Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

En las acciones de inconstitucionalidad citadas al rubro se reclamaron diversos artículos de la Ley Electoral del Estado de Zacatecas, promulgada el seis de octubre de dos mil doce en el Periódico Oficial, órgano del Gobierno de la mencionada entidad federativa.

La procuradora general de la República, así como los partidos políticos del Trabajo y de la Revolución Democrática, dentro de los diversos conceptos de invalidez que expusieron, argumentaron la inconstitucionalidad de los artículos 17, 18 y 19 de la Ley Electoral citada, en los que la Legislatura de Zacatecas reguló lo relacionado con las candidaturas independientes.

Al respecto, la mayoría de los Ministros que integran el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación decidió desestimar la propuesta que formulé en el proyecto que sometí a su consideración.

A juicio de los Ministros que integraron la mayoría, los artículos 17, 18 y 19 de la Ley Electoral del Estado de Zacatecas no contradicen los principios constitucionales de legalidad y certeza sino que, por el contrario, entran dentro de la libre configuración con que cuentan las Legislaturas Locales en el diseño de sus sistemas electorales.

Lo anterior en razón de que en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no se establecen lineamientos sobre la forma en que las Legislaturas Locales deben regular las candidaturas independientes, por lo que éstas cuentan con amplio margen en la configuración de los sistemas electorales estatales.

Si bien comparto la afirmación de que las Legislaturas Locales cuentan con un amplio margen de libre configuración legislativa para determinar la normativa para regir las candidaturas independientes, lo cual sólo se encuentra limitado por lo dispuesto en la Constitución General de la República, no comparto la opinión de la mayoría sobre la constitucionalidad de los artículos antes citados, de la Ley Electoral de Zacatecas, por las razones que a continuación expondré:

El proyectó que sometí a consideración del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación proponía declarar la invalidez de los artículos 17, 18 y 19 de la Ley Electoral del Estado de Zacatecas, pues, según considero, la regulación que en ellos se estableció sobre candidaturas independientes no responde, principalmente a los principios constitucionales de legalidad y certeza, ya que las deficiencias en la regulación ponen en riesgo el desarrollo regular y ordenado del proceso electoral y pueden producir constantes conflictos con la autoridad y entre los actores políticos involucrados -en particular los potenciales candidatos independientes- en los comicios, por la falta de claridad en la regulación respectiva.

El artículo 35, fracción II, de la Constitución Federal modificado mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el nueve de agosto de dos mil doce, es la única disposición constitucional en la que se regula lo relativo a las candidaturas independientes.(2) Dicho artículo es del tenor siguiente:

"Artículo 35. Son derechos del ciudadano:

"...

"II. Poder ser votado para todos los cargos de elección popular, teniendo las calidades que establezca la ley. El derecho de solicitar el registro de candidatos ante la autoridad electoral corresponde a los partidos políticos así como a los ciudadanos que soliciten su registro de manera independiente y cumplan con los requisitos, condiciones y términos que determine la legislación."

Artículos transitorios.

"Tercero. Los Congresos de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal deberán realizar las adecuaciones necesarias a su legislación secundaria, derivadas del presente decreto en un plazo no mayor a un año, contado a partir de su entrada en vigor."

Como deriva de la forma en que legisló el Constituyente Permanente al constitucionalizar la figura de las candidaturas independientes, el Congreso de la Unión y las Legislaturas Locales deberán regular los requisitos, condiciones y términos sobre los cuales deben desarrollarse dichas candidaturas a nivel federal y en cada una de las entidades federativas, en un plazo no mayor a un año contado a partir de la entrada en vigor del decreto respectivo; sin embargo, no fijó norma alguna que sirviera de base para la regulación de estas candidaturas, ni para armonizarlas con las demás disposiciones constitucionales en materia electoral, especialmente las relativas a los derechos, prerrogativas y obligaciones que tienen constitucionalmente determinados los partidos políticos.

Ante esta situación, a diferencia de la posición sostenida por la mayoría de los Ministros, considero que frente a la decisión del Constituyente de otorgar un muy amplio margen de libertad configurativa a los legisladores secundarios, ello de ninguna manera significa que éstos, en sus respectivos ámbitos de competencia, pueden legislar de manera arbitraria, irracional o absurda.

