Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 92/2010. MUNICIPIO DE S.P.G.G., ESTADO DE NUEVO LEÓN. 12 DE MAYO DE 2014. PONENTE: O.S.C.D.G.V.. SECRETARIO: A.C.R..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al doce de mayo de dos mil catorce.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Presentación de la demanda, autoridades demandadas y actos combatidos. Por escrito recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, M.F.G., H.L. de León Rodríguez y R.U.R.C., ostentándose como presidente municipal, síndico segundo y secretario, respectivamente, todos del Municipio de S.P.G.G., Estado de Nuevo León, promovieron controversia constitucional solicitando la invalidez de la norma que más adelante se precisa, emitida y promulgada por las autoridades que a continuación se señalan:

"Nombre de las entidades, poderes u órganos demandados: El Poder Legislativo del Estado de Nuevo León, con domicilio en su recinto oficial sito en Palacio Legislativo, calle Matamoros, número 555, Monterrey, Nuevo León y el Gobernador Constitucional del Estado de Nuevo León, con domicilio en calle Zaragoza, esquina 5 de Mayo, Zona Centro, en Monterrey, Nuevo León, y secretario general de Gobierno del Estado de Nuevo León, con domicilio en calle Zaragoza, esquina 5 de Mayo, Zona Centro, en Monterrey, Nuevo León. Norma general o acto administrativo concreto cuya invalidez se demanda: I.D. Congreso del Estado de Nuevo León: a) La aprobación de la Ley de Emergencia Policial, Reglamentaria de la Fracción XVIII del Artículo 85 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, mediante Decreto Número 121, publicado en el Periódico Oficial el viernes 29 de octubre de 2010. b) Las consecuencias de hecho como de derecho, directas e indirectas, mediatas e inmediatas derivadas de la aprobación y futura aplicación de la Ley de Emergencia Policial, Reglamentaria de la Fracción XVIII del Artículo 85 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, publicada en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León, el viernes 29 de octubre de 2010. II.D. Gobernador Constitucional del Estado de Nuevo León se demanda: a) La promulgación y orden de publicación de la Ley de Emergencia Policial, Reglamentaria de la Fracción XVIII del Artículo 85 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, mediante Decreto Número 121, publicada en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León, el viernes 29 de octubre de 2010. b) La omisión en la formulación y firma del Convenio de Coordinación en Materia de Seguridad Pública con el Municipio de S.P.G.G., en el que, entre otras estipulaciones, se definan los mecanismos para la cooperación, colaboración, auxilio, transmisión de órdenes y cumplimiento en caso de ‘fuerza mayor’ o ‘alteración grave del orden público’. c) Las consecuencias de hecho como de derecho, directas e indirectas, mediatas e inmediatas derivadas de la omisión en la formulación y firma del Convenio de Coordinación en Materia de Seguridad Pública con el Municipio de S.P.G.G., en el que, entre otras estipulaciones, se definan los mecanismos para la cooperación, colaboración, auxilio, transmisión de órdenes y cumplimiento en caso de ‘fuerza mayor’ o ‘alteración grave del orden público’."

SEGUNDO. Antecedentes. En la demanda se señalaron como antecedentes del caso los siguientes:

"I. Mediante Decreto Número 121, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León, del día viernes 29 de octubre de 2010, se aprobó la Ley de Emergencia Policial, Reglamentaria de la Fracción XVIII del Artículo 85 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León.

"II. Al momento, no se tiene firmado convenio con el Gobierno del Estado de Nuevo León, en particular con el Gobernador Constitucional del Estado, para establecer las bases, principios y mecanismos para la coordinación en materia de seguridad pública con el Municipio de S.P.G.G., en el que, entre otras estipulaciones, se definan los mecanismos para la cooperación, colaboración, auxilio, transmisión de órdenes y cumplimiento en caso de ‘fuerza mayor’ o ‘alteración grave del orden público’.

