremos previstos por el artículo 36 en relación con incisos a) y c) del artículo 38 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, al presumirse un daño patrimonial a la Comisión Federal de Electricidad y a la Compañía de Luz y Fuerza del Centro, así como la afectación de un área estratégica para la economía del país, siendo aplicable la tesis del Pleno del Alto Tribunal de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DE FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN."

      De esta forma, al no tener interés legítimo la parte actora para demandar la invalidez de la revisión de situación excepcional, de conformidad con los artículos 1o., 19, fracción VIII y 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, debe declararse el sobreseimiento de la controversia constitucional.

      Finalmente, se solicita la suplencia de la deficiencia de la contestación de la demanda, lo que se apoya en la tesis de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EN ELLA NO ES POSIBLE JURÍDICAMENTE CONSIDERAR DEFICIENTES LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ PLANTEADOS."

SÉPTIMO

Opinión del procurador general de la República. El procurador general de la República al formular su opinión manifestó sustancialmente que:

  1. La Suprema Corte es competente para conocer del presente asunto; quien promueve la demanda cuenta con legitimación para hacerlo, la cual fue presentada oportunamente.

  2. En relación con las causas de improcedencia que hicieron valer las autoridades demandadas:

    1. Es fundado que el requerimiento contenido en el oficio impugnado constituye simplemente el inicio del procedimiento de revisión de situaciones excepcionales, por lo que no es un acto definitivo que pueda impugnarse a través de la controversia constitucional, ya que la Suprema Corte ha sustentado que la causa de improcedencia prevista en la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, en el sentido de que las controversias constitucionales son improcedentes cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, implica un principio de definitividad, según la tesis de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO NO SE HAYA PROMOVIDO PREVIAMENTE EL RECURSO O MEDIO DE DEFENSA LEGALMENTE PREVISTO PARA RESOLVER EL CONFLICTO O, SI HABIÉNDOLO HECHO, ESTÁ PENDIENTE DE DICTARSE LA RESOLUCIÓN RESPECTIVA."

      El acto impugnado se emitió dentro de un procedimiento que no está concluido, en el que la cuestión debatida es precisamente la materia propia de la controversia constitucional. El actor estaba obligado a esperar a que el citado procedimiento se sustanciara en todas sus etapas, para que procediera la presente controversia, máxime si el acto combatido no impone sanciones o fincamiento de responsabilidades de las que se pudiera deducir un principio de afectación a su esfera de facultades.

      Luego de hacer un análisis del procedimiento de fiscalización que efectúa la auditoría y de la figura de situación excepcional, se concluye que no se está en presencia de un acto definitivo, pues la auditoría está en posibilidad de imponer sanciones hasta que agota el procedimiento de fiscalización superior, el cual solamente se puede iniciar cuando se trate de procesos concluidos (artículo 2o., fracción X, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación) o cuando ya se haya entregado la cuenta pública respectiva.

      Ello se robustece si se considera que, de lo contrario, se daría lugar a que se promoviera juicio en contra de cada uno de los actos de ese tipo de procedimientos, lo que desnaturalizaría su esencia como vía uniinstancial y desvirtuaría el carácter de la Suprema Corte como el único tribunal facultado para resolver sobre la constitucionalidad de actos definitivos de las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I de la Constitución, siendo aplicable la tesis de jurisprudencia de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE EN CONTRA DE LA SOLICITUD, AISLADAMENTE CONSIDERADA, QUE PRESENTA EL GOBERNADOR A LA LEGISLATURA PARA QUE SE REVOQUE EL MANDATO DE UN PRESIDENTE MUNICIPAL (ESTADO DE MÉXICO)."

      En esas condiciones, con fundamento en la fracción II del artículo 20 de la ley reglamentaria de la materia, procede sobreseer la controversia constitucional.

    2. En relación con la actualización de la causa de improcedencia prevista en la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, en el sentido de que el poder actor podía combatir el requerimiento impugnado a través del recurso de reconsideración ante la propia entidad de fiscalización o el juicio de nulidad tramitado ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, debe señalarse que ese recurso sólo procede contra las sanciones y demás resoluciones que emita la auditoría que afecten directamente a servidores públicos o particulares, por lo que no es un medio de defensa que pueda promoverse a nivel de entes fiscalizadas, además de que en el caso se plantea la violación a disposiciones constitucionales del orden federal, y la entidad de fiscalización no cuenta con facultades para pronunciarse sobre cuestiones, que son competencia exclusiva de la Suprema Corte, tal y como se dispone en la jurisprudencia P./J. 136/2001, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VÍA PREVISTA EN LA LEGISLACIÓN LOCAL SÓLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, SINO QUE SU TRANSGRESIÓN SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACIÓN A NORMAS LOCALES."

      Por lo que respecta al juicio de nulidad, tampoco es el medio idóneo para combatir la validez del requerimiento impugnado, ya que en el mismo la auditoría no finca responsabilidad resarcitoria ni impone sanción alguna, por lo que no se actualiza la competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, mismo que tampoco se encuentra facultado para conocer del planteamiento de inconstitucionalidad.

      Por otra parte, es infundada la aseveración de la Cámara de Diputados en cuanto señala que la Ley Federal del Procedimiento Administrativo establece los elementos y requisitos de los actos administrativos, así como los supuestos para su nulidad o anulabilidad, pues la Ley de Fiscalización Superior de la Federación no establece que respecto de las determinaciones de la auditoría pueda declararse su nulidad o anulabilidad, para estar en aptitud de que, en el caso de la regulación de la citada ley sea insuficiente, se puedan aplicar de manera supletoria las disposiciones de la ley citada en primer término.

    3. Debe desestimarse lo aducido por la parte demandada, en el sentido de que la controversia es improcedente porque la cuestión efectivamente planteada por el actor es que la auditoría aplicó e interpretó indebidamente el artículo 36 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, ya que esos argumentos atañen al fondo del asunto, siendo aplicable la tesis de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."

  3. Relacionado con los conceptos de invalidez que hizo valer la parte actora, debe decirse que:

    1. El Poder Ejecutivo Federal hizo valer seis conceptos de invalidez en los cuales aduce que el oficio OASF/1565/05 de doce de octubre de dos mil cinco violenta los artículos 14, 16, 49, 74, 79, 89, fracción I, 90, 128 y 133 de la Constitución.

    2. De un estudio de la evolución de las atribuciones conferidas al órgano encargado de fiscalizar los recursos públicos federales desde mil novecientos diecisiete hasta la reforma de mil novecientos noventa y nueve, se concluye que las atribuciones conferidas a la entidad de fiscalización superior de la Federación tratándose de revisión de cuenta pública y de revisión en situaciones excepcionales tienen por objeto fiscalizar la forma en que se ejercen los recursos públicos federales, pero se diferencian porque están sujetos a una temporalidad desigual: la primera se refiere a un ejercicio fiscal concluido y la segunda se realiza respecto de procesos no concluidos.

    3. La revisión de situaciones excepcionales está circunscrita a la fiscalización de la gestión del gasto público en un ejercicio corriente; lo que se corrobora de la discusión realizada en la Cámara de Diputados en relación a esta nueva atribución de la auditoría, propuesta en el dictamen con proyecto de decreto que reforma los artículos 73, 74, 78 y 79 de la Constitución Federal, realizado por la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la colegisladora, consultable en el Diario de Debates, número 46, año II, el catorce de diciembre de mil novecientos noventa y ocho.

      Del análisis del dictamen del proyecto de decreto referido, se evidencia que la intención de la reforma fue dotar de facultades a la auditoría para fiscalizar el ejercicio de los recursos federales, no sólo de manera posterior a su gestión, sino también en ejercicios en curso, lo que puede realizarse con motivo del Informe de Avance de Gestión Financiera respecto de la primera mitad del año fiscal o respecto de denuncias relacionadas con el manejo, aplicación o custodia irregular de fondos públicos o su desvío (revisión de situaciones excepcionales).

    4. La atribución conferida por el párrafo tercero de la fracción I del artículo 79 constitucional no tiene el alcance pretendido por la Auditoría Superior de la Federación, pues no pueden revisarse cuestiones ajenas a la manera en que los entes fiscalizados ejercen los recursos asignados en el presupuesto de egresos de la Federación para el cumplimiento de planes y programas, por lo que son fundados los argumentos del actor, ya que:

  4. La reforma constitucional que adicionó la facultad de revisión de situaciones excepcionales se circunscribió a la investigación de irregularidades relacionadas con el manejo y aplicación de fondos públicos (fiscalización de recursos federales) en el momento en el que se aplican los mismos, es decir, en un ejercicio fiscal no concluido.

  5. En el oficio impugnado el auditor superior de la Federación requirió la revisión de: a) el otorgamiento de permisos de generación de energía eléctrica; b) el cumplimiento de las obligaciones establecidas en los permisos; c) la fijación de tarifas, y d) las contraprestaciones a particulares y extranjeros.

  6. Dicha revisión fue ordenada con motivo de la denuncia de catorce de junio de dos mil cinco presentada ante la auditoría por M.B.D. y S.R.D..

  7. Los denunciantes parten de la premisa de que la energía eléctrica conforme a los artículos 25, cuarto párrafo, 27, sexto párrafo, y 28, cuarto párrafo, de la Constitución, es un recurso público federal considerado como área estratégica, que debe ser fiscalizable.

  8. El objeto de los permisos de generación de energía eléctrica otorgados por la Comisión Reguladora de Energía es un recurso propiedad de la nación y la utilización del mismo para uso público fue reservada como área estratégica de la economía mexicana, pero las atribuciones de la auditoría se limitan a revisar que los recursos monetarios que ingresen a la hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales se apliquen conforme a lo presupuestado y que se cumplan los objetivos previstos en los planes y programas públicos, lo que puede realizar a través de la revisión de la cuenta pública del ejercicio inmediato anterior, con motivo del Informe de Avance de Gestión Financiera del primer semestre del ejercicio fiscal en curso o con motivo de una denuncia de situaciones excepcionales respecto de procesos en curso.

  9. El término "recursos públicos federales" se utiliza frecuentemente tanto en la Constitución como en la ley para referirse a los recursos públicos que se utilizan para la ejecución de los objetivos contenidos en los programas y cuyo ejercicio es materia de los informes que integran la cuenta pública.

    Así lo corroboran, por ejemplo: a) el segundo párrafo del artículo 79, fracción I, de la Constitución Federal, al referirse a la "fiscalización" de los recursos públicos federales "que ejerzan" las entidades federativas, los Municipios o los particulares; y, b) el artículo 2o., fracciones VI, VII y IX, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, que respectivamente definen, para los efectos de la propia ley los conceptos de "entidades fiscalizadas", "gestión financiera" e "Informe de avance de gestión financiera"; de ahí que no es admisible que "la energía eléctrica" se considere como un recurso público federal.

  10. Por tanto, en la denuncia presentada no se aduce un manejo, aplicación o custodia irregular de fondos o recursos públicos o su desvío en el ejercicio fiscal corriente al momento de presentarse la denuncia (dos mil cinco) por lo que la revisión también excede la temporalidad a que se encuentra sujeta la citada atribución de la entidad de fiscalización, sin que sea obstáculo a lo anterior la afirmación de las codemandadas de que los permisos de generación de energía eléctrica se encuentran vigentes, pues la investigación ordenada no se relaciona con el manejo o aplicación de fondos públicos de la Comisión Reguladora de Energía en el ejercicio fiscal dos mil cinco, para que se pudiera dar lugar al procedimiento de revisión de situaciones excepcionales.

  11. No puede sostenerse que las atribuciones conferidas a la auditoría se encuentren sujetas a una temporalidad únicamente tratándose de revisión de cuenta pública, pues también tratándose de revisión de situaciones excepcionales el Constituyente limitó la actuación del órgano fiscalizador a un ejercicio fiscal corriente, ya que de afirmarse lo contrario, podría llegarse al absurdo de que, con motivo de cualquier denuncia, la auditoría pueda revisar cualquier situación con independencia del momento en que haya tenido lugar y a pesar de haber sido ya objeto de revisión de la cuenta pública de ejercicios anteriores, en los que incluso la Ley de Fiscalización Superior de la Federación no tenía vigencia.

  12. El hecho de que la auditoría considere graves los hechos denunciados y, por tanto, apremiante su investigación, no justifica que una autoridad amplíe sus facultades constitucionales.

  13. Con la emisión del oficio impugnado se viola el artículo 79, fracción I, tercer párrafo, de la Constitución, pues la auditoría se excede en sus facultades, y se vulnera además el numeral 16 de la Norma Suprema, que establece que los actos de autoridad deben ser dictados por la que sea competente, en virtud de que la auditoría carece de competencia para ordenar la revisión del otorgamiento de permisos de generación de energía eléctrica, el cumplimiento de las obligaciones establecidas en los permisos, la fijación de tarifas y las contraprestaciones a particulares y extranjeros, pues dichas cuestiones son ajenas al objeto y temporalidad a que se encuentra sujeta la atribución conferida en el numeral 79, fracción I, tercer párrafo, constitucional.

    Como el acto impugnado viola diversos artículos constitucionales, el mismo resulta inválido, por lo que resulta innecesario estudiar la impugnación que hace la actora respecto a la transgresión de los preceptos 14, 49, 74, 89, 90, 128 y 133 de la Constitución Federal, siendo aplicable la tesis de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ."

OCTAVO

Audiencia. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, el primero de marzo de dos mil seis, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos, y se puso el expediente en estado de resolución.

NOVENO

Alegatos de las partes. El procurador general de la República reiteró como alegatos lo que señaló al momento de rendir su opinión sobre el presente asunto. Igualmente, las demandadas, Cámara de Diputados y Auditoría Superior de la Federación, esencialmente repitieron lo que hicieron valer en las contestaciones de demanda.

Por su parte, la parte actora reiteró esencialmente las consideraciones que expuso en el capítulo de conceptos de invalidez del escrito de demanda y además expresó diversos argumentos respecto a la no actualización de las causas de improcedencia expresadas por el procurador y las demandadas.

CONSIDERANDO QUE:

PRIMERO

Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por tratarse de un conflicto entre el Poder Ejecutivo Federal y el órgano de fiscalización superior de la Federación de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, Auditoría Superior de la Federación.

SEGUNDO

Oportunidad. Por ser una cuestión de orden público y de estudio preferente, procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente.

En la presente controversia constitucional se impugna el oficio OASF/1565/05 de doce de octubre de dos mil cinco, signado por el auditor superior de la Federación y dirigido al presidente de la Comisión Reguladora de Energía, en el que se le solicita realice una revisión sobre: 1) el otorgamiento de permisos de generación de energía eléctrica, 2) el cumplimiento de las obligaciones establecidas en los permisos, 3) la fijación de tarifas y 4) las contraprestaciones a particulares y extranjeros, otorgándole un plazo de setenta y cinco días hábiles para rendir un informe sobre el resultado de las actuaciones practicadas en dicha revisión, y en su caso, sobre las sanciones que se hubieran impuesto a los servidores públicos involucrados.

De lo anterior se advierte que en el caso se impugna un acto y en este tenor, debe tenerse en cuenta que en el oficio de demanda el propio poder actor manifiesta expresamente que el requerimiento impugnado se le notificó el doce de octubre de dos mil cinco,(1) lo que se corrobora con la copia certificada del oficio impugnado, la cual obra a fojas sesenta y ocho y siguientes de autos, y en la que se advierte que obra estampado un sello en el que se lee: "RECIBIDO 12 OCT 2005 PRESIDENCIA COMISIÓN REGULADORA DE ENERGÍA".