Por ello, la libre configuración para la regulación en materia de candidaturas independientes tiene, al menos, dos parámetros que objetivamente se pueden invocar, para hacer un juicio sobre la validez constitucional de las normas que surjan del ejercicio de ese derecho de los legisladores:

a) S. a los límites y condiciones que derivan de los principios democráticos que establece la Constitución, en lo particular, a los principios constitucionales que rigen de manera específica la función electoral -en el caso concreto- el artículo 116, fracción IV, inciso b);

b) Ante la ausencia de normas adicionales para la regulación de la figura de candidatura independiente, recurrir, simplemente como criterio orientador, a los razonamientos del legislador constitucional, expresados en los trabajos legislativos, tal como lo ha determinado el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

En efecto, en este sentido, el Pleno ha recurrido a esta interpretación en distintas ocasiones, e incluso ha emitido la jurisprudencia P./J. 61/2000, de rubro: "INTERPRETACIÓN HISTÓRICA TRADICIONAL E HISTÓRICA PROGRESIVA DE LA CONSTITUCIÓN.",(3) así como la tesis P. XXVIII/98, de rubro: "INTERPRETACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN. ANTE LA OSCURIDAD O INSUFICIENCIA DE SU LETRA DEBE ACUDIRSE A LOS MECANISMOS QUE PERMITAN CONOCER LOS VALORES O INSTITUCIONES QUE SE PRETENDIERON SALVAGUARDAR POR EL CONSTITUYENTE O EL PODER REVISOR."(4)

Así, en los trabajos legislativos(5) que dieron origen a la reforma constitucional de, entre otros, el artículo 35 constitucional, se advierte que el objeto de la reforma para el caso de las candidaturas independientes consistió en incorporar este derecho fundamental a la Constitución Federal, pues se consideró que el derecho de los ciudadanos al voto pasivo -a la postulación como candidato a un cargo de elección popular- debe ser uno de los derechos humanos reconocidos a nivel constitucional, en congruencia con lo dispuesto por los tratados internacionales suscritos por el Estado Mexicano, particularmente el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

En los dictámenes de mérito también se menciona que según se establece en algunos tratados internacionales como el Pacto de San José, los derechos políticos se consideran derechos humanos. En este sentido, se expone que el ejercicio de los derechos políticos no se encuentra supeditado a requisitos de afiliación política o pertenencia a alguna agrupación, por ello, con la incorporación de las candidaturas independientes se observa en estricto sentido la norma internacional como fuente del derecho mexicano.

Al respecto, se considera que la fuerza jurídica de los instrumentos internacionales frente al derecho interno constituyen obligaciones asumidas por México frente a la comunidad internacional, de ahí que por congruencia y coherencia entre la legislación nacional y los instrumentos internacionales se hace necesaria la reforma constitucional.

De igual forma, se observa como intención en los dictámenes legislativos que, respecto de las candidaturas independientes, el legislador ordinario establezca los requisitos y procedimientos, derechos y obligaciones, que deberán cumplir y podrán ejercer quienes aspiren a un cargo de elección popular de forma independiente al sistema de partidos.

Asimismo, se menciona que con motivo de la reforma electoral de dos mil siete, por un lado, se discutió a profundidad la propuesta de admitir en las contiendas electorales federales, estatales y municipales, candidatos independientes al margen de los partidos políticos y, por el otro, se analizó la propuesta de llevar a la Constitución Federal la exclusividad de los partidos en materia de postulación de candidatos.

No obstante los debates sobre las candidaturas independientes, el texto del artículo 41 constitucional fue corregido para eliminar la porción normativa que otorgaba a los partidos políticos nacionales el derecho exclusivo para registrar candidatos en los procesos electorales; no así en el artículo 116 para los comicios estatales y municipales. En los trabajos legislativos que precedieron la reforma de que se ocupa este voto particular, se reconoció expresamente que: "por un error no se realizó la misma corrección en el texto del artículo 116 de la propia Carta Magna, de manera tal que quedó aprobado y promulgado el derecho exclusivo de los partidos políticos para postular candidatos a cargos de elección popular en comicios locales. Hasta hoy no ha sido posible armonizar la norma constitucional a ese respecto."

Para el escrutinio constitucional sobre los regímenes de candidaturas independientes, no debe perderse de vista que, reiteradamente, en los documentos del proceso legislativo se menciona que los partidos políticos deben seguir siendo la columna vertebral de la participación ciudadana, los espacios naturales para el agrupamiento y cohesión de la diversidad que está presente en la sociedad, de forma tal que la diversidad encuentra en ellos un cauce democrático para dar lugar a la pluralidad de opciones que compiten por el voto ciudadano y hacen posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio de los cargos públicos de elección popular.

Sin embargo, se abunda también en esos documentos en el sentido de considerar que la solución democrática no está en preservar el derecho exclusivo de los partidos políticos para la postulación y registro legal de candidatos a cargos de elección popular, sino en, adicionalmente, abrir las puertas a la participación independiente de los ciudadanos en las contiendas electorales, con los requisitos de ley que aseguren representatividad y autenticidad, con ciertos derechos y obligaciones que sean armónicos con las existentes para los partidos políticos, que garanticen transparencia y rendición de cuentas, de forma tal que los candidatos independientes no sean caballo de Troya por el que se introduzcan al sistema político proyectos ajenos a su base y sentido democrático y, mucho menos para la penetración de fondos de origen ilegal en las contiendas electorales.

