Voto num. 2a./J. 16/2012 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis.(1)

Legitimación. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima.(2)

Antecedentes y consideraciones de las ejecutorias en probable contradicción. A continuación, conviene reseñar los antecedentes de los asuntos que dieron lugar a las ejecutorias en probable conflicto, así como las consideraciones formuladas por los respectivos Tribunales Colegiados de Circuito.

Segundo Tribunal Colegiado del Octavo Circuito (ahora Tribunal Colegiado en Materias Civil y de Trabajo del mismo circuito)

Revisión fiscal **********

En el acta de inicio del procedimiento administrativo en materia aduanera no se hizo constar que el verificador que realizó el avalúo, clasificación arancelaria y cotización de la mercancía embargada, a que se refiere el artículo 144, fracción XIV, de la Ley Aduanera, hubiera actuado a solicitud del administrador de la aduana que sustanció y resolvió el citado procedimiento.

El citado Tribunal Colegiado, al conocer de la revisión fiscal de mérito, se pronunció sobre la falta de designación expresa del dictaminador en los siguientes términos: "... si bien, de conformidad con el artículo 144, fracción XIV, de la Ley Aduanera, la autoridad administrativa tiene la facultad de apoyar su determinación en el dictamen emitido por sus auxiliares, quienes, a su vez y con fundamento en ese numeral, tienen atribuciones para establecer la naturaleza, carácter, clasificación arancelaria, origen y valor de la mercancía importada o exportada, también lo es que la autoridad debió hacer la solicitud correspondiente para que la persona que fungiera como verificador o perito dictaminador emitiera el dictamen, y al no haberlo hecho, el actuar del verificador que intervino sin haber sido previamente designado es ilegal y, por ende, las consideraciones de la parte recurrente resultan infundadas, pues de la interpretación del artículo 144, fracción XIV, de la Ley Aduanera, se obtiene que debe constar el requerimiento que la Secretaría de Hacienda hace al agente aduanal, para que formule el dictamen, por lo que es erróneo lo expresado por la autoridad inconforme, en el sentido de que no se exige tal circunstancia."

Con base en las consideraciones precedentes, el Tribunal Colegiado confirmó la sentencia recurrida y declaró la nulidad de la resolución impugnada.

En el mismo sentido se pronunció ese órgano colegiado al resolver las revisiones fiscales ********** y **********, que junto con la antes reseñada, dieron origen a la jurisprudencia número VIII.2o. J/46, de rubro: "CLASIFICACIÓN ARANCELARIA, COTIZACIÓN Y AVALÚO DE MERCANCÍAS EMBARGADAS. SI NO CONSTA QUE QUIEN EMITIÓ EL DICTAMEN RESPECTIVO FUE DESIGNADO EXPRESAMENTE POR EL ADMINISTRADOR DE LA ADUANA CORRESPONDIENTE, DICHA ACTUACIÓN ES ILEGAL."(3)

Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Décimo Noveno Circuito

Revisión fiscal **********

En el acta de inicio del procedimiento administrativo en materia aduanera no se hizo constar que el verificador que realizó el avalúo, clasificación arancelaria y cotización de la mercancía embargada, a que se refiere el artículo 144, fracción XIV, de la Ley Aduanera, hubiera actuado a solicitud del administrador de la aduana que sustanció y resolvió el citado procedimiento.

En relación con la problemática planteada, por la falta de designación expresa del referido dictaminador, el Tribunal Colegiado consideró que del artículo 144, fracción XIV, de la Ley Aduanera "... no se advierte que la autoridad aduanera tenga la obligación de designar ‘expresamente’ al agente aduanal, al dictaminador aduanero o a cualquier otro perito para que emita el dictamen de referencia; por el contrario, se desprende que la autoridad aduanera cuenta con una facultad potestativa para solicitar la aludida opinión, por lo que puede prescindir del auxilio que prestan los referidos expertos para el ejercicio de la atribución de establecer la naturaleza, características, clasificación arancelaria, origen y valor de las mercancías de importación y exportación, por ejemplo, cuando para el ejercicio de tal facultad pueda acudir a otros medios, como lo es la literatura especializada en determinada materia, verbigracia, la ‘National Automobile Dealers Association Official Older Used Car Guide’, también conocido como ‘Libro Amarillo’, a que se alude en las Reglas de C. General en Materia de Comercio Exterior, la cual se encuentra a disposición de la población en general.