Conforme a lo anterior, debe tenerse esta fecha (doce de octubre de dos mil cinco) como la fecha cierta en que el poder actor tuvo conocimiento del oficio impugnado, por tanto, el plazo de treinta días señalado en la fracción I del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, inició a partir del jueves trece de octubre de dos mil cinco y concluyó el viernes veinticinco de noviembre del mismo año.

Del cómputo señalado se descuentan los días quince, dieciséis, veintidós, veintitrés, veintinueve y treinta de octubre; cinco, seis, doce, trece, diecinueve y veinte de noviembre, todos de dos mil cinco, por ser sábados y domingos, los cuales son inhábiles de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2o. de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Asimismo, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 3o., fracción III, de la ley de la materia, se descuentan del cómputo los días uno y dos de noviembre, debido a que se suspendieron las labores en este Alto Tribunal, por acuerdo de los Ministros que lo integran, en la sesión privada de tres de octubre del año citado.(2)

Así las cosas, si la demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el jueves veinticuatro de noviembre de dos mil cinco, tal y como se advierte del sello estampado al reverso de la foja sesenta y tres vuelta de autos, debe concluirse que la demanda fue promovida oportunamente.(3)

TERCERO

Legitimación activa y representación se procede al análisis de la legitimación de quien promueve.

La presente controversia constitucional fue interpuesta por F. de J.C.C., en su carácter de secretario de Energía, en representación del titular del Poder Ejecutivo Federal, carácter que acreditó con copia certificada de su nombramiento visible a fojas sesenta y cinco de autos, así como de la documental consistente en la designación hecha a su favor por parte del presidente de la República, para que actúe en su representación en el presente juicio de controversia constitucional (fojas sesenta y cuatro de autos).

Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 10, fracción I y 11, párrafos primero y tercero, de la ley reglamentaria de la materia,(4) así como de las constancias antes referidas, se concluye que F. de J.C.C., secretario de Energía, está facultado legalmente para representar al titular del Ejecutivo Federal y promover en su nombre la presente controversia constitucional.

No es óbice para la anterior conclusión el hecho de que el oficio OASF/1565/05 suscrito por el auditor superior de la Federación esté dirigido al presidente de la Comisión Reguladora de Energía y no al presidente de la República.

En efecto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 90 constitucional(5) la administración pública federal se divide en: a) centralizada, que está constituida por los órganos que dependen directamente del Poder Ejecutivo y b) descentralizada o paraestatal, integrada por órganos que de manera indirecta dependen del Poder Ejecutivo, y que en ambos casos, adopta una forma de organización jerarquizada para lograr una unidad de acción, de dirección, de ejecución y de distribución de los negocios del orden administrativo, encaminados a la consecución de los fines del Estado.

Cabe precisar que esa disposición constitucional es regulada por los artículos 1o., 2o., 11 y 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal,(6) de los que se desprende en esencia que la Presidencia de la República, las secretarías de Estado, los departamentos administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal integran la administración pública federal centralizada, que ésta es quien intervendrá en el ejercicio de las atribuciones y el despacho de los negocios del orden administrativo encomendados al Poder Ejecutivo y que los titulares de las secretarías de Estado ejercerán las funciones de su competencia por acuerdo del presidente de la República.

Todo lo anterior permite establecer que aunque los actos impugnados se hayan dirigido a un órgano desconcentrado de la Secretaría de Energía, es al presidente de la República a quien corresponde su defensa, porque ni el titular de la Comisión Reguladora de Energía ni el titular de la dependencia citada tienen la característica de autonomía, en tanto se trata de una atribución que en principio corresponde a su superior jerárquico, presidente de la República, al que el secretario de energía auxilia llevándola a cabo.

CUARTO

Legitimación pasiva. Enseguida se analizará la legitimación pasiva de las partes en la presente controversia constitucional, al ser un presupuesto de la relación procesal, en tanto que dichas partes pueden ser obligadas por la ley para satisfacer la pretensión de la parte actora, en caso de que resulte fundada.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 10, fracción II y 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia,(7) se destaca que en controversias constitucionales tendrá el carácter de parte demandada, la entidad, poder u órgano que haya emitido y promulgado la norma general o acto impugnado, y que el demandado deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que los rigen estén facultados para representarlos.

En la especie se señalaron como autoridades demandadas a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, y a la Auditoría Superior de la Federación, carácter que se les reconoció en el auto admisorio de fecha veintinueve de noviembre de dos mi cinco.

Cámara de Diputados. Mediante oficio de contestación de demanda presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el veintiséis de enero de dos mil seis, compareció como representante de la Cámara de Diputados, H.D.E., quien se ostentó como presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, personalidad que acreditó con la copia certificada del Diario de Debates de la Cámara de Diputados de fecha treinta de agosto de dos mil cinco (visible a foja cuatrocientos ochenta de autos), de la que se desprende que fue designado con tal cargo, para el tercer año de ejercicio legislativo de la Quincuagésima Novena Legislatura, y que ejercería dicho cargo hasta el treinta y uno de enero de dos mil seis.(8)

Ahora bien, el inciso l) del artículo 23 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos,(9) dispone que es atribución del presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, entre otras, tener la representación legal de la Cámara y delegarla en la persona o personas que resulte necesario.

Conforme a lo anterior se concluye que el diputado H.D.E., presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, en el momento en que se rindió la contestación a la demanda, contaba con la representación legal del órgano demandado; por lo que quedó acreditada la representación con que se ostentó.

Cabe destacar que aunque los actos impugnados no provienen directamente de la Cámara de Diputados sino de la Auditoría Superior de la Federación, ello de ninguna manera es óbice para que no se le reconozca legitimación en esta causa a la Cámara demandada, toda vez que dada la relación que guarda con la auditoría, puede resultar obligada a cumplir o hacer cumplir la resolución que se llegara a dictar.

Auditoría Superior de la Federación. En representación de la Auditoría Superior de la Federación, comparece el auditor A.G.A., personalidad que acreditó con la copia certificada del nombramiento a su favor de fecha quince de diciembre de dos mil uno (visible a fojas cuatrocientos cinco de autos), expedido por la presidencia de la Cámara de Diputados, y del cual se advierte que se le designó en ese cargo para el periodo comprendido del primero de enero de dos mil dos al treinta y uno de diciembre de dos mil nueve.

Sobre el particular cabe destacar que si bien la Auditoría Superior de la Federación es un órgano técnico auxiliar de la Cámara de Diputados para la revisión de la cuenta pública, tal y como lo establece el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal, también lo es que goza de autonomía técnica y como se apuntó en el auto admisorio, de la lectura de la demanda se advierte que a dicha autoridad se le imputan hechos propios (foja 165 del expediente).(10)

En efecto, los artículos 74, fracción IV y 79 de la Constitución Federal,(11) así como el 2o., 3o. y 5o. de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación(12) establecen que la Auditoría Superior de la Federación es la entidad de fiscalización superior de la Federación que apoya a la Cámara de Diputados entre otras funciones, en la revisión de la cuenta pública y que goza de autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley.

Asimismo, se advierte que entre las funciones que le son encomendadas, se encuentra fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales; requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe; si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, ello puede dar lugar al fincamiento de las responsabilidades; debe entregar el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública a la Cámara de Diputados en el que se incluirán los dictámenes de su revisión y el apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, que comprenderá los comentarios y observaciones de los auditados, mismo que tendrá carácter público; asimismo, se encuentra facultada para investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales.

Como se advierte, la entidad de fiscalización demandada goza de autonomía de gestión,(13) por lo que si los actos que se le impugnan fueron emitidos por dicha autoridad en ejercicio de su autonomía técnica, resulta evidente que sí goza de legitimación pasiva en el presente juicio.

QUINTO

Causas de improcedencia. Enseguida, procede analizar las causas de improcedencia o motivos de sobreseimiento que hagan valer las partes o bien, que este Alto Tribunal advierta de oficio.

Falta de interés legítimo del poder actor. Tanto la Cámara de Diputados como la Auditoría Superior de la Federación señalan que debe sobreseerse la presente controversia constitucional de conformidad con lo dispuesto por el artículo 20, fracción II, en relación con los artículos 19, fracción VIII y 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal porque el poder actor carece de interés legítimo para promover el presente medio de control constitucional por lo siguiente:

  1. El poder actor no tiene interés legítimo para promover la controversia constitucional debido a que la cuestión que efectivamente plantea es que la Auditoría Superior de la Federación al formular el requerimiento impugnado aplicó e interpretó indebidamente el artículo 36 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, y no alega una violación directa o indirecta a la Constitución Federal que se traduzca en una lesión en su ámbito competencial.

  2. Que este planteamiento no le da al actor el interés necesario para promover la controversia constitucional, pues este tipo de interés en un medio de control como el que se trata se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada sea susceptible de causar perjuicio a la parte actora, entendido éste como la existencia de un agravio en su perjuicio que se traduce en una afectación que resienta en su esfera constitucional de competencia.

  3. Que por lo que se refiere a las supuestas responsabilidades que se fincaran con motivo del requerimiento de revisión de situación excepcional, la revisión se encuentra en sus etapas iniciales y no ha concluido; además, y suponiendo que ya fuera inminente la determinación de las supuestas responsabilidades, ello tampoco le otorga interés legítimo al Poder Ejecutivo Federal ya que ni en ese supuesto se produciría una violación en su esfera constitucional de competencia, pues las responsabilidades se fincarían respecto de los servidores públicos involucrados, y éstos tienen a su alcance los medios de defensa establecidos en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.

    Como cuestión previa conviene precisar que el artículo 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal,(14) faculta a esta Suprema Corte para que al momento de dictar sentencia, examine en su conjunto los razonamientos de las partes, con la finalidad de que resuelva la cuestión efectivamente planteada.

    Así, por disposición legal esta facultad es exclusiva de este órgano jurisdiccional al momento de dictar sentencia, y no pueden recurrir o pretender hacer uso de ella las partes en el medio de control constitucional a resolver, tal como sucede en el caso.

    En efecto, tal como se ha precisado, las partes demandadas aducen que la presente controversia constitucional es improcedente porque, en su opinión, el poder actor no tiene interés legítimo para promoverla debido a que "la cuestión que efectivamente plantea" es que la Auditoría Superior de la Federación al formular el requerimiento impugnado aplicó e interpretó indebidamente el artículo 36 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, y no alega una violación directa o indirecta a la Constitución Federal que se traduzca en una lesión en su ámbito competencial.

    Como puede advertirse, las partes demandadas pretenden delimitar cuál es la cuestión efectivamente planteada por el poder actor; sin embargo, como ya dijimos, ésta es una facultad exclusiva de este órgano jurisdiccional al momento de dictar sentencia y, por tanto, debe desestimarse esta cuestión previa del argumento de las partes.

    Igualmente debe desestimarse la causa de improcedencia que al respecto hacen valer, en virtud de que la determinación acerca de si el requerimiento de revisión e informe de situación excepcional contenido en el oficio OASF/1565/05 impugnado, invade o no la esfera de competencia constitucional del Poder Ejecutivo Federal es materia de estudio del fondo del asunto, lo cual es razón suficiente para determinar que no es dable decretar el sobreseimiento en este juicio con base en dichas argumentaciones.

    Apoya a la anterior conclusión, la tesis de jurisprudencia P./J. 92/99,(15) del tenor siguiente:

    CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas.

    Planteamiento de cuestiones de legalidad. Por otra parte, aducen la Cámara de Diputados y la Auditoría Superior de la Federación que debe sobreseerse la controversia constitucional, porque en el caso el poder actor únicamente plantea cuestiones de legalidad que no implican violaciones directas ni indirectas a la Constitución Federal que puedan estudiarse en controversia constitucional. Agregan que aun y cuando la Suprema Corte ha determinado la procedencia en controversia constitucional de conceptos de invalidez en los que se planteen violaciones a los artículos 14 y 16 constitucionales, no todo argumento es procedente para declarar la invalidez constitucional de lo que se impugne, ya que para ello es requisito indispensable que se violente indirectamente la Constitución Federal y con ello se afecte el federalismo y el principio de división de poderes.

    Es infundada la causa de improcedencia que se plantea.

    En efecto, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en su llamada parte orgánica, el sistema de competencias al que deberán ceñirse la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal y, en lo que se conoce en la doctrina como aspecto dogmático, prevé las obligaciones que deben ser respetadas, sin distinción, por las autoridades de los órdenes jurídicos anteriores.

    El orden jurídico constitucional tiende, además de a establecer las reglas con base en las cuales deben ejercer sus funciones competenciales las autoridades, a preservar la regularidad en dicho ejercicio, consistente en que éste se lleve a cabo dentro del marco de las atribuciones establecidas, sin nunca rebasar los principios rectores previstos en la Constitución Federal, ya sea en perjuicio de los gobernados, por violación de garantías individuales, o bien afectando la esfera de competencia que corresponde a las autoridades de otro orden jurídico.

    Al respecto debe señalarse que a partir de enero de mil novecientos noventa y cinco, en que entraron en vigor las reformas constitucionales al artículo 105 constitucional, entre otros, la Suprema Corte ha evolucionado en el criterio para determinar lo que constituye la materia de las controversias constitucionales. Aunque propiamente no se puede hablar de etapas históricas, por la variedad de fechas en que se emitieron los fallos respectivos, sí se pueden distinguir cuatro criterios que reflejan esa evolución y que son los siguientes:

    1. Primer criterio. En la controversia constitucional sólo pueden plantearse problemas de invasión de esferas. Al respecto resultan ilustrativas las tesis P./J. 77/98(16) y P. LXXII/98,(17) que si bien en su parte medular se refieren a otro tema, sustentan con claridad el criterio apuntado:

      CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. NO ES LA VÍA IDÓNEA PARA IMPUGNAR ACTOS DERIVADOS DE RESOLUCIONES DICTADAS EN UN PROCEDIMIENTO DE EJECUCIÓN DE SENTENCIAS DE AMPARO. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido reiteradamente el criterio de que la controversia constitucional no es la vía idónea para impugnar sentencias que recaigan en los juicios o procedimientos de los que conocen los órganos jurisdiccionales, ya que se haría de esta vía un recurso o ulterior medio de defensa para someter a revisión la misma cuestión litigiosa debatida en el procedimiento natural, siendo que en la controversia constitucional sólo puede plantearse contravención a disposiciones fundamentales por invasión o transgresión de los ámbitos competenciales que dichas disposiciones establecen en favor de cada uno de los respectivos niveles de gobierno. Consecuentemente, por mayoría de razón, los actos emitidos en cumplimiento de requerimientos formulados por los órganos del Poder Judicial Federal en el procedimiento de ejecución de sentencias de amparo, no pueden ser impugnados en vía de controversia constitucional pues, en términos del artículo 105 de la Ley de Amparo que rige el citado procedimiento, cuando cualquier autoridad sea requerida por los órganos jurisdiccionales de amparo, tiene la ineludible obligación de cumplir en los términos requeridos; por tanto, el análisis de la constitucionalidad de los actos que emitan las autoridades demandadas en cumplimiento de una sentencia de amparo o de un requerimiento de un Juez de Distrito tendiente a lograr dicho cumplimiento, no puede realizarse en la vía de controversia constitucional, máxime cuando la autoridad que se sienta agraviada por la citada resolución tiene a su alcance los medios de defensa previstos en la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

      CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA TUTELA JURÍDICA DE ESTA ACCIÓN ES LA PROTECCIÓN DEL ÁMBITO DE ATRIBUCIONES QUE LA LEY SUPREMA PREVÉ PARA LOS ÓRGANOS ORIGINARIOS DEL ESTADO. Del análisis de la evolución legislativa que en nuestros textos constitucionales ha tenido el medio de control constitucional denominado controversia constitucional, se pueden apreciar las siguientes etapas: 1. En la primera, se concibió sólo para resolver las que se presentaren entre una entidad federada y otra; 2. En la segunda etapa, se contemplaron, además de las antes mencionadas, aquellas que pudiesen suscitarse entre los poderes de un mismo Estado y las que se suscitaran entre la Federación y uno o más Estados; 3. En la tercera, se sumaron a las anteriores, los supuestos relativos a aquellas que se pudieren suscitar entre dos o más Estados y el Distrito Federal y las que se suscitasen entre órganos de Gobierno del Distrito Federal. En la actualidad, el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, amplía los supuestos para incluir a los Municipios, al Poder Ejecutivo, al Congreso de la Unión, a cualquiera de sus Cámaras, y en su caso, a la Comisión Permanente. Pues bien, de lo anterior se colige que la tutela jurídica de este instrumento procesal de carácter constitucional, es la protección del ámbito de atribuciones que la misma Ley Suprema prevé para los órganos originarios del Estado, es decir, aquellos que derivan del sistema federal y del principio de división de poderes a que se refieren los artículos 40, 41 y 49, en relación con el 115, 116 y 122, de la propia Constitución y no así a los órganos derivados o legales, pues estos últimos no son creados ni tienen demarcada su competencia en la Ley Fundamental; sin embargo, no por ello puede estimarse que no están sujetos al medio de control, ya que, si bien el espectro de la tutela jurídica se da, en lo particular, para preservar la esfera competencial de aquéllos y no de éstos, en lo general se da para preservar el orden establecido en la Constitución Federal, a que también se encuentran sujetos los entes públicos creados por leyes secundarias u ordinarias.