Asimismo, se propuso introducir en los artículos 35 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(6) la base normativa para la existencia y regulación, en la ley secundaria, de las candidaturas independientes, a todos los cargos de elección popular, tanto federales como locales.

De igual forma, se advierte en los dictámenes que la reforma conlleva la necesidad de realizar adecuaciones de fondo en las leyes electorales, tanto federales como locales, por lo que la reglamentación en la ley secundaria de las candidaturas independientes debe atender ciertos lineamientos fundamentales, tales como los siguientes:

• Requisitos de naturaleza cualitativa y cuantitativa a satisfacer por quienes pretendan registro bajo esa nueva modalidad.

• Respecto a los cuantitativos, al igual que en la normatividad existente en varios países, los aspirantes a registro como candidato independiente deberán comprobar, de manera fehaciente, contar con el respaldo de un número mínimo de ciudadanos, de entre los inscritos en el padrón electoral o lista nominal de la demarcación que corresponda al cargo por el que pretenden registro; a esos requisitos deberán añadirse los relativos a una adecuada distribución territorial del respaldo ciudadano, pues no sería adecuado que, para poner el ejemplo más importante, quien pretenda ser registrado como candidato independiente a la presidencia de la República, presente firmas de respaldo que se concentran de manera evidente en unas cuantas entidades federativas, o en una sola.

• Corresponderá al Congreso de la Unión, con base en el estudio de experiencias comparadas y de nuestra propia realidad, determinar los derechos y prerrogativas a las que, de ser el caso, tendrán derecho los candidatos independientes. Al respecto, el sistema de financiamiento público sujeto a reembolso que se presenta en un buen número de sistemas que admiten esta figura, resulta de especial atención. Habrá que prever lo necesario para, en su caso, permitir el acceso de candidatos independientes a los tiempos de Estado, considerando las bases establecidas en el artículo 41 constitucional.

• La ley deberá también dotar a las autoridades electorales, administrativa y jurisdiccional de las normas aplicables a las actividades de campaña de los candidatos independientes, su aparición en la boleta electoral y el cumplimiento riguroso de sus obligaciones, en especial en lo relativo a transparencia de su financiamiento y gasto y a la debida rendición de cuentas.

De todo lo anterior se colige que los legisladores Constituyentes dejaron constancia expresa de la finalidad que buscaron con la reforma al artículo 35, fracción II, así como lineamientos que deberían seguir los legisladores para el establecimiento del marco regulatorio de las candidaturas independientes, aspectos que no fueron controvertidos ni modificados durante el proceso legislativo que precedió a la aprobación de la reforma, como son los siguientes:

I. En cuanto a la finalidad señalaron:

• Establecer las candidaturas independientes como un derecho de los ciudadanos, partiendo del presupuesto de que los partidos políticos deben seguir siendo el medio principal para el agrupamiento de la diversidad de ideas y proyectos que se presenta en una sociedad plural como la nuestra.(7)

II. En cuanto a los lineamientos, en los dictámenes de las Cámaras se encuentran expresamente y de manera destacada los siguientes:

- En el dictamen de la Cámara de Origen (Senado) destacan los siguientes:

• Se concede un muy amplio margen al Congreso de la Unión y a las Legislaturas Locales para la configuración del régimen normativo de las candidaturas independientes, en especial para determinar los derechos y prerrogativas a las que, de ser el caso, accederán los candidatos independientes.

En este sentido, en el dictamen, en el apartado "III. Contenido general", se señaló expresamente que, partiendo del reconociendo del derecho ciudadano al ejercicio del voto pasivo independiente: "... el legislador ordinario establezca los requisitos y procedimientos, derechos y obligaciones, que deberán cumplir y podrán ejercer quienes aspiren a un cargo de elección popular por fuera del sistema de partidos."

• Que las candidaturas independientes deben ser instituidas y reguladas en la ley secundaria, para todos los cargos de elección popular, tanto federales como locales "... para lo cual deben realizarse adecuaciones de fondo, de gran calado y complejidad, en las leyes electorales, tanto federales como locales. ..."(8)

• Deben establecerse requisitos de naturaleza cualitativa y cuantitativa a satisfacer por quienes pretendan registro como candidato independiente, como son:

En lo cualitativo: los candidatos independientes deberán comprobar de manera fehaciente, contar con el respaldo de un número mínimo de ciudadanos, de entre los inscritos en el padrón electoral o lista nominal de la demarcación que corresponda al cargo por el que pretendan el registro; pero también debe establecerse como requisito, la adecuada distribución territorial del respaldo ciudadano según la elección de que se trate.

• Gozar de los derechos y prerrogativas a las que, de ser el caso, tendrán derecho los candidatos independientes (incluyendo al financiamiento público que podría ser sujeto a reembolso, como en muchos países del mundo se hace).

• Gozar del acceso a los tiempos de Estado, considerando las bases establecidas en el artículo 41 de la Constitución, conforme lo determine el Congreso de la Unión.

• Que en términos de la ley, las autoridades electorales, administrativas y jurisdiccionales, estén dotadas de las normas aplicables a las actividades de campaña de los candidatos independientes, su aparición en las boletas electorales y el cumplimiento riguroso de sus obligaciones, en especial en lo relativo a transparencia de su financiamiento y gasto, así como a la debida rendición de cuentas.

• En la legislación electoral deben establecerse los mecanismos de acceso a la justicia electoral por parte de los candidatos independientes.

- En el dictamen de la Cámara Revisora (diputados), se señaló que se compartían los razonamientos, argumentos y consideraciones de la Cámara de Senadores para la instauración de las candidaturas independientes y se razonó su importancia para el ámbito internacional, puesto que en ese ámbito los derechos políticos son considerados, por su relevancia, derechos humanos y las candidaturas no son excepción a esa consideración.

Con base en lo anteriormente señalado, estimo que existen ciertos parámetros normativos constitucionales derivados de los valores democráticos, principios rectores de la función electoral y reglas, establecidos en la Ley Fundamental, así como lineamientos que el legislador constitucional señaló expresamente en los documentos legislativos que dieron origen a la reforma al artículo 35 constitucional, todos los cuales deben ser tomados en cuenta como parámetros para el establecimiento de la regulación que en materia de candidaturas independientes establezcan el Congreso de la Unión, las Legislaturas Estatales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

Así, se pueden señalar como aspectos necesarios a tomar en cuenta para legislar en materia de candidaturas independientes en los Estados, al menos, los siguientes:

• Se debe garantizar, en sus Constituciones y leyes electorales, la plena vigencia de los principios democráticos reconocidos en la Constitución; y en especial los principios de certeza, imparcialidad, independencia, legalidad y objetividad en el ejercicio de la función electoral previstos expresamente en el artículo 116, fracción IV, inciso b), que son plenamente aplicables en relación a este tipo de candidaturas.

• Como consecuencia ineludible del mandato constitucional, establecer de manera clara en la ley las normas reglamentarias relativas a las candidaturas independientes, entre las cuales deben estar, al menos, aquellas por las que se determinen los derechos y prerrogativas de los candidatos independientes, así como sus obligaciones. En cuanto a las obligaciones, se deberán establecer, necesariamente, las relativas a:

a) Los requisitos mínimos para el registro de la candidatura independiente.

b) El mínimo necesario de respaldo de ciudadanos a la candidatura independiente, inscritos en el padrón electoral o en la lista nominal de electores correspondiente a la elección de que se trate y, adicionalmente, las relativas a la adecuada distribución territorial de ese respaldo ciudadano según el tipo de elección de que se trate.(9)

c) El financiamiento público al que equitativamente tengan derecho los candidatos independientes (bajo cualquier modalidad razonable, incluyendo la de reembolso).

d) Las reglas conforme a las cuales puedan obtener financiamiento privado los candidatos independientes.

e) El acceso al tiempo oficial en medios de comunicación social de los candidatos independientes durante las campañas electorales, conforme a las bases establecidas en la base III, apartado A, del artículo 41 de la Constitución.(10)

f) Las normas para que las autoridades electorales, administrativas y jurisdiccionales puedan determinar para las campañas electorales: la forma en que aparecerán en las boletas electorales los candidatos independientes, los términos en que podrán tener representación ante las autoridades electorales, la forma en que podrán participar en la elección para defender sus derechos y, de manera particular, lo relativo a la transparencia de su financiamiento (por lo que se requieren reglas mínimas sobre el financiamiento público y no público), sus gastos y la debida rendición de cuentas.

g) Los mecanismos de acceso a la jurisdicción electoral de los candidatos independientes.

Ahora bien, la Ley Electoral del Estado de Zacatecas regula lo relativo a las candidaturas independientes en los artículos 17, 18 y 19,(11) a mi juicio, de forma deficiente, pues no se establece regla alguna sobre el financiamiento no público (privado) al que puedan acceder los candidatos independientes, ni las condiciones y requisitos para ello, que en el caso de Zacatecas es el financiamiento más importante para la contienda electoral dado que los candidatos independientes no contarán con recursos públicos durante las campañas para sufragar sus gastos, además de que solamente recuperarán el 50% de lo que eroguen durante la campaña. Este vacío de regulación, sin duda, propicia una total incertidumbre para los candidatos sobre lo que pueden o no pueden hacer en relación a la obtención de recursos para sufragar los gastos de su campaña, y también para la autoridad electoral pues no cuenta con normas legales que para saber los límites, por ejemplo, de aportaciones individuales, las prohibiciones o permisiones para recibir de ciertas fuentes recursos que sí están prohibidos para los partidos políticos (por ejemplo: de los poderes públicos u órganos de gobiernos, de extranjeros, ministros de culto religioso o asociaciones religiosas, empresas de carácter mercantil, entre otras) lo que, además de generar incertidumbre a los candidatos independientes, complicará grandemente las tareas de control por parte de la autoridad, particularmente en lo que atañe a la transparencia del origen y destino de los recursos utilizados en las campañas de esos candidatos -cuando la Constitución, en el propio artículo 35, fracción II, y el transitorio respectivo-, claramente establecen que los requisitos, condiciones y términos para el registro de candidatos independientes, deben estar previstos en la legislación respectiva.

Lo anterior, sin que al respecto obste que el párrafo 3 del artículo 18 de la Ley Electoral de Zacatecas dispone que: "Los candidatos independientes deberán presentar su informe de gastos de campaña en las fechas y condiciones establecidas en esta ley para los partidos políticos.", en razón de que en la fracción V del artículo 75, párrafo 1, de esa ley(12) únicamente se dispuso que la autoridad fiscalizadora puede saber, en lo general, el reporte del origen, el monto y destino de las erogaciones, mas no existe obligación legal alguna para los candidatos independientes de llevar un registro puntual de quién, cómo y cuándo les entregó recursos para su campaña, como tampoco si las aportaciones recibidas fueron en dinero o en especie y, en su caso, si deben computarse ambas fuentes de financiamiento para efectos del tope de gastos de campaña.

No pasa desapercibido que, por supuesto, el órgano estatal responsable de la organización de las elecciones puede, a través de disposiciones administrativas, establecer las norma relativas para regular esos aspectos, pero ello, en mi opinión, viola los principios de legalidad y certeza que rigen la función electoral, tomando en cuenta la forma y términos en que el propio Pleno ha definido cómo deben entenderse estos principios.(13)

Por otra parte, en la legislación electoral de Zacatecas no existe norma alguna que regule el contenido del material electoral, en especial en las boletas electorales, en relación con los candidatos independientes; así como sobre su participación y defensa de sus intereses ante los órganos electorales.

Tampoco se encuentra en la Ley Electoral estatal regla alguna sobre el acceso al tiempo oficial en medios de comunicación social escritos y, en su caso, contratación directa con ellos durante las campañas para hacer propaganda electoral y, para el caso, fuera de ellas, el legislador de Zacatecas tampoco estableció regla alguna al respecto, lo que sin duda genera falta de certeza sobre los derechos y obligaciones de los candidatos independientes en este importante ámbito, así como respecto de las permisiones o prohibiciones a que quedan sujetos en esta materia, así como respecto de contratación de tiempos en radio y televisión.

Finalmente, en relación al establecimiento de mecanismos de acceso a la jurisdicción electoral de los candidatos independientes debe señalarse que, aunque esto no fue materia de impugnación expresa por los accionantes, tampoco existe norma legal alguna en la legislación electoral de Zacatecas en relación con los medios de defensa con los que pueden contar aquéllos.

Consecuentemente, sobre la base que el Tribunal Pleno ha reiteradamente señalado que: a) el principio de legalidad significa la garantía formal para que los ciudadanos y las autoridades electorales actúen en estricto apego a las disposiciones consignadas en la ley, de tal manera que no se emitan o desplieguen conductas caprichosas o arbitrarias al margen del texto normativo; b) el principio de certeza electoral consiste en dotar de facultades expresas a las autoridades electorales, de modo que al iniciar el proceso electoral los participantes conozcan las reglas fundamentales que integrarán el marco legal del procedimiento que permitirá a los ciudadanos acceder al ejercicio del poder público; es decir, que conozcan previamente con toda claridad y seguridad las reglas a que su propia actuación, y la de las autoridades electorales, están sujetas; y, c) el principio de objetividad obliga a que las normas y mecanismos del proceso electoral estén diseñadas para evitar situaciones conflictivas sobre los actos previos a la jornada electoral, durante su desarrollo y en las etapas posteriores a la misma,(14) siendo loable el esfuerzo desplegado por el legislador de Zacatecas para establecer el marco legal para regular las candidaturas independientes, considero que éste, en lo general, no responde a los principios constitucionales de legalidad y certeza -y en algunos aspectos concretos tampoco al principio de objetividad- que rigen el ejercicio de la función electoral, puesto que las deficiencias que presenta, ponen en riesgo el desarrollo regular y ordenado del proceso electoral y pueden producir constantes conflictos con la autoridad y entre los actores políticos involucrados en los comicios, por la falta de claridad en la regulación respectiva, por lo que a mi juicio se debieron invalidar los artículos 17, 18 y 19 de la Ley Electoral del Estado de Zacatecas.

Adicionalmente, se viola el principio de legalidad, pues ante el vacío normativo legal -se repite, que esto a pesar de que el Constituyente ordenó que todos los requisitos, condiciones y términos para las candidaturas independientes deben quedar consignados en ley-, se hace delegación expresa o tácita al órgano electoral encargado de organizar los comicios, para que regule todos los aspectos omitidos por el legislador estatal antes señalados, que por su naturaleza deben ser normados en sede legislativa y no administrativa.(15) Si estamos a las definiciones que ha adoptado el Pleno de este tribunal antes transcritas, el sistema normativo adoptado por Zacatecas también es violatorio del principio de objetividad, puesto que, ante el vacío normativo legal, se generan "situaciones conflictivas sobre actos previos a la jornada electoral, durante su desarrollo y en las etapas posteriores a la misma."(16)

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1. Promovida por la procuradora general de la República y los Partidos Políticos Movimiento Ciudadano, del Trabajo y de la Revolución Democrática, en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Zacatecas.

2. El artículo tercero transitorio estableció el plazo para que en las legislaciones secundarias se realizaran las adecuaciones necesarias en los siguientes términos. "Artículo tercero. Los Congresos de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal deberán realizar las adecuaciones necesarias a su legislación secundaria, derivadas del presente decreto en un plazo no mayor a un año, contado a partir de su entrada en vigor."

3. El texto de la jurisprudencia es el siguiente:

"Para fijar el justo alcance de una disposición contenida en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ante la insuficiencia de elementos que derivan de su análisis literal, sistemático, causal y teleológico, es factible acudir tanto a su interpretación histórica tradicional como histórica progresiva. En la primera de ellas, con el fin de averiguar los propósitos que tuvo el Constituyente para establecer una determinada norma constitucional, resulta necesario analizar los antecedentes legislativos que reflejan con mayor claridad en qué términos se reguló anteriormente una situación análoga y cuál fue el objeto de tales disposiciones, dado que por lo regular existe una conexión entre la ley vigente y la anterior; máxime, si a través de los diversos métodos de interpretación del precepto constitucional en estudio se advierte que fue intención de su creador plasmar en él un principio regulado en una disposición antes vigente, pues en tales circunstancias, la verdadera intención del Constituyente se puede ubicar en el mantenimiento del criterio que se sostenía en el ayer, ya que todo aquello que la nueva regulación no varía o suprime de lo que entonces era dado, conlleva la voluntad de mantener su vigencia. Ahora bien, de resultar insuficientes los elementos que derivan de esta interpretación, será posible acudir a la diversa histórica progresiva, para lo cual deben tomarse en cuenta tanto las condiciones y necesidades existentes al momento de la sanción del precepto constitucional, como las que se advierten al llevar a cabo su interpretación y aplicación, ya que toda N.F. constituye un instrumento permanente de gobierno, cuyos preceptos aseguran la estabilidad y certeza necesarias para la existencia del Estado y del orden jurídico; por tanto, ante un precepto constitucional que por su redacción permite la adecuación de su sentido a determinadas circunstancias, ya sea jurídicas, o de otra índole, para fijar su alcance, sin imprimirle un cambio sustancial, debe atenderse precisamente a la estabilidad o modificación que han sufrido esas circunstancias, sin que con ello sea válido desconocer o desnaturalizar los propósitos que llevaron al Constituyente a establecer la disposición en estudio." (Novena Época, registro IUS: 191673, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, junio de 2000, página 13)

4. El texto es el siguiente:

"El propio artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos autoriza, frente a la insuficiencia u oscuridad de la letra de la ley, utilizar mecanismos de interpretación jurídica. Al desentrañar el sentido y alcance de un mandato constitucional deben privilegiarse aquellos que permitan conocer los valores o instituciones que se quisieron salvaguardar por el Constituyente o el Poder Revisor. Así, el método genético-teleológico permite, al analizar la exposición de motivos de determinada iniciativa de reforma constitucional, los dictámenes de las Comisiones del Congreso de la Unión y el propio debate, descubrir las causas que generaron determinada enmienda al Código Político, así como la finalidad de su inclusión, lo que constituye un método que puede utilizarse al analizar un artículo de la Constitución, ya que en ella se cristalizan los más altos principios y valores de la vida democrática y republicana reconocidos en nuestro sistema jurídico." (Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., abril de 1998, página 117)

5. Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Reforma del Estado y de Estudios Legislativos con proyecto de Decreto que reforma y adiciona diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de reforma política de la Cámara de Senadores, la cual fungió como Cámara de Origen, emitido el 27 de abril de 2011; y, dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, y de Gobernación, con opinión de la Comisión de Participación Ciudadana, sobre la Minuta del Senado de la República con Proyecto de Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de reforma política, de la Cámara de Diputados, la cual fungió como Cámara Revisora, 25 de octubre de 2011.

6. Se menciona el artículo 116 de la Constitución, a pesar de que no fue objeto de reforma, constituyendo así una antinomia entre lo dispuesto en los artículos 35, fracción II y 116, fracción IV, inciso c), del Texto Fundamental.

7. Si bien en la iniciativa presentada por el senador L.M.V., del Grupo Parlamentario del Partido Convergencia, se señaló que no es "... derecho exclusivo de los ‘partidos políticos’ postular candidatos a cargos de elección popular (con excepción hecha de las elecciones por el principio de representación proporcional, debe concluirse que es facultad del legislador (federal o local) determinar dentro de su sistema jurídico electoral, si sólo los partidos políticos tienen derecho a postular candidatos a esos otros cargos de elección popular o si también permiten candidaturas independientes."; esto no se retomó en los dictámenes de las Cámaras del Congreso.

8. Este y los siguientes lineamientos, descritos antes de los de la Colegisladora, se encuentran en el apartado IV. Consideraciones, sub apartado denominado "Candidaturas independientes", del dictamen de las Comisiones Unidas de la Cámara de Origen.

9. En las consideraciones del dictamen de la Cámara de Origen (Senadores) se ejemplificó este requerimiento de distribución territorial con la elección presidencial, al tenor siguiente: "... pues no sería adecuado, para poner el ejemplo más importante, quien pretenda ser registrado como candidato independiente a la presidencia de la República, presente firmas de respaldo que se concentran de manera evidente en unas cuantas entidades federativas, o en una sola."

10. Parece muy dudoso que los Estados puedan establecer normas, por sí y ante sí, sobre acceso a la radio y televisión de los candidatos independientes dado que ésta es una función exclusiva del legislador federal y del Instituto Federal Electoral, en los términos que señala el artículo 41 de la Constitución en esta materia.

La regulación en materia de acceso a los medios de comunicación en la Ley Electoral de Zacatecas, es solamente para los partidos políticos la que se contiene bajo el rubro: "Acceso a los medios de comunicación social.", acceso equitativo y contenido, integrado con el artículo 57, y no contiene en ese precepto referencia alguna a las candidaturas o candidatos independientes.

11. "Participación de candidatos independientes

"Artículo 17.

"1. Los ciudadanos podrán participar como candidatos independientes a los cargos de elección popular para gobernador, diputados por el principio de mayoría relativa o planillas para la conformación de los Ayuntamientos.

"2. En ningún caso, los candidatos independientes participarán en los procedimientos de asignación de diputados y regidores por el principio de representación proporcional."

"Procedencia de registros de candidatos independientes

"Artículo 18.

"1. Para la procedencia del registro, los ciudadanos que pretendan de manera independiente una candidatura de elección popular por el principio de mayoría relativa, deberán comunicarlo al consejo general, por lo menos 10 días antes del inicio del plazo del registro de la candidatura a la que aspire, presentando la documentación siguiente:

"I.S. de registro y documentación señalada en el artículo 124 de esta ley;

"II. Relación de apoyo ciudadano que contenga el nombre, domicilio, clave de elector y firma autógrafa de cada uno de los ciudadanos que respalden dicha candidatura en la demarcación correspondiente haciéndose constar mediante fe de hechos notarial. De acuerdo a lo siguiente:

"a) Para gobernador del Estado, la relación deberá contener cuando menos la firma de una cantidad de ciudadanos equivalente al 5% del padrón electoral correspondiente a todo el Estado con corte al 31 de diciembre del año previo al de la elección.

"b) Para fórmulas de diputados de mayoría relativa, dicha relación deberá contener cuando menos la firma de una cantidad de ciudadanos equivalente al 15% del padrón electoral correspondiente al distrito electoral uninominal en cuestión con corte al 31 de diciembre del año previo al de la elección.

"c) Para la elección de planillas de Ayuntamientos de mayoría relativa, dicha relación deberá contener cuando menos la firma de una cantidad de ciudadanos, con corte al 31 de diciembre del año previo al de la elección, conforme al catálogo siguiente: ?En Municipios con una población de hasta 15,000 electores el 15% del padrón electoral correspondiente al Municipio de que se trate; de 15,001 hasta 30,000 electores, el equivalente al 10% del padrón electoral correspondiente al Municipio de que se trate; de 30,001 hasta 50,000 electores, el equivalente al 8% del padrón correspondiente al Municipio de que se trate. En Municipios de 50,001 electores en adelante, el equivalente al 5% del padrón electoral correspondiente al Municipio de que se trate.

"III. Copia simple de las credenciales de elector de los ciudadanos a que se refiere la fracción que precede, debidamente cotejada por el fedatario público;

"IV. La relación de integrantes de su comité de campaña electoral, señalando las funciones de cada uno y el respectivo domicilio oficial en la capital del Estado, cabecera municipal sede de distrito o cabecera municipal, según corresponda;

"V. El emblema y colores con los que pretende contender, en caso de aprobarse el registro; mismos que no deberán ser análogos a los de los partidos políticos con registro o acreditación ante el instituto;

"VI. Presentar su respectiva plataforma electoral;

"VII. Designar a la persona encargada del manejo de los recursos financieros y rendición de informes de gastos de campaña;

"VIII. Aperturar cuenta bancaria en el Estado de Zacatecas para el manejo de los recursos de campaña electoral y que no deberá exceder del importe correspondiente al tope de gastos de campaña aprobados por el consejo general en la elección que pretenda contender; y

"IX. Informe relativo al monto de los recursos que pretende gastar en la campaña y el origen de los mismos.

"2. El consejo general resolverá sobre el registro de candidatos independientes en los plazos y términos previstos por esta ley para el registro de candidaturas.

"3. Los candidatos independientes deberán presentar su informe de gastos de campaña en las fechas y condiciones establecidas en esta ley para los partidos políticos."

"Recuperación de gastos de candidatos independientes

"Artículo 19.

"1. El candidato independiente que obtenga el triunfo en la elección correspondiente podrá recuperar del instituto en el siguiente ejercicio fiscal, hasta un 50% de gastos máximos erogados durante su campaña, previa comprobación de dicho gasto.

"2. En caso de que un candidato independiente que resulte triunfador hubiere excedido en sus gastos máximos de campaña correspondiente, no tendrá derecho a la recuperación a que se refiere el párrafo anterior. Lo anterior sin perjuicio de las sanciones a que sea acreedor el candidato de conformidad con lo establecido en esta ley."

12. "Artículo 75 ...

"...

"V. Informes de campaña, que deberán presentarse a más tardar dentro de los sesenta días naturales siguientes a partir de aquel en que conforme a esta ley deban concluir las campañas electorales. Dichos informes tendrán como contenido:

"a) Gastos de campaña, por cada una de las elecciones de gobernador, diputados o Ayuntamientos, especificando las erogaciones que el partido político y los candidatos hayan realizado; y

"b) El reporte acerca del origen de los recursos que se hayan utilizado para financiar los gastos correspondientes a la campaña realizada, así como el monto y destino de las erogaciones correspondientes."

13. Infra, pies de página 14 y 15.

14. "FUNCIÓN ELECTORAL A CARGO DE LAS AUTORIDADES ELECTORALES. PRINCIPIOS RECTORES DE SU EJERCICIO.-La fracción IV del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que en el ejercicio de la función electoral a cargo de las autoridades electorales, serán principios rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia. Asimismo señala que las autoridades electorales deberán de gozar de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha estimado que en materia electoral el principio de legalidad significa la garantía formal para que los ciudadanos y las autoridades electorales actúen en estricto apego a las disposiciones consignadas en la ley, de tal manera que no se emitan o desplieguen conductas caprichosas o arbitrarias al margen del texto normativo; el de imparcialidad consiste en que en el ejercicio de sus funciones las autoridades electorales eviten irregularidades, desviaciones o la proclividad partidista; el de objetividad obliga a que las normas y mecanismos del proceso electoral estén diseñadas para evitar situaciones conflictivas sobre los actos previos a la jornada electoral, durante su desarrollo y en las etapas posteriores a la misma, y el de certeza consiste en dotar de facultades expresas a las autoridades locales de modo que todos los participantes en el proceso electoral conozcan previamente con claridad y seguridad las reglas a que su propia actuación y la de las autoridades electorales están sujetas. Por su parte, los conceptos de autonomía en el funcionamiento e independencia en las decisiones de las autoridades electorales implican una garantía constitucional a favor de los ciudadanos y de los propios partidos políticos, y se refiere a aquella situación institucional que permite a las autoridades electorales emitir sus decisiones con plena imparcialidad y en estricto apego a la normatividad aplicable al caso, sin tener que acatar o someterse a indicaciones, instrucciones, sugerencias o insinuaciones provenientes de superiores jerárquicos, de otros Poderes del Estado o de personas con las que guardan alguna relación de afinidad política, social o cultural." (Novena Época. Registro IUS: 176707. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., noviembre de 2005, tesis P./J. 144/2005, página 111)

15. "MATERIA ELECTORAL. PRINCIPIOS RECTORES. EN LAS CONSTITUCIONES Y LEYES DE LOS ESTADOS DEBE GARANTIZARSE, ENTRE OTROS, EL DE CERTEZA EN EL DESEMPEÑO DE LA FUNCIÓN ELECTORAL.-Toda vez que de lo dispuesto por el artículo 116, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se desprende el imperativo de que en las Constituciones y las leyes de los Estados en materia electoral garanticen en el ejercicio de la función electoral rijan los principios de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia, resulta evidente que dentro del referido principio de certeza se encuentra el relativo al desempeño de la función electoral a cargo de las autoridades correspondientes, principio que consiste en dotar de facultades expresas a las autoridades locales, de modo que todos los participantes en el proceso electoral conozcan previamente con claridad y seguridad las reglas a que la actuación de las autoridades electorales está sujeta." (Novena Época. Registro IUS: 189935. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2001, tesis P./J. 60/2001, página 752)

16. Es muy probable que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación reciba demandas de los diversos actores políticos, incluyendo potenciales candidatos independientes, que reclamen deficiencias en la regulación legal y administrativa de los derechos, prerrogativas y obligaciones de estos últimos.