"De modo que, auxiliarse de la opinión técnica que emita el agente aduanal, el dictaminador aduanero o cualquier otro perito para determinar tales extremos, constituye una facultad discrecional de la autoridad aduanera que -como tal- puede o no ejercer.

"Luego, es inconcuso que el dictamen que se emite en auxilio de la autoridad administrativa, al ejercer ésta su atribución de determinar la naturaleza, características, clasificación arancelaria, origen y valor de las mercancías de importación y exportación, constituye una opinión de carácter técnico en relación con dichos extremos, pero que en modo alguno puede servir para sustentar la resolución que ponga fin al procedimiento aduanero.

"... aun en el extremo de que la autoridad aduanera se apoye en el referido dictamen al momento de resolver, se trata de una decisión que sólo es atribuible a ésta.

"...

"Ello hace patente que no es necesario que se haga la designación expresa de la persona que, a solicitud de la autoridad aduanera, elabore el referido dictamen, por lo que tal circunstancia de manera alguna puede incidir en la legalidad del procedimiento administrativo o la resolución determinante del crédito fiscal, como incorrectamente lo estimó la Sala del conocimiento.

"En esa tesitura, no se justifica que se haya declarado la nulidad de la resolución impugnada partiendo de la base de que era necesario que el administrador de la aduana designara, expresamente, al agente aduanal, al dictaminador aduanero o a cualquier otro perito para que emita la referida opinión técnica."

Con base en lo anterior, el mencionado Tribunal Colegiado declaró fundada la revisión fiscal, para el efecto de que la Sala Fiscal dejara insubsistente la sentencia recurrida y, en su lugar, emitiera otra en la que tomara en consideración que la autoridad aduanera no está obligada a designar expresamente a la persona que emitió el dictamen de clasificación arancelaria mencionado y resolviera conforme a derecho procediera.

Igual criterio sostuvo ese órgano colegiado al resolver las revisiones fiscales 148/2011-I y 154/2011-I.

Existencia de la contradicción de tesis. A continuación, es necesario determinar si existe contradicción de tesis.

El Tribunal Pleno, al emitir la jurisprudencia P./J. 72/2010,(4) estableció que hay contradicción cuando "dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales".

En el presente caso, se actualiza la contradicción de tesis, en virtud de que ambos Tribunales Colegiados se pronunciaron sobre un mismo punto de derecho y adoptaron criterios jurídicos discrepantes.

En efecto, del análisis de las ejecutorias reseñadas en el considerando anterior, se advierte que ambos órganos jurisdiccionales se pronunciaron sobre la legalidad de la resolución determinante de un crédito fiscal emitida en el procedimiento administrativo en materia aduanera cuando no consta que quien emitió el dictamen de clasificación arancelaria, cotización y avalúo de mercancías embargadas a que se refiere la fracción XIV del artículo 144 de la Ley Aduanera, fue designado expresamente por la autoridad administrativa correspondiente, y arribaron a conclusiones divergentes, pues mientras el Segundo Tribunal Colegiado del Octavo Circuito consideró que en ese supuesto la actuación del dictaminador es ilegal y afecta la legalidad de la resolución definitiva correspondiente; el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Décimo Noveno Circuito, en cambio, consideró lo contrario.

En ese tenor, el punto de contradicción de tesis se contrae a determinar si la falta de designación expresa de la persona emisora del dictamen de clasificación arancelaria, cotización y avalúo de mercancías embargadas a que se refiere la fracción XIV del artículo 144 de la Ley Aduanera, vicia la legalidad de la resolución determinante del crédito fiscal dictada en el procedimiento administrativo en materia aduanera.

Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conforme a lo que a continuación se expone.

El artículo 144, fracción XIV, de la Ley Aduanera dispone:

"Artículo 144. La secretaría tendrá, además de las conferidas por el Código Fiscal de la Federación y por otras leyes, las siguientes facultades:

"...

"XIV. Establecer la naturaleza, características, clasificación arancelaria, origen y valor de las mercancías de importación y exportación.

"Para ejercer las facultades a que se refiere el párrafo anterior, la secretaría podrá solicitar el dictamen que requiera, al agente aduanal, al dictaminador aduanero o a cualquier otro perito."