    2. Segundo criterio. Amplía el anterior, y aquí la Suprema Corte estableció que sólo le corresponde conocer a través de las controversias constitucionales de violaciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, careciendo de competencia para conocer de planteamientos contra actos a los que sólo se les atribuyan violaciones a las Constituciones de los Estados o a leyes locales, cuyo remedio corresponde establecer al Constituyente local o a las Legislaturas de los Estados. El anterior criterio se plasmó en la tesis de jurisprudencia P./J. 30/2000,(18) del tenor siguiente:

      CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES ENTRE UN ESTADO Y UNO DE SUS MUNICIPIOS. A LA SUPREMA CORTE SÓLO COMPETE CONOCER DE LAS QUE SE PLANTEEN CON MOTIVO DE VIOLACIONES A DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES DEL ORDEN FEDERAL. Para determinar los planteamientos cuyo conocimiento corresponda a esta Suprema Corte, propuestos mediante la acción de controversia constitucional suscitada entre un Estado y uno de sus Municipios, debe tomarse en consideración que los artículos 105, fracción I, inciso i) de la Constitución General de la República y 10, fracción I de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, limitan su competencia a aquellas controversias que versen sobre la constitucionalidad de los actos o disposiciones generales impugnados, desprendiéndose de ahí que se trata de violaciones a disposiciones constitucionales del orden federal. Por lo tanto, carece de competencia para dirimir aquellos planteamientos contra actos a los que sólo se atribuyan violaciones a la Constitución del Estado o a leyes locales, cuyo remedio corresponde establecer al Constituyente Local o a las Legislaturas de los Estados.

    3. Tercer criterio. Un criterio más amplio se estableció cuando se consideró que también es materia de la controversia constitucional el estudio de violaciones indirectas a la Constitución Federal, aunque con la limitante de que estén vinculadas de modo fundamental con el acto o ley impugnados. Ilustra el anterior criterio la tesis de jurisprudencia P./J. 23/97,(19) del tenor siguiente:

      CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON EL ACTO O LA LEY RECLAMADOS. Resulta procedente el estudio del concepto de invalidez invocado en una controversia constitucional, si en él se alega contravención al artículo 16 de la Constitución Federal, en relación con otras disposiciones, sean de la Constitución Local o de leyes secundarias, siempre que estén vinculadas de modo fundamental con el acto o la ley reclamados, como sucede en el caso en el que se invocan transgresiones a disposiciones ordinarias y de la Constitución Local dentro del proceso legislativo que culminó con el ordenamiento combatido que, de ser fundadas, lo invalidarían. Lo anterior es acorde con la finalidad perseguida en el artículo 105 de la Carta Magna, de someter a la decisión judicial el examen integral de validez de los actos impugnados.

    4. Cuarto criterio. Finalmente, el criterio que hoy es reconocido mayoritariamente por la Suprema Corte es el consistente en que en la controversia constitucional pueden examinarse todo tipo de violaciones a la Constitución Federal, dado que la finalidad esencial es la salvaguarda de la supremacía constitucional, incluyendo de manera relevante, el bienestar de la propia persona humana sujeta al imperio de los entes u órganos de poder. Las tesis de jurisprudencia correspondientes son la P./J. 98/99(20) y la P./J. 101/99(21) que expresan:

      CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Los Poderes Constituyente y Reformador han establecido diversos medios de control de la regularidad constitucional referidos a los órdenes jurídicos federal, estatal y municipal, y del Distrito Federal, entre los que se encuentran las controversias constitucionales, previstas en el artículo 105, fracción I, de la Carta Magna, cuya resolución se ha encomendado a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de Tribunal Constitucional. La finalidad primordial de la reforma constitucional, vigente a partir de mil novecientos noventa y cinco, de fortalecer el federalismo y garantizar la supremacía de la Constitución, consistente en que la actuación de las autoridades se ajuste a lo establecido en aquélla, lleva a apartarse de las tesis que ha venido sosteniendo este Tribunal Pleno, en las que se soslaya el análisis, en controversias constitucionales, de conceptos de invalidez que no guarden una relación directa e inmediata con preceptos o formalidades previstos en la Constitución Federal, porque si el control constitucional busca dar unidad y cohesión a los órdenes jurídicos descritos, en las relaciones de las entidades u órganos de poder que las conforman, tal situación justifica que una vez que se ha consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre dichos entes, dejar de analizar ciertas argumentaciones sólo por sus características formales o su relación mediata o inmediata con la N.F., produciría, en numerosos casos, su ineficacia, impidiendo salvaguardar la armonía y el ejercicio pleno de libertades y atribuciones, por lo que resultaría contrario al propósito señalado, así como al fortalecimiento del federalismo, cerrar la procedencia del citado medio de control por tales interpretaciones técnicas, lo que implícitamente podría autorizar arbitrariedades, máxime que por la naturaleza total que tiene el orden constitucional, en cuanto tiende a establecer y proteger todo el sistema de un Estado de derecho, su defensa debe ser también integral, independientemente de que pueda tratarse de la parte orgánica o la dogmática de la Norma Suprema, dado que no es posible parcializar este importante control.

      CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FINALIDAD DEL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN INCLUYE TAMBIÉN DE MANERA RELEVANTE EL BIENESTAR DE LA PERSONA HUMANA SUJETA AL IMPERIO DE LOS ENTES U ÓRGANOS DE PODER. El análisis sistemático del contenido de los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos revela que si bien las controversias constitucionales se instituyeron como un medio de defensa entre poderes y órganos de poder, entre sus fines incluye también de manera relevante el bienestar de la persona humana que se encuentra bajo el imperio de aquéllos. En efecto, el título primero consagra las garantías individuales que constituyen una protección a los gobernados contra actos arbitrarios de las autoridades, especialmente las previstas en los artículos 14 y 16, que garantizan el debido proceso y el ajuste del actuar estatal a la competencia establecida en las leyes. Por su parte, los artículos 39, 40, 41 y 49 reconocen los principios de soberanía popular, forma de Estado Federal, representativo y democrático, así como la división de poderes, fórmulas que persiguen evitar la concentración del poder en entes que no sirvan y dimanen directamente del pueblo, al instituirse precisamente para su beneficio. Por su parte, los numerales 115 y 116 consagran el funcionamiento y las prerrogativas del Municipio Libre como base de la división territorial y organización política y administrativa de los Estados, regulando el marco de sus relaciones jurídicas y políticas. Con base en este esquema, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe salvaguardar, siempre se encuentra latente e implícito el pueblo y sus integrantes, por constituir el sentido y razón de ser de las partes orgánica y dogmática de la Constitución, lo que justifica ampliamente que los mecanismos de control constitucional que previene, entre ellos las controversias constitucionales, deben servir para salvaguardar el respeto pleno del orden primario, sin que pueda admitirse ninguna limitación que pudiera dar lugar a arbitrariedades que, en esencia, irían en contra del pueblo soberano.

      En consecuencia, la tutela de la controversia constitucional es la salvaguarda de la supremacía constitucional, preservando los principios que sustentan las relaciones jurídicas y políticas de los órdenes jurídicos parciales señalados en el propio artículo 105 constitucional, a saber, salvaguardar el federalismo, el principio de división de poderes y la supremacía constitucional, lo cual se logra a través de la determinación, en cada caso que se somete a su conocimiento, de si existe o no invasión a la esfera de atribuciones que la Norma Fundamental otorga o reserva a los órganos originarios del Estado, así como del análisis sobre cualquier tema que se vincule, de algún modo, con una violación a la Constitución, sea en su parte orgánica como en la dogmática, pero siempre partiendo del carácter que como poderes, órganos o entes tienen los sujetos legitimados para intervenir en esta clase de juicios.(22)

      Por consiguiente, el artículo 105, fracción I, constitucional establece como materia de análisis en la controversia constitucional los siguientes tipos de conflictos:

  4. Entre distintos órdenes jurídicos [incisos a), b), d), e), f) g), i) y j)], con motivo de sus actos o disposiciones generales:

    - La Federación y un Estado o el Distrito Federal.

    - La Federación y un Municipio.

    - Un Estado y otro.

    - Un Estado y el Distrito Federal.

    - El Distrito Federal y un Municipio.

    - Dos Municipios de diversos Estados.

    - Un Estado y uno de sus Municipios.

    - Un Estado y un Municipio de otro Estado.

  5. Entre órganos del mismo orden jurídico (conflictos de órganos de atribución), [incisos c), h), y k)], con motivo de sus actos o normas generales:

    - El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión.

    - El Poder Ejecutivo y la Cámara de Diputados.

    - El Poder Ejecutivo y la Cámara de Senadores.

    - El Poder Ejecutivo y la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.

    - Dos poderes de un mismo Estado.

    - Dos órganos de Gobierno del Distrito Federal.

    No obstante lo anterior, el control de la regularidad constitucional que realiza esta Suprema Corte de Justicia de la Nación por vía de controversia constitucional, no puede quedar supeditado al señalamiento estricto de la violación de preceptos de la Constitución Federal referidos al ámbito competencial de los diversos órdenes jurídicos, pues tal actuar haría ineficaz el citado medio de control constitucional.

    En efecto, no debe perderse de vista que los medios de control constitucional entre los que se encuentra la controversia constitucional, persiguen la reintegración del orden constitucional cuando el mismo ha sido violentado y en ese orden de ideas, resulta inadmisible sujetar el control constitucional solamente a determinados preceptos de la Norma Fundamental.

    A mayor abundamiento, cabe precisar que la parte actora en su demanda señala como preceptos violados, los artículos 14, 16, 49, 74, 79, 89, fracción I, 90, 128 y 133 de la Constitución Federal y a través de dichas transgresiones pretende que se declare la invalidez del requerimiento de revisión e informe de situación excepcional de doce de octubre de dos mil cinco, contenido en el oficio OASF/1565/05, lo cual es suficiente para que ese Alto Tribunal someta a la decisión judicial el examen integral de la validez del acto impugnado.

    Principio de definitividad. En diverso argumento, las autoridades demandadas aducen que procede sobreseer en el juicio en virtud de que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia, en atención a que la parte actora no agotó la vía prevista para la solución del conflicto planteado, ya que las resoluciones que emita la Auditoría Superior de la Federación deben combatirse a través del recurso de reconsideración que se promueve ante la misma entidad de fiscalización o bien, mediante el juicio de nulidad promovido ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

    En relación con lo anterior, también aducen tanto las autoridades demandadas como el procurador general de la República, que el oficio impugnado constituye simplemente el inicio del procedimiento de revisión de situaciones excepcionales a cargo de la Auditoría Superior de la Federación en términos de lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, por lo que no es un acto definitivo que pueda impugnarse a través de la controversia constitucional, no siendo óbice, que el oficio impugnado contenga un apercibimiento, pues éste deriva de lo dispuesto por el artículo 37 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y, por ende, no constituye un acto de molestia que origine la procedencia de una controversia constitucional.

    Esta Suprema Corte de Justicia ha sustentado en la tesis de jurisprudencia P./J. 12/99,(23) que el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia,(24) prevé el principio de definitividad en materia de controversias constitucionales. El criterio es del tenor siguiente:

    CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO NO SE HAYA PROMOVIDO PREVIAMENTE EL RECURSO O MEDIO DE DEFENSA LEGALMENTE PREVISTO PARA RESOLVER EL CONFLICTO O, SI HABIÉNDOLO HECHO, ESTÁ PENDIENTE DE DICTARSE LA RESOLUCIÓN RESPECTIVA. La causal de improcedencia a que se refiere la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, implica un principio de definitividad para efectos de las controversias constitucionales, que involucra dos cuestiones específicas que consisten, una, en la existencia legal de un recurso o medio de defensa en virtud del cual puedan combatirse el o los actos materia de impugnación en la controversia y lograr con ello su revocación, modificación o nulificación, caso en el que la parte afectada está obligada a agotarlo previamente a esta acción; otra, la existencia de un procedimiento iniciado que no se ha agotado, esto es, que está sustanciándose o que se encuentra pendiente de resolución ante la misma o alguna otra autoridad y cuyos elementos litigiosos sean esencialmente los mismos que los que se plantean en la controversia constitucional, caso en el que el afectado debe esperar hasta la conclusión del procedimiento, para poder impugnar la resolución y, en su caso, las cuestiones relativas al procedimiento desde su inicio.

    Del criterio anterior se advierten tres hipótesis para tener por actualizada la causa de improcedencia contemplada en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia, a saber:

    1. Que esté previsto legalmente un recurso o medio de defensa que no se haya agotado, y a través del cual pueda revocarse, modificarse o nulificarse el acto impugnado en la controversia constitucional.

    2. Que habiéndose interpuesto dicho recurso o medio de defensa, no se haya resuelto.

    3. Que el acto impugnado se haya emitido dentro de un procedimiento que no ha concluido, esto es, que esté pendiente de dictarse la resolución definitiva, en el que la cuestión debatida constituya la materia propia de la controversia constitucional.

    De lo anterior, se advierte que las autoridades demandadas hacen valer la improcedencia de la controversia, apoyados tanto en las hipótesis señaladas con los números uno y tres anteriores.

    En principio analizaremos el argumento en el que las autoridades demandadas aducen que el poder actor no agotó la vía prevista para la solución del conflicto planteado, ya que las resoluciones que emita la Auditoría Superior de la Federación deben combatirse a través del recurso de reconsideración que se promueve ante la misma entidad de fiscalización o bien, mediante el juicio de nulidad promovido ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

    Este argumento de improcedencia es infundado en atención a lo siguiente:

    El artículo 59 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación,(25) establece que las sanciones y demás resoluciones que emita la Auditoría Superior de la Federación, pueden impugnarse ante ella misma, por el servidor público o por los particulares personas físicas o morales, mediante el recurso de reconsideración o bien, mediante juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

    Tanto el recurso de reconsideración como el juicio de nulidad constituyen una facultad a favor de los servidores públicos, los particulares, las personas físicas o morales para impugnar las resoluciones que emita la Auditoría Superior de la Federación, pero el numeral 59 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación no otorga esa posibilidad de impugnación a algún órgano del Estado; además, la procedencia de dichos medios impugnativos queda exceptuada cuando se aleguen violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal.

    Así, la hipótesis que se indica no se surte en el caso concreto, pues como ya se ha visto, en el caso la parte actora formula razonamientos tendentes a acreditar la violación directa a los preceptos constitucionales que ya han sido precisados cuyo análisis corresponde a este Alto Tribunal de la República.

    Lo anterior, tiene sustento por analogía, en el criterio emitido por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis de jurisprudencia P./J. 136/2001,(26) que señala:

    "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VÍA PREVISTA EN LA LEGISLACIÓN LOCAL SÓLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, SINO QUE SU TRANSGRESIÓN SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACIÓN A NORMAS LOCALES. El artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como causal de improcedencia de las controversias constitucionales el que no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, principio de definitividad que tratándose de recursos o medios de defensa previstos en las legislaciones locales sólo opera cuando en la demanda no se planteen violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal, sino violaciones a la legislación local que, como consecuencia, produzcan la trasgresión a normas de la Carta Magna, pues el órgano local a quien se atribuya competencia para conocer del conflicto carece de ella para pronunciarse sobre la vulneración a disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que la interpretación de la Norma Fundamental corresponde dentro de nuestro sistema constitucional, en exclusiva, al Poder Judicial de la Federación y, concretamente en el caso de controversias constitucionales, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación."

    Así entonces, tanto el recurso de reconsideración como el juicio de nulidad, no son los medios legales aptos para la solución del conflicto.

    En el mismo sentido, argumentan las autoridades demandadas que en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo el legislador estableció en el título segundo, capítulos primero y segundo respectivamente,(27) los elementos y requisitos de los actos administrativos, así como los supuestos para su nulidad o anulabilidad.

    El argumento de las demandadas es infundado y tampoco demuestra la actualización de la causa de improcedencia que alegan, toda vez que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo no es aplicable a la Auditoría Superior de la Federación, porque el artículo 1o. de ese ordenamiento prevé que su ámbito de aplicación son los actos, procedimientos y resoluciones de la administración pública federal centralizada.(28)

    Conforme a lo dispuesto en el artículo 1o. de la Ley Federal de la Administración Pública Federal la Auditoría Superior de la Federación no forma parte de la administración pública paraestatal, por lo tanto no pueden ser utilizados para impugnar el acto controvertido en esta controversia constitucional los recursos que se encuentran regulados en la Ley Federal del Procedimiento Administrativo.(29)

    Además, si bien es cierto que en el título señalado y en dos capítulos separados, el legislador estableció el régimen jurídico de los actos administrativos -regulando sus elementos y requisitos (artículos 3o. y 4o.), así como los casos en que éstos serán nulos o anulables (artículos 5o., 6o. y 7o.)-, lo cierto es que del análisis de los mismos no se advierte la existencia de recurso o medio legal de defensa alguno, que pueda hacer valer el poder actor a fin de revocar, modificar o nulificar el acto impugnado. Máxime que tratándose de los supuestos de nulidad o anulabilidad de los actos administrativos, lo único que se dispone es que la omisión o irregularidad de alguno de los elementos exigidos por el artículo 3o. de la ley, o por las leyes administrativas de las materias de que se trate, producirán la nulidad o anulabilidad del acto administrativo.

    Por tanto, resulta inexacto el argumento de que el poder actor debió recurrir el acto impugnado a través de los supuestos de nulidad y anulabilidad establecidos en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, ya que tal como lo hemos precisado, este ordenamiento legal, no establece recurso o medio legal de defensa alguno a través del cual se pueda revocar, modificar o nulificar el acto impugnado en esta vía.

    Enseguida analizaremos el argumento de improcedencia que hacen valer tanto la Auditoría Superior de la Federación, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y el procurador general de la República, en el sentido de que el oficio impugnado constituye simplemente el inicio del procedimiento de revisión de situaciones excepcionales a cargo de la Auditoría Superior de la Federación en términos de lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, por lo que no es un acto definitivo que pueda impugnarse a través de la controversia constitucional, no siendo óbice, que el oficio impugnado contenga un apercibimiento, pues éste deriva de lo dispuesto por el artículo 37 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y por ende no constituye un acto de molestia que origine la procedencia de una controversia constitucional.

    Las argumentaciones hechas valer también son infundadas, por lo siguiente:

    Los artículos 36 y 37 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación,(30) establecen que la facultad de la Auditoría Superior de la Federación de revisar situaciones excepcionales surge cuando se presenten denuncias debidamente fundadas o por otras circunstancias pueda suponerse el presunto manejo, aplicación o custodia irregular de recursos públicos federales, o de su desvío. En estos casos, la Auditoría Superior de la Federación procederá a requerir a las entidades fiscalizadas, para que revisen conceptos específicos vinculados de manera directa a las denuncias presentadas, debiendo aportar dicho requerimiento indicios probatorios razonables, mediante los cuales se presuma que la irregularidad cometida ocasionó un daño al Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales. Por su parte, las entidades fiscalizadas, deberán rendir a la Auditoría Superior de la Federación, en un plazo que no excederá de setenta y cinco días contados a partir de la recepción del requerimiento, un informe del resultado de sus actuaciones y, en su caso, de las sanciones que se hubieren impuesto o a que se hubieren hecho acreedores los servidores públicos involucrados.

    De lo anterior se advierte que el procedimiento de revisión de situaciones excepcionales consta de dos etapas básicas:

  6. La primera etapa está a cargo de la Auditoría Superior de la Federación, y surge cuando este órgano con motivo de alguna denuncia debidamente fundada o por otras circunstancias que puedan suponer el presunto manejo, aplicación o custodia irregular de recursos públicos federales, o de su desvío, requiere a las entidades fiscalizadas para que revisen conceptos específicos vinculados de manera directa a las denuncias presentadas.

  7. La segunda etapa, está a cargo de las propias entidades fiscalizadas, y consiste en que en un plazo no mayor a setenta y cinco días, tienen que rendir a la Auditoría Superior de la Federación, un informe del resultado de sus actuaciones y, en su caso, de las sanciones que hubieren impuesto a los servidores públicos involucrados.

    Como se advierte en el procedimiento de revisión de situaciones excepcionales, la Auditoría Superior de la Federación actúa cuando con motivo de una denuncia, requiere a las entidades fiscalizadas para que revisen conceptos específicos vinculados de manera directa a la denuncia presentada. Así, la actuación de la Auditoría Superior de la Federación puede considerarse agotada y definitiva una vez que decide requerir a las entidades fiscalizadas correspondientes.

    En efecto, una vez que la Auditoría Superior de la Federación decide requerir a las entidades fiscalizadas, su actuación en el procedimiento de revisión de situaciones excepcionales llega a su fin, ya que la siguiente etapa consiste en que las entidades fiscalizadas le rindan el informe del resultado de sus actuaciones.

    Así, resulta claro que el requerimiento de revisión de situaciones excepcionales que hace la Auditoría Superior de la Federación a las entidades fiscalizadas, es un acto definitivo, pues ante este requerimiento, las entidades fiscalizadas deberán desplegar una conducta, rendir un informe del resultado de sus actuaciones.

    Además cabe precisar que en el caso no se actualiza la causa de improcedencia hecha valer por las autoridades demandadas, ya que lo que el poder actor cuestiona es precisamente la constitucionalidad de ese requerimiento de revisión e informe de situaciones excepcionales contenido en el oficio OASF/1565/05, emitido por la Auditoría Superior de la Federación.

    Todo lo anterior se robustece con lo establecido por el título cuarto de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, denominado "De la revisión de situaciones excepcionales", el cual consta de un capítulo único que va de los artículos 36 a 44.(31) En párrafos precedentes ya señalamos a que se refieren los artículos 36 y 37, por lo que ahora conviene precisar lo que en esencia establecen los restantes preceptos:

  8. Artículo 38. Dispone cuáles son los casos en los que se presenta una situación excepcional, tales como daño patrimonial a la hacienda pública federal o a los entes públicos federales, hechos de corrupción, afectación de áreas estratégicas o prioritarias de la economía, riesgo de parálisis en la prestación de servicios públicos y desabasto de productos de primera necesidad.

  9. Artículo 39. Señala que los sujetos de fiscalización están obligados a realizar la revisión que les requiera la Auditoría Superior de la Federación, sin que con ella se interfiera u obstaculice el ejercicio de sus funciones o atribuciones.

  10. Artículo 40. Establece que en caso de que las entidades fiscalizadas no entreguen el informe del resultado de sus actuaciones una vez que han transcurrido los setenta y cinco días para ello establecidos, la Auditoría Superior de la Federación fincará las responsabilidades e impondrá las sanciones correspondientes.

  11. Artículo 41. Dispone que las responsabilidades fincadas y la imposición de sanciones, no liberan al infractor de cumplir con las obligaciones a su cargo.

  12. Artículo 42. Señala que cuando el infractor sea sancionado y requerido para que en un plazo no mayor de cuarenta y cinco días, cumpla con la obligación que motivó la sanción, y sea el caso que vuelva a incumplir, la Auditoría Superior de la Federación lo podrá sancionar como reincidente.

  13. Artículo 43. Para la imposición de la multa correspondiente, la Auditoría Superior de la Federación debe escuchar previamente al presunto infractor, tomando en cuenta entre otras cosas, sus condiciones económicas, la gravedad de la infracción y su nivel jerárquico.

  14. Artículo 44. Dispone que lo establecido en el capítulo relativo al procedimiento de revisión de situaciones excepcionales, no excluye la imposición de las sanciones que conforme a este ordenamiento legal u otras leyes fueren aplicables por la Auditoría Superior de la Federación.

    De lo anterior, se advierte como ya lo señalamos, que en el procedimiento de revisión de situaciones excepcionales, la actuación de la Auditoría Superior de la Federación adquiere el carácter de definitiva una vez que con motivo de una denuncia, decide requerir a las entidades fiscalizadas correspondientes, dado que la siguiente etapa corre a cargo de las propias entidades fiscalizadas pues éstas deberán rendir un informe del resultado de sus actuaciones, y sólo en caso de que éstas no presenten el informe aludido, la Auditoría Superior de la Federación volverá a actuar fincando las responsabilidades e imponiendo las sanciones correspondientes.

    Por tanto, este Alto Tribunal concluye que el requerimiento de revisión de situaciones excepcionales que en el presente medio de control constitucional se impugna, sí es un acto definitivo de la Auditoría Superior de la Federación, y por consiguiente resulta infundada la causa de improcedencia analizada.

SEXTO

Estudio de los precedentes. Procede analizar, en primer término, los conceptos de invalidez sobre la constitucionalidad del oficio OASF/1565/05 impugnado, emitido por la Auditoría Superior de la Federación el doce de octubre del año de dos mil cinco, en donde se requiere a la Comisión Reguladora de Energía la realización de una revisión sobre el otorgamiento de permisos de generación de energía eléctrica; el cumplimiento de las obligaciones establecidas en los permisos; la fijación de tarifas y las contraprestaciones a particulares y extranjeros; resultados que, se establece, deben informarse a la auditoría en un plazo no mayor a setenta y cinco días contados a partir de su recepción. Como ya se mencionó, el oficio impugnado se emitió con fundamento en el artículo 79, fracción I, párrafo tercero, de la Constitución y los artículos 36, 37 y 38, incisos a) y c), 39 y 40 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, todos ellos pertenecientes al capítulo único del título cuarto de la ley denominado: "De la revisión de situaciones excepcionales". Por razón de método, por tanto, es conveniente hacer un análisis previo y general de lo que la "Revisión de situaciones excepcionales" significa en la Constitución y en la Ley de Fiscalización Superior, lo que puede proporcionarnos mayor claridad para el análisis y calificación de los conceptos de invalidez contenidos en la demanda.

Asimismo, conviene hacer referencia, como antecedente y para situar el desarrollo del tema en el contexto de los precedentes existentes, a los asuntos previamente resueltos por la Suprema Corte de Justicia relacionados con las facultades de la Auditoría Superior de la Federación desde su transformación como Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados mediante la reforma constitucional de julio de mil novecientos noventa y nueve. Si bien los temas sobre los que se ha generado criterio, y que fundamentan el sentido de los fallos, han tenido relación con las competencias de la auditoría que se desarrollan en situaciones ordinarias, por lo que no han hecho referencia a estas situaciones extraordinarias establecidas en el párrafo tercero de la fracción I del artículo 79 de la Constitución, ni en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, estas últimas no pueden entenderse si no es mediante la relación y contraste con las características definitorias y limitaciones del ejercicio de facultades en situaciones ordinarias. Los asuntos a los que haremos referencia, que han resuelto sobre temas relacionados, son las controversias constitucionales 36/2003, 61/2004 y 91/2003.

  1. En la primera de estas controversias, la 36/2003, fallada el cuatro de noviembre de dos mil tres, se hace un minucioso estudio sobre el origen de la facultad de fiscalización de la cuenta pública, comenzando desde sus antecedentes en la Constitución de Cádiz, para terminar con la reforma y artículos transitorios promulgados el veintisiete y publicados el treinta de julio de mil novecientos noventa y nueve que instituye la entidad de fiscalización superior de la Federación de la Cámara de Diputados, que sustituyó a la Contaduría Mayor de Hacienda de la misma Cámara.

    En esta resolución, la Suprema Corte determinó la naturaleza de las funciones de la extinta Contaduría Mayor de Hacienda y de la nueva entidad de fiscalización en relación con la revisión de la cuenta pública del año dos mil, año en que si bien se revisarían por la nueva entidad de fiscalización la misma seguía bajo el régimen transitorio de la reforma. De ahí que si era evidente que la nueva entidad de fiscalización sustancialmente había cambiado el modo de emisión de sus recomendaciones, éstas eran inconstitucionales ya que la entidad no contaba con "facultades de índole imperativo en relación con los entes auditados para ordenarles o conminarlos a la realización de actos específicos, precisos y concretos tendentes a superar lo que a juicio de dicho órgano técnico constituían irregularidades, situación que es perfectamente acorde con su calidad de órgano auditor".

    Se concluye, por tanto, que el marco constitucional y legal aplicable a la C.M. y a la nueva entidad de fiscalización, en su régimen transitorio, no comprendía facultades de coerción o imperio que facultara para ordenar a los entes auditados acciones específicas relacionadas con la revisión, sino que solamente era posible promover el "fincamiento" de responsabilidades frente a las autoridades competentes. De ahí la tesis jurisprudencial: "AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. NO TIENE FACULTADES CONSTITUCIONALES PARA ORDENAR LA REALIZACIÓN DE CONDUCTAS ESPECÍFICAS A LOS AUDITADOS EN RELACIÓN CON LAS IRREGULARIDADES QUE DETECTE (RÉGIMEN CONSTITUCIONAL TRANSITORIO APLICABLE A LA CUENTA PÚBLICA DE DOS MIL)."(32)

    Este asunto se votó por mayoría de ocho votos de los señores Ministros A.A., D.R., A.A., G.P., O.M., S.C. de G.V., S.M. y presidente A.G.; el señor Ministro Castro y C. votó en contra y por el sobreseimiento en la controversia constitucional; no asistieron los señores Ministros G.D.G.P., y H.R.P. por licencia concedida.

