Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 107/2013. MUNICIPIO DE SAN NICOLÁS DE LOS GARZA, ESTADO DE NUEVO LEÓN. MAYORÍA DE TRES VOTOS DE LOS MINISTROS S.A.V.H., CON SALVEDADES RESPECTO DE LA PROCEDENCIA, J.F.F.G. SALAS Y M.B. LUNA RAMOS. DISIDENTES: A.P.D.Y.L.M.A.M.. 18 DE JUNIO DE 2014. PONENTE: S.A.V.H.. SECRETARIA: V.A.S..

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al dieciocho de junio de dos mil catorce.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio recibido el siete de noviembre de dos mil trece, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, P.S.A. y C.G.R., en su carácter de presidente y síndico segundo, respectivamente, del Municipio de San Nicolás de los Garza, Estado de Nuevo León, promovieron controversia constitucional en representación del mismo, en la que demandaron la invalidez de los actos que más adelante se precisan, emitidos por las autoridades que a continuación se señalan:

Autoridades demandadas:

1. La directora legal hacendaria de la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado de Nuevo León.

2. El subsecretario de egresos de la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado de Nuevo León.

Actos cuya invalidez se demanda:

1. La publicación del oficio sin número de veintitrés de septiembre de dos mil trece, mediante el cual se ordenó la publicación de los resultados de la aplicación de las fórmulas, variables y memorias de cálculo para la distribución de las participaciones federales y estatales a los Municipios del Estado de Nuevo León correspondientes al ejercicio fiscal dos mil trece, emitido por la directora legal hacendaria de la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado.

2. Los resultados de la aplicación de las fórmulas, variables y memorias de cálculo para la distribución de las participaciones federales y estatales a los Municipios del Estado de Nuevo León, correspondiente al periodo de abril a junio de dos mil trece, concretamente, respecto de la cantidad que, por concepto de impuesto predial, fue entregada al Municipio de San Nicolás de los Garza.

SEGUNDO. Los conceptos de invalidez que hace valer el actor son, en síntesis, los siguientes:

1. El oficio sin número de veintitrés de septiembre de dos mil trece viola lo dispuesto por el artículo 16 de la Constitución Federal, pues la directora legal hacendaria de la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado no se encuentra facultada para ordenar la publicación de los resultados de la aplicación de las fórmulas, variables y memorias de cálculo para la distribución de las participaciones federales y estatales a los Municipios.

El artículo 27 del reglamento interior de la referida secretaría, citado como fundamento para la emisión del oficio impugnado, prevé diversas fracciones, ninguna de las cuales resulta aplicable; de ahí que no se aluda a alguna de ellas en dicho oficio. Lo anterior no permite tener certeza sobre el contenido y alcances del mismo, razón por la cual, debe declararse su invalidez.

2. Los resultados de la aplicación de las fórmulas, variables y memorias de cálculo para la distribución de las participaciones federales y estatales a los Municipios del Estado, correspondiente al periodo de abril a junio de dos mil trece, violan lo dispuesto por el artículo 16 de la Constitución Federal, pues, al no tener la rúbrica del funcionario facultado para hacer tal distribución, no se advierte qué autoridad fue la que determinó las cantidades correspondientes.

De conformidad con el artículo 15, fracción VII, del Reglamento Interior de la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado, compete a la Subsecretaría de Egresos otorgar las cantidades que corresponden a los Municipios por concepto de recursos federales y estatales; sin embargo, al no haberse emitido los referidos resultados por funcionario alguno, resulta claro que la distribución que se hizo carece de legitimidad y, por tanto, debe declararse inválida.

3. Los resultados de la aplicación de las fórmulas, variables y memorias de cálculo para la distribución de las participaciones federales y estatales a los Municipios del Estado, correspondiente al periodo de abril a junio de dos mil trece, concretamente, respecto de la cantidad que, por concepto de impuesto predial, fue entregada al Municipio de San Nicolás de los Garza, son incorrectos, pues los datos que se tomaron en cuenta son erróneos y arrojan un coeficiente de eficiencia recaudatoria menor, lo que redunda en una cantidad de recursos inferior a la que le debe corresponder.

El artículo 4o. de la Ley de Egresos del Estado para el Año 2013 establece tres componentes para la distribución de las participaciones federales a los Municipios. El tercer componente se relaciona con el monto y eficiencia de la recaudación del impuesto predial, para lo cual se considera la cantidad recaudada por cada Municipio durante el ejercicio fiscal dos mil doce y la base gravable con que cuenta cada Municipio para la recaudación del impuesto durante este ejercicio fiscal, correspondiente a los ejercicios fiscales dos mil ocho a dos mil doce.

Como se advierte de la tabla visible en la página veintinueve del Periódico Oficial del Estado de veinticinco de septiembre de dos mil trece, la base gravable se compone por el rezago (segunda columna), calculado para el Municipio actor en $292'035,765.00 (doscientos noventa y dos millones treinta y cinco mil setecientos sesenta y cinco pesos 00/100 M.N.) y el impuesto predial del año corriente (tercera columna), calculado para dicho Municipio en $258'612,558.00 (doscientos cincuenta y ocho millones seiscientos doce mil quinientos cincuenta y ocho pesos 00/100 M.N.), los cuales suman (cuarta columna) la cantidad de $550'648,323.00 (quinientos cincuenta millones seiscientos cuarenta y ocho mil trescientos veintitrés pesos 00/100 M.N.) que, dividida con la cifra recaudada por el Municipio (quinta columna), calculada en $212'686,798.00 (doscientos doce millones seiscientos ochenta y seis mil setecientos noventa y ocho pesos 00/100 M.N.), arrojan una proporción de recaudación (sexta columna) de 0.386248.

