Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministra Olga Sánchez Cordero de García Villegas |
| Número de registro | 41354 |
| Fecha | 30 Abril 2014 |
| Fecha de publicación | 30 Abril 2014 |
| Número de resolución | 21/2011 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 5, Abril de 2014, Tomo I, 85 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula la señora M.O.S.C. de G.V. en relación con la resolución de la contradicción de tesis 21/2011-PL.
En sesiones de cinco y nueve de septiembre de dos mil trece, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación analizó y resolvió, respectivamente, la contradicción de tesis 21/2011, suscitada entre la Primera y la Segunda Salas de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.
El tema jurídico que se debatió en este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consistió en verificar, en caso de que se cumpla con los requisitos procesales correspondientes, si el conflicto entre un tratado internacional y una ley o la mera interpretación directa de una disposición de fuente convencional, constituye una cuestión constitucional para efectos de la procedencia de un recurso de revisión en amparo directo, tema de trascendencia para el orden jurídico nacional debido a su implicación en la eficacia de la protección de los derechos humanos.
Posterior a las exposiciones de los señores Ministros, que fueron enriquecedoras para la construcción del criterio correspondiente, el Pleno del Alto Tribunal decidió por unanimidad de votos que es existente la contradicción de tesis.
Por mayoría de nueve votos se estableció que debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia el criterio del rubro y texto siguientes:
"CUESTIÓN CONSTITUCIONAL. PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DEL RECURSO DE REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO, SE SURTE CUANDO SU MATERIA VERSA SOBRE LA COLISIÓN ENTRE UNA LEY SECUNDARIA Y UN TRATADO INTERNACIONAL, O LA INTERPRETACIÓN DE UNA NORMA DE FUENTE CONVENCIONAL, Y SE ADVIERTA PRIMA FACIE QUE EXISTE UN DERECHO HUMANO EN JUEGO. Mediante la reforma al artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el diez de junio de dos mil once, el Poder Constituyente Permanente, además de modificar el catálogo formal de derechos que puedan ser protegidos mediante los medios de control de constitucionalidad, buscó introducir al Texto Constitucional el concepto de derecho humanos con toda su carga normativa, siendo una de sus implicaciones la revisión del estándar jurídico que determina la existencia de una cuestión de constitucionalidad, a la cual se hace referencia en el artículo 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como elemento que actualiza la procedencia excepcional del recurso de revisión en amparo directo. Así las cosas, según se desprende de la jurisprudencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, una cuestión propiamente constitucional se actualiza cuando de por medio se exija la tutela del principio de supremacía constitucional, porque justamente se presenta un conflicto interpretativo de la solución normativa otorgada por la Constitución, en tanto texto normativo, lo cual implica la exigencia de desentrañar el significado de un elemento normativo de dicha norma fundamental mediante el despliegue de un método interpretativo. Así, de un análisis sistemático de la jurisprudencia, se desprende que el principio de supremacía constitucional se desenvuelve en dos concepciones distintas, cada una dando origen a un tipo de cuestión de constitucionalidad: una relativa a la protección consistente del sistema de fuentes y a su principio de jerarquía normativa y otra relacionada con la protección coherente de la unidad de principios objetivos del ordenamiento jurídico, mediante el principio de mayor protección de los derechos humanos. Sobre estas bases, cuando se alega una confrontación entre una ley secundaria y una norma de un tratado internacional que no regule un derecho humano, la confronta de estas normas secundarias es, en principio, una cuestión de legalidad que sólo implica una violación indirecta a la Constitución Federal, debido a que, en el fondo, lo que se alega es una ‘debida aplicación de la ley’ a la luz del principio jerárquico del sistema de fuentes. En ese aspecto, es criterio de esta Suprema Corte que los tratados internacionales se encuentran por encima de las leyes secundarias y, por ende, la solución de su conflicto normativo o antinomia corresponde a una cuestión de legalidad: determinar la forma en que una ley se subordina jerárquicamente a un tratado internacional. Al no concurrir la exigencia de un desarrollo interpretativo de un elemento constitucional, no existe una genuina cuestión de constitucionalidad y el recurso de revisión en amparo directo debe declararse improcedente. No obstante, cuando la confronta entre un tratado internacional y una ley secundaria implique la interpretación de una disposición normativa de una convención que, prima facie, fije las relaciones o posiciones jurídicas, sentido y/o alcance de un derecho humano, debe concluirse que sí existe una cuestión propiamente constitucional, toda vez que cuando se estima que una ley viola un derecho humano reconocido en una convención subyace un juicio de relevancia jurídica fundado en la idea de coherencia normativa. Lo mismo debe decirse cuando se trate de la interpretación de una disposición convencional que a su vez fije las relaciones o posiciones jurídicas, sentido y/o alcance de un derecho humano. Consecuentemente, el escrutinio no se agota en la constatación de la consistencia de las normas entre sí -los criterios relacionales de creación de normas-, sino en verificar la coherencia del orden constitucional como una unidad dotada de sentido protector o promocional de los derechos humanos, el cual se remite a argumentos sustanciales y no a razonamientos de índole formal. En ese sentido, es viable el recurso de revisión en el amparo directo, siempre que se cumplan las condiciones necesarias de procedencia, como es la exigencia técnica de desplegar un método interpretativo del referido derecho humano; es decir, el presente criterio no implica suprimir los requisitos técnicos de procedencia del recurso de revisión en amparo directo, requeridos por la Ley de Amparo y la jurisprudencia de esta Suprema Corte, pues ese supuesto se inserta en los criterios procesales ordinarios."