  2. En segundo lugar, encontramos la controversia constitucional 61/2004, resuelta por este Tribunal Pleno el doce de abril de dos mil cinco. Esta controversia es central para el tema que nos ocupa en el presente asunto, ya que es la que nos permitirá, por exclusión, definir con mayor claridad el tema a discusión. Los actos reclamados en esta controversia se refieren, en general, a permisos otorgados para la generación de energía eléctrica.

    La resolución reproduce inicialmente el estudio de la controversia 36/2003 anteriormente reseñada, en cuanto al cambio de la Contaduría Mayor a la entidad de fiscalización, así como la mayor amplitud de las facultades de esta última, comprendiendo la operación financiera de los entes auditados. En segundo término, hace la diferencia entre las actuaciones realizadas en relación con las cuentas públicas desde mil novecientos noventa y cuatro a dos mil, la de dos mil uno y la de dos mil dos y posteriores, y su relación con el régimen transitorio. En relación a estos puntos, se considera que: a) respecto de los permisos otorgados entre mil novecientos noventa y cuatro y dos mil, debe imperar la normatividad vigente hasta antes de que se produjera la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve por la que se creó la entidad de fiscalización superior de la Federación; b) respecto a los permisos expedidos el año dos mil uno, la entidad de fiscalización carecía de facultades para revisarlos con motivo de la revisión de la cuenta pública del año dos mil dos, porque de acuerdo al principio de anualidad que rige en la materia, los actos que correspondan a procesos que abarquen otros ejercicios, sólo podrán revisarse en la parte ejecutada en el año que se fiscaliza, que en el caso concreto se refería al año dos mil dos (artículo 20 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación); c) respecto a los permisos posteriores a dos mil dos, la resolución considera que las recomendaciones y observaciones combatidas excedían la esfera de competencias de la entidad de fiscalización.

    En este último punto, el exceso se produce ya que las facultades de la Auditoría Superior de la Federación derivadas de la revisión de la cuenta pública deben entenderse referidas a la gestión financiera del Estado, concepto del que escapa la revisión del acto administrativo que culminó con el otorgamiento de los permisos relativos a la generación de energía eléctrica objeto de las auditorías impugnadas objeto de la resolución analizada.

    En este asunto la votación fue más compleja, ya que lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por mayoría de seis votos de los señores M.A.A., L.R., D.R., G.P., O.M. y presidente A.G.; declarando la invalidez de los oficios dirigidos al secretario de Energía y al presidente de la comisión, así como de las observaciones y recomendaciones contenidas en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública de dos mil dos. Hubo votos en contra de los Ministros C.D., G.P., V.H., S.C. y S.M., los que se pronunciaron porque se declarara la validez de los oficios impugnados por estimar que la Auditoría Superior de la Federación cuenta con las atribuciones correspondientes; el M.A.A. y la Ministra Luna Ramos formularon salvedades con algunas de las consideraciones, formulando voto aclaratorio y voto concurrente, respectivamente.

  3. Finalmente, en la controversia constitucional 91/2003, resuelta por el Tribunal Pleno el veintitrés de junio de dos mil cinco, se analizan conjuntamente dos problemas de transitoriedad en relación con la revisión de la cuenta pública: por un lado el cambio de la antigua Contaduría Mayor a la actual entidad de fiscalización y, por el otro, el cambio del Fondo Bancario de Protección al Ahorro y al Instituto de Protección al Ahorro Bancario.

    En este caso se declara la invalidez de los oficios impugnados aplicando los precedentes establecidos en las dos controversias reseñadas anteriormente. La resolución retoma, en primer término, las limitaciones establecidas en la controversia 36/2003, a saber:

    "1. La Auditoría Superior de la Federación, actuando en sustitución de la Contaduría Mayor de Hacienda, no tiene facultades imperativas en relación con los entes auditados para ordenarles o conminarlos a la realización de actos específicos, precisos y concretos tendentes a superar lo que a juicio de dicho órgano técnico constituyen irregularidades.

    "2. La Auditoría Superior de la Federación invade la competencia constitucional del Poder Ejecutivo si emite actos específicos, precisos y concretos tendentes sustituir a dicho poder en su función de ejecutor o administrador directo de los recursos públicos."

    La resolución hace énfasis en que los oficios impugnados tenían una estructura muy similar a los impugnados en la controversia 36/2003. Además, la resolución hace referencia a los límites de la fiscalización establecidos en la controversia 61/2004 en lo que se refiere al concepto de "gestión financiera", al cual se refiere de la manera siguiente:

    "Si bien la Auditoría Superior de la Federación cuenta con facultades de imperio a partir de la revisión de la cuenta pública de dos mil uno, ello no conduce a determinar que se encuentre constitucionalmente autorizada para extender su competencia constitucional disminuyendo la del Poder Ejecutivo, particularmente, en cuanto al ámbito decisorio del otorgamiento de permisos relativos a la generación de energía eléctrica, ni tampoco para evaluar la legalidad del procedimiento administrativo que culminó con la emisión de tales permisos, considerando que la materia de la revisión de la cuenta pública se limita a la fiscalización de la gestión financiera, que no comprende tales aspectos."

    Finalmente, la resolución considera que existe una vulneración del principio de anualidad, ya que algunas de las observaciones hacían referencia a operaciones que se habían pactado en el Programa de Capitalización y Compra de Cartera que inició sus actividades en junio de mil novecientos noventa y cinco y concluyó en diciembre de mil novecientos noventa y ocho, mientras que la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, en vigor a partir del treinta de diciembre de dos mil, resultaba inaplicable para fundamentar todo el procedimiento de fiscalización que llevó a cabo la Auditoría Superior de la Federación que culminó con la emisión de los treinta y cuatro oficios reclamados, debido a que su vigencia no podría extenderse hacia el pasado.

    Esta controversia fue votada por mayoría de ocho votos de los Ministros A.A., L.R., D.R., G.P., O.M., V.H., S.C. y presidente A.G., determinando que las órdenes contenidas en los oficios impugnados invadían la esfera de atribuciones del Poder Ejecutivo Federal. Hubo votos en contra de los Ministros C.D., G.P. y S.M. por estimar que los oficios impugnados no contenían órdenes sino recomendaciones.

    De lo anterior, entonces, podemos observar que la Suprema Corte ha establecido, de manera sucesiva y progresiva, diversas limitaciones al ejercicio de la facultades de fiscalización de la entidad de fiscalización superior de la Federación; éstas han derivado tanto del régimen transitorio desde la antigua C.M., como de la naturaleza intrínseca de las nuevas facultades de fiscalización, como en el caso de la definición del concepto de "gestión financiera". Asimismo, se reiteraron limitaciones clásicas a la actividad de fiscalización, como la regla de la fiscalización posterior del gasto y el principio de anualidad.

    De todo lo anterior, resulta evidente que esta Suprema Corte no se ha pronunciado aún sobre la facultad que da origen al oficio OASF/1565/05 impugnado, emitido el doce de octubre del año de dos mil cinco. Esto es explícito en la segunda y tercera controversias analizadas: la 61/2004 y la 91/2003. En la primera de ellas, incluso se formuló un voto particular por parte de la Ministra Margarita Luna Ramos en el que se inconforma sobre la falta de análisis de esta facultad en relación con la facultad de fiscalización en situaciones ordinarias; en la segunda de ellas, queda claro en las consideraciones de la resolución que en ningún momento se pronuncia sobre la referida facultad, en la foja 314 textualmente dice: "Esto desde luego, sin prejuzgar sobre el posible ejercicio de las facultades excepcionales que en materia de fiscalización establece el párrafo tercero de la fracción I del artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos".

    En este sentido, podemos ya definir de manera precisa lo que nos corresponde analizar y desde qué contexto funcional: el significado del tercer párrafo de la fracción I del artículo 79 y de los artículos relevantes de la Ley de Fiscalización que lo desarrollan. Los antecedentes nos permiten hacer énfasis en que, si bien la facultad de la entidad en relación con situaciones excepcionales no ha sido tratada de manera directa, su análisis sólo cobra sentido en relación con el resto del artículo y con las limitaciones sistémicas reconocidas y reiteradas por las controversias reseñadas en el presente apartado. De este modo, solamente desde una interpretación sistemática, funcional y armónica de los distintos preceptos y las facultades relacionadas con la fiscalización podremos evaluar la validez o invalidez del oficio impugnado y de las características del ejercicio de la facultad de fiscalización de situaciones extraordinarias por parte de la entidad de fiscalización que son el fundamento para emitirlo.

SÉPTIMO

Estudio de fondo.

En este apartado nos formularemos las preguntas necesarias para la resolución del asunto y la evaluación de los argumentos de las partes:

1) ¿En qué situación se encuentra, en el Texto Constitucional, la facultad de fiscalización de situaciones extraordinarias? ¿Esta facultad se establece como una extensión o como una excepción de la facultad de fiscalización de situaciones ordinarias o no extraordinarias?

2) ¿De ser una facultad que se refiere a situaciones de carácter extraordinario, le son aplicables las limitaciones de las facultades de fiscalización en situaciones ordinarias o, de no ser así, cuáles de ellas sí y cuáles no son aplicables?

3) ¿Cuál es el ámbito de actuación de la auditoría mediante el ejercicio de facultades de fiscalización sobre situaciones extraordinarias en vista de lo anterior, y cuál es la situación del oficio impugnado en relación con los conceptos de invalidez elaborados por la parte actora?

1) Como se ha repetido, la facultad de revisión analizada se encuentra contenida en el tercer párrafo de la fracción primera del artículo 79 de la Constitución.(33)

Un principio de interpretación normativa utilizado reiteradamente por esta Suprema Corte de Justicia es el sistemático, mediante él, la interpretación realizada por el tribunal tiene que dar sentido a las disposiciones en relación a las demás disposiciones que integran la Constitución, esto surge de la función de integración que tiene el tribunal constitucional, pero también de la naturaleza normativa del parámetro de interpretación, del hecho de que la Constitución no es solamente un conjunto de normas aisladas sin relación entre sí, sino que integra un cuerpo normativo el cual adquiere sentido como un todo y no como una serie de disposiciones normativas inconexas.(34)

En este sentido, si bien se habla de situaciones extraordinarias, éstas solamente pueden serlo en relación con lo que, en el mismo texto normativo y en las normas que éste delegue, se entiende como ordinario. Sólo de este modo podremos determinar cuáles características de las facultades de fiscalización de las situaciones ordinarias resultan aplicables y cuáles no, para diferenciarlas de manera precisa y adecuada. Asimismo, si el procedimiento que resulta de estas situaciones extraordinarias es distinto que el procedimiento normal para la fiscalización de la cuenta pública, hay que determinar las características específicas de este procedimiento en relación a las características del procedimiento relacionado con las situaciones ordinarias. En otras palabras, el hecho de que el párrafo tercero se refiera a situaciones extraordinarias no exime automáticamente a la Auditoría Superior de la totalidad de limitaciones y requisitos establecidos para los demás procesos de fiscalización, sino que sólo del análisis sistemático de la excepcionalidad de las situaciones a que se refiere la Constitución determinaremos exactamente lo que debe considerase como tal.

Así, de un primer acercamiento al tercer párrafo de la fracción I del artículo citado, se puede determinar que estas situaciones excepcionales no pueden sino estar en relación con lo establecido en el primer párrafo de la misma fracción, que se refiere a la fiscalización posterior de los ingresos, egresos y el manejo, custodia y la aplicación de recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales; así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales. Un segundo elemento es que el artículo no delimita exhaustivamente el concepto de situaciones excepcionales, sino que hace una remisión a lo que determine la ley y, por tanto, delega en el legislador ordinario la configuración normativa de estas situaciones. Esta delegación es desarrollada por el legislador en el capítulo único del título cuarto de la Ley de Fiscalización, en sus artículos 36 al 44, los que se convierten en referencia obligada.

De estos artículos relevantes de la ley se desprende, en primer término, las características generales de las situaciones excepcionales. El artículo 36 del capítulo único de la Ley de Fiscalización establece que las situaciones excepcionales pueden presentarse cuando, por denuncia debidamente fundada u otras circunstancias, puedan suponerse el presunto manejo, aplicación o custodia irregular de recursos públicos o su desvío. La auditoría tendrá entonces la competencia para requerir a las entidades fiscalizadas, las revisiones de los conceptos vinculados de manera directa con las denuncias presentadas.(35) Las autoridades, conforme lo establece el artículo 37, deben rendir un informe en un plazo que no excederá de setenta y cinco días contados a partir de la fecha del requerimiento.(36)

De no rendir el informe en el plazo señalado en el artículo 37, la auditoría fincará las responsabilidades correspondientes e impondrá a los servidores responsables una multa de cien a seiscientos salarios mínimos; la reincidencia puede llegar a duplicar el monto de la multa y resultar en destitución, además de que la imposición de sanciones no releva a los responsables de cumplir con las obligaciones cuyo incumplimiento dio lugar a las multas.

El artículo 38 de la misma ley establece los supuestos necesarios, que deben deducirse de la denuncia presentada, para que esta situación excepcional se presente:

"a) Un daño patrimonial que afecte a la hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales, por un monto que resulte superior a cien mil veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal;

"b) Hechos de corrupción determinados por autoridad competente;

"c) La afectación de áreas estratégicas o prioritarias de la economía;

"d) El riesgo de que se paralice la prestación de servicios públicos esenciales para la comunidad, o

  1. El desabasto de productos de primera necesidad".

De una lectura inicial del sistema de reglas relacionadas con las "situaciones excepcionales" integrado por la delegación al legislador del párrafo tercero de la fracción I del artículo 79 de la Constitución, se desprende, en primer término, que la materia de las mismas es más restringida que aquella a la que se refiere la facultad del párrafo primero, ya que se refiere solamente al manejo, aplicación o custodia de recursos públicos y no al cumplimiento de objetivos que se contempla en el párrafo primero. Se establecen, además, los requisitos para la procedencia de la revisión de los conceptos relacionados con la denuncia, que son los cinco incisos del artículo 38. Finalmente, la forma de proceder de las autoridades fiscalizadas, la rendición de un informe sobre los conceptos fiscalizados, las actuaciones realizadas y las posibles sanciones impuestas a los servidores involucrados.

2) De este modo, los únicos elementos distintivos de la situación excepcional que se dan en la ley son los calificativos de la afectación, los cuales deben deducirse de manera directa de la denuncia presentada: daño patrimonial en un monto específico, hechos de corrupción, la afectación de áreas estratégicas o prioritarias de la economía, la paralización de la prestación de servicios públicos esenciales o el desabasto de productos de primera necesidad. De este modo, para una interpretación integral del término "situaciones excepcionales" que encontramos en el párrafo tercero, debemos determinar su relación con los elementos temporales del ejercicio de la facultad para fiscalizarlas. Esta limitación temporal, debe ser entonces entendida como una excepción a lo establecido de manera explícita en el párrafo primero de la misma fracción I del artículo analizado: a la limitación de fiscalización posterior.

La facultad de fiscalización posterior de la actuación de los Poderes de la Unión y entes públicos federales establecida en el párrafo primero de la fracción I del artículo 79, se desarrolla en la Ley Superior de Fiscalización básicamente en dos momentos: a) el informe de gestión financiera a entregar en el mes de agosto del año que se va a fiscalizar; y b) la revisión de la cuenta pública a entregar en junio del año siguiente.(37) La cuenta pública consolida los resultados del informe del avance de la gestión financiera y la información del segundo semestre del año que corresponda.(38)

El objetivo del informe sobre el avance de gestión financiera es, según el artículo 11 de la propia ley, conocer el grado de cumplimiento de los objetivos, metas y satisfacción de necesidades relativos a los programas a cargo de los Poderes de la Unión y los entes públicos federales. El informe debe contener: el flujo contable de ingresos y egresos al treinta de junio del año en que se esté ejerciendo el presupuesto; el avance del cumplimiento de los programas con base en los indicadores estratégicos aprobados en el presupuesto; y, los procesos concluidos. Este informe, por tanto, no incluye la revisión de conceptos específicos, sino que solamente establece los elementos generales para la evaluación del cumplimiento de objetivos y metas de los programas. No se hace una revisión del manejo custodia y aplicación de los fondos y recursos federales, lo cual se realiza hasta el segundo momento identificado, la revisión de la cuenta pública.

En este sentido, debemos entender los supuestos del artículo 38 como eventos que facultan a la auditoría a pedir informes a las entidades auditadas en momentos distintos a los dos que acabamos de reseñar en el transcurso del año fiscal que corresponda. No es difícil percatarse de que los supuestos refieren a situaciones de urgencia que un mal manejo de recursos federales pueden generar, no a situaciones que puedan darse en cualquier momento, sino a aquellas que se pueden generar en el transcurso del año fiscal y que requieren una revisión urgente.

Derivado de la existencia de esta facultad para la fiscalización de situaciones extraordinarias, podemos considerar, por tanto, tres momentos posibles para que la auditoría realice la fiscalización, manejo, aplicación o custodia de recursos públicos federales o de su desvío: a) en el avance de gestión financiera, únicamente los conceptos reportados como procesos concluidos por los Poderes de la Unión y los entes públicos federales;(39) b) en el informe de revisión que debe entregarse antes del treinta y uno de marzo del año siguiente a aquel en que se reciba la cuenta pública;(40) y, c) cuando se deduzca de la denuncia presentada alguno de los supuestos establecidos en el artículo 38 de la ley, en cualquier momento dentro del año en que se ejercen los recursos.

Las limitaciones generales aplicables a las facultades de fiscalización de situaciones ordinarias, como lo hemos visto de la reseña hecha de los precedentes, se refieren temporalmente a la fiscalización posterior y a la anualidad para la revisión de la cuenta pública y, materialmente, al concepto de gestión administrativa. La primera limitación temporal se encuentra en el mismo artículo 79 en donde se establece que la fiscalización debe ser "posterior", esto significa que la fiscalización solamente puede realizarse una vez que haya transcurrido el tiempo que se fiscaliza, de este modo se explica que el informe sobre el avance de la gestión financiera, aun cuando se rinde durante el ejercicio a fiscalizar, solamente se refiera a procesos concluidos dejando la fiscalización de los demás conceptos para el momento de realizar la revisión de la cuenta pública anual.

La segunda limitación temporal se refiere a la anualidad, que se refiere a que solamente pueden fiscalizarse las actuaciones de las entidades dentro del año en el que se está fiscalizando y no en ejercicios anteriores; esta limitación no se encuentra en el artículo 79, sino que se desprende del final del primer párrafo del artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal, en donde se establece, y al mismo tiempo se limita, la facultad de la Cámara de Diputados de la revisión de la cuenta pública "del año anterior".

Sobre esta limitación, en la ley solamente se establece un modo único que posibilita la revisión de conceptos, documentos y situaciones específicos en relación con otros ejercicios, y se encuentra establecido en su artículo 20, el cual conviene transcribir en su totalidad.

"Artículo 20. La fiscalización del Informe de Avance de Gestión Financiera y la revisión de la cuenta pública están limitadas al principio de anualidad a que se refiere la fracción IV del artículo 74 constitucional, por lo que un proceso que abarque en su ejecución dos o más ejercicios fiscales, sólo podrá ser revisado y fiscalizado anualmente en la parte ejecutada precisamente en ese ejercicio, al rendirse la cuenta pública; lo mismo ocurrirá cuando el proceso se declare como concluido. En virtud de lo anterior, la revisión de conceptos ya fiscalizados con motivo del Informe de Avance de Gestión Financiera, no deberán duplicarse a partir de la revisión de la cuenta pública.

Sin perjuicio del principio de anualidad a que se refiere el párrafo anterior, la Auditoría Superior de la Federación podrá revisar de manera casuística y concreta, información y documentos relacionados con conceptos específicos de gasto correspondientes a ejercicios anteriores al de la cuenta pública en revisión, cuando el programa o proyecto contenido en el presupuesto aprobado, abarque para su ejecución y pago diversos ejercicios fiscales, sin que con este motivo se entienda, para todos los efectos legales, abierta nuevamente la cuenta pública del ejercicio correspondiente a la revisión específica señalada.

Este artículo establece elementos puntuales de revisión de otros ejercicios, sin que pueda considerarse una violación al principio de anualidad. En lo que nos corresponde en este momento analizar, sin embargo, no podemos interpretar que este artículo de algún modo permita que se presenten situaciones extraordinarias fuera de la limitación del principio de anualidad, sino que solamente regula las modalidades de revisión de la fiscalización en momentos ordinarios, cuando existan elementos o procesos que procedan de otros ejercicios y, en esto el artículo es muy claro, no se entiende abierto, de ningún modo, a cuentas públicas de ejercicios anteriores. Es por tanto claro, que esto en ningún momento se refiere a situaciones extraordinarias, ya que las mismas no se generan de manera sucesiva en diversos ejercicios, sino que se presentan de modo inmediato e imprevisto, afectando elementos fundamentales de la estructura estatal, de ahí su calificación de extraordinarias.

De este modo, es claro que la facultad de fiscalización de situaciones extraordinarias por parte de la Auditoría Superior se refiere de manera específica a situaciones que se susciten durante el ejercicio, funcionando como excepción a la fiscalización posterior establecida en el párrafo primero y fuera de los dos momentos ordinarios de fiscalización indicados: en los procesos concluidos en el informe de avance de gestión financiera y en el informe de revisión de la cuenta pública. Estas situaciones extraordinarias no pueden presentarse, por tanto, fuera del ejercicio revisado, ya que las mismas hubieran sido revisadas como procesos concluidos o como elementos de la revisión de la cuenta pública anual. En ningún caso se faculta a la auditoría para la apertura de cuentas anteriores a la del año de que se trate; esto no se permite, como lo hemos analizado, ni aun en los casos en que los conceptos o procesos se desarrollen de manera sucesiva en varios ejercicios.

La interpretación anterior es resultado de una aproximación funcional y sistemática al sistema de fiscalización superior de las situaciones extraordinarias por parte de la Auditoría Superior de la Federación. Si bien el resultado de la interpretación parece concluyente, vale la pena hacer notar la dificultad de utilizar otros métodos de interpretación en este caso concreto. Lo anterior es así, por la relativa novedad del procedimiento de fiscalización desde la última reforma -que fue tratado en la controversia 31/2003-, y porque el procedimiento legislativo no proporciona elementos determinantes para la definición del contenido o extensión de la facultad que analizamos. Ni la exposición de motivos ni los dictámenes de las Cámaras contienen ninguna expresión o fundamentación clara del procedimiento sobre situaciones extraordinarias del tercer párrafo de la fracción primera del artículo 79. Existen, sin embargo, ciertas expresiones ilustrativas por algunos diputados y senadores participantes en el proceso legislativo que, si bien no fundamentan, sí confirman la interpretación anterior.

Del proceso que integró las diversas iniciativas que culminaron en la reforma al artículo 79 de la Constitución, podemos observar que la facultad de revisión de situaciones extraordinarias no se encontraba contemplada inicialmente sino que fue integrada durante el proceso, en el dictamen de la iniciativa en la Cámara de Diputados se dice lo siguiente:

"Asimismo, destaca la propuesta de esta dictaminadora en el sentido de otorgar facultades a la entidad de fiscalización superior de la Federación, no sólo para fiscalizar en forma posterior los ingresos, los egresos, el manejo y la aplicación de todos los fondos y recursos federales, sino también para requerir, de manera excepcional, revisiones durante el ejercicio en curso, siempre que se trate de situaciones extraordinarias en aquellos casos señalados por la ley.

El ejercicio de esta facultad de verificación, tal como lo propone la dictaminadora, se realizaría a partir del informe semestral que se rinda por parte del ente fiscalizado, o bien por circunstancias extraordinarias como las aludidas en el párrafo anterior. En estos casos, la entidad de fiscalización superior podrá requerir a las entidades fiscalizadas que procedan a la revisión de aquel o aquellos conceptos o situaciones que la entidad fiscalizadora considere pertinentes. Si esos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, podrá darse lugar al fincamiento de las responsabilidades que correspondan.

En la discusión de la Cámara podemos encontrar expresiones como las siguientes por parte de algunos diputados, mismos que sin ser en modo alguno concluyentes, sí ilustran el entendimiento que debe darse a las normas a interpretar:

Dip. M.M.M.O. (PT)

"Además consideramos un gran retraso en los tiempos para la aprobación de la cuenta pública de los ejercicios fiscales que correspondan, ya que esto se da con posterioridad a la utilización de los recursos aprobados, y en caso de que se puedan fincar responsabilidades quienes cometieron el ilícito, fácilmente pueden sustraerse a la acción de la justicia. Por ello, nosotros, el grupo parlamentario del Partido del Trabajo, nos pronunciamos porque el control interorgánico del gasto público se de en el mismo ejercicio fiscal.

"...

"Además nuestro grupo parlamentario no está conforme con lo que se dispone en el párrafo primero de la fracción I del artículo 79, en lo que se refiere a fiscalizar en forma posterior los ingresos, los egresos, ya que consideramos que una efectiva forma de control interorgánica es cuando existe la posibilidad de que dicho control se dé precisamente en el momento en que el gasto se ejerce."

Dip. F.H.A. (PAN).

"También es muy importante que entidad fiscalizadora no es una entidad inquisitorial, no se pretende que tenga esa función ¡qué pobre sería si nada más tuviese esa función!, es también una entidad de previsión, de dar un alcance de lo que se llama la evaluación integral de la actividad pública como una medida preventiva y por ello se está proponiendo por primera vez en el esquema constitucional mexicano que la revisión de la actividad de la gestión pública no sólo sea ex post, sino también ex ante, durante el ejercicio que está corriendo la actividad; claro, con ciertas limitantes y condicionamientos que la misma Constitución en su precepto, en el 79 que se propone señala, ¿Cuáles son? informes semestrales integrales que tendrán que rendir todas las entidades fiscalizadas, todas, incluyéndonos nosotros.

Dos, a partir de esos informes semestrales, se podrán llevar a cabo verificaciones. Igualmente, excepcionalmente podrá haber verificaciones fuera de los informes en situaciones extraordinarias, excepcionales, por ejem. una denuncia de dimensiones especiales que por su trascendencia e importancia merezca el que intervenga la entidad para verificar y constatar en la dinámica de la actividad de la gestión pública, esos hechos o esas circunstancias o esos elementos que puedan dar lugar en todo caso, a un desvío no sólo de los fondos, sino de la efectividad de la gestión por ejemplo programática subrayo lo programático de modo que la entidad fiscalizadora que se propone para ustedes está realmente y sin el ánimo de hacer comparaciones con otros países, al nivel más alto de las entidades de fiscalización de cualquier país. Así de simple.

P.G. (PRD).

"A nosotros nos parece que tienen muy poco sentido esas auditorías que se realicen porque no lo son, no son auditorías. Esas revisiones que se realicen durante el ejercicio. Porque no es la entidad fiscalizadora la que va a hacer la revisión. Vean el segundo párrafo de la fracción I del artículo 79 en la Gaceta Parlamentaria, dice que excepcionalmente en los casos en que se presenten situaciones extraordinarias, así consideradas por la ley, podrá el órgano de fiscalización requerir a la entidad fiscalizada que proceda a la revisión de aquel o aquellos conceptos o situaciones que la entidad fiscalizadora considere pertinentes.

O sea que la entidad fiscalizada será la que tenga que hacer esa revisión ex ante, como dice el diputado F., pero no por el órgano fiscalizador. Nosotros queremos un órgano de fiscalización que no esté en el cuarto oscuro de la revisión de la cuenta únicamente, sino que tenga la capacidad para revisar y hacer actuaciones fiscalizadoras durante el año del ejercicio, en la banca de desarrollo, etcétera, etcétera.

  1. de J.C. (PRI)

"Si se quiere que haya revisiones ex ante y se dice que no lo están expresamente determinadas solamente hay que leer, a contrario sensu, lo que viene en la fracción primera, párrafo primero y segundo. El primero habla de fiscalizar en forma posterior los ingresos, etcétera, y en la segunda habla de manera excepcional, en los casos en que se presenten situaciones extraordinarias así consideradas por la ley.

A contrario sensu, está incluida ésta. Pero además, esta excepción se pone así porque no es posible que con sus más de 500 auditorías que se realizan sobre el ejercicio, una vez que éste se hizo, es decir, posterior a su ejercicio, no tendría capacidad un órgano, no acabaría jamás estableciendo auditorías para todas y cada una, duplicando los esfuerzos antes y después, durante y después del ejercicio, No tendría ningún sentido.

En la Cámara Revisora hubo una breve discusión entre la senadora G. y el senador G.V.. Resulta conveniente transcribir lo que dijo el segundo de ellos:

Dice también la señora senadora G. que no hay en la reforma posibilidad, o así le entendí de que se establezcan las revisiones o auditorías ex ante, pero justamente en el propio nuevo artículo 79 se abre la posibilidad de que la nueva entidad superior de fiscalización sin perjuicio de que la mayoría de las revisiones sean posteriores o ex post dice que en forma, en situaciones excepcionales que determine la ley, podrá requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe; y además si estos requerimientos no fueran atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, se podrá dar lugar al fincamiento de las responsabilidades que correspondan.

Finalmente, en el dictamen de la revisora, y aquí sí con mayor relevancia jurídica interpretativa, se reconoce la inclusión de la facultad por la colegisladora, por lo que podemos inferir que se aceptó en sus términos:

"La Cámara de Diputados incluyó en el dictamen aprobado una innovación no contenida en las iniciativas originales, en el sentido de otorgar facultades a la entidad de fiscalización superior, no sólo para revisar en forma posterior los ingresos, los egresos, el manejo y la aplicación de los fondos y recursos federales, sino también de requerir de manera excepcional revisiones durante un ejercicio en curso, tratándose de situaciones extraordinarias y en los casos señalados por la ley. Para el ejercicio práctico de esta facultad de verificación, se propuso la presentación de informes semestrales y se determinó que ‘de manera excepcional’, en los casos en que se presentaran situaciones extraordinarias, consideradas así por la ley, se encomendarían a las propias entidades fiscalizadas las revisiones consecuentes, en la inteligencia de que, de no cumplir con esa acción, quedarían sujetas al fincamiento de las responsabilidades respectivas."

Por todo lo anterior, pareciera indudable la confirmación de la interpretación sistemática y funcional del Texto Constitucional y legislativo en el sentido de que la facultad de fiscalización por parte de la Auditoría Superior de la Federación puede ejercitarse como excepción a la limitación establecida en el primer párrafo de la fracción I del artículo 79, la posterioridad en la fiscalización de los recursos que aplica tanto para el informe de avance de gestión financiera como para la totalidad de la cuenta pública.

No es posible de ningún modo derivar del texto de la Constitución Federal o de la ley en que delega, ni del desarrollo del procedimiento de reforma constitucional, que el término "situaciones excepcionales" tenga relación alguna con la limitación al principio de anualidad establecido en la fracción IV del artículo 74 de la Constitución, cuya rigidez es clara de la falta de excepciones y de los condicionamientos y matizaciones establecidos en el artículo 20 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.

Finalmente, por el sentido de la presente resolución, no es necesario pronunciarnos sobre la aplicabilidad de las limitaciones materiales a la facultad de fiscalización de las situaciones extraordinarias, como fueron desarrolladas en las controversias 61/ 2004 y 91/2003, ya que con lo hasta aquí desarrollado es suficiente para dar sentido y resolver la litis planteada.

3) De este modo, la auditoría, al emitir el doce de octubre del año de dos mil cinco el oficio OASF/1565/05 impugnado, se extralimitó en sus competencias constitucionales y legales. El oficio impugnado se refiere a permisos otorgados por parte de la Comisión Reguladora de Energía en diferentes momentos: a) permisos de producción independiente, diecisiete hasta marzo de dos mil tres (fojas 105 y 106); b) permisos de "autoabastecimiento", los últimos sesenta se concedieron hasta marzo de dos mil tres (foja 108); c) permisos de cogeneración, igualmente concedidos hasta marzo de dos mil tres (foja 112); d) permisos de exportación, otorgados entre el nueve de agosto de dos mil uno al veintitrés de octubre de dos mil dos (foja 46).

De este modo, el segundo concepto de invalidez planteado por el actor resulta fundado y debe declarase la invalidez del oficio impugnado y de sus consecuencias, siendo innecesario ya el estudio de los restantes conceptos de invalidez dado el sentido de la presente resolución. Sirve de apoyo la tesis de rubro:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ. Si se declara la invalidez del acto impugnado en una controversia constitucional, por haber sido fundado uno de los conceptos de invalidez propuestos por la parte actora, situación que cumple el propósito de este juicio de nulidad de carácter constitucional, resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos de queja relativos al mismo acto."(41)

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO

Es procedente y fundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO

Se declara la invalidez del oficio OASF/1565/05 impugnado, emitido por la Auditoría Superior de la Federación el doce de octubre del año de dos mil cinco, así como de sus efectos y consecuencias.

TERCERO

P. esta resolución en el Diario Oficial de la Federación y su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así, lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de ocho votos de los señores Ministros A.A., C.D., F.G.S., G.P., A.G., V.H., S.C. de G.V. y S.M.; los señores M.G.P. y presidente O.M. votaron en contra y por el reconocimiento de validez del oficio OASF/1565/05 emitido por la Auditoría Superior de la Federación el doce de octubre del año dos mil cinco; los señores M.V.H. y S.C. de G.V. reservaron su derecho a formular votos concurrentes; y el Ministro G.P. reservó el suyo para formular voto particular.

El señor Ministro presidente G.I.O.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.

No asistió la señora M.M.B.L.R., previo aviso.

_____________

  1. En la página 4 de su demanda señala expresamente: "... VI. Fecha de notificación del acto cuya invalidez se demanda. El 12 de octubre de 2005."

  2. El acuerdo referido fue aprobado por unanimidad de 10 votos. Ausente la M.M.L.R. por estar desempeñando comisión oficial.

  3. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias:

    I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia; ...

    "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

    "...

    "El presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de Estado, por el jefe de departamento administrativo o por el Consejero Jurídico del Gobierno, conforme lo determine el propio presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan."

  4. "Artículo 90. La administración pública federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las secretarías de Estado y departamentos administrativos y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.

    "Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las secretarías de Estado y departamentos administrativos."

  5. "Artículo 1o. La presente ley establece las bases de organización de la administración pública federal, centralizada y paraestatal.

    "La presidencia de la República, las secretarías de Estado, los departamentos administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, integran la administración pública centralizada.

    Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública paraestatal.

    "Artículo 2o. En el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de los negocios del orden administrativo encomendados al Poder Ejecutivo de la Unión, habrá las siguientes dependencias de la administración pública centralizada:

    "I. Secretarías de Estado;

    "II. Departamentos administrativos, y

    III. Consejería Jurídica.

    Artículo 11. Los titulares de las secretarías de Estado y de los departamentos administrativos ejercerán las funciones de su competencia por acuerdo del presidente la República.

    "Artículo 26. Para el despacho de los asuntos del orden administrativo, el Poder Ejecutivo de la Unión contará con las siguientes dependencias: ...

    "Secretaría de Energía. ..."

  6. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias:

    "...

    II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia; ...

    "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

  7. "... Acuerdo. Primero: La Mesa Directiva de la Cámara de Diputados para el tercer año de ejercicio legislativo de la LIX Legislatura quedará conformada en los términos y orden de prelación siguientes: Presidente: Diputado H.D.E.. Vicepresidenta: Diputada M.M.G.S. y P.. Vicepresidente: Diputado Á.E.L.. Vicepresidente: Diputado F.A.V.. Secretaria: Diputada M.S.R.M.. Secretaria: Diputada P.G.M.. Secretario: Diputado M.M.T.. Segundo: El diputado electo a la presidencia de la mesa directiva, de conformidad con lo dispuesto por el resolutivo que antecede, ejercerá el cargo hasta el 31 de enero de 2006. A partir del 1 de febrero de 2006, la presidencia de la mesa directiva será asumida por el vicepresidente que corresponda con arreglo al orden de prelación establecido en la lista electa, durante los periodos siguientes: Primer vicepresidente en el orden de prelación: del 1 de febrero al 15 de mayo de 2006. Segundo vicepresidente en el orden de prelación: del 16 de mayo al 31 de agosto de 2006. Tercero. Al término del periodo respectivo, la diputada o diputado que hubiere ejercido el cargo de presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados asumirá la vicepresidencia disponible en razón de la aplicación del procedimiento de sucesión rotatoria al que se refiere el resolutivo anterior. ..."

  8. "Artículo 23.

    "1. Son atribuciones del presidente de la Mesa Directiva las siguientes: ...

    "l) Tener la representación legal de la Cámara y delegarla en la persona o personas que resulte necesario; ..."

  9. Sobre el tema de la legitimación pasiva del auditor superior de la Federación en controversia constitucional existen varios precedentes, como lo son las controversias constitucionales con número de expediente 36/2003, 91/2003, 36/2004 y 84/2004.

  10. "Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

    "...

    "IV. Aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior ...

    "La revisión de la cuenta pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.

    Para la revisión de la cuenta pública, la Cámara de Diputados se apoyará en la entidad de fiscalización superior de la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley ....

    "Artículo 79. La entidad de fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley.

    "Esta entidad de fiscalización superior de la Federación tendrá a su cargo:

    "I.F. en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la ley.

    "También fiscalizará los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los Municipios y los particulares.

    "Sin perjuicio de los informes a que se refiere el primer párrafo de esta fracción, en las situaciones excepcionales que determine la ley, podrá requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe. Si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, se podrá dar lugar al fincamiento de las responsabilidades que corresponda.

    "II. Entregar el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública a la Cámara de Diputados a más tardar el 31 de marzo del año siguiente al de su presentación. Dentro de dicho informe se incluirán los dictámenes de su revisión y el apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, que comprenderá los comentarios y observaciones de los auditados, mismo que tendrá carácter público.

    "La entidad de fiscalización superior de la Federación deberá guardar reserva de sus actuaciones y observaciones hasta que rinda los informes a que se refiere este artículo; la ley establecerá las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición.

    "III. Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales, y efectuar visitas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de libros, papeles o archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes y a las formalidades establecidas para los cateos, y

    "IV. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así como promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades; promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el título cuarto de esta Constitución, y presentar las denuncias y querellas penales, en cuyos procedimientos tendrá la intervención que señale la ley.

    "La Cámara de Diputados designará al titular de la entidad de fiscalización por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes. La ley determinará el procedimiento para su designación. Dicho titular durará en su encargo ocho años y podrá ser nombrado nuevamente por una sola vez. Podrá ser removido, exclusivamente, por las causas graves que la ley señale, con la misma votación requerida para su nombramiento, o por las causas y conforme a los procedimientos previstos en el título cuarto de esta Constitución.

    "Para ser titular de la entidad de fiscalización superior de la Federación se requiere cumplir, además de los requisitos establecidos en las fracciones I, II, IV, V y VI del artículo 95 de esta Constitución, los que señale la ley. Durante el ejercicio de su encargo no podrá formar parte de ningún partido político, ni desempeñar otro empleo, cargo o comisión, salvo los no remunerados en asociaciones científicas, docentes, artísticas o de beneficencia.

    "Los Poderes de la Unión y los sujetos de fiscalización facilitarán los auxilios que requiera la entidad de fiscalización superior de la Federación para el ejercicio de sus funciones.

    "El Poder Ejecutivo Federal aplicará el procedimiento administrativo de ejecución para el cobro de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias a que se refiere la fracción IV del presente artículo."

  11. "Artículo 2o. Para efectos de la presente ley, se entenderá por:

    "I. Poderes de la Unión: Los Poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo, comprendidas en este último las dependencias y entidades de la administración pública federal, así como la Procuraduría General de la República;

    "II. Cámara: La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión;

    "III. Auditoría Superior de la Federación: La Entidad de Fiscalización Superior de la Federación;

    "IV. Comisión: La Comisión de Vigilancia de la Cámara encargada de la coordinación y evaluación del desempeño de la Auditoría Superior de la Federación;

    "V. Entes públicos federales: Los organismos públicos constitucionalmente autónomos para el desempeño de sus funciones sustantivas, y las demás personas de derecho público de carácter federal autónomas por disposición legal, así como los órganos jurisdiccionales que determinen las leyes;

    "VI. Entidades fiscalizadas: Los Poderes de la Unión, los entes públicos federales, las entidades federativas y Municipios que ejerzan recursos públicos federales; los mandatarios, fiduciarios o cualquier otra figura análoga, así como el mandato o fideicomiso público o privado que administren, cuando hayan recibido por cualquier título, recursos públicos federales y, en general, cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada que haya recaudado, administrado, manejado o ejercido recursos públicos federales;

    "VII. Gestión financiera: La actividad de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, respecto de la administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos, egresos, fondos y en general, de los recursos públicos que éstos utilicen para la ejecución de los objetivos contenidos en los programas federales aprobados, en el periodo que corresponde a una cuenta pública, sujeta a la revisión posterior de la Cámara, a través de la Auditoría Superior de la Federación, a fin de verificar que dicha gestión se ajusta a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables, así como el cumplimiento de los programas señalados;

    "VIII. Cuenta pública: El informe que los Poderes de la Unión y los entes públicos federales rinden de manera consolidada a través del Ejecutivo Federal, a la Cámara sobre su gestión financiera, a efecto de comprobar que la recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos y egresos federales durante un ejercicio fiscal comprendido del 1o. de enero al 31 de diciembre de cada año, se ejercieron en los términos de las disposiciones legales y administrativas aplicables, conforme a los criterios y con base en los programas aprobados;

    "IX. Informe de avance de Gestión Financiera: El informe, que como parte integrante de la cuenta pública, rinden los Poderes de la Unión y los entes públicos federales de manera consolidada a través del Ejecutivo Federal, a la Cámara sobre los avances físicos y financieros de los programas federales aprobados, a fin de que la Auditoría Superior de la Federación fiscalice en forma posterior a la conclusión de los procesos correspondientes, los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de sus fondos y recursos, así como el grado de cumplimiento de los objetivos contenidos en dichos programas;

    "X. Proceso concluido: Aquél que los Poderes de la Unión y entes públicos federales reporten como tal, en el informe de Avance de Gestión Financiera, con base en los Informes de gasto devengado conforme a la estructura programática autorizada;

    "XI. Fiscalización superior: Facultad ejercida por la Auditoría Superior de la Federación, para la revisión de la cuenta pública, incluyendo el Informe de Avance de Gestión Financiera, a cargo de la Cámara;

    "XII. Programas: Los contenidos en los presupuestos aprobados a los que se sujeta la gestión o actividad de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, y

    XIII. Servidores públicos: Los que se consideran como tales en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

    Artículo 3o. La revisión de la cuenta pública, está a cargo de la Cámara, la cual se apoya para tales efectos, en la Auditoría Superior de la Federación, misma que tiene a su cargo la fiscalización superior de la propia cuenta pública y goza de autonomía técnica y de gestión para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, de conformidad con lo establecido en esta ley.

    "Artículo 5o. La fiscalización superior que realice la Auditoría Superior de la Federación se ejerce de manera posterior a la gestión financiera, tiene carácter externo y por lo tanto se lleva a cabo de manera independiente y autónoma de cualquier otra forma de control o fiscalización interna de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales."

  12. "Artículo 2o. Para efectos de la presente ley, se entenderá por:

    "...

    "III. Auditoría Superior de la Federación: La Entidad de Fiscalización Superior de la Federación;

    "...

    "VIII. Cuenta pública: El informe que los Poderes de la Unión y los entes públicos federales rinden de manera consolidada a través del Ejecutivo Federal, a la Cámara sobre su gestión financiera, a efecto de comprobar que la recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos y egresos federales durante un ejercicio fiscal comprendido del 1o. de enero al 31 de diciembre de cada año, se ejercieron en los términos de las disposiciones legales y administrativas aplicables, conforme a los criterios y con base en los programas aprobados; ..."

    Artículo 3o. La revisión de la cuenta pública, está a cargo de la Cámara, la cual se apoya para tales efectos, en la Auditoría Superior de la Federación, misma que tiene a su cargo la fiscalización superior de la propia cuenta pública y goza de autonomía técnica y de gestión para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, de conformidad con lo establecido en esta ley.

    "Artículo 5o. La fiscalización superior que realice la Auditoría Superior de la Federación se ejerce de manera posterior a la gestión financiera, tiene carácter externo y por lo tanto se lleva a cabo de manera independiente y autónoma de cualquier otra forma de control o fiscalización interna de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales."

  13. "Artículo 39. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación corregirá los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y examinará en su conjunto los razonamientos de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada."

  14. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, página 710.

  15. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., diciembre de 1998, página 824.

  16. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., diciembre de 1998, página 789.

  17. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, abril de 2000, página 812.

  18. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, abril de 1997, página 134.

  19. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, página 703.

  20. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, página 708.

  21. Las anteriores consideraciones se refuerzan si se atiende también a la exposición de motivos de la iniciativa de reforma constitucional de treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro que, en su parte conducente, señala:

    "La Constitución es el ordenamiento supremo que, surgido de nuestras luchas históricas y de nuestros mas amplios consensos, recoge la voluntad nacional de los mexicanos y da sustento a nuestro Estado de derecho. La Constitución, ha orientado a construcciones del país, señala las pautas para avanzar en la democracia hacía la convivencia justa y segura que todos anhelamos y expresa nuestra voluntad de mantener la unidad de la República en un pacto federal que garantice a sus integrantes, Federación, Estados y Municipios, una vida justa y armónica. ...

    "Debemos fortalecer el Estado de derecho que otorgue certidumbre a todos y permita la más cabal expresión de las potencialidades de cada quien y de la sociedad en su conjunto. Fortalecer el Estado de derecho requiere mejores instrumentos para asegurar la plena vigencia de nuestra Constitución, mayor capacidad para aplicar la ley, sancionar a quienes la violan y dirimir las controversias. Los mexicanos queremos un Estado de derecho que asegure una convivencia civilizada, armónica y pacífica, un Estado que haga de la norma jurídica el sustento de la cohesión social y de la suma de nuestros esfuerzos. ...

    "En la Suprema Corte de Justicia la voluntad popular ha depositado la función fundamental de mantener el equilibrio entre poderes de la Unión, dirimiendo las controversias que pudieran suscitarse entre el Ejecutivo y el Legislativo. Así también, la Suprema Corte es depositaria del supremo mandato de velar por la Unión de la República, dirimiendo las controversias entre Estados, Municipios, el Distrito Federal y la Federación. En la Suprema Corte reside asimismo el mandato de asegurar a los individuos que todo acto de autoridad se apegue estrictamente al orden que la Constitución consagra. De ahí que un régimen de plena vigencia del Estado de Derecho y un sistema de administración de justicia y seguridad pública justo y eficiente, requiere de un Poder Judicial más independiente y más fuerte. ...

    "Consolidar a la Suprema Corte como tribunal de constitucionalidad exige otorgar mayor fuerza a sus decisiones, exige ampliar su competencia para emitir declaraciones sobre la constitucionalidad de leyes que produzcan efectos generales, para dirimir controversias entre los tres niveles de gobierno y para fungir como garante del federalismo. Al otorgar nuevas atribuciones a la Suprema Corte, se hace necesario revisar las reglas de su integración a fin de facilitar la deliberación colectiva entre sus miembros, asegurar una interpretación coherente de la Constitución, permitir la renovación periódica de criterios y actitudes ante las necesidades cambiantes del país, y favorecer el pleno cumplimiento de su encargo. ... Esta iniciativa de reformas a la Constitución forma parte de un conjunto de acciones que fortalecerán el orden público y la seguridad individual familiar y patrimonial. Se trata de una reforma profunda que parte de la voluntad de los mexicanos de vivir en un Estado fundado en la soberanía nacional, la democracia, la división de poderes, el federalismo y el respeto a las garantías individuales. Su objetivo último es el fortalecimiento del equilibrio de poderes y del Estado de Derecho.

    "Las controversias constitucionales.

    "El artículo 105 del texto original de la Constitución le otorga competencia exclusiva a la Suprema Corte de Justicia para conocer de las controversias que se susciten entre dos o mas Estados, entre uno o más Estados y el Distrito Federal, entre los poderes de un mismo Estado y entre órganos de gobierno del Distrito Federal sobre la constitucionalidad de sus actos. Los mencionados supuestos del artículo 105 no prevén muchos de los conflictos entre los órganos federales, estatales y municipales que la realidad cotidiana esta planteando.

    "Una de las demandas de nuestros días es la de arribar a un renovado federalismo. Ello hace indispensable encontrar las vías adecuadas para solucionar las controversias que en su pleno ejercicio pueda suscitar. Por este motivo, se propone la modificación del artículo 105 a fin de prever en su fracción primera las bases generales de un nuevo modelo para la solución de las controversias sobre la constitucionalidad de actos que surjan entre la Federación y un Estado o el Distrito Federal, la Federación y un Municipio, el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso la Comisión Permanente, sea como órganos federales o del Distrito Federal, dos Estados, un Estado y el Distrito Federal, el Distrito Federal y un Municipio, dos Municipios de diversos Estados, dos poderes de un mismo Estado, un Estado y uno de sus Municipios, y dos órganos del Distrito Federal o dos Municipios de un mismo Estado.

    "Con la modificación propuesta, cuando alguno de los órganos mencionados en el párrafo anterior estime vulnerada su competencia por actos concretos de autoridad o por disposiciones generales provenientes de otro de esos órganos podrá ejercitar las acciones necesarias para plantear a la Suprema Corte la anulación del acto o disposición general.

    "El gran número de órganos legitimados por la reforma para plantear las controversias constitucionales es un reconocimiento a la complejidad y pluralidad de nuestro sistema federal. Todos los niveles de gobierno serán beneficiados con estas reformas.

    "El otorgamiento de estas nuevas atribuciones reconoce el verdadero carácter que la Suprema Corte de Justicia tiene en nuestro orden jurídico el de ser un órgano de carácter constitucional. Es decir, un órgano que vigila que la Federación, los Estados y los Municipios actúen de conformidad con lo previsto por nuestra Constitución."

  22. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.I., abril de 1999, página 275.

  23. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: ... VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto; ..."

  24. "Artículo 59. Las sanciones y demás resoluciones que emita la Auditoría Superior de la Federación conforme a esta ley, podrán ser impugnadas por el servidor público o por los particulares personas físicas o morales, ante la propia Auditoría Superior de la Federación, mediante el recurso de reconsideración o bien, mediante juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal v Administrativa. El recurso de reconsideración se interpondrá dentro de los 15 días siguientes a la fecha en que surta efectos la notificación del pliego o resolución recurrida."

  25. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XV, enero de 2002, página 917.

  26. "Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Título Segundo. Del régimen jurídico de los actos administrativos.

    "Artículo 3o. Son elementos y requisitos del acto administrativo: I. Ser expedido por órgano competente, a través de servidor público, y en caso de que dicho órgano fuere colegiado, reúna las formalidades de la ley o decreto para emitirlo; II. Tener objeto que pueda ser materia del mismo; determinado o determinable; preciso en cuanto a las circunstancias de tiempo y lugar, y previsto por la ley; III. Cumplir con la finalidad de interés público regulado por las normas en que se concreta, sin que puedan perseguirse otros fines distintos; IV. Hacer constar por escrito y con la firma autógrafa de la autoridad que lo expida, salvo en aquellos casos en que la ley autorice otra forma de expedición; V.E. fundado y motivado; VI. (Derogada D.O.F. 24 de diciembre de 1996); VII. Ser expedido sujetándose a las disposiciones relativas al procedimiento administrativo previstas en esta ley; VIII. Ser expedido sin que medie error sobre el objeto, causa o motivo, o sobre el fin del acto; IX. Ser expedido sin que medie dolo o violencia en su emisión; X.M. el órgano del cual emana; XI. (Derogada D.O.F. 24 de diciembre de 1996); XII. Ser expedido sin que medie error respecto a la referencia específica de identificación del expediente, documentos o nombre completo de las personas; XIII. Ser expedido señalando lugar y fecha de emisión; XIV. Tratándose de actos administrativos (sic) deban notificarse deberá hacerse mención de la oficina en que se encuentra y puede ser consultado el expediente respectivo; XV. Tratándose de actos administrativos recurribles deberá hacerse mención de los recursos que procedan, y XVI. Ser expedido decidiendo expresamente todos los puntos propuestos por las partes o establecidos por la ley."

    "Artículo 4o. Los actos administrativos de carácter general, tales como reglamentos, decretos, acuerdos, normas oficiales mexicanas, circulares y formatos, así como los lineamientos, criterios, metodologías, instructivos, directivas, reglas, manuales, disposiciones que tengan por objeto establecer obligaciones específicas cuando no existan condiciones de competencia y cualesquiera de naturaleza análoga a los actos anteriores, que expidan las dependencias y organismos descentralizados de la administración pública federal, deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación para que produzcan efectos jurídicos."

    "Artículo 4o. A. (Derogado D.O.F. 19 abril de 2000)."

    Artículo 5o. La omisión o irregularidad de los elementos y requisitos exigidos por el artículo 3o. de esta ley, o por las leyes administrativas de las materias de que se trate, producirán, según sea el caso, nulidad o anulabilidad del acto administrativo.

    Artículo 6o. La omisión o irregularidad de cualquiera de los elementos o requisitos establecidos en las fracciones I a X del artículo 3o. de la presente ley, producirá la nulidad del acto administrativo, la cual será declarada por el superior jerárquico de la autoridad que lo haya emitido, salvo que el acto impugnado provenga del titular de una dependencia, en cuyo caso la nulidad será declarada por el mismo. El acto administrativo que se declare jurídicamente nulo será inválido; no se presumirá legítimo ni ejecutable; será subsanable, sin perjuicio de que pueda expedirse un nuevo acto. Los particulares no tendrán obligación de cumplirlo y los servidores públicos deberán hacer constar su oposición a ejecutar el acto, fundando y motivando tal negativa. La declaración de nulidad producirá efectos retroactivos. En caso de que el acto se hubiera consumado, o bien, sea imposible de hecho o de derecho retrotraer sus efectos, sólo dará lugar a la responsabilidad del servidor público que la hubiere emitido u ordenado.

    "Artículo 7o. La omisión o irregularidad en los elementos y requisitos señalados en las fracciones XII a XVI del artículo 3o. de esta ley, producirá la anulabilidad del acto administrativo. El acto declarado anulable se considerará válido; gozará de presunción de legitimidad y ejecutividad; y será subsanable por los órganos administrativos mediante el pleno cumplimiento de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para la plena validez y eficacia del acto. Tanto los servidores públicos como los particulares tendrán obligación de cumplirlo. El saneamiento del acto anulable producirá efectos retroactivos y el acto se considerará como si siempre hubiere sido válido."

  27. "Artículo 1o. Las disposiciones de esta ley son de orden e interés públicos, y se aplicarán a los actos, procedimientos y resoluciones de la administración pública federal centralizada, sin perjuicio de lo dispuesto en los tratados internacionales de los que México sea parte. ..."

  28. "Artículo 1o. La presente ley establece las bases de organización de la administración pública federal, centralizada y paraestatal.

    (Reformado, D.O.F. 15 de mayo de 1996)

    "La presidencia de la República, las secretarías de Estado, los departamentos administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, integran la administración pública centralizada.

    "Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública paraestatal."

  29. "Artículo 36. Para los efectos de lo previsto en el párrafo tercero de la fracción I, del artículo 79 constitucional, cuando se presenten denuncias debidamente fundadas o por otras circunstancias pueda suponerse el presunto manejo, aplicación o custodia irregular de recursos públicos federales, o de su desvío, la Auditoría Superior de la Federación procederá a requerir a las entidades fiscalizadas, revisiones de conceptos específicos vinculados de manera directa a las denuncias presentadas. El requerimiento deberá aportar indicios probatorios razonables, mediante los cuales se presuma que la irregularidad cometida ocasionó un daño al Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales."

    "Artículo 37. Las entidades fiscalizadas, deberán rendir a la Auditoría Superior de la Federación, en un plazo que no excederá setenta y cinco días contados a partir de la recepción del requerimiento, un informe del resultado de sus actuaciones y, en su caso, de las sanciones que se hubieren impuesto o a que se hubieren hecho acreedores los servidores públicos involucrados. Este informe en ningún caso contendrá información de carácter reservado."

  30. "Artículo 38. Para los efectos de esta ley, se entenderá por situaciones excepcionales aquéllas en las cuales, de la denuncia que al efecto se presente, se deduzca alguna de las circunstancias siguientes: a) Un daño patrimonial que afecte a la hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales, por un monto que resulte superior a cien mil veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal; b) Hechos de corrupción determinados por autoridad competente; c) La afectación de áreas estratégicas o prioritarias de la economía; d) El riesgo de que se paralice la prestación de servicios públicos esenciales para la comunidad, o e) El desabasto de productos de primera necesidad."

    Artículo 39. Los sujetos de fiscalización estarán obligados a realizar la revisión que la Auditoría Superior de la Federación les requiera, sin que dicha revisión interfiera u obstaculice el ejercicio de las funciones o atribuciones que conforme a la ley competa a las autoridades y a los servidores públicos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales.

    "Artículo 40. Si transcurrido el plazo señalado en el artículo 37 de esta ley, la entidad fiscalizada, sin causa justificada, no presenta el informe a que el mismo numeral se refiere, la Auditoría Superior de la Federación procederá a fincar las responsabilidades que corresponda e impondrá a los servidores públicos responsables una multa de cien a seiscientos días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal. Su reincidencia se podrá castigar con una multa hasta del doble de la ya impuesta, además de que podrá promover la destitución de los responsables ante las autoridades competentes."

    "Artículo 41. El fincamiento de responsabilidades y la imposición de sanciones no relevará al infractor de cumplir con las obligaciones o regularizar las situaciones que motivaron las multas."

    "Artículo 42. Cuando la Auditoría Superior de la Federación, además de imponer la sanción respectiva, requiera al infractor para que en un plazo determinado, que nunca será mayor a cuarenta y cinco días, cumpla con la obligación omitida motivo de la sanción y éste incumpla, será sancionado como reincidente."

    "Artículo 43. Para imponer la multa que corresponda, la Auditoría Superior de la Federación debe oír previamente al presunto infractor y tener en cuenta sus condiciones económicas, así como la gravedad de la infracción cometida, su nivel jerárquico y la necesidad de evitar prácticas tendientes a contravenir las disposiciones contenidas en esta ley."

    "Artículo 44. Lo dispuesto en el presente capítulo, no excluye la imposición de las sanciones que conforme a ésta u otras leyes fueren aplicables por la Auditoría Superior de la Federación ni del fincamiento de otras responsabilidades."

  31. Tesis P./J. 60/2003. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., noviembre de 2003, página 367.

  32. "Artículo 79. La entidad de fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley.

    "Esta entidad de fiscalización superior de la Federación tendrá a su cargo:

    "I.F. en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la ley.

    "También fiscalizará los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los Municipios y los particulares.

    "Sin perjuicio de los informes a que se refiere el primer párrafo de esta fracción, en las situaciones excepcionales que determine la ley, podrá requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe. Si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, se podrá dar lugar al fincamiento de las responsabilidades que corresponda. ..."

  33. Aun cuando no alcanza el estatus de jurisprudencia, resulta ilustrativa la tesis aislada P. XII/2006. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2006, página 25. "INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL. AL FIJAR EL ALCANCE DE UN DETERMINADO PRECEPTO DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS DEBE ATENDERSE A LOS PRINCIPIOS ESTABLECIDOS EN ELLA, ARRIBANDO A UNA CONCLUSIÓN CONGRUENTE Y SISTEMÁTICA."

  34. "Artículo 36. Para los efectos de lo previsto en el párrafo tercero de la fracción I, del artículo 79 constitucional, cuando se presenten denuncias debidamente fundadas o por otras circunstancias pueda suponerse el presunto manejo, aplicación o custodia irregular de recursos públicos federales, o de su desvío, la Auditoría Superior de la Federación procederá a requerir a las entidades fiscalizadas, revisiones de conceptos específicos vinculados de manera directa a las denuncias presentadas. El requerimiento deberá aportar indicios probatorios razonables, mediante los cuales se presuma que la irregularidad cometida ocasionó un daño al Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales."

  35. La autoridad deberá incluir el resultado de las actuaciones de la autoridad y las sanciones a las que se hubieren hecho acreedores los funcionarios involucrados.

  36. Artículo 8o. de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.

  37. Artículo 10 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.

  38. Artículo 17 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.

  39. Artículo 30 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.

  40. Pleno, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre 1999, página 705.