"III. Incurre el Congreso del Estado de Nuevo León en incumplimiento al mandato de la Ley Fundamental de la Nación, en atención a la inefectividad de los preceptos constitucionales contenidos en los artículos 21, 40, 41, párrafo primero, 73, fracción XXIII, 115, fracciones III, inciso h), y VII, 120, 128 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, emitiendo disposiciones legales que contravienen el Sistema Nacional de Seguridad Pública, mediante una ‘Ley de Emergencia Policial’ cuya materia es propia de los convenios de coordinación que han de celebrar el Gobierno del Estado de Nuevo León y, en particular, el Gobernador Constitucional del Estado, con el Municipio de S.P.G.G.; excediendo la Legislatura los límites constitucionales, al disponer la eliminación de la potestad municipal en el mando policial y la dependencia y mando estatal."

TERCERO. Conceptos de invalidez. El Municipio actor hizo valer seis conceptos de invalidez con apoyo en los cuales pretende la declaración de inconstitucionalidad de la norma combatida, a los cuales se hará referencia más adelante.

CUARTO. Preceptos fundamentales infringidos. El Municipio actor estima violados los artículos 14, 16, 21, 40, 41, párrafo primero, 73, fracción XXIII, 115, fracciones I, II y III, inciso h), y VII, 120, 128 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO. Trámite. Por acuerdo de dieciséis de diciembre de dos mil diez, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, correspondiéndole el número 92/2010 y, por razón de turno, se designó a la M.O.S.C. de G.V. para instruir el procedimiento y formular el proyecto de resolución respectivo.

Mediante auto de la misma fecha, la Comisión de Receso de este Alto Tribunal, correspondiente al segundo periodo de dos mil diez, considerando que la Ministra designada como instructora para conocer de este asunto se encontraba disfrutando de su periodo vacacional, admitió la demanda relativa, sin reconocer el carácter de tercero interesado al Consejo Nacional de Seguridad Pública; asimismo, ordenó emplazar a los Poderes Ejecutivo y Legislativo Estatales demandados, y ordenó dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

SEXTO. Contestación del Congreso del Estado de Nuevo León. Al producir su contestación, dicha autoridad manifestó, en síntesis, lo siguiente:

1. Es cierta la existencia del decreto impugnado.

2. Los antecedentes expresados por el Municipio actor son ciertos.

3. Es falso que a pesar de que la ley que se combate no haya entrado en vigor cause perjuicio al Municipio actor con su sola publicación.

4. Se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 11, primer párrafo, del mismo ordenamiento legal, en virtud de que el Municipio actor carece de legitimación procesal para acudir en esta vía, dado que no acredita que la decisión de promover la controversia constitucional haya surgido de una decisión colegiada del Ayuntamiento. Es requisito sine qua non que las determinaciones provengan del Ayuntamiento como autoridad superior y con decisiones adoptadas de manera colegiada, en este sentido, si bien podría pensarse que el presidente municipal y el síndico segundo tienen la representación conjunta legal del Municipio, en todo caso, es indispensable que el Ayuntamiento se pronuncie sobre el particular, para que sus representantes estén en condiciones de actuar bajo la decisión de mérito, pues habrán de ser los síndicos y regidores, en su carácter de representantes de la sociedad, quienes determinen en forma deliberante, colegiada y por mayoría de los presentes en la sesión respectiva, si es preciso acudir en representación del Ayuntamiento al juicio de controversia constitucional y ante la ausencia de un acta de Cabildo que avale dicha cuestión, resulta que los firmantes de la controversia carecen de legitimación procesal para acudir en la vía propuesta.

Además, no existe disposición alguna que establezca puntualmente que el presidente municipal y el síndico segundo estén facultados expresamente para presentar controversias constitucionales, pues la actuación de dichos funcionarios no puede estar por encima de sus propias facultades, de conformidad con lo dispuesto por el primer párrafo del artículo 16 de la N.F. y los diversos artículos 27 y 30, primer párrafo, de la Constitución Local.

5. Que el primer concepto de invalidez resulta infundado, ya que el objeto de la ley combatida es el de reglamentar las facultades tanto de carácter constitucional de ámbito federal, como del local, que le es otorgada al Ejecutivo del Estado. Asimismo, el propio artículo 115, fracción III, establece que los Municipios, en el desempeño de sus funciones o en la prestación de sus servicios, observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales, lo que pone de manifiesto la facultad de este Congreso Estatal para expedir leyes relacionadas con el funcionamiento y prestación de los servicios a los que deben sujetarse los Municipios.

Que de la exposición de motivos de la iniciativa que provocó la emisión de la ley ahora impugnada, se desprende la intención del legislador de regular las facultades del Ejecutivo, para que, en caso de que se den las condiciones extraordinarias, la policía municipal acate las instrucciones del gobernador del Estado.

6. Respecto del segundo concepto de invalidez, el actor hace una inexacta interpretación del artículo 21 constitucional, ya que la realiza de una forma parcial, pues del mismo artículo, en su párrafo noveno, se desprende que dicha disposición se complementa con otras que delimitan las facultades que en materia de seguridad pública tienen los diferentes órganos o entes públicos. Además, la responsabilidad de un gobernador del Estado, para transmitir órdenes ante acontecimientos graves o de fuerza mayor que alteren el orden público, no deben sujetarse a un convenio de coordinación entre éste y el Municipio, sino que dicha responsabilidad es directa a cargo del gobernador del Estado y obligatoria para las policías preventivas municipales por disposición directa de la Constitución Federal.

Asimismo, de la exposición de motivos se desprende que, tratándose de una medida excepcional, no es posible aplicarla por analogía ni por deducción, sino que debe estar claro y expresamente consignado el procedimiento que reglamente su ejecución. No basta con que esa facultad exista en nuestra legislación en los mismos términos que en nuestra Constitución Federal, sino que, además, requiere determinar el proceso para ejercerla.

El Alto Tribunal ha reconocido mediante jurisprudencia que la seguridad pública municipal no es una función absoluta al mando de su presidente municipal, sino que tiene las limitaciones consagradas en la Constitución, lo que resulta contrario al argumento que como concepto de invalidez expone la actora que estima que dichas facultades le son propias por disposición del multicitado artículo 21 constitucional. Y en apoyo cita la tesis de rubro siguiente: "SEGURIDAD PÚBLICA Y TRÁNSITO EN LOS MUNICIPIOS. EN PRINCIPIO, SON MATERIAS RESERVADAS CONSTITUCIONALMENTE A ELLOS."

Asimismo, señala que el ordenamiento impugnado pretende regular el ejercicio de la responsabilidad que tiene el gobernador derivado del mandato constitucional, apegándose a lo establecido por el artículo cuarto de la ley combatida: "Artículo cuarto. El ejercicio de esta prerrogativa será únicamente a iniciativa del Ejecutivo Estatal, en condiciones de emergencia estrictamente eventual, temporal y nunca será motivada por fallas o insuficiencias estructurales, ni podrá incidir permanentemente en las políticas públicas municipales en materia de seguridad pública. Cesados los efectos de la declaratoria, la dirección, mando y estrategia del presidente municipal permanecerá conservándose autónoma y sin alteración alguna."

7. Respecto de la violación a los principios constitucionales de "reserva de ley", "racionalidad", "proporcionalidad", "subsidiariedad", "seguridad y certeza jurídica" y la falta de descripción de las causas por las que puedan transmitirse las órdenes del gobernador del Estado a las instituciones policiacas municipales, la fracción VII del artículo 115 constitucional dispone que "la policía preventiva estará al mando del presidente municipal en los términos de la Ley de Seguridad Pública del Estado. A. acatará las órdenes que el gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público."

Esto significa que no se le impone al Ejecutivo Local el sujetarse a un catálogo de causales que definan las causas de fuerza mayor o de gravedad que alteren el orden público, sino, por el contrario, deja a su juicio determinar cuándo se está bajo estas circunstancias. Por lo tanto, la afectación de la que se duele el Municipio actor no deviene de la ley combatida, sino de un precepto constitucional que no puede ser motivo de una litis de esta naturaleza.

SÉPTIMO. Contestación del gobernador del Estado de Nuevo León. El titular del Poder Ejecutivo Local, al producir su contestación, manifestó, en síntesis, lo siguiente:

Que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley de la materia, porque la Ley de Emergencia Policial, Reglamentaria de la Fracción XVIII del Artículo 85 de la Constitución Local, no afecta ni constituye un principio de afectación en perjuicio del Municipio actor.

El contenido de la normatividad impugnada no transgrede la esfera jurídica del Municipio actor, pues sus disposiciones no le constriñen de manera inmediata a observar determinada conducta o desarrollar cierta actividad; así como el Ejecutivo Local aún no ha hecho efectiva la facultad referida en el ordenamiento combatida respecto del Municipio actor ni de los demás comprendidos en el territorio de Nuevo León.

Es decir, la normatividad general impugnada, al limitarse a reglamentar esa atribución constitucional del titular del Poder Ejecutivo del Estado de Nuevo León, mantiene incólume el ámbito de atribuciones que constitucional y legalmente corresponden al Municipio actor.

Asimismo, la controversia constitucional se promovió de manera extemporánea y debe sobreseerse de conformidad con los artículos 19, fracción VII, 21, fracción II y 60 de la ley reglamentaria de la materia. En virtud de que las reglas previstas en el artículo 3o. de la ley reglamentaria de la materia no son aptas ni idóneas para computar los plazos a que alude el artículo 21 del mismo ordenamiento reglamentario, y menos cuando en la controversia constitucional se impugna una norma general con motivo de su sola publicación, como sucede en el caso, pues esa norma no es notificada al ente, poder u órgano que se estime agraviado y, por ende, no se surtiría el supuesto previsto en la fracción II del citado artículo.

Porque para interponer una controversia constitucional en contra de una norma general, debe computarse en días naturales, porque no se trata de un evento intraprocesal y, por ende, no resultan aplicables las reglas previstas en el artículo 3o. de la ley de la materia; no existe compatibilidad entre los supuestos regulados en los referidos artículos 3o. y 21 del propio ordenamiento y en un supuesto similar -impugnación de una norma general-, el artículo 60 del propio ordenamiento reglamentario dispone de manera específica que el plazo para impugnar una norma general debe computarse en días naturales.

Y si la norma impugnada fue publicada en el Periódico Oficial Local el veintinueve de octubre de dos mil diez, el plazo para promoverla feneció el día veintinueve de noviembre de dos mil diez, resulta notoriamente extemporánea.

Del mismo modo, resulta claro que la simple publicación y/o entrada en vigor de la norma general, cuya invalidez se demanda, no ha afectado ni implica un principio de afectación al ámbito competencial del Municipio promovente. Estima también que, al actualizarse los supuestos a que se contraen los artículos 105, fracción I, de la Constitución Federal, y 19, fracción VIII y 20, fracción II, de la ley en la materia, en relación con los criterios jurisprudenciales mencionados.

Esta causal de improcedencia también se actualiza respecto del acto cuya invalidez se demanda, consistente en "la omisión en la formulación y firma del Convenio de Coordinación en Materia de Seguridad Pública del Municipio de S.P.G.G. ...", porque además de no existir alguna disposición que constriña a la celebración del convenio de mérito precisamente a incitación de este poder, la referida omisión ni siquiera afecta o constituye un principio de afectación en perjuicio del ámbito competencial del Municipio actor.

Que los actos cuya invalidez se demanda, por tener su fundamento en los artículos 68, 75, 77 y 85, fracción X, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, no son inconstitucionales ya que fueron emitidos en absoluto respeto a las normas previstas tanto en la Constitución Federal como en la Local, procedimiento en el cual el titular del Ejecutivo Estatal se encuentra obligado a publicar las leyes aprobadas por el Congreso. Por lo tanto, el hecho de que el Ejecutivo Local haya promulgado la ley combatida se encuentra apegado a derecho.

El Estado de Nuevo León, como parte que es de la Federación, y teniendo como fundamento el artículo 21, párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, y en el noveno párrafo se expresa textualmente que: "... la seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estado y los Municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala ..."; en tanto en el párrafo décimo se consigna que "... el Ministerio Público y las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para cumplir los objetivos de la seguridad pública y conformarán el Sistema Nacional de Seguridad Pública ...", lo cual ya ha sido cumplido y se continúa cumpliendo con la emisión e iniciación de la vigencia de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, cuyos artículos 10, fracciones I y IV, 12, fracción VII y 32, fracción I, han impulsado la configuración normativa, efectiva y funcional de tal sistema, del que es integrante el Consejo Nacional de Seguridad Pública -integrado a su vez por los gobernadores de los Estados, como el de Nuevo León-, así como la Conferencia Nacional de Seguridad Pública M. -integrada, entre otros, por dos presidentes municipales de cada Estado-, e igual ha ocurrido a nivel local en este Estado, mediante la Ley de Seguridad Pública para el Estado, cuyos artículos 2, 32 y 34, fracciones I y V, ponen de manifiesto que el Consejo de Coordinación del Sistema Integral de Seguridad Pública del Estado ha sido constituido bajo una integración múltiple, incluyente de este poder, como presidente y del presidente municipal de S.P.G.G., entre otros.

La sola naturaleza y denominación de "ley general" que corresponden a la del Sistema Nacional de Seguridad Pública, permiten apreciar que jurídicamente regula una atribución concurrente que debe tener reflejo en una normatividad estatal de la misma temática, como lo es la Ley de Seguridad Pública para el Estado de Nuevo León, la cual, a su vez, se erige como institución derivada del Sistema Nacional, al Consejo de Coordinación del Sistema Integral de Seguridad Pública del Estado, mismo que acoge a los Consejos M.es e Intermunicipales de Seguridad Pública, instalados por los Municipios que no tuvieren representación dentro del propio Consejo de Coordinación.

La supremacía del artículo 21 referido lo convierte en fuente primaria e imperativa de la seguridad pública como facultad o función concurrente de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y Municipios, en su respectivo entorno competencial. Y en el artículo 2 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública se dispone, en similar sentido, que: "La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y Municipios, ..." y en plena congruencia, el artículo 2 de la Ley de Seguridad Pública para el Estado de Nuevo León establece que: "De conformidad a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, se crea el Sistema de Seguridad Pública para el Estado de Nuevo León, el cual forma parte del Sistema Nacional de Seguridad Pública, con el objeto de armonizar los distintos ámbitos de intervención que realizan las instituciones de seguridad pública del Estado y de los Municipios, ..."

El artículo 115, fracción VII, de la Constitución Federal estatuye lo siguiente: "La policía preventiva estará al mando del presidente municipal en los términos de la Ley de Seguridad Pública del Estado. A. acatará las órdenes que el gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público. ..."

Asimismo, el artículo 85, fracción XVIII, al incorporar que al Ejecutivo corresponde "... Ordenar el uso de la fuerza pública municipal en los términos de lo dispuesto por el artículo 132, inciso h), de esta Constitución, en aquellos casos que juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público; ..." y, a su vez, el artículo al que se hace remisión -132, fracción I, inciso h)- establece como atribución de los Municipios "... Seguridad pública en los términos del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, policía preventiva municipal y tránsito. La policía preventiva municipal estará al mando del presidente municipal, en los términos del reglamento correspondiente. A. acatará las órdenes que el gobernador del Estado le transmita en los casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público; ..."

Al puntualizarse que la ley impugnada no contraviene alguna disposición constitucional, debe agregarse que su emisión es legítima conforme a derecho, pues emergió del ejercicio de la facultad que la Constitución Local consigna para su Congreso en el artículo 63, fracción XLI, en el sentido de que a tal órgano legislativo le corresponde: "... Formular las leyes que reglamenten los artículos de esta Constitución, interpretando fielmente su contenido. ...". E. también comprendidos los artículos 85, fracción XVIII, parte final, 132, fracción I, inciso h), del mismo ordenamiento, así como el artículo 115, fracción VII, párrafo primero, de la Carta Magna referido con antelación.

El primer concepto de invalidez deviene infundado, porque la creación de la Ley de Emergencia Policial no invade la esfera competencial del Congreso de la Unión. La ley impugnada resultó del legítimo ejercicio de la facultad del Congreso Local conferida en el artículo 63, fracción XLI, de la Constitución del Estado de Nuevo León que establece lo siguiente: "... Formular las leyes que reglamenten los artículos de esta Constitución, interpretando fielmente su contenido."

Asimismo, la parte actora no demandó la inconstitucionalidad del artículo 85, fracción XVIII, de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, ni la nulidad de la reforma del artículo 124 de la Ley de Seguridad Pública del mismo Estado, reforma que se encuentra materializada en el artículo segundo del decreto impugnado; siendo que los referidos artículos son los que le dan origen a la ley impugnada.

Respecto del segundo concepto de invalidez, el argumento vertido por el actor es erróneo, porque si bien la facultad objeto de reglamentación en la ley impugnada es la establecida para el gobernador en el artículo 85, fracción XVIII, de la Constitución Local, su origen se remonta al artículo 115, fracción VII, de la Carta Magna, artículo éste que, a la vez, inspira la autonomía municipal en lo administrativo, hacendario y patrimonial, en tanto que en el artículo 21, párrafo noveno, de la propia Constitución Federal se impone la concurrencia de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios en la función de seguridad pública, circunstancia la cual diluye cualquier idea de autonomía o exclusividad al respecto.

Además, el citado artículo 115, fracción VII, de la Constitución Federal no exige la previa celebración de convenio de coordinación con las entidades municipales como requisito necesario para que el gobernador del Estado de Nuevo León y sus homólogos ejerzan la facultad ahí establecida, en tanto que sobre el particular se establece en el penúltimo párrafo del artículo 39 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, con alcances netamente potestativos, no imperativos, que: Los Estados y los Municipios podrán coordinarse para hacer efectivo lo previsto en el artículo 115, fracciones III, inciso h) y VII de la Constitución Federal ... .

Resulta inadmisible lo argumentado por la parte actora respecto a que este Poder Ejecutivo omitió la celebración de convenios de coordinación con el Municipio actor, máxime que por ser los convenios actos bilaterales, requieren de la voluntad de los dos interesados y del impulso inicial de cualquiera de ellos y, en este sentido, sería atribuible por igual al Municipio promovente, el que no acredita haber manifestado disponibilidad para coordinarse en el entorno de la seguridad pública.

Asimismo, resulta incorrecto e inaplicable el sentido que la parte actora pretende atribuirle al artículo 4o. de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, pues si bien ese precepto establece que la coordinación en un marco de respeto a las atribuciones entre las instancias de la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, será el eje del Sistema Nacional de Seguridad Pública, no significa que la ley impugnada por la parte actora deba contemplar en sus dispositivos la realización de un convenio previo entre el Municipio y el Estado, para el efecto de que el titular del Ejecutivo pueda emitir órdenes a las policías municipales en los casos en que proceda hacerlo así, y éstas tengan la obligación de cumplirlas, ya que, como se mencionó anteriormente, dicha coordinación se hará con respeto a las atribuciones (como la reglamentada en la ley impugnada) que la Constitución establece para las instituciones y autoridades que integran el sistema.

Ni en la Constitución Federal ni en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública se establecen límites temporales para la celebración de convenios de coordinación relacionados con la seguridad pública. Es decir, la coordinación es potestativa, no obligatoria, ni habrá de producirse, en su caso, necesariamente a instancia de la entidad estatal.

Tanto el tercero y sexto conceptos de invalidez resultan infundados, porque la ley combatida no invade la autonomía del Municipio, pues en ninguno de los artículos de la ley impugnada se establece "la eliminación de la potestad municipal en el mando policial", ni la "avocación" o "asunción" absoluta de la potestad municipal de seguridad pública.

El vocablo "mando" inquieta al Municipio actor, pero en la especie se refiere a las estrategias operativas, y debe considerarse que, por definición de la Real Academia Española de la Lengua, "ordenar" significa mandar que se haga algo, y "mandar" tiene por significado encomendar o hacer algo, o manifestar la voluntad de que se haga algo. Los artículos 85, fracción I, de la Constitución Estatal y 122, último párrafo, de la Ley de Seguridad Pública de la entidad son elocuentes en cuanto a la concurrencia de la esfera estatal con la municipal en el ámbito de la seguridad pública, pues asignan al Ejecutivo (gobernador) la atribución de proteger la seguridad de las personas, bienes y derechