Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular que formula el M.J.F.F.G.S. en la controversia constitucional 50/2010, promovida por el Municipio de ***********, Estado de M..

En la controversia constitucional citada al rubro, se demandó la invalidez del artículo 57, último párrafo, de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., con motivo de su aplicación en el Decreto Número 468 de quince de junio de dos mil diez, emitido por el Congreso de dicha entidad, en el que se decidió conceder una pensión por cesantía en edad avanzada a un ********** actor, en los términos previstos en los artículos 59, inciso f) y 66, de la citada normatividad.

El asunto fue resuelto por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión de tres de mayo de dos mil doce, en el sentido de declarar la invalidez del artículo 57, último párrafo,(1) de la Ley del Servicio Civil del Estado de M. y de su acto de aplicación, al estimarse que transgrede la libertad hacendaria del Municipio prevista en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal en virtud de que el otorgamiento de las pensiones en las condiciones que establece dicha disposición legal, constituye una forma de dirigir el destino de una parte del presupuesto de egresos municipal sin la intervención de su Ayuntamiento, de tal suerte que es exclusivamente el Congreso Local el que dispone de recursos públicos ajenos para enfrentar el pago de dichas prestaciones.

Disiento del criterio mayoritario en tanto sostengo que la norma impugnada no es, en sí misma, necesariamente inconstitucional debido a que forma parte de un sistema normativo -regulación de la seguridad social- que debería ser analizado en su conjunto para determinar su conformidad con la Constitución y, de ahí, resolver si esa porción normativa deviene, como consecuencia de la posible no conformidad del sistema normativo en su conjunto a la Constitución, inconstitucional o no. Lo anterior, a partir de que las partidas del presupuesto de egresos municipal para el pago de las primas o prestaciones de seguridad social -que deben existir para financiar el sistema en su conjunto- no deben ser concebidas en el ámbito de una libre y discrecional administración hacendaria conforme a lo previsto en el texto del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, si se toma en cuenta que son destinadas para cubrir una obligación dineraria que deriva, en este caso, del cumplimiento de lo dispuesto en la fracción VIII del mismo precepto, en relación con el diverso 123 de esa Ley Fundamental.

Para desarrollar la anterior idea, es menester tener presente cómo ha evolucionado la configuración constitucional de la libre administración hacendaria, concepto que se constitucionalizó desde la promulgación de nuestro Texto Fundamental en 1917.

Así, es a partir del mensaje y proyecto presentado por V.C. el primero de diciembre de mil novecientos dieciséis, que inicia ese reconocimiento constitucional;(2) en su parte relativa, el dictamen que recayó a la propuesta de reformas al artículo 115 del proyecto de Constitución leído en la 52a. sesión ordinaria celebrada el veinte de enero de mil novecientos diecisiete, resaltó que con él se buscaba la "independencia" de los Ayuntamientos, entre otras cuestiones con la "formación de su hacienda, que también debe ser independiente";(3) y durante los debates hubo intervenciones -de manera subrayada la del diputado constituyente H.J.(4)- que reforzaron la clara intención del Constituyente de fortalecer a los M., en lo particular, reconociéndoles el manejo libre de su hacienda.

Posteriormente, se han realizado diversas y muy trascendentes reformas al artículo 115, entre las cuales se destacan las siguientes por resultar atinentes al tema que se aborda en este voto particular.

Es particularmente relevante la reforma que se promulgó mediante decreto publicado el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, por la que se adicionó la fracción IX del artículo 115 constitucional,(5) en la que se estableció la facultad de los Estados para legislar en materia de relaciones de trabajo con sus trabajadores y los trabajadores de los M., con el propósito de que dichos servidores contaran con protección constitucional y legal en la materia y dentro de ella para que gozarán de seguridad social, bajo "... los principios de tutela laboral consagrados en el artículo 123 de la Constitución Federal ..."(6) (en especial los establecidos en la fracción XI de su apartado B y en la fracción XXIX del A).

Posteriormente, mediante la reforma publicada el diecisiete de marzo de mil novecientos ochenta y siete, con la que se reordenó el contenido de los artículos 115 y 116 de la Constitución, el texto de la fracción IX del artículo primeramente citado se adecuó en su redacción para regular la materia laboral solamente para el ámbito municipal en el 115, fracción VIII (la base para lo estatal pasó al artículo 116, fracción VI(7)), en los términos que actualmente tiene y que se transcriben a continuación:

"Artículo 115.

"VIII. ...

"Las relaciones de trabajo entre los M. y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias".(8)

En lo relativo a la libertad para el manejo de la hacienda por parte de los M., el citado artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos fue objeto de diversas adiciones y reformas, publicadas en el Diario Oficial de la Federación de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve; para lo que aquí interesa, transcribo el contenido de la fracción IV del citado precepto, el cual quedó de la siguiente manera:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"IV. Los M. administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"...

"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los M., salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los M., revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley."

En lo que atañe a este voto particular, es importante resaltar que en el dictamen de la Cámara de Diputados (instancia de origen para la reforma) se señaló expresamente que uno de los objetivos medulares de la reforma era reforzar que "... la libertad de hacienda implica un ejercicio exclusivo de sus recursos por parte de los Ayuntamientos, sin perjuicio de que autoricen a terceros para ello. Lo anterior evita la posibilidad de que mediante actos o leyes de los poderes federales o estatales se afecte de cualquier modo la hacienda municipal.".". Por lo tanto, serán incompatibles con el nuevo precepto constitucional los actos de cualquier órgano legislativo o ejecutivo distinto al Ayuntamiento, que se comprometan o predeterminen cualquier elemento de su presupuesto de egresos, incluso dietas o salarios de los miembros de los Ayuntamientos o sus funcionarios, puesto que para cualquier caso, es una disposición presupuestal propia del Ayuntamiento en el hoy exclusivo ejercicio de administrar su hacienda."(9)

No puedo dejar de mencionar que en la resolución se desatendió el hecho de que el veinticuatro de agosto de dos mi nueve, se publicó en el Diario Oficial de la Federación un Decreto de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, entre las cuales se reformó el párrafo cuarto del inciso c) de la fracción IV, del artículo 115 constitucional, para quedar como sigue:

"Artículo 115. ...

"IV. Los M. administrarán libremente su hacienda, ...

"...

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los M., revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución."

La importancia del tema para la resolución de la presente controversia radica en la remisión que hace hoy en día el artículo 115 al artículo 127, dado que en éste, además de la parte específica de las remuneraciones de los servidores públicos municipales, en su texto se señala en relación con las jubilaciones, en sus fracciones IV y VI, lo siguiente:

"Artículo 127. ...

"Dicha remuneración (de los servidores públicos de la Federación, de los Estados, del Distrito federal y de los M. así como de sus entidades y dependencias) será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes, bajo las siguientes bases:

"...

"IV. No se concederán ni cubrirán jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, ni liquidaciones por servicios prestados, como tampoco préstamos o créditos, sin que éstas se encuentren asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo. Estos conceptos no formarán parte de la remuneración. Quedan excluidos los servicios de seguridad que requieran los servidores públicos por razón del cargo desempeñado.

"...

"VI. El Congreso de la Unión, las Legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en el ámbito de sus competencias, expedirán las leyes para hacer efectivo el contenido del presente artículo y las disposiciones constitucionales relativas, y para sancionar penal y administrativamente las conductas que impliquen el incumplimiento o la elusión por simulación de lo establecido en este artículo."