La disposición transcrita prevé la facultad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para establecer la naturaleza, características, clasificación arancelaria, origen y valor de las mercancías de importación y exportación, así como una facultad discrecional para solicitar o no el dictamen que requiera al agente aduanal, al dictaminador aduanero o a cualquier otro perito para el ejercicio de aquella atribución, esto es, la indicada autoridad no está obligada a requerir la opinión técnica para emitir la determinación correspondiente, sino únicamente cuando necesite allegarse de elementos que lo auxilien para formar su opinión.

Sobre este tema, esta Segunda Sala, en la jurisprudencia 2a./J. 120/2007, de rubro: "PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN MATERIA ADUANERA. AUN CUANDO ESTÁ SUJETO A LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA QUE CONSAGRA EL ARTÍCULO 14 CONSTITUCIONAL, EL QUE NO SE DÉ A CONOCER AL PARTICULAR EL CONTENIDO Y FUNDAMENTO DEL DICTAMEN A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 144, FRACCIÓN XIV, DE LA LEY RELATIVA, PREVIAMENTE AL DICTADO DE LA RESOLUCIÓN DEFINITIVA, NO VIOLA DICHA GARANTÍA (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 2 DE FEBRERO DE 2006)."(5) determinó que el dictamen emitido en términos del artículo 144, fracción XIV, de la Ley Aduanera constituye una opinión consultiva de carácter técnico que no trasciende en forma directa y determinante al resultado del procedimiento, porque la resolución respectiva debe basarse, por disposición expresa del artículo 153 de la ley en cita,(6) exclusivamente en lo asentado en el acta de inicio y en las pruebas documentales que aporte el interesado para desvirtuarlo, sin que esté prevista la posibilidad de que la autoridad pueda otorgar un valor específico al indicado dictamen.

Por tanto, concluye la jurisprudencia, si la referida opinión no tiene una función procesal, su desconocimiento no limita la garantía de defensa del gobernado y, por ende, resulta innecesario notificar al particular su contenido y fundamento, máxime que la ley no establece esa obligación.

Por otra parte, en la ejecutoria de la que derivó la mencionada jurisprudencia, se estableció que el citado dictamen puede auxiliar o no a la autoridad aduanera al momento de deliberar respecto de la naturaleza, características, clasificación arancelaria, origen y valor de las mercancías de importación y exportación, sin que sea determinante para el resultado del procedimiento, pues aun en el supuesto de que aquélla resuelva en los términos propuestos en la opinión técnica, la decisión sólo es atribuible a la propia autoridad, por ser ésta la facultada para calificar esos extremos en términos del artículo 144, fracción XIV, de la Ley Aduanera.

A partir de estas premisas, es dable concluir que la falta de señalamiento en el acta de inicio del procedimiento aduanero de que la persona que rindió el dictamen de clasificación arancelaria, cotización y avalúo de mercancías embargadas fue designada expresamente por la autoridad competente, no afecta la legalidad de la resolución definitiva respectiva, ya que la legislación aduanera no establece esa exigencia y, además, se trata de una opinión técnica que no vincula a la autoridad a resolver en los términos que propone, por lo que aun en el supuesto de que la resolución se apoye en esa consulta, tal determinación sólo es atribuible a la autoridad que la emitió; de ahí que resulte innecesaria la indicada precisión.

En tal virtud, debe prevalecer, con el carácter de jurisprudencia, el siguiente criterio:

DICTAMEN EMITIDO EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 144, FRACCIÓN XIV, DE LA LEY ADUANERA. LA FALTA DE PRECISIÓN EN EL ACTA DE INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE LA DESIGNACIÓN DE LA PERSONA QUE LO RINDIÓ, NO AFECTA LA LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN DEFINITIVA CORRESPONDIENTE. La omisión de hacer constar en el acta de inicio que la persona que rindió el dictamen de clasificación arancelaria, cotización y avalúo de mercancías embargadas fue designada expresamente por la autoridad aduanera, no afecta la legalidad de la resolución definitiva respectiva, porque la legislación aplicable no establece esa exigencia y, además, se trata de una opinión técnica que no vincula a la autoridad a resolver en los términos que propone, por lo que aun en el supuesto de que la resolución se apoye en la consulta, tal determinación sólo es atribuible a la autoridad que la emitió, de ahí que resulte innecesaria la indicada precisión.

Por lo expuesto y fundado, se

resuelve:

Sí existe la contradicción de tesis.

Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala, en los términos de la tesis redactada en el último considerando del presente fallo.

N.; con testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados contendientes; envíese la jurisprudencia que se sustenta al Pleno y a la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo previsto en el artículo 195 de la Ley de Amparo; remítase de inmediato la indicada jurisprudencia y la parte considerativa de este fallo a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores M.S.S.A.A., M.B.L.R., J.F.F.G.S., L.M.A.M. y presidente S.A.V.H..

En términos de lo previsto en los artículos 8, 18, fracción II y 20 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

_________________

1. Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197-A de la Ley de Amparo, 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, el punto segundo del Acuerdo General 5/2001 del Pleno de este Alto Tribunal y el artículo 86, segundo párrafo, del Reglamento Interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

   Esto es así, en virtud de que el presente asunto se ocupa sobre la posible contradicción de tesis sustentadas por Tribunales Colegiados de Circuito en asuntos que versan sobre la materia administrativa, que es de la especialidad de esta Sala.

   Además, en sesión celebrada el once de octubre de dos mil once, el Tribunal Pleno resolvió la contradicción de tesis 259/2009, donde determinó que este Alto Tribunal tiene competencia para conocer de las contradicciones que se susciten entre criterios sustentados por Tribunales Colegiados que pertenezcan a distintos circuitos, como es el caso. Esta resolución se adoptó por mayoría de diez votos, siendo disidente el señor M.J.R.C.D..

2. Conforme al artículo 197-A de la Ley de Amparo, los Magistrados que integren los Tribunales Colegiados de Circuito que sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia pueden denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación. En el caso concreto, la denuncia fue formulada por el Magistrado presidente del Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Décimo Noveno Circuito, que fue el órgano que resolvió uno de los asuntos a que se refiere este expediente.

   Por tanto, tiene legitimación para formular la denuncia de probable contradicción de criterios.

3. El texto de esta tesis es el siguiente:

   "El artículo 144, fracción XIV, de la Ley Aduanera dispone que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tendrá, además de las facultades conferidas por el Código Fiscal de la Federación, la de establecer la naturaleza, características, clasificación arancelaria, origen y valor de las mercancías de importación y exportación, y para ejercerla deberá solicitar el dictamen que requiera al agente aduanal, al dictaminador aduanero o a cualquier otro perito; por tanto, dicha opinión técnica debe formularse a petición del administrador de la aduana correspondiente. Consecuentemente, si no consta que quien emitió el dictamen de clasificación arancelaria, cotización y avalúo de mercancías embargadas fue designado expresamente por el mencionado servidor público, dicha actuación es ilegal." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., mayo de 2009, página 924, Núm. registro IUS 167298)

4. El rubro de esta jurisprudencia y sus datos de publicación son los siguientes: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2010, página 7, Núm. registro IUS 164120)

5. El texto y datos de publicación de esta tesis son los siguientes: "El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia de rubro: ‘AUDIENCIA, GARANTÍA DE, EN MATERIA IMPOSITIVA. NO ES NECESARIO QUE SEA PREVIA.’, publicada en el Volumen 66, Primera Parte, página 77 del Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, sostuvo que en materia impositiva no es necesario cumplir con la garantía de previa audiencia establecida en el precepto constitucional en cita,toda vez que al ser el impuesto una prestación unilateral y obligatoria, la audiencia que puede otorgarse a los causantes es siempre posterior a la aplicación del impuesto. El criterio anotado no es aplicable al procedimiento administrativo en materia aduanera, pues éste no tiene como única finalidad la liquidación de un crédito de naturaleza tributaria, pues su objeto se traduce, además, en verificar el cumplimiento en el pago de cuotas compensatorias a que se refiere el artículo 3o., fracción III, de la Ley de Comercio Exterior, las cuales no comparten la naturaleza de los impuestos; así como el cumplimiento de otras medidas no arancelarias, que se ubican fuera del régimen fiscal y dentro de las atribuciones otorgadas al Ejecutivo por el Poder Constituyente en el párrafo segundo del artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que tienen como propósito la protección de una serie de situaciones vinculadas con la economía nacional, la seguridad o la salud, entre otros aspectos; por tanto, es de concluirse que en tal procedimiento debe otorgarse a los gobernados el derecho de defensa consagrado en el artículo 14 constitucional, previamente a la emisión del acto que no versa, en forma exclusiva, sobre la determinación de prestaciones económicas de naturaleza tributaria, sino sobre la verificación del cumplimiento de la regulación relativa a la introducción y estancia en el país de mercancías de origen extranjero. A pesar de lo anterior, para cumplir con la indicada garantía es innecesario notificar, previamente al dictado de la resolución definitiva, el contenido y fundamento del dictamen emitido en términos de lo previsto en el artículo 144, fracción XIV, de la Ley Aduanera pues, en primer orden, la ley no establece dicha obligación y, por otra parte, atendiendo a la naturaleza intrínseca del referido dictamen, se advierte que solamente constituye una opinión consultiva de carácter técnico, la cual no trasciende en forma directa y determinante al resultado del procedimiento, pues la resolución respectiva se debe basar, por disposición expresa del artículo 153 de la ley en cita, exclusivamente en lo asentado en el acta de inicio del procedimiento administrativo y las pruebas documentales que aporte el interesado para desvirtuarlo, que esté prevista la posibilidad de que la autoridad pueda otorgar un valor específico al indicado dictamen. En esa medida, dicha opinión no reúne las características de un peritaje, pues no constituye un medio de prueba y, en consecuencia, no tiene una función procesal, de tal suerte que su desconocimiento no limita o menoscaba la garantía de defensa del gobernado." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, agosto de 2007, página 566, Núm. registro IUS 171668).

6. "Artículo 153. El interesado deberá ofrecer por escrito, las pruebas y alegatos que a su derecho convenga, ante la autoridad aduanera que hubiera levantado el acta a que se refiere el artículo 150 de esta ley, dentro de los diez días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación de dicha acta. El ofrecimiento, desahogo y valoración de las pruebas se hará de conformidad con lo dispuesto por los artículos 123 y 130 del Código Fiscal de la Federación. Tratándose de la valoración de los documentos con los que se pretenda comprobar la legal estancia o tenencia de las mercancías, cuando la información en ellos contenida deba transmitirse en el sistema electrónico previsto en el artículo 38 de esta ley para su despacho, se dará pleno valor probatorio a la información transmitida.

   "Cuando el interesado presente pruebas documentales que acrediten la legal estancia o tenencia de las mercancías en el país; desvirtúen los supuestos por los cuales fueron objeto de embargo precautorio o acrediten que el valor declarado fue determinado de conformidad con el título III, capítulo III, sección primera de esta ley en los casos a que se refiere el artículo 151, fracción VII de esta ley, la autoridad que levantó el acta a que se refiere el artículo 150 de esta ley, dictará de inmediato la resolución, sin que en estos casos se impongan sanciones; de existir mercancías embargadas se ordenará su devolución. Cuando el interesado no presente las pruebas o éstas no desvirtúen los supuestos por los cuales se embargó precautoriamente la mercancía, las autoridades aduaneras deberán de dictar resolución definitiva, en un plazo que no excederá de cuatro meses, contados a partir del día siguiente a aquel en que se encuentre debidamente integrado el expediente. Se entiende que el expediente se encuentra debidamente integrado cuando hayan vencido los plazos para la presentación de todos los escritos de pruebas y alegatos o, en caso de resultar procedente, la autoridad encargada de emitir la resolución haya llevado a cabo las diligencias necesarias para el desahogo de las pruebas ofrecidas por los promoventes. De no emitirse la resolución definitiva en el término de referencia, quedarán sin efectos las actuaciones de la autoridad que dieron inicio al procedimiento.

   Tratándose de mercancías excedentes o no declaradas embargadas a maquiladoras y empresas con programas de exportación autorizados por la Secretaría de Economía, cuando dentro de los diez días siguientes a la notificación del acta a que se refiere este artículo, el interesado presente escrito en el que manifieste su consentimiento con el contenido del acta, la autoridad aduanera que hubiera iniciado el procedimiento podrá emitir una resolución provisional en la que determine las contribuciones y cuotas compensatorias omitidas y las sanciones que procedan. Cuando el interesado en un plazo de cinco días a partir de que surta efectos la notificación de la resolución provisional acredite el pago de las contribuciones, accesorios y multas correspondientes y, en su caso, el cumplimiento de las regulaciones y restricciones no arancelarias, a autoridad aduanera ordenará la devolución de las mercancías.