Al respecto, se señala que mi voto fue con el proyecto del señor M.A.G.O.M., con las modificaciones que se acordaron por la mayoría, pues se comparte el tema relativo a que la impugnación respecto de la contravención de una norma legal de fuente nacional para efectos del juicio de amparo, es una cuestión de constitucionalidad y, por ende, procede el amparo directo en revisión, sin embargo estimo que al igual que en la contradicción de tesis 293/2011, la convencionalidad debe entenderse en sentido amplio.
Lo anterior en razón de que, tal como se estableció en la referida contradicción de tesis 293/2011, y como lo he sostenido con anterioridad, el bloque de derechos se integra con los derechos humanos contenidos en la Constitución General de la República, y en todos los tratados y convenciones internacionales de los que México forma parte, o bien, en un conjunto de ambos; postura que considero esencial para el pleno reconocimiento, respeto, protección y tutela de los derechos humanos.
Sobre esta cuestión, el artículo 1o. de la Constitución General de la República establece que: "En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece."
Derivado de lo anterior estimo que, tomando en consideración que la posible interpretación de una norma de fuente internacional que reconozca un derecho humano es apta para generar una cuestión de constitucionalidad, de conformidad con el primer párrafo del artículo 1o. de la Constitución General de la República y con el principio de supremacía constitucional, el tema de convencionalidad no debe estar restringido a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, sino que debe ser extensivo a todas las normas de derechos humanos contenidas en los tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano.
Así, considero que corresponde a los juzgadores la interpretación y aplicación del derecho, con base en el principio pro persona, el cual se contiene en el párrafo segundo del artículo 1o. de la Constitución, y que tiene su origen precisamente en el derecho internacional de los derechos humanos.
Al respecto, de la lectura del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966, en su artículo 5; la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, de 1979, en su artículo 23; la Convención sobre los Derechos del Niño, en su numeral 41; y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su artículo 29; entre otros instrumentos; se desprende que el principio pro persona es inspirador del derecho internacional de los derechos humanos y representa una regla de interpretación fundamental e indispensable al momento de la aplicación de las normas de tratados internacionales de los derechos humanos por los tribunales nacionales.
El principio pro persona se basa en que los derechos inherentes a la persona reconocidos jurídicamente como universales, deben ser protegidos frente actos ilegítimos del Estado, sea por las instituciones, agentes, empleados, funcionarios o servidores públicos, que toleran la impunidad. En similares condiciones operan los principios favor debitoris, in dubio pro reo, o indubio pro operario.
En esas condiciones, estimo que la aplicación y operación del principio pro persona, se manifiesta a través de tres reglas: 1) la conservación de la norma más protectora; 2) la aplicación de la norma más favorable; y, 3) la interpretación con el sentido más protector, tal como lo señalé en el voto concurrente relativo a la contradicción de tesis 293/2011:
"En primer lugar, la conservación de la norma más favorable, significa que la norma posterior no derogaría o llevaría a desaplicar otra anterior, con independencia de su jerarquía, en tanto que la anterior consagre mejor o mayor protección para la persona, que debe conservarse. Esto se encuentra contenido el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; el conjunto de Principios para la Protección de todas las Personas Sometidas a Cualquier Forma de Detención o Prisión; la Declaración sobre la Protección de todas las Personas Contra las Desapariciones Forzadas; la Convención Americana sobre Derechos Humanos; la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad, entre otras.
"La segunda forma en que se manifiesta el principio pro persona es a través de su aplicación, cuando a una situación concreta le es aplicable a dos o más normas vigentes, nacionales o internacionales; el aplicador jurídico debe seleccionar entre las normas que concurren, eligiendo aquella que contenga mayor protección o la más favorable para la persona en relación con sus derechos humanos. Lo que significa que la tradicional regla de la jerarquía, cedería frente a la conveniencia de otra norma, aun de una jerarquía inferior, en caso que mejor proteja al ser humano.
"Por lo que, a través de la aplicación de la norma más protectora, es imposible plantearse un problema de ilegalidad al aplicar una norma inferior, toda vez que es la misma norma de rango superior, ya sea la Constitución o el tratado internacional, los que expresamente permiten la aplicación de aquella otra norma, toda vez que su materia implica una mayor protección.
"Finalmente, la operatividad del principio pro persona en sentido interpretativo de tutela, significa el sentido en el cual el juzgador frente a la norma de derechos humanos que pudiera tener varias interpretaciones posibles aplicará la que conlleve la mayor protección a la persona; en el caso, no se trata de dos reglas que estén en conflicto, bajo una concurrencia de normas; sino el significado y alcance que se le adscriba a la misma norma brindando la mayor y mejor tutela a la persona."
Por lo que, al crearse un pluralismo constitucional, se forma también un bloque de derechos a partir de lo expresamente previsto en la Norma Fundamental, y en aquellos tratados internacionales de los que México es parte, formando un cúmulo de derechos sujetos a su armonización.
Cabe mencionar que en la reforma publicada el diez de junio de dos mil once, se reformaron diversos artículos, entre ellos el artículo 1o. y el 29; lo que no ocurrió con el artículo 133, en razón de que el Constituyente Permanente estimó que no era necesario, pues la integración de los derechos humanos contenidos en tratados internacionales, parte del artículo 1o.; siendo vigente la jerarquía del 133, en aquellas normas contenidas en tratados internacionales, cuya naturaleza no sea la de un derecho humano, como pueden ser los relativos a cooperación internacional en meras cuestiones orgánicas, o bilaterales, o multilaterales de naturaleza comercial, político o territorial entre los Estados, es decir, normas que no tienen que ver con la fijación de posiciones jurídicas, o el sentido y/o alcance de un derecho humano.
Al respecto, debe considerarse el criterio contenido en la tesis aislada P. I/2011 (10a.), del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro y texto siguientes:
"CONTROL DIFUSO.-Con motivo de la entrada en vigor de los párrafos segundo y tercero del artículo 1o. constitucional modificados mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de junio de dos mil once, debe estimarse que han quedado sin efectos las tesis jurisprudenciales P./J. 73/99 y P./J. 74/99, de rubros: ‘CONTROL JUDICIAL DE LA CONSTITUCIÓN. ES ATRIBUCIÓN EXCLUSIVA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN.’ y ‘CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS GENERALES. NO LO AUTORIZA EL ARTÍCULO 133 DE LA CONSTITUCIÓN.’." (Solicitud de modificación de jurisprudencia 22/2011. Ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 25 de octubre de 2011. Mayoría de nueve votos; votaron en contra y por la modificación de las tesis jurisprudenciales respectivas: S.A.V.H. y O.S.C. de G.V.. Ponente: O.S.C. de G.V.. Secretarios: I.V.B., J.R.O.E. y R.C.C.)
Lo anterior en razón de que la referida tesis parte de una interpretación sistemática de los artículos 1o. y 133 de la Constitución General de la República, que conlleva de algún modo el tema relativo a la jerarquía normativa, y que es precisamente un criterio clave en la evolución del paradigma actual en materia de derechos humanos y su protección a través de las vías jurisdiccionales.
En esas condiciones, mi posición en torno a la interpretación en sentido amplio de la constitucionalidad y convencionalidad, es atendiendo a que el carácter de los derechos humanos provenientes de fuente nacional e internacional forman un bloque de derechos o pluralismo constitucional.
Así, la Convención Americana sobre Derechos Humanos no es el único tratado de derechos humanos celebrado por México, y por ende la Corte Interamericana de Derechos Humanos, no es el único tribunal internacional en esa materia al que México ha reconocido jurisdicción, sino que México también ha reconocido la competencia del sistema universal de derechos humanos, propio de la Organización de las Naciones Unidas, y del cual se ha aceptado la jurisdicción por ejemplo, de la Corte Internacional de Justicia.
En ese orden de ideas considero que el tema de convencionalidad debe entenderse en un sentido amplio, es decir, no sólo respecto de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, sino incluyendo todas las normas de derecho humanos contenidas en los tratados internacionales de los que México es parte.
Es decir, que en torno a la convencionalidad que realizan los Estados partes, se deberán tomar en cuenta los tratados internacionales que contengan normas de derechos humanos, suscritos por ellos, así como las interpretaciones que realicen tribunales u organismos internacionales.
Como corolario de las consideraciones expuestas, estimo que los operadores jurídicos, deben entender en sentido amplio y no restrictivo la convencionalidad; esto es, sin que sea limitativo a ciertos instrumentos internacionales y a la interpretación y consideraciones que el tribunal interamericano desarrolla en los casos contenciosos o en las opiniones consultivas, por lo que se deben considerar todas las normas de derechos humanos contenidas en instrumentos internacionales de los que es parte México, así como también las interpretaciones de otros organismos internacionales que emiten pronunciamientos en materia de derechos humanos, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos, entre otros.
Por los anteriores motivos comparto el sentido y las consideraciones expuestas en el presente asunto.
Nota: La tesis aislada P. I/2011 (10a.) citada en este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro III, Tomo 1, diciembre de 2011, página 549.
Este voto se publicó el viernes 25 de abril de 2014 a las 09:32 horas en el Semanario Judicial de la Federación.