Luego, conforme al marco constitucional vigente, puede y debe sostenerse que la mencionada libre administración hacendaria es una facultad constitucional concedida a los M. para administrar libremente su hacienda pública: esto es, son autónomos para decidir qué destino tendrán los ingresos disponibles libremente para ellos, provenientes de las fuentes enumeradas en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, por lo que en este ámbito del ejercicio del gasto público no caben, en principio, injerencias federales o estatales que establezcan una aplicación específica presupuestal.(10)

Ahora bien, el derecho de los M. a manejar libremente su hacienda no puede ser absoluto; los M. no pueden eludir bajo el argumento de su libertad hacendaria, al determinar su gasto y la aplicación de los recursos públicos de que disponen, las obligaciones a su cargo de fuente directa constitucional, y reglamentadas en ordenamientos legales federales y estatales conformes con la Norma Fundamental que les da origen. Entre estas obligaciones se encuentran, sin duda, las que regulan el régimen de seguridad social que les es obligatorio, conforme al artículo 115, fracción VIII, en relación al 123 y 127, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Por ello reitero, he coincidido reiteradamente con la mayoría en que, prima facie, efectivamente existe el principio constitucional de libre administración hacendaria a favor de los M. pero, de igual manera, he rechazado que ello sea absoluto. Los M. gozan de esa prerrogativa, que informa al derecho de libre elección en el destino y monto de los recursos públicos disponibles, salvo en los casos en que es la propia Ley Fundamental la que prevé la obligación a su cargo de asumir una obligación dineraria o en especie, prevista en una ley federal o estatal en cumplimiento del mandato constitucional, ya que en este supuesto, a pesar de que deba cumplir esa obligación con recursos de su hacienda, no puede y no debe oponerse el principio de libertad absoluta de administración hacendaria municipal para eludir la obligación, máxime cuando se trata de las derivadas del régimen de seguridad social a cargo del Municipio y a favor de sus propios servidores públicos.

La hacienda pública municipal se compone de un sinnúmero de ingresos públicos provenientes de distintas fuentes, pero deben preverse necesariamente los ingresos que forman parte de la hacienda pública, para satisfacer o garantizar las erogaciones necesarias para cumplir con las obligaciones que surgen por mandato de la propia Constitución Federal.

Así, el Municipio no podría dejar, por ejemplo, de pagar las contribuciones a su cargo fijadas por el Congreso de la Unión socapa de que se afecta su libre administración hacendaria en tanto que son cubiertas con ingresos públicos municipales; tampoco podría dejar de pagar la deuda que hubiese contraído para financiar obras y servicios; al igual que no puede dejar de cubrir las prestaciones laborales o de seguridad social que tuviese que cumplir por emplear trabajadores, dado que todas ellas son previsiones constitucionales. Los Estados, por su parte, están obligados a vigilar que en las leyes de ingresos y en los presupuestos de egresos de los M. se establezcan, respectivamente, las fuentes de ingreso suficientes y se determinen las partidas correspondientes para hacer frente a las obligaciones constitucionales a cargo de los M.. No puede válidamente alegarse que esto atenta contra la facultad del Municipio para administrar libremente la hacienda; por lo contrario, responde al principio de responsabilidad hacendaria al que quedan sujetos todos los órdenes de gobierno.

No puede aceptarse que, bajo el escudo del principio de libre administración hacendaria, los M. eludan el principio de responsabilidad hacendaria, puesto que ello llevaría a extremos arbitrarios en el manejo y aplicación de los ingresos públicos en perjuicio de las obligaciones constitucionales irreductibles -como desafortunadamente sucede en muchos casos-; por ende, en el caso concreto, constitucionalmente se reduce el margen de libertad en el destino de los recursos municipales, por así disponerlo otra porción normativa constitucional del mismo artículo 115, por la cual se establece la facultad de los Congresos Estatales para legislar en materia laboral y de seguridad social de los trabajadores municipales, sustentado en las bases primarias de los diversos artículos 123 y 127; y, consecuentemente, en el segundo de los casos, a determinar el esquema financiero que debe existir para sostener el costo del régimen respectivo (otra cosa es si el esquema financiero del régimen -fuentes y gastos- no es constitucionalmente aceptable).

En este contexto, en relación con el caso concreto materia de esta controversia constitucional, con fundamento en las facultades expresas que le confiere la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el seis de septiembre de dos mil, el Congreso de M. expidió la Ley del Servicio Civil del Estado de M. (en realidad es una ley de trabajo y de seguridad social), la cual contiene el título sexto, del Régimen de la Seguridad Social (artículos 54 a 67). La ley regula, en lo que interesa a este voto particular, las prestaciones a que tienen derecho los servidores públicos, entre ellas, las distintas pensiones y los requisitos para que sean otorgadas; requisitos previstos en el artículo 57, impugnado respecto de su último párrafo en la presente controversia.(11)

El examen relacionado de los artículos de la Ley del Servicio Civil de M. pone de manifiesto las siguientes premisas:

1. Los trabajadores tienen derecho a una pensión -siempre que se cumplan los requisitos legales- como lo previene el artículo 123 de la Constitución Federal.

2. Las prestaciones laborales que deben cubrirse en términos de la misma disposición constitucional deben fijarse en una partida especial del presupuesto de egresos, a diferencia de otro tipo de prestaciones que quedan sujetas a las posibilidades económicas del Municipio.

3. El Municipio tiene obligación de cubrir las aportaciones de seguridad social para la pensión por cesantía en edad avanzada, a cualquiera de los institutos federales de seguridad social que se señalan en el artículo 54, aunque no debe perderse de vista que, en general, el sistema de seguridad social del Estado de M. es bipartita en términos del diverso artículo 67.(12)

4. Dicha prestación económica seguirá estando a cargo del Municipio, por sí o a través de las instituciones relativas.

5. Se otorga el Congreso del Estado, en términos de lo dispuesto en la ley, la decisión sobre la asignación de una pensión mediante decreto.

Ahora bien, la mayoría decidió invalidar el último párrafo del artículo 57 de la ley, que establece que: "El H. Congreso del Estado deberá expedir el decreto correspondiente a partir de la fecha en que se tenga por recibida la documentación necesaria para su tramitación, en un término de treinta días durante el periodo ordinario de sesiones. En caso de que la legislatura se encuentre en receso, deberá contabilizarse dicho término a partir de que inicie el periodo ordinario de sesiones inmediato."

Los conceptos y los argumentos torales de la mayoría, para invalidar el último párrafo antes citados, son, en las partes relativas, los siguientes:

"Por su parte, el Municipio actor sostiene que el citado párrafo vulnera la autonomía municipal prevista en el artículo 115 de la Carta Magna, al autorizar una intromisión del Poder Legislativo en las decisiones del Ayuntamiento, no obstante que no se presenta alguno de los supuestos excepcionales en los que la autoridad legislativa se encuentra autorizado para hacerlo.

"Este concepto de invalidez resulta esencialmente fundado, pues dicho precepto legal otorga al Congreso del Estado una atribución que lesiona la hacienda municipal y, en consecuencia, su autonomía de gestión en el manejo de sus recursos, al prever que la Legislatura Local fijará los casos en que proceda otorgar el pago de pensiones de los trabajadores municipales, así como la cuantía a la que deberán ascender aquéllas, hasta el grado de afectar el patrimonio municipal para el pago de las mismas."

Así, el proyecto sostiene que de acuerdo con los artículos 1o., 24, fracción XV, 54, fracción VII, 55 y 56 de la ley, el Congreso de M. tiene la facultad expresa para determinar los casos en que puede proceder una pensión -incluyendo una por cesantía en edad avanzada-, y determinar su cuantía, conforme a los porcentajes establecidos en el artículo 59(13) de la propia ley.

No obstante que la mayoría reconoce que a las Legislaturas Locales les compete emitir las leyes necesarias para regular las relaciones de trabajo entre los M. y sus trabajadores con base en la Constitución (artículos 115, 123 y 127) y que tienen la obligación de consignar los procedimientos necesarios para que los trabajadores gocen de las prestaciones a que tienen derecho, concluye:

"Con lo anterior, se tiene que en el Estado de M. no le compete a los Ayuntamientos de los M., ni a institución de seguridad social alguna, establecer los casos en que procede otorgar alguna de las pensiones previstas en el artículo 54, fracción VII, de la Ley del Servicio Civil de la entidad, de tal manera que el Congreso Local, sin la intervención de cualquier otra autoridad, y atendiendo exclusivamente a la solicitud del interesado, puede decretar alguna de esas pensiones, determinando el monto correspondiente.

"Ahora, pese a que existe la obligación de que la ley contemple y regule las pensiones de los trabajadores estatales y municipales, esta forma de proceder que autoriza la disposición legal reclamada se aparta del principio de autonomía en la gestión de la hacienda municipal que otorga a ese nivel de gobierno el artículo 115 constitucional, pues no se explica por qué si los trabajadores mantuvieron la relación de trabajo con el Municipio, corresponde a una autoridad ajena, como lo es el Congreso Local, evaluar que se cumpla con todos los requisitos exigidos para que el trabajador del Municipio se vea beneficiado con una de las distintas pensión que menciona la ley, con cargo a la hacienda pública del Municipio, el cual deberá modificar sus previsiones presupuestales, no obstante que la Constitución establece que sólo le compete a éste graduar el destino de sus recursos, conforme lo considere conveniente, y sin injerencia de alguna otra autoridad, salvo el caso de los recursos federales que se le asignen y que previamente han sido etiquetados para un fin específico.

"Es verdad que el régimen de pensiones debe necesariamente considerarse en las leyes laborales que expidan las Legislaturas Locales, pero esto tampoco implica que a través de las mismas el Congreso pueda determinar libremente los casos en que proceda otorgar esas prestaciones cuando nacen de las relaciones de trabajo entre los M. y quienes fungieron como servidores públicos a su cargo, pues no debe perderse de vista que la propia Constitución Federal facultó a los Ayuntamientos para ejercer en forma directa los recursos de la hacienda municipal, esto es, sin intermediarios, situación que no consideró el último párrafo del artículo 57 de la Ley del Servicio Civil del Estado."

Seguidamente, invocando los dos párrafos finales de la fracción IV del artículo 115 constitucional,(14) se dice en la resolución mayoritaria:

"De lo anterior, se advierte que corresponde a los Ayuntamientos diseñar el régimen presupuestal de egresos del Municipio con base en los recursos disponibles los cuales han sido previstos en las leyes de ingresos respectivas, y si bien su aprobación queda a cargo de las Legislaturas Locales, no por ello éstas se encuentran autorizadas para también determinar de qué forma han de invertirse los recursos respectivos.

"Cabe precisar, que en el caso no se estima inconstitucional la existencia y necesaria regulación de esos derechos, como es la exigencia constitucional de establecer en las leyes locales un régimen de pensiones, lo que se considera contrario a lo dispuesto en el artículo 115 de la Constitución Federal, consiste en que el nivel de gobierno estatal, a través de su legislatura determine lo relativo a los (sic) emolumentos(15) que por este concepto deban percibir los trabajadores del orden de gobierno municipal, imponiendo al Municipio que erogue los recursos relativos, de sus ingresos a fin de solventar tales obligaciones.

"Ese detrimento a su autonomía y autosuficiencia económica de los M., se hace palpable si se considera que la intervención del Poder Legislativo Estatal en el determinación de las pensiones, conforme a lo previsto en la Ley del Servicio Civil del Estado de M., constituye una forma de disposición y aplicación de los recursos municipales, incluso sin la intervención de su Ayuntamiento, de manera tal, que el Congreso Local dispone de recursos ajenos a los del gobierno estatal, para sufragar el pago de dichas prestaciones, sin dar participación a quien deberá hacer la provisión económica respectiva.(16)

"Por tanto, no resulta viable aceptar que en la determinación de las pensiones de empleados municipales, el Congreso Local sea quien decida en qué casos y en qué porcentaje procede su otorgamiento, afectando la libre disposición y aplicación de sus recursos.

"En esos términos, debe declararse la invalidez del último párrafo del artículo 57 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., por resultar contrario al artículo 115, fracción IV, párrafos primero, penúltimo y último, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como su acto de aplicación contenido en el Decreto Número 468, publicado el siete de julio de dos mil diez en el Periódico Oficial del Estado de M., por el que se determina conceder pensión por cesantía en edad avanzada a **********; en la inteligencia de que se dejan a salvo los derechos de este particular para reclamar el pago de la pensión, a la que estima tener derecho, ante la autoridad y en la vía respectiva."

De lo anterior se colige que la mayoría, para resolver la presente controversia, sostuvo que el precepto impugnado efectivamente viola el principio de autonomía municipal para manejar y disponer libremente de su hacienda, bajo los argumentos centrales antes transcritos.

Como ya lo he expresado antes, se pasó totalmente por alto que para resolver sobre la inconstitucionalidad del precepto impugnado primero se debía dilucidar si el sistema de seguridad social para los trabajadores de los M. del Estado de M., en su expedición (aunque la mayoría acepta que es constitucional la ley) y en sus bases generales, también lo es.

Por ello, cabría preguntarse si las premisas sobre las que construyó su resolución la mayoría son válidas. Ante las afirmaciones contenidas en los argumentos fundamentales de la resolución, transcritos anteriormente, habrían, al menos, los siguientes cuestionamientos:

1. ¿Existe una previsión constitucional para que los M. tengan el derecho de administrar su propio sistema de seguridad social, así como para hacer discrecionalmente las previsiones de ingresos y erogaciones necesarias para ello o el que tiene la facultad de legislar sobre ello es el Congreso Estatal definiendo los alcances del régimen de seguridad social, y su forma de financiamiento obligatorio, conforme a las bases del artículo 123 constitucional?

2. ¿La base constitucional prevista en el último párrafo de la fracción X,(17) del apartado B, del artículo 123, obliga a que exista una "institución de seguridad social" que se encargue de ese ámbito, en particular del régimen pensionario, y que esa institución, autoridad u órgano en específico sea la única que se encargue de administrar y operar el régimen de seguridad social -sea a nivel federal o estatal, sea bajo el apartado "A" o el "B" del artículo 123 de la Ley Fundamental-, y a que tenga esa "institución" una naturaleza jurídica determinada?

3. En consecuencia, ¿existe prohibición para que sea el Congreso Estatal o cualquier otro órgano o autoridad el que, con base en una ley -formal y material-, finalmente otorgue una pensión y así se dé cumplimiento a lo previsto en los artículos 115, fracción VIII, 123 y 127 de la Ley Fundamental, el monto de las pensiones?

4. ¿Sería diferente si en lugar del Congreso fuese un organismo descentralizado de la administración pública estatal el encargado de realizar las mismas funciones que hoy tiene el Congreso del Estado?

5. ¿Pueden los M. eludir su obligación constitucional de cumplir con la seguridad social para sus servidores públicos, bajo el argumento de que se afecta su libertad hacendaria?

6. ¿Expedida una ley del Congreso Estatal para regular el régimen de seguridad social municipal (por supuesto partiendo de la asunción de que responde a los estándares que exige el propio Texto Fundamental), es potestativo u obligatorio para los M. acatarla?

7. Partiendo del reconocimiento expreso de la mayoría de que "... no se estima inconstitucional la existencia y necesaria regulación de esos derechos, como es la exigencia constitucional de establecer en las leyes locales un régimen de pensiones", ¿existe alguna prohibición o limitación para que el órgano legislativo competente regule el régimen de seguridad social de manera general imponiendo las cargas presupuestales a los M. para que cumplan con lo que la propia Constitución Federal les impone como obligación (por supuesto partiendo del supuesto de que reúnen los estándares constitucionales de proporcionalidad y equidad en la distribución de esas cargas financieras entre los sujetos obligados)?

8. ¿La Ley del Servicio Civil del Estado de M. establece un régimen financiero adecuado y constitucionalmente válido para que el Congreso del Estado determine a quién le corresponde -Estado o Municipio- según las condiciones de cada caso concreto, hacer frente a las erogaciones por concepto de pensiones que la misma prevé o, por el contrario, carece de este aspecto medular para su validez?

9. ¿Realmente es competencia exclusiva para dictar el decreto en que se consigne el otorgamiento de una pensión -como lo sostuvo el Municipio actor en el primer agravio esgrimido en su demanda-, el Tribunal de Conciliación y Arbitraje del Estado de M.(18)?

De todo lo anterior se sigue que el argumento de la mayoría para sostener que el artículo impugnado es en sí mismo inconstitucional, porque otorga al Congreso del Estado la facultad "discrecional"(19) para determinar el monto de una pensión a pagar por un Municipio sin intervención de éste,(20) es en principio dogmático dado que, insisto, no se analizó, en su conjunto, el sistema establecido en la ley estatal para regular el otorgamiento de las pensiones por parte de los M. de M.; ni mucho menos se examinó, en el caso concreto, si es justificado desde el punto de vista constitucional imponerle la carga financiera al Municipio de ********** o de dónde provendrían los recursos para sufragar la pensión. No es el caso pronunciarme aquí sobre si al haberse estudiado todo ello se hubiese llegado a un resultado igual o diferente al que arribó la mayoría; lo que sí afirmo, es que las razones por las que se hubiese llegado a una conclusión de invalidez, analizando en el caso concreto los estándares constitucionales del sistema normativo que rige al régimen de seguridad social en su conjunto, y concretamente en su aspecto pensionario, hubiesen sido otras completamente diferentes.(21)

En lo personal estimo que este Tribunal Constitucional, y lo digo con todo respeto, pudo haber aprovechado esta oportunidad para definir cuál debe ser el alcance general que debe tener el sistema de seguridad social municipal, concretamente en su aspecto pensionario, vis a vis el principio de la libertad hacendaria municipal, a la luz del marco normativo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos previsto en sus artículos 115, 123 y 127.

En suma, disiento de la resolución mayoritaria porque considero que debió analizarse la idoneidad constitucional del sistema de pensiones y jubilaciones establecido en la Ley del Servicio Civil del Estado de M. para determinar la invalidez del precepto específicamente impugnado, el cual, por sí mismo, en mi opinión, no vulnera el marco constitucional que rige al libre manejo de la hacienda pública municipal, por las razones expuestas en este voto particular.

Nota: Las tesis de jurisprudencia P./J. 72/96, y aislada 1a. CXI/2010 citadas en este voto, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IV, noviembre de 1996, página 249 y Tomo XXXII, noviembre de 2010, página 1213, respectivamente.

_____________________________

1. El artículo forma parte del título sexto de la Ley del Servicio Civil del Estado de M. que regula, entre otros aspectos, la Seguridad Social para los servidores públicos del Estado de M. sujetos a ese ordenamiento, y que en la parte relativa señala:

"Artículo 57. Para disfrutar de las pensiones señaladas en éste capítulo, los peticionarios deberán presentar su solicitud acompañada de los documentos siguientes:

"A) ...

"B) ...

"El H. Congreso del Estado deberá expedir el decreto correspondiente a partir de la fecha en que se tenga por recibida la documentación necesaria para su tramitación, en un término de treinta días durante el periodo ordinario de sesiones. En caso de que la legislatura se encuentre en receso, deberá contabilizarse dicho término a partir de que inicie el periodo ordinario de sesiones inmediato."

Debe tenerse presente que el 8 de noviembre de 2010, el Pleno al resolver las controversias constitucionales 90/2008, 91/2008 y 92/2008, también declaró la invalidez del párrafo último de este artículo indicado. De ello surgió la tesis de jurisprudencia «P./J. 72/96» que lleva por rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO ES PROMOVIDA POR UN MUNICIPIO, LA SENTENCIA QUE DECLARA LA INVALIDEZ DE UNA NORMA GENERAL ESTATAL, SÓLO TENDRÁ EFECTOS PARA LAS PARTES.", es por ello que a pesar de tal declaratoria en una controversia anterior, en la que es materia de este voto se entró al estudio de nueva cuenta, por tratarse de un Municipio distinto. En esos casos también voté en contra del proyecto y de la decisión mayoritaria por razones similares a las que en este voto amplío en algunas partes y puntualizo algunos aspectos importantes, pero sostengo esencialmente la misma posición que fijé entonces.

2. El jefe del Ejército Constitucionalista leyó su mensaje y en la parte que interesa a este voto, señaló:

"El Municipio independiente, que es sin disputa una de las grandes conquistas de la revolución, como que es la base del Gobierno libre, conquista que no sólo dará libertad política a la vida municipal, sino que también le dará independencia económica, supuesto que tendrá fondos y recursos propios para la atención de todas sus necesidades, sustrayéndose así a la voracidad insaciable que de ordinario han demostrado los gobernadores, y una buena Ley Electoral que tenga a éstos completamente alejados del voto público y que castigue con toda severidad toda tentativa para violarlo, establecerá el poder electoral sobre bases racionales que le permitirán cumplir su cometido de una manera bastante aceptable."

3. La parte relativa del dictamen decía textualmente:

"La diferencia más importante y por tanto la gran novedad respecto de la Constitución de 1857, es la relativa al establecimiento del Municipio Libre como la futura base de la administración política y municipal de los Estados y, por ende, del país. Las diversas iniciativas que ha tenido a la vista la comisión y su empeño de dejar sentados los principios en que debe descansar la organización municipal, ha inclinado a ésta a proponer las tres reglas que intercala en el artículo 115 y que se refieren a la independencia de los Ayuntamientos, a la formación de su hacienda, que también debe ser independiente y al otorgamiento de personalidad jurídica para que puedan contratar, adquirir, defenderse, etcétera"

4. "Algunos temores se han iniciado acerca de que, si a los M. se les deja el manejo de la hacienda libremente, es probable que incurran en frecuentes errores de alguna. El diputado Jara del Congreso Constituyente en la 59a sesión ordinaria celebrada el veinticuatro de enero siguiente, señaló:

"El C. Jara, miembro de la comisión: señores diputados: ... trascendencia; nosotros, en previsión de eso, nos hemos permitido asentar que las Legislaturas de los Estados fijarán lo que a éste corresponda para las atenciones meramente indispensables para el sostenimiento de los gobiernos de los Estados, para lo que sea absolutamente necesario para el funcionamiento de esos gobiernos. Pero queremos quitarles esa traba a los M., queremos que el Gobierno del Estado no sea ya el papá, que temeroso de que el niño compre una cantidad exorbitante de dulces que le hagan daño, le recoja el dinero que el padrino o abuelo le ha dado, y después le da centavo por centavo para que no le hagan daño las charamuscas. Los M. no deben estar en esas condiciones. Si damos por un lado la libertad política, si alardeamos de que los ha amparado una revolución social y que bajo este amparo se ha conseguido una libertad de tanta importancia y se ha devuelto al Municipio lo que por tantos años se le había arrebatado, seamos consecuentes con nuestras ideas, no demos libertad por una parte y la restrinjamos por la otra; no demos libertad política y restrinjamos hasta lo último la libertad económica, porque entonces la primera no podrá ser efectiva, quedará simplemente consignada en nuestra Carta Magna como un bello capítulo y no se llevará a la práctica, porque los M. no podrán disponer de un solo centavo para su desarrollo, sin tener antes el pleno consentimiento del Gobierno del Estado. Así pues, señores diputados, pido respetuosamente a vuestra soberanía os dignéis dar vuestro voto por el artículo a discusión en la forma en que lo ha expuesto la comisión."

5. El texto de esa reforma fue el siguiente:

"Artículo 115. ...

"IX. Las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias. Los M. observarán estas mismas reglas por lo que a sus trabajadores se refiere."

6. Tal afirmación queda meridianamente acreditada con la parte relativa de la exposición de motivos de dicha reforma, presentada el ocho de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, que expresamente señala:

"Un relevante renglón de la iniciativa, es la propuesta contenida en la fracción IX sobre la necesaria regulación de las relaciones de los trabajadores tanto al servicio de los Estados como de los M., los que para corresponder cabalmente a los principios de tutela laboral consagrados en el artículo 123 de la Constitución Federal, deben estar igualmente protegidos, y consecuentemente se sugiere que a fin de que tales trabajadores cuenten con protección legal en un régimen jurídico como el nuestro, se regulen sus relaciones en las Constituciones Locales y en las leyes estatales, mismas que deben observar como principios básicos la garantía de los derechos mínimos de sus servidores, la implantación de sistemas de servicio público de carrera estatal y municipal, niveles de estabilidad laboral en el empleo, el acceso a la función pública, la protección al salario, la seguridad social, la inclusión de normas que garanticen la eficacia de los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones, y el establecimiento de procedimientos y autoridades adecuados para la solución jurisdiccional de controversias.

"Sobre este particular se considera que debe proporcionarse al Municipio el apoyo técnico y administrativo correspondiente, lo que no puede lograrse si a cada cambio de funcionarios del Ayuntamiento, se da la renovación de todo el personal de la institución municipal y se toma a la administración del Municipio como objetivo económico de grupo político, sin respetarse los derechos laborales de sus trabajadores. Por ello, se propone un sistema jurídico que fortalezca, que proporcione seguridad y estabilidad en el empleo, capacidad para desarrollar una carrera al servicio de los gobiernos municipales, y de esta manera evitar el riesgo indicado, que fue señalado en forma reiterativa en todas las reuniones celebradas sobre el fortalecimiento municipal.

"Si hemos logrado ya cierta estabilidad y protección de los derechos laborales de los trabajadores al servicio del Estado federal y existe también un régimen respecto a los trabajadores al servicio de los gobiernos estatales en algunas entidades federativas, se debe proporcionar este mismo esquema a los M.."

7. Dicho artículo en sus dos primeros párrafos y su fracción VI establece:

"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.

"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:

"...

"VI. Las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto por el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias."

8. Las razones por las cuales se reubicaron diversas fracciones de los artículos 115 y 116 de la Constitución Federal se encuentran en el dictamen del dieciséis de diciembre de mil novecientos ochenta y seis, presentado en la Cámara de Diputados, que en lo atinente a este voto señala:

"El artículo 116, en lo futuro, se encargará de señalar la estructura genérica de los poderes locales. Para tal efecto, serán reubicadas diversas fracciones del artículo 115, que pasarán a integrar otras tantas fracciones del artículo 116. En concreto, tal reubicación opera con diversos párrafos de la fracción VIII y con las fracciones IX y X del vigente artículo 115, que pasarán a ser las fracciones V y VI del artículo 116.

"...

"La fracción V del artículo 116 que se analiza corresponde en su texto y en su espíritu a la actual fracción IX del artículo 115. Ya hemos señalado las razones por las que nos parece correcto este Texto Constitucional en la nueva fracción V que se propone, aunque, también en esta fracción V propondremos una enmienda por las razones que explicaremos juntamente con las relativas a las de la fracción II.

"En el artículo segundo de la iniciativa, en congruencia con los textos propuestos para las diversas fracciones del artículo 116, se propone la procedente derogación de las actuales fracciones VIII, IX y X del artículo 115 constitucional, cuyos textos, insistimos se recogen en el nuevo artículo 116.

"Es propósito total del iniciador reservar al artículo 115 constitucional de manera exclusiva para señalar las bases mínimas de organización de la célula política fundamental del Estado Mexicano: el Municipio. ... Para cumplir el propósito del iniciador, las comisiones que dictaminan proponen una modificación al artículo 115 constitucional. Tal modificación consiste en que en lugar de derogar su fracción VIII, la misma se modifique para quedar con el siguiente texto:

"‘VIII. Las leyes de los Estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos de todos los M..

"‘Las relaciones de trabajo entre los M. y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución y sus disposiciones reglamentarias.’

"...

"Por iguales razones, de la fracción V del citado artículo 116 constitucional, tendrá que suprimirse la referencia que se hace a las relaciones de trabajo entre trabajadores de los M. y éstos, y tal fracción quedaría:

"‘Las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto por el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias.’."

9. Por la importancia de esta reforma y la descripción que de sus motivaciones dieron los legisladores, se transcriben a continuación diversos pasajes vinculados con la libertad municipal para manejar su hacienda del dictamen de la Cámara de Origen -diputados- formulado por la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales (argumentos que en lo esencial se recogieron en el Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Fortalecimiento del Federalismo y de Estudios Legislativos, Primera, de la Colegisladora), respecto de la iniciativa de reforma, compuesta por nueve propuestas de diversas fracciones parlamentarias, en lo que aquí interesa, dice:

"A la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales y para la opinión de la Comisión de Fortalecimiento Municipal de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, fueron turnadas para su estudio y dictamen las iniciativas siguientes: ...

"...

"Antecedentes

"A. El objetivo principal que se proponen las iniciativas objeto del presente dictamen, consiste en reformar y adicionar diversos artículos constitucionales, para ampliar las facultades que actualmente tienen los M. en México, y lograr el fortalecimiento municipal;

"B. En la mayoría de las iniciativas presentadas, también se proponen reformas y adiciones a otros preceptos constitucionales; sin embargo, por razón de técnica legislativa, esta comisión considera que dichas propuestas deben ser motivo de un dictamen por separado, de tal manera que el presente dictamen, sólo se abocará al estudio de las reformas y adiciones relacionadas con los aspectos municipales;

"...

"Consideraciones

"1. Esta comisión coincide con los autores de las iniciativas objeto del presente dictamen, en el sentido de que el Municipio es la célula básica de organización política, social, territorial y administrativa en nuestro país.

"2. Diversas circunstancias de orden político y económico, han propiciado que el Municipio presente carencias de tipo financiero, así como debilidad política y jurídica en relación con los órganos federales y de las entidades federativas, que han impedido su funcionamiento autónomo y libre.

"3. Por ello, esta comisión está de acuerdo con los autores de las iniciativas que se dictaminan, en la necesidad de reformar el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para propiciar el fortalecimiento del Municipio en México. ... De ahí que esta Comisión dictaminadora procure las siguientes características en el presente dictamen: reconocimiento y protección del ámbito exclusivo municipal, precisión jurídica y reenvío de la normatividad secundaria a las Legislaturas de los Estados y a los Ayuntamientos según sea el caso, conforme a los lineamientos de la reforma que se dictamina.

"...

"4.1 Es procedente reformar la fracción I en su primer párrafo, con la intención de reconocer expresamente el carácter del Municipio como un ámbito de gobierno. Para ello, es necesario sustituir en ese párrafo el término ‘administrar’ por el de ‘gobernar’, para dejar claro el cometido general del Ayuntamiento como órgano de gobierno del Municipio.

"Mediante la reforma correspondiente, se pretende que en el ámbito de gobierno del Municipio se ejerzan competencias exclusivas a favor del Ayuntamiento; lo que supone la exclusión, no solo de autoridades intermedias entre el gobierno del Estado y el Ayuntamiento, sino de cualquier otro ente, organismo o institución que creado por los poderes federales o estatales sin base constitucional, pretenda ejercer funciones municipales. ...

"...

"4.2 La intención de ésta comisión dictaminadora, consiste en fortalecer al ámbito de competencia municipal y las facultades de su órgano de gobierno. Por ello se propone tal y como lo plantean los autores de las iniciativas antes descritas, delimitar el objeto y los alcances de las leyes estatales que versan sobre cuestiones municipales. Lo que se traduce en que la competencia reglamentaria del Municipio, implique de forma exclusiva, los aspectos fundamentales para su desarrollo. De ahí que se defina y modifique en la fracción II, el concepto de bases normativas, por el de leyes estatales en materia municipal, conforme a las cuales los Ayuntamientos expiden sus reglamentos, y otras disposiciones administrativas de orden general.

"Dichas leyes se deben orientar a las cuestiones generales sustantivas y adjetivas, que le den un marco normativo homogéneo a los M. de un Estado, sin intervenir en las cuestiones especificas de cada Municipio.

"En consecuencia, queda para el ámbito reglamentario como facultad de los Ayuntamientos, todo lo relativo a su organización y funcionamiento interno y de la administración pública municipal; así como para la regulación sustantiva y adjetiva de las materias de su competencia a través de bandos, reglamentos, circulares y demás disposiciones de carácter general; mientras que las leyes estatales en materia municipal, contemplarán lo referente al procedimiento administrativo, conforme a los principios que se enuncian en los nuevos incisos, y demás aspectos que contienen lo siguiente:

"...

"4.4 La fracción IV es de reformarse, atentos a las motivaciones expresadas en las iniciativas en estudio.

"...

"Se agrega un nuevo párrafo tercero recorriendo el actual al cuarto, con el objeto de garantizar leyes de ingresos municipales en las que anualmente las Legislaturas Estatales, fijen las tasas, cuotas y tarifas a propuesta del Ayuntamiento interesado y respecto de las contribuciones de mejoras, impuestos y derechos.

"...

"Por último, se aclara en un párrafo quinto, que la libertad de hacienda implica un ejercicio exclusivo de sus recursos por parte de los Ayuntamientos, sin perjuicio de que autoricen a terceros para ello. Lo anterior evita la posibilidad de que mediante actos o leyes de los poderes federales o estatales se afecte de cualquier modo la hacienda municipal.

"Por lo tanto, serán incompatibles con el nuevo precepto constitucional los actos de cualquier órgano legislativo o ejecutivo distinto al Ayuntamiento, que se comprometan o predeterminen cualquier elemento de su presupuesto de egresos, incluso dietas o salarios de los miembros de los Ayuntamientos o sus funcionarios, puesto que para cualquier caso, es una disposición presupuestal propia del Ayuntamiento en el hoy exclusivo ejercicio de administrar su hacienda. ..."

10. En relación con este tema, los artículos 112, 114 y 115 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M., disponen:

"Artículo 112. Los M. serán autónomos en la administración de su hacienda, para lo cual deberán sujetarse a lo establecido en la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de M.. La hacienda pública de los M. se integra de las contribuciones incluyendo las tasas adicionales que establezca la legislación estatal sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, y las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, y con los demás ingresos ordinarios y extraordinarios, que en su favor establezca el Congreso del Estado, con las participaciones y subsidios que la Federación y el Estado les otorgue y con los rendimientos de los bienes que les pertenezcan. ..."

"Artículo 114. Los egresos de la administración pública municipal deberán sujetarse estrictamente al presupuesto que el Ayuntamiento apruebe anualmente por ejercicios naturales, el cual deberá formularse sobre las bases, programas y modalidades que el propio Ayuntamiento determine, pero que invariablemente contendrá las asignaciones anuales para gastos generales, de operación y de administración, para inversiones públicas, para el pago de deudas municipales y para erogaciones especiales."

"Artículo 115. Ningún pago podrá hacerse sin que exista partida expresa del presupuesto que lo autorice y saldo disponible para cubrirlo."

11. Esa ley señala, en la parte que interesa, lo siguiente:

"Artículo 1o. La presente ley es de observancia general y obligatoria para el Gobierno Estatal y los M. del Estado de M. y tiene por objeto determinar los derechos y obligaciones de los trabajadores a su servicio."

"Artículo 43. Los trabajadores del Gobierno del Estado y de los M. tendrán derecho a:

"I. ...

"XIII. Pensión por jubilación, por cesantía en edad avanzada y por invalidez ..."

"Artículo 45. Los Poderes del Estado y los M. están obligados con sus trabajadores a:

"I ...

"VIII. Proporcionarles dentro de las posibilidades económicas del presupuesto, áreas deportivas para su desarrollo físico;

"...

"XIV. De acuerdo con la partida que en el presupuesto de egresos se haya fijado para tal efecto, cubrir la indemnización por separación injustificada, cuando los trabajadores hayan optado por ella y pagar, en una sola exhibición, los salarios caídos que nunca podrán ser superiores a seis meses, prima vacacional, aguinaldos y demás prestaciones que establezca el laudo definitivo;

"XV. Cubrir las aportaciones que fijen las leyes correspondientes, para que los trabajadores reciban los beneficios de la seguridad y servicios sociales comprendidos en los conceptos siguientes:

"a) ...

"c) Pensión por jubilación, cesantía en edad avanzada, invalidez o muerte ..."

(Reformado primer párrafo, P.O. de 24 de septiembre de 2008)

"Artículo 54. Los empleados públicos, en materia de seguridad social, tendrán derecho a:

"I. La afiliación al Instituto Mexicano del Seguro Social o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y al Instituto de Crédito para los Trabajadores al Servicio del Gobierno del Estado de M.;

"...

"VII. Pensión por jubilación, por cesantía en edad avanzada, por invalidez, por viudez, por orfandad y por ascendencia, en términos de las disposiciones legales aplicables ..."

"Artículo 55. Las prestaciones, seguros y servicios citados en el artículo que antecede estarán a cargo de los Poderes del Estado y de los M., a través de las instituciones que para el caso determinen."

(Reformado, P.O. 18 de junio de 2008)

"Artículo 56. Las prestaciones a que se refiere la fracción VII del artículo 54 de esta ley, se otorgarán mediante decreto que expida el Congreso del Estado una vez satisfechos los requisitos que establecen esta ley y los demás ordenamientos aplicables.

"El pago de la pensión por jubilación y por cesantía en edad avanzada, se generará a partir de la fecha en que entre en vigencia el decreto respectivo. Si el pensionado se encuentra activo, a partir de la vigencia del decreto cesarán los efectos de su nombramiento.

"El trabajador que se hubiera separado justificada o injustificadamente de su fuente de empleo, antes de la fecha de vigencia del decreto que la otorga, recibirá el pago de su pensión a partir del siguiente día de su separación."

"Artículo 57. Para disfrutar de las pensiones señaladas en éste capítulo, los peticionarios deberán presentar su solicitud acompañada de los documentos siguientes:

"A) Para el caso de jubilación, cesantía por edad avanzada o invalidez:

"I ...

"El H. Congreso del Estado deberá expedir el decreto correspondiente a partir de la fecha en que se tenga por recibida la documentación necesaria para su tramitación, en un término de treinta días durante el periodo ordinario de sesiones. En caso de que la legislatura se encuentre en receso, deberá contabilizarse dicho término a partir de que inicie el periodo ordinario de sesiones inmediato."

"Artículo 59. La pensión por cesantía en edad avanzada, se otorgará al trabajador que habiendo cumplido cuando menos cincuenta y cinco años de edad, se separe voluntariamente del servicio público o quede separado del mismo con un mínimo de 10 años de servicio."

"Artículo 67. Los gastos que se efectúen por las prestaciones, seguros y servicios que establece esta ley y cuyo pago no corresponda exclusivamente a los Poderes Estatales o M., se cubrirán mediante cuotas y aportaciones a cargo de los trabajadores.

"Las cuotas y aportaciones a que se refiere este artículo, se determinarán tomando como base para el descuento correspondiente el salario de cotización, entendiéndose por tal, el salario base que corresponda a la categoría o cargo.

"Los porcentajes correspondientes serán revisados periódicamente con el objeto de actualizarlos, al igual que las aportaciones que para los mismos fines sean a cargo de los Poderes del Estado y de las administraciones municipales."

12. Por estas razones, en la Ley del Servicio Civil del Estado de M. no se establece el deber de los M. de fijar una partida especial en el presupuesto para el pago de pensiones, pero sí para las aportaciones de seguridad social.

13. El texto del artículo reza así:

"Artículo 59. La pensión por cesantía en edad avanzada, se otorgará al trabajador que habiendo cumplido cuando menos cincuenta y cinco años de edad, se separe voluntariamente del servicio público o quede separado del mismo con un mínimo de 10 años de servicio.

"La pensión se calculará aplicando al salario y a los porcentajes que se especifican en la tabla siguiente:

"a) Por diez años de servicio 50%

"b) Por once años de servicio 55%

"c) Por doce años de servicio 60%

"d) Por trece años de servicio 65%

"e) Por catorce años de servicio 70%

"f) Por quince años de servicio 75%"

14. Dicho numeral dispone en los párrafos aludidos:

"Artículo 115. ...

"...

"IV. ...

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los M., revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución.

"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley; ..."

15. Es importante tener presente que "emolumento", según el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española, tiene como única definición: "Remuneración adicional que corresponde a un cargo o empleo." Las pensiones no son remuneraciones según lo dispone el artículo 127 constitucional.

16. Para ilustrar y reafirmar su posición, en la resolución la mayoría citó la tesis de la Primera Sala CXI/2010, cuyos rubro y texto son los siguientes:

"HACIENDA MUNICIPAL. PRINCIPIOS, DERECHOS Y FACULTADES EN ESA MATERIA, PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. El citado precepto constitucional establece diversos principios, derechos y facultades de contenido económico, financiero y tributario a favor de los M. para el fortalecimiento de su autonomía a nivel constitucional, los cuales, al ser observados, garantizan el respeto a la autonomía municipal, y son los siguientes: a) el principio de libre administración de la hacienda municipal, que tiene como fin fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los M., para que tengan libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfagan sus necesidades sin estar afectados por intereses ajenos que los obliguen a ejercer sus recursos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales, en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos; además, este principio rige únicamente sobre las participaciones federales y no respecto de las aportaciones federales, pues las primeras tienen un componente resarcitorio, ya que su fin es compensar la pérdida que resienten los Estados por la renuncia a su potestad tributaria originaria de ciertas fuentes de ingresos, cuya tributación se encomienda a la Federación; mientras que las aportaciones federales tienen un efecto redistributivo, que apoya el desarrollo estatal y municipal, operando con mayor intensidad en los Estados y M. económicamente más débiles, para impulsar su desarrollo, tratándose de recursos preetiquetados que no pueden reconducirse a otro tipo de gasto más que el indicado por los fondos previstos en la Ley de Coordinación Fiscal; b) el principio de ejercicio directo del Ayuntamiento de los recursos que integran la hacienda pública municipal, el cual implica que todos los recursos de la hacienda municipal, incluso los que no están sujetos al régimen de libre administración hacendaria -como las aportaciones federales-, deben ejercerse en forma directa por los Ayuntamientos o por quienes ellos autoricen conforme a la ley. Así, aun en el caso de las aportaciones federales esta garantía tiene aplicación, ya que si bien estos recursos están preetiquetados, se trata de una preetiquetación temática en la que los M. tienen flexibilidad en la decisión de las obras o actos en los cuales invertirán los fondos, atendiendo a sus necesidades y dando cuenta de su utilización a posteriori en la revisión de la cuenta pública correspondiente; c) el principio de integridad de los recursos municipales, consistente en que los M. tienen derecho a la recepción puntual, efectiva y completa tanto de las participaciones como de las aportaciones federales, pues en caso de entregarse extemporáneamente, se genera el pago de los intereses correspondientes; d) el derecho de los M. a percibir las contribuciones, incluyendo las tasas adicionales que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; e) el principio de reserva de fuentes de ingresos municipales, que asegura a los M. tener disponibles ciertas fuentes de ingreso para atender el cumplimiento de sus necesidades y responsabilidades públicas; f) la facultad constitucional de los Ayuntamientos, para que en el ámbito de su competencia, propongan a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, propuesta que tiene un alcance superior al de fungir como elemento necesario para poner en movimiento a la maquinaria legislativa, pues ésta tiene un rango y una visibilidad constitucional equivalente a la facultad decisoria de las Legislaturas Estatales; y, g) la facultad de las Legislaturas Estatales para aprobar las leyes de ingresos de los M.."

17. La fracción X, del apartado B, del artículo 123, señala:

"XI. La seguridad social se organizará conforme a las siguientes bases mínimas:

"a) Cubrirá los accidentes y enfermedades profesionales; las enfermedades no profesionales y maternidad; y la jubilación, la invalidez, vejez y muerte.

"b) En caso de accidente o enfermedad, se conservará el derecho al trabajo por el tiempo que determine la ley.

"c) Las mujeres durante el embarazo no realizarán trabajos que exijan un esfuerzo considerable y signifiquen un peligro para su salud en relación con la gestación; gozarán forzosamente de un mes de descanso antes de la fecha fijada aproximadamente para el parto y de otros dos después del mismo, debiendo percibir su salario íntegro y conservar su empleo y los derechos que hubieren adquirido por la relación de trabajo. En el periodo de lactancia tendrán dos descansos extraordinarios por día, de media hora cada uno, para alimentar a sus hijos. Además, disfrutarán de asistencia médica y obstétrica, de medicinas, de ayudas para la lactancia y del servicio de guarderías infantiles.

"d) Los familiares de los trabajadores tendrán derecho a asistencia médica y medicinas, en los casos y en la proporción que determine la ley.

"e) Se establecerán centros para vacaciones y para recuperación, así como tiendas económicas para beneficio de los trabajadores y sus familiares.

"f) Se proporcionarán a los trabajadores habitaciones baratas, en arrendamiento o venta, conforme a los programas previamente aprobados. Además, el Estado mediante las aportaciones que haga, establecerá un fondo nacional de la vivienda a fin de constituir depósitos en favor de dichos trabajadores y establecer un sistema de financiamiento que permita otorgar a éstos crédito barato y suficiente para que adquieran en propiedad habitaciones cómodas e higiénicas, o bien para construirlas, repararlas, mejorarlas o pagar pasivos adquiridos por estos conceptos.

"Las aportaciones que se hagan a dicho fondo serán enteradas al organismo encargado de la seguridad social regulándose en su ley y en las que corresponda, la forma y el procedimiento conforme a los cuales se administrará el citado fondo y se otorgarán y adjudicarán los créditos respectivos; ..."

18. En el artículo 114 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M. -ni en ningún otro que se haya podido encontrar- se establece la competencia de ese tribunal para otorgar pensiones derivadas del régimen de seguridad social.

19. Afirmación que resulta discutible. No se puede hablar de discrecionalidad cuando existe una ley que establece las condiciones y los requisitos conforme a los cuales debe actuar el Congreso; es muy distinto que después de hacer el estudio completo de la idoneidad y validez constitucional de todos los que integran el sistema normativo, se determine si ellos resultan, individual o colectivamente, conformes o no con la Constitución Federal. Lo anterior, en el sentido de que es una facultad normada la que tiene el Congreso estatal, se comprueba con los siguientes artículos de la ley:

"Artículo 1. La presente ley es de observancia general y obligatoria para el Gobierno Estatal y los M. del Estado de M. y tiene por objeto determinar los derechos y obligaciones de los trabajadores a su servicio."

"Artículo 43. Los trabajadores del Gobierno del Estado y de los M. tendrán derecha a:

"...

"XIII. Pensión por jubilación, por cesantía en edad avanzada y por invalidez; ..."

"Artículo 45. Los Poderes del Estado y los M. están obligados con sus trabajadores a:

"I. Cumplir con las disposiciones de la presente ley;

"...

"XV. Cubrir las aportaciones que fijen las leyes correspondientes, para que los trabajadores reciban los beneficios de la seguridad y servicios sociales comprendidos en los conceptos siguientes:

"...

"c) Pensión por jubilación, cesantía en edad avanzada, invalidez o muerte; ..."

"Artículo 54. Los empleados públicos, en materia de seguridad social tendrán derecho a:

"...

"VII. Pensión por jubilación, por cesantía en edad avanzada, por invalidez, por viudez, por orfandad y por ascendencia, en términos de las disposiciones legales aplicables; ..."

"Artículo 55. Las prestaciones, seguros y servicios citados en el artículo que antecede estarán a cargo de los Poderes del Estado y de los M., a través de las instituciones que para el caso determinen."

"Artículo 56. Las prestaciones a que se refiere la fracción VII del artículo 54 de esta ley, se otorgarán mediante decreto que expida el Congreso del Estado una vez satisfechos los requisitos que establecen esta Ley y los demás ordenamientos aplicables.

"El pago de la pensión por jubilación y por cesantía en edad avanzada, se generará a partir de la fecha en que entre en vigencia el decreto respectivo. Si el pensionado se encuentra activo, a partir de la vigencia del decreto cesarán los efectos de su nombramiento.

"El trabajador que se hubiera separado justificada o injustificadamente de su fuente de empleo, antes de la fecha de vigencia del decreto que la otorga, recibirá el pago de su pensión a partir del siguiente día de su separación."

"Artículo 57. Para disfrutar de las pensiones señaladas en éste capítulo, los peticionarios deberán presentar su solicitud acompañada de los documentos siguientes:

"A) Para el caso de jubilación, cesantía por edad avanzada o invalidez:

"I. Copia certificada del acta de nacimiento expedida por el oficial del Registro Civil correspondiente;

"II. Hoja de servicios expedida por el servidor público competente del Gobierno o del Municipio que corresponda;

"III. Carta de certificación del salario expedida por la dependencia o entidad pública a la que se encuentre adscrito el trabajador; y

"IV. Dictamen de la Institución de Seguridad Social correspondiente, en el cual se decrete la invalidez definitiva. ...

"El H. Congreso del Estado deberá expedir el decreto correspondiente a partir de la fecha en que se tenga por recibida la documentación necesaria para su tramitación, en un término de treinta días durante el periodo ordinario de sesiones. En caso de que la legislatura se encuentre en receso, deberá contabilizarse dicho término a partir de que inicie el periodo ordinario de sesiones inmediato." (Porción normativa impugnada y declarada inconstitucional por la mayoría)

"Artículo 59. La pensión por cesantía en edad avanzada, se otorgará al trabajador que habiendo cumplido cuando menos cincuenta y cinco años de edad, se separe voluntariamente del servicio público o quede separado del mismo con un mínimo de 10 años de servicio.

"La pensión se calculará aplicando al salario y a los porcentajes que se especifican en la tabla siguiente:

"a) Por diez años de servicio 50%

"b) Por once años de servicio 55%

"c) Por doce años de servicio 60%

"d) Por trece años de servicio 65%

"e) Por catorce años de servicio 70%

"f) Por quince años de servicio 75%"

20. No se señaló en la resolución argumento alguno -salvo el de autonomía hacendaria- de por qué era necesaria la participación previa del Municipio para el otorgamiento de la pensión, si conforme con la Constitución está obligado a ello en términos de las leyes que expida la Legislatura Estatal. Nótese que el Municipio no cuestionó en su demanda de controversia constitucional el régimen pensionario previsto en la Ley del Servicio Civil del Estado de M..

21. En todo caso, el problema radicaría, de manera importante, en determinar si la decisión asumida en el decreto del Congreso impugnado se apega a la lógica constitucional y legal porque esté debidamente fundada y motivada, y también, si en los presupuestos de egresos municipales obran las partidas necesarias para pagar la pensión, fondeadas debidamente por quien tenga la obligación para hacerlo. Esto requeriría necesariamente analizar el esquema financiero definido en la ley, a efecto de poder determinar si correspondía al Estado, al Municipio, al trabajador o a dos o los tres de ellos, fondear los recursos necesarios para cumplir con la obligación constitucional de brindar seguridad social a los servidores del Municipio, especialmente en su aspecto pensionario.

Se asevera lo anterior, porque el Decreto cuatrocientos sesenta y ocho, del Congreso del Estado de M., publicado el siete de julio de dos mil diez, en su artículo segundo previene:

"Artículo 2o. La pensión decretada deberá cubrirse al 75% del último salario del solicitante, de conformidad con el inciso f) del artículo 59 de la Ley del Servicio Civil del Estado y será cubierta a partir del día siguiente a aquel en que el trabajador se separe de sus labores por el H. Ayuntamiento de **********, M., dependencia que realizará el pago en forma mensual con cargo a la partida destinada para pensiones, cumpliendo con lo que disponen los artículos 55, 56 y 59 de la Ley del Servicio Civil del Estado."