Asimismo, al ponderar la recaudación del Municipio actor con el total de Municipios (séptima columna), se obtiene un coeficiente efectivo de recaudación del impuesto predial de 0.11636465 (octava columna) que, multiplicado por el monto total de participaciones por este concepto distribuible a los Municipios (cuarta columna, última fila, de la tabla visible en la página treinta del mismo Periódico Oficial), calculado en $1,297'935,752.00 (un mil doscientos noventa y siete millones novecientos treinta y cinco mil setecientos cincuenta y dos pesos 00/100 M.N.), da como resultado una asignación de recursos a dicho Municipio (cuarta columna, fila respectiva) por la cantidad de $151'033,833.00 (ciento cincuenta y un millones treinta y tres mil ochocientos treinta y tres pesos 00/100 M.N.).

Esta última cifra, como se ha señalado, es incorrecta, derivado de que el factor "rezago" de la base gravable se calcula tomando en cuenta desde mil novecientos setenta y seis y no desde dos mil ocho, como indica el artículo 4o. de la Ley de Egresos. De haber considerado sólo los últimos cinco años, la base gravable se habría calculado en $460'650,791.00 (cuatrocientos sesenta millones seiscientos cincuenta mil setecientos noventa y un pesos 00/100 M.N.), cantidad que resulta de la suma de la facturación del año corriente por $212'686,798.00 (doscientos doce millones seiscientos ochenta y seis mil setecientos noventa y ocho pesos 00/100 M.N.) y el rezago por $202'275,058.00 (doscientos dos millones doscientos setenta y cinco mil cincuenta y ocho pesos 00/100 M.N.).

Sustituyendo la cifra para efectos de la aplicación de la fórmula prevista en el citado artículo 4o., la cantidad de recursos que debió corresponder al Municipio actor es de $180'537,980.00 (ciento ochenta millones quinientos treinta y siete mil novecientos ochenta pesos 00/100 M.N.), habiendo una diferencia de $29'504,147.00 (veintinueve millones quinientos cuatro mil ciento cuarenta y siete pesos 00/100 M.N.) respecto de la que le fue asignada.

TERCERO. El actor considera violados en su perjuicio los artículos 14, 16, 115, fracción IV, inciso b) y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

CUARTO. Por acuerdo de ocho de noviembre de dos mil trece, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 107/2013 y, por razón de turno, se designó como instructor al Ministro L.M.A.M..

En auto de doce de noviembre siguiente, el Ministro instructor admitió la demanda; tuvo como demandado al Poder Ejecutivo del Estado de Nuevo León -no así a la directora legal hacendaria y al subsecretario de egresos de la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado, por tratarse de autoridades subordinadas a dicho poder-, al que ordenó emplazar para que formulara su contestación; y mandó dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

QUINTO. El Poder Ejecutivo del Estado de Nuevo León dio contestación a la demanda en los siguientes términos:

a) Causales de improcedencia

1. Resulta improcedente la controversia constitucional, al no encuadrar en alguno de los supuestos establecidos en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, ya que no se controvierte la constitucionalidad de los actos que se impugnan, sino su legalidad -como se advierte de los conceptos de invalidez planteados en la demanda-, lo cual debe hacer valer en otra vía jurisdiccional.

2. Resulta improcedente la controversia constitucional, en términos de la fracción VII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, al haberse consentido los actos impugnados, pues, en el Periódico Oficial del Estado de quince de mayo de dos mil trece, se publicaron las mismas fórmulas, variables y memorias de cálculo para la distribución de las participaciones federales y estatales a los Municipios correspondiente al ejercicio fiscal dos mil trece, sin que el Municipio actor se hubiese inconformado con ellas.

3. Resulta improcedente la controversia constitucional, en términos de la fracción V del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, al haber cesado los efectos de los actos impugnados, ya que éstos únicamente fueron aplicables durante el ejercicio fiscal dos mil trece, de acuerdo con el artículo 7o. de la Ley de Egresos del Estado para este año, por lo que, al haber concluido dicho ejercicio fiscal, han perdido su vigencia.

Conforme a los artículos 105, último párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria, la declaración de invalidez de las sentencias dictadas en las controversias constitucionales no tiene efectos retroactivos; de ahí que a ningún efecto práctico conduzca declarar, en su caso, la invalidez de actos que han dejado de producir efectos.

4. Resulta improcedente la controversia constitucional, en términos de la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, al plantearse en la demanda cuestiones de legalidad y no de constitucionalidad de los actos impugnados; no siendo éste el medio para combatir los fundamentos y motivos de las resoluciones dictadas por las autoridades demandadas, aun cuando se aleguen violaciones a la Constitución Federal, pues, de admitirse esto último, se haría de la controversia una ulterior instancia o medio de defensa para someter a revisión la misma cuestión litigiosa debatida en otros procedimientos y no un verdadero conflicto competencial entre las entidades, poderes u órganos enunciados en el artículo 105, fracción I, constitucional.

5. Resulta improcedente la controversia constitucional, en términos de la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, al no haberse agotado los medios de defensa previos para impugnar los actos cuya invalidez se demanda, ya que, al aducirse cuestiones de legalidad y no de constitucionalidad respecto de los mismos, debieron ser combatidos a través del juicio de nulidad ante el Tribunal de Justicia Administrativa Estatal, de conformidad con el artículo 17, fracción IV, de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado y Municipios del Estado.

b) R. a los conceptos de invalidez

1. Resulta infundado el primer concepto de invalidez hecho valer por el Municipio actor, toda vez que la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado, en cumplimiento a lo dispuesto por los artículos 7o., último párrafo, de la Ley de Egresos Estatal para el Año 2013 y 6o., último párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal, publicó en el Periódico Oficial de veinticinco de septiembre de dos mil trece las fechas de pago de las participaciones federales y estatales a los Municipios, los montos efectivamente pagados, las fórmulas y variables utilizadas para su distribución y las memorias de cálculo relativas al segundo trimestre de dos mil trece.

Así también, en el Periódico Oficial de veintidós de julio del mismo año, publicó las participaciones federales entregadas a los Municipios del Estado mediante el fondo general de participaciones, el fondo de fiscalización, la participación por recaudación de la venta final de gasolina y diesel, el impuesto sobre tenencia o uso de vehículos, el fondo de fomento municipal, el impuesto especial sobre producción y servicios y el impuesto sobre automóviles nuevos, relativas al periodo comprendido del primero de abril al treinta de junio de dos mil trece.

Ahora bien, de acuerdo con el artículo 3 del Reglamento Interior de la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado, esta dependencia cuenta con diversas unidades administrativas para el trámite y despacho de los asuntos de su competencia, entre ellas, la Subsecretaría de Egresos y la Dirección General Jurídica.

Conforme a los artículos 4, fracciones XIV y XXVII, 15, fracción VII y 27, fracción VII, del citado reglamento, compete al secretario recibir, custodiar y administrar los fondos y recursos municipales cuya aplicación se encomiende al Estado, así como ejercer directamente cualquiera de las atribuciones que dicho ordenamiento confiera a las unidades administrativas a su cargo; al subsecretario de Egresos, otorgar las cantidades que correspondan a los Municipios por concepto de recursos federales y estatales; y al director legal hacendario, coordinar los asuntos jurídicos de todas las unidades administrativas de las Subsecretarías de Egresos e Ingresos.

En el caso, fue la directora legal hacendaria la que realizó las publicaciones antes mencionadas, en razón de que, previamente, el subsecretario de Egresos, en ausencia del secretario de Finanzas y tesorero general, publicó las participaciones federales entregadas a los Municipios del Estado por el periodo comprendido del primero de abril al treinta de junio de dos mil trece.

Al respecto, debe precisarse que, durante este año, la dirección legal hacendaria llevó a cabo las publicaciones de quince de mayo, veinticinco de septiembre y trece de noviembre, con posterioridad a las realizadas por la Subsecretaría de Egresos los días quince de abril, veintidós de julio y nueve de octubre, en ejercicio de la atribución que le otorga el citado artículo 27, fracción VII, del reglamento interior y a efecto de cumplir con la obligación legal de publicar trimestralmente las fórmulas y variables para la distribución de participaciones, así como las memorias de cálculo relativas.

2. Resulta infundado el segundo concepto de invalidez que plantea el actor, puesto que el artículo 6o., último párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal establece que quince días después de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publique en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentajes, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto y los estimados, los Gobiernos de las entidades deberán publicar en sus Periódicos Oficiales los mismos datos respecto de las participaciones que reciban y de las que tengan que participar a sus Municipios o demarcaciones; al igual que trimestralmente el importe de las participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal.

En el Estado de Nuevo León, como se ha señalado, compete a la Secretaría de Finanzas y Tesorería General otorgar las cantidades que corresponden a los Municipios por concepto de recursos federales y estatales, por lo que esta dependencia es la que realiza los cálculos, cuantificaciones y determinaciones respectivos y publica los resultados en el Periódico Oficial Local, tal como lo hizo el veintidós de julio de dos mil trece, respecto de las participaciones federales entregadas a los Municipios mediante el fondo general de participaciones, el fondo de fiscalización, la participación por recaudación de la venta final de gasolina y diesel, el impuesto sobre tenencia o uso de vehículos, el fondo de fomento municipal, el impuesto especial sobre producción y servicios y el impuesto sobre automóviles nuevos, relativas al periodo comprendido del primero de abril al treinta de junio de dos mil trece; así como el veinticinco de septiembre del mismo año, respecto de las fechas de pago de las participaciones federales y estatales a los Municipios, los montos efectivamente pagados, las fórmulas y variables para su distribución y las memorias de cálculo, que deben publicarse de manera trimestral en el mes siguiente al periodo a que corresponda.

3. Resulta infundado el tercer concepto de invalidez hecho valer por el Municipio actor, ya que la base gravable aplicada en la fórmula para obtener la cantidad de recursos que le corresponden es la correcta, al haberse utilizado, conforme al artículo 6o. de la Ley de Egresos Estatal para el Año 2013, datos provisionales respecto del impuesto predial de dos mil diez y dos mil once, por no contarse con datos definitivos de dos mil doce -en términos del artículo 4o. de la citada ley- durante los primeros quince días de enero de dos mil trece, en que debe calcularse el coeficiente de eficiencia recaudatoria de dicho impuesto para cada Municipio -de acuerdo con el artículo 8o. del propio ordenamiento-, dividiendo sus participaciones estimadas entre el total de participaciones estimadas para el año.

Este coeficiente se utilizó para aplicar mensualmente el monto distribuible de las participaciones efectivamente recibidas durante los dos primeros trimestres de dos mil trece, puesto que, en los primeros diez días de julio, contando con datos definitivos de los expedientes catastrales respecto de dos mil doce, se calculó otro coeficiente -con fundamento en el citado artículo 8o. , haciendo los ajustes respectivos para el segundo semestre del año.

Aunado a lo anterior, el actor no ofrece prueba alguna para acreditar que, en el cálculo de la base gravable, se tomó en cuenta el rezago en el cobro del impuesto predial desde mil novecientos setenta y seis y no el de los últimos cinco años -como lo establece el artículo 4o. de la referida Ley de Egresos-, acorde con el principio general de derecho "el que afirma está obligado a probar".

SEXTO. El procurador general de la República no formuló opinión en el presente asunto.

SÉPTIMO. Sustanciado el procedimiento en la controversia constitucional, el veinte de febrero de dos mil catorce se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

OCTAVO. En atención a la solicitud formulada por el Ministro ponente al presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Segunda S. de este Alto Tribunal, para su radicación y resolución.

NOVENO. En sesión de la Segunda S. de treinta de abril de dos mil catorce, por mayoría de tres votos, se desechó el proyecto de resolución presentado por el Ministro ponente, acordándose el returno correspondiente.

DÉCIMO. Por acuerdo de dos de mayo de dos mil catorce, el presidente de la Segunda S. returnó el presente asunto al M.S.A.V.H., para la elaboración de un nuevo proyecto de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal, 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 del Pleno de este Alto Tribunal, de trece de mayo de dos mil trece, por no impugnarse normas de carácter general.

SEGUNDO. Procede analizar si la controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y estudio preferente.

En su escrito de demanda, el Municipio de San Nicolás de los Garza, Estado de Nuevo León, impugna lo siguiente:

1. La publicación del oficio sin número de veintitrés de septiembre de dos mil trece, mediante el cual se ordenó la publicación de los resultados de la aplicación de las fórmulas, variables y memorias de cálculo para la distribución de las participaciones federales y estatales a los Municipios del Estado de Nuevo León correspondientes al ejercicio fiscal dos mil trece, emitido por la directora legal hacendaria de la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado.

2. Los resultados de la aplicación de las fórmulas, variables y memorias de cálculo para la distribución de las participaciones federales y estatales a los Municipios del Estado de Nuevo León, correspondiente al periodo de abril a junio de dos mil trece, concretamente, respecto de la cantidad que, por concepto de impuesto predial, fue entregada al Municipio de San Nicolás de los Garza.

Atento a lo anterior, a efecto de determinar si la demanda fue promovida oportunamente, debe estarse a lo dispuesto por el artículo 21, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, que establece:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I.T. de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos."

De la lectura del precepto antes transcrito, se desprende que el plazo para la presentación de la demanda, tratándose de actos, es de treinta días contados a partir del siguiente al en que surta efectos la notificación del acto, conforme a la ley que lo rige; al en que se haya tenido conocimiento de éste por el actor; o al en que este último se ostente sabedor del mismo.

En el caso, el Municipio actor tuvo conocimiento tanto del oficio sin número de veintitrés de septiembre de dos mil trece como de los resultados de la aplicación de las fórmulas, variables y memorias de cálculo utilizadas para la distribución del pago de las participaciones federales y estatales a los Municipios del Estado de Nuevo León, correspondiente al periodo de abril a junio de dos mil trece, con motivo de su publicación en el Periódico Oficial del Estado el miércoles veinticinco de septiembre de dos mil trece.

Por tanto, el plazo para promover la demanda transcurrió del jueves veintiséis de septiembre al jueves siete de noviembre de dos mil trece, descontándose del cómputo respectivo los días veintiocho y veintinueve de septiembre, cinco, seis, doce, trece, diecinueve, veinte, veintiséis y veintisiete de octubre, primero, dos y tres de noviembre, por ser inhábiles, de conformidad con los artículos 2 y 3, fracciones II y III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en relación con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y el acuerdo adoptado por el Tribunal Pleno en sesión privada de veintiuno de octubre del referido año.

De esta forma, al haberse recibido la demanda de controversia constitucional en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el siete de noviembre de dos mil trece,(1) debe concluirse que fue promovida oportunamente.

En este sentido, resulta infundada la causal de improcedencia hecha valer por el Poder Ejecutivo del Estado, en relación con la fracción VII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia,(2) pues, aun cuando las fórmulas, variables y memorias de cálculo para la distribución del pago de las participaciones federales y estatales a los Municipios, correspondiente al periodo de enero a marzo de dos mil trece, hayan sido las mismas que se utilizaron para el periodo de abril a junio del mismo año, se aplicaron para trimestres diversos, lo cual dio lugar a dos actos diferentes e independientes uno del otro, susceptibles de impugnarse a partir de las fechas de publicación de cada uno de ellos.

TERCERO. A continuación se estudiará la legitimación de quien promueve la demanda en la presente controversia constitucional.

El artículo 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, establece:

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

De la disposición transcrita, se desprende que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.

En el presente asunto, suscriben la demanda en representación del Municipio de San Nicolás de los Garza, Estado de Nuevo León, P.S.A. y C.G.R., en su carácter de presidente y síndico segundo, respectivamente, de dicho Municipio, lo que acreditan con la copia certificada del Periódico Oficial del Estado, de once de julio de dos mil doce, en donde fue publicada el acta circunstanciada de la sesión permanente de cómputo para la renovación del Ayuntamiento, celebrada el cuatro de julio anterior, así como con la copia certificada de las constancias de mayoría expedidas en esta fecha por la Comisión Municipal Electoral; documentales de las que se desprende que fueron electos para ocupar los cargos con los que se ostentan.(3)

Los artículos 27 y 31, fracción II, de Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, establecen:

"Artículo 27. El Presidente Municipal tiene a su cargo la representación del Ayuntamiento y la ejecución de las resoluciones del mismo, ..."

"Artículo 31. Son facultades y obligaciones del síndico municipal o del síndico segundo en su caso:

"...

"II. Intervenir en los actos jurídicos que realice el Ayuntamiento en materia de pleitos y cobranzas y en aquellos en que sea necesario ejercer la personalidad jurídica que corresponde al Municipio conjuntamente con el presidente municipal."

De los preceptos citados se desprende que el presidente municipal tiene a su cargo la representación del Ayuntamiento y que corresponde a los síndicos o síndicos segundos, junto con el presidente municipal, intervenir en los actos jurídicos que realice el Ayuntamiento y en aquellos en que sea necesario ejercer la personalidad jurídica del Municipio; por tanto, el presidente municipal y el síndico segundo que suscriben la demanda cuentan con la facultad de representación del Municipio actor en esta vía. Sirve de apoyo a lo anterior la siguiente tesis jurisprudencial:

"Registro: 198444

"Época: Novena Época

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: V, junio de 1997

"Tesis: P./J. 44/97

"Página: 418

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA PROMOVERLA. LA TIENEN EL PRESIDENTE MUNICIPAL Y EL SÍNDICO DEL AYUNTAMIENTO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN). De conformidad con lo dispuesto por los artículos 27, primer párrafo y 31, fracción II, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal y 8o. del Reglamento de la Administración Pública del Municipio de Monterrey, ambos ordenamientos del Estado de Nuevo León, el presidente municipal del Ayuntamiento tiene la representación de éste y, por su parte, el síndico tiene la facultad de intervenir en los actos jurídicos que realice el Ayuntamiento en materia de pleitos y cobranzas y en aquellos en que sea necesario ejercer la personalidad jurídica que corresponde al Municipio, conjuntamente con el presidente municipal. Por tanto, ambos funcionarios tienen facultades para representar al Ayuntamiento de Monterrey, Nuevo León, para el efecto de ejercer en su nombre una acción de controversia constitucional."

Consecuentemente, tanto el presidente municipal como el síndico segundo cuentan con legitimación para promover la presente controversia constitucional en defensa de los intereses del Municipio que representan. Asimismo, el Municipio actor cuenta con legitimación para acudir a esta vía, al ser uno de los entes enunciados en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal.

CUARTO. Acto continuo, se analizará la legitimación de la parte demandada, al ser un presupuesto necesario para la procedencia de la acción, en tanto dicha parte es la obligada por ley para satisfacer las pretensiones de la parte actora, en caso de resultar fundadas.

Los artículos 10, fracción II y 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia, establecen:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiera emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

Tiene el carácter de autoridad demandada en esta controversia constitucional el Poder Ejecutivo del Estado de Nuevo León, que comparece a juicio por conducto de H.A.C.C., en su carácter de consejero jurídico del gobernador, lo que acredita con la copia certificada de su nombramiento expedido el cuatro de octubre de dos mil nueve.(4)

Los artículos 81 de la Constitución Política, 18, fracción XIV y 34, fracción IX, de la Ley Orgánica de la Administración Pública, ambas del Estado de Nuevo León, establecen:

"Artículo 81. Se deposita el ejercicio del Poder Ejecutivo en un ciudadano que se titulará gobernador del Estado."

"Artículo 18. Para el estudio y despacho de los asuntos de la administración pública del Estado, auxiliarán al titular del Ejecutivo las siguientes dependencias:

"...

"XIV. Consejería jurídica del gobernador."

"Artículo 34. A la consejería jurídica del gobernador, que estará a cargo de un consejero jurídico del gobernador, le corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

"...

"IX. Representar jurídicamente al gobernador del Estado en asuntos extrajudiciales y en los juicios o procedimientos en que éste sea parte, tenga el carácter de tercero o le resulte algún interés jurídico, así como en las acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y en los medios de control de la constitucionalidad local. La representación a que se refiere esta fracción comprende el desahogo de todo tipo de pruebas."

Como se advierte, el Poder Ejecutivo del Estado se deposita en el gobernador, al que auxilia, entre otras dependencias, la Consejería Jurídica, facultada para representarlo en las acciones de inconstitucionalidad y las controversias constitucionales; además, dicho poder cuenta con legitimación para comparecer al presente juicio, al haber emitido los actos impugnados.

QUINTO. Enseguida, se procede a analizar las causas de improcedencia o motivos de sobreseimiento que hicieron valer las partes, o bien, que esta S. advierta de oficio.

1. Resultan infundadas las causales de improcedencia que hace valer el Poder Ejecutivo del Estado, en relación con la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia,(5) vinculada con la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal, dado que, en el presente asunto, no se plantean meras cuestiones de legalidad, sino violaciones directas a los artículos 14, 16 y 115, fracción IV, constitucionales, particularmente, la afectación a la hacienda del Municipio actor, siendo la controversia constitucional el medio para analizar tales violaciones, de acuerdo con la hipótesis prevista en el inciso i) de la fracción I del artículo 105 constitucional.

2. Resulta infundada la causal de improcedencia planteada por el Poder Ejecutivo del Estado, en relación con la fracción V del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia,(6) pues, en el caso, no se impugna el artículo 7o. de la Ley de Egresos del Estado de Nuevo León para el Año 2013, regido por el principio de anualidad, sino la orden de publicación y la publicación misma de los resultados de la aplicación de las fórmulas, variables y memorias de cálculo para la distribución de participaciones federales y estatales a los Municipios del Estado, específicamente, la cantidad de recursos que fue asignada al Municipio actor por concepto de impuesto predial que, aunque se circunscribe al periodo abril a junio de dos mil trece, de declararse su invalidez, ésta no tendría efectos retroactivos a dicho año, sino sólo restitutorios del daño que, en su caso, se hubiese causado a la hacienda municipal.

3. Resulta infundada la causal de improcedencia aducida por el Poder Ejecutivo del Estado, en relación con la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia,(7) vinculada con la fracción IV del artículo 17 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado y Municipios de Nuevo León,(8) pues el artículo 1o. de este ordenamiento(9) faculta al Tribunal de Justicia Administrativa Estatal para resolver los conflictos que se susciten entre los particulares y la administración estatal o municipal, no entre el Estado y los Municipios, aunado a que no es competente para analizar las violaciones a la Constitución Federal que plantea el Municipio actor.

SEXTO. A continuación se analizarán los conceptos de invalidez planteados por el Municipio actor.

El oficio sin número de veintitrés de septiembre de dos mil trece(10) es del tenor literal siguiente:

"23 de septiembre de 2013

"Para efectos del cumplimiento del artículo 7o., último párrafo, de la Ley de Egresos del Estado, que establece la obligación de publicar de manera trimestral en el Periódico Oficial del Estado, en el mes siguiente al periodo a que corresponda, las fechas de pago de las participaciones federales y estatales a Municipios, los montos efectivamente pagados, las fórmulas y las variables utilizadas para su cálculo y distribución, así como las memorias de cálculo; esta Dirección Legal Hacendaria, con base en el artículo 27 del Reglamento Interior de la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado, publica en el Periódico Oficial del Estado lo siguiente:

"Distribución de participaciones federales y estatales a los Municipios del Estado, de conformidad con los artículos 4o., 5o. y 7o. de la Ley de Egresos para el Año 2013.

"La C. Directora legal hacendaria

"(Firma)

"Rosa Elia Serrato Luna."

El artículo 7, último párrafo, de la Ley de Egresos del Estado de Nuevo León para el Año 2013, vigente en la fecha de emisión del oficio antes transcrito, disponía:

"Artículo 7o. ...

"Las fechas de pago de las participaciones federales y estatales a Municipios, los montos efectivamente pagados, las fórmulas y las variables utilizadas para su cálculo y distribución, así como las memorias de cálculo, deberán ser publicadas de manera trimestral en el Periódico Oficial del Estado, en el mes siguiente al periodo a que corresponda."

De conformidad con el artículo 119, párrafo primero, de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se integrará con las contribuciones, aprovechamientos, productos, financiamientos y otros ingresos que la legislatura establezca a su favor, así como con las participaciones y aportaciones federales que les correspondan o reciban de acuerdo con la ley.

Asimismo, conforme al artículo 68 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León formarán parte de los ingresos municipales las participaciones que les concedan las leyes fiscales de la Federación y del Estado; estas últimas serán y se recaudarán en la forma que dispongan las leyes de la materia.

Las participaciones federales que corresponden a los Municipios se regulan en la Ley de Coordinación Fiscal y las estatales, entre otros ordenamientos locales, en la propia Ley de Egresos del Estado para el año que corresponda.

El artículo 6, último párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal prevé que los Gobiernos de los Estados, quince días después de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publique en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto estimado que recibirá cada entidad federativa del fondo general y del fondo de fomento municipal para cada ejercicio fiscal (a más tardar, el treinta y uno de enero del ejercicio de que se trate), deberán publicar en el Periódico Oficial los mismos datos, de las participaciones que reciban y de las que tengan obligación de participar a sus Municipios, así como, de manera trimestral, el importe de las participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal.

Por su parte, el artículo 5o. de la Ley de Egresos del Estado de Nuevo León para el Año 2013 contempla la participación municipal del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos, que será del treinta por ciento de la cantidad que efectivamente recaude el Estado por este concepto; la forma como se distribuirá entre los Municipios; así como la obligación de celebrar un convenio con el Estado en materia de coordinación fiscal y control vehicular.

Ahora bien, de acuerdo con el artículo 21 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Nuevo León, la Secretaría de Finanzas y Tesorería General es la dependencia encargada de la administración financiera, fiscal y tributaria de la hacienda pública, a la que corresponde ejercer las atribuciones derivadas de los convenios fiscales que celebre el Gobierno del Estado con el Gobierno Federal (fracción V); efectuar las erogaciones conforme al presupuesto de egresos(11) (fracción X); recibir, coordinar y registrar la entrega oportuna de fondos descentralizados para la inversión que la Federación participe al Estado y de los recursos estatales que se descentralicen a los Municipios (fracción XVIII); recibir, revisar y reclamar, en su caso, las participaciones en impuestos federales a favor del Gobierno del Estado y acudir en auxilio de los Municipios, cuando éstos lo soliciten, para gestionar lo que a ellos les corresponda (fracción XIX).

Así también, la Ley de Administración Financiera para el Estado de Nuevo León que, entre otros aspectos, regula la programación, presupuestación y ejercicio del gasto público, establece, en su artículo 5, que su aplicación estará a cargo del Ejecutivo del Estado, a través de la Secretaría de Finanzas y Tesorería General, en el ámbito de su competencia, otorgando a esta dependencia facultades relacionadas con la elaboración del presupuesto, las autorizaciones para el egreso y la aplicación presupuestal, que deberá ejercer con sujeción, entre otros, a la Ley de Egresos Estatal.

Dentro de la estructura orgánica de la mencionada secretaría, se encuentra, por un lado, la Subsecretaría de Egresos, de la que depende la Dirección de Atención a Municipios y Organismos Paraestatales y, por otro, la Consejería Jurídica, de la que depende la Dirección Legal Hacendaria, cuyo titular emitió el oficio impugnado.

El Reglamento Interior de la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado de Nuevo León, en su artículo 15, fracción VII, faculta a la Subsecretaría de Egresos para otorgar las cantidades que correspondan a los Municipios por concepto de recursos estatales y federales y, concretamente, a la Dirección de Atención a Municipios y Organismos Paraestatales, en el artículo 17, fracciones II y III, para establecer el mecanismo de coordinación para la programación y entrega de las participaciones y aportaciones federales y estatales que correspondan a los Municipios y para concentrar y controlar toda la información que se relacione con las participaciones y con las aportaciones y demás transferencias que tengan como destino los Municipios.

De igual forma, el citado reglamento interior, en su artículo 26, fracción VI, faculta a la Consejería Jurídica para coordinar los asuntos jurídicos de todas las unidades administrativas de la secretaría y, particularmente, a la Dirección Legal Hacendaria, en el artículo 27, fracción VII, para coordinar los asuntos jurídicos de todas las unidades administrativas de la Subsecretaría de Egresos e Ingresos de la Secretaría.

Esta facultad de "coordinar los asuntos jurídicos de las unidades administrativas de la secretaría" debe entenderse como la validación legal de los actos que corresponda emitir a estas unidades, es decir, la verificación del cumplimiento de los requisitos y formalidades que establezcan las leyes.

De esta forma, resulta infundado el concepto de invalidez que el actor formula respecto de la incompetencia de la Dirección Legal Hacendaria para emitir el oficio combatido, puesto que la publicación de la distribución de las participaciones federales y estatales a los Municipios del Estado de Nuevo León, constituye una obligación legal, en términos de la Ley de Coordinación Fiscal y la Ley de Egresos Estatal para el Año 2013; por lo que la Dirección de Atención a Municipios y Organismos Paraestatales, como unidad administrativa de la Subsecretaría de Egresos encargada de ver todo lo relacionado con dichas participaciones, debe coordinarse con aquella dirección para el debido cumplimiento de las disposiciones legales aplicables a los actos de su competencia.

También resulta infundado el concepto de invalidez que se hace valer respecto de la ilegalidad de la publicación de la distribución de participaciones federales y estatales a los Municipios del Estado, al no advertirse qué autoridad aplicó las fórmulas, variables y memorias de cálculo respectivas; puesto que, tanto del índice como de la página veinte del Periódico Oficial de veinticinco de septiembre de dos mil trece, se aprecia que estos datos son emitidos por la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado, en cumplimiento al artículo 7o., último párrafo, de la Ley de Egresos Estatal para el Año 2013, por lo que, aun cuando no se tenga conocimiento exacto de la unidad administrativa que al interior de dicha dependencia se encarga de determinar las cantidades que corresponden a cada Municipio por concepto de participaciones federales y estatales, se tiene claramente identificada a la autoridad que emite el acto, ante la cual puede acudirse para efectos de una aclaración o reclamación, misma que será reconducida a la unidad correspondiente.

En este sentido, como reconoce el propio Municipio actor, dentro de la referida secretaría, es la Subsecretaría de Egresos la que otorga las cantidades que corresponden a los Municipios por concepto de recursos estatales y federales, siendo, en específico, la Dirección de Atención a Municipios y Organismos Paraestatales, dependiente de dicha Subsecretaría, la que ejerce materialmente tal atribución, mediante el establecimiento del mecanismo de coordinación para su programación y entrega, la concentración y el control de la información existente sobre éstas y la validación de las ministraciones que se otorguen a aquéllos -como se señaló previamente-.

Finalmente, resulta inatendible el concepto de invalidez que se plantea respecto de la incorrecta determinación de las participaciones que corresponden al Municipio actor en el periodo abril a junio de dos mil trece, por concepto de impuesto predial, al haberse calculado erróneamente el coeficiente de eficiencia recaudatoria, tomando en cuenta la base gravable desde mil novecientos setenta y seis y no la de los últimos cinco años; puesto que el demandante se limita a hacer esta afirmación, así como el cálculo de la cantidad que, en su opinión, debió serle asignada, sin demostrar que los datos que se consideraron para efectos de la determinación del coeficiente -específicamente, el relativo al rezago en el cobro del impuesto, como componente de la base gravable- se calcularon desde el año que refiere y no a partir de los cinco años anteriores.

Sin que de la tabla correspondiente, publicada en el Periódico Oficial del Estado el veinticinco de septiembre de dos mil trece,(12) se evidencie lo afirmado por el actor, pues, en el rubro de la columna de rezago, sólo se hace referencia al año dos mil diez y anteriores, pero no queda claro cuántos años hacia atrás se están considerando; lo cual sólo podría verificarse a través de una prueba de informes que hubiese ofrecido el Municipio, en la que se advierta el rezago en el cobro del impuesto predial por año y el número de años que se están sumando para obtener la cantidad que se prevé en dicha columna.

En efecto, conforme al principio general "el que afirma está obligado a probar", correspondía al Municipio actor aportar elementos mediante los cuales acreditara que, en el cálculo de la cantidad de $292'035,765.00 (doscientos noventa y dos millones treinta y cinco mil setecientos sesenta y cinco pesos 00/100 M.N.), por concepto del rezago que tuvo en el cobro del impuesto predial, se consideraron no sólo los ejercicios fiscales de dos mil ocho a dos mil doce -como indica la fórmula establecida en el numeral 3 del artículo 4 de la Ley de Egresos del Estado de Nuevo León para el Año 2013-, sino ejercicios fiscales anteriores desde mil novecientos setenta y seis.

Al respecto, cabe señalar que, aun cuando esta Suprema Corte tiene la facultad de allegarse de pruebas para mejor proveer, en términos del artículo 35 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, no puede llegar al grado de sustituirse en la carga procesal de una de las partes en la controversia, so pena de violentar el equilibrio en el proceso.

Al haber resultado infundados e inatendibles los conceptos de invalidez planteados por el actor, debe reconocerse la validez de los actos impugnados, por no resultar violatorios de los artículos 14, 16 y 115, fracción IV, de la Constitución Federal.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente pero infundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.-Se reconoce la validez de la publicación del oficio sin número de veintitrés de septiembre de dos mil trece, mediante el cual se ordenó la publicación de los resultados de la aplicación de las fórmulas, variables y memorias de cálculo para la distribución de las participaciones federales y estatales a los Municipios del Estado de Nuevo León correspondientes al ejercicio fiscal dos mil trece, emitido por la directora legal hacendaria de la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado, así como la de los propios resultados por el periodo abril a junio de dos mil trece, concretamente, respecto de la cantidad que, por concepto de impuesto predial, fue entregada al Municipio de San Nicolás de los Garza, de dicha entidad federativa, de conformidad con lo señalado en el considerando sexto de esta ejecutoria.

TERCERO.-Publíquese esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de tres votos de los señores Ministros S.A.V.H. (ponente), J.F.F.G.S. y M.B.L.R.. Los señores M.A.P.D. y presidente L.M.A.M. emiten su voto en contra. El señor M.S.A.V.H. emite su voto con salvedades respecto de la procedencia.

________________

1. F. dieciséis vuelta del expediente.

2. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21."

3. F. diecisiete a veintiséis del expediente.

4. F. ciento noventa y tres del expediente.

5. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley."

6. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia."

7. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto."

8. "Artículo 17. El tribunal será competente para conocer de los juicios que se promuevan en contra de los actos o resoluciones que se indican a continuación, dictados, ordenados, ejecutados o que se pretendan ejecutar, por autoridades administrativas, fiscales o entidades de la administración pública paraestatal o de los Municipios del Estado de Nuevo León, cuando estas últimas actúen en carácter de autoridad:

"...

"IV. Que causen un agravio en materia fiscal o administrativa, distinto a los precisados en los incisos anteriores, así como todos aquellos actos realizados por cualquier autoridad administrativa, estatal o municipal, fuera del procedimiento de ejecución fiscal."

9. "Artículo 1o. Esta ley tiene por objeto establecer la organización y funcionamiento del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Nuevo León, dotado de facultades para conocer y resolver los conflictos y controversias que se susciten entre los particulares y el Estado, los Municipios, sus organismos descentralizados y empresas de participación estatal y municipal cuando estas últimas realicen funciones administrativas de autoridad; el procedimiento para su resolución y ejecución; los recursos que los particulares y las autoridades podrán interponer en contra de los fallos que pronuncie."

10. F. veintinueve del expediente.

11. Contenido en la Ley de Egresos del Estado, en términos del artículo 19 de la Ley de Administración Financiera del Estado de Nuevo León.

12. F. doscientos diez vuelta del expediente.

Esta ejecutoria se publicó el viernes 08 de agosto de 2014 a las 08:05 horas en el Semanario Judicial de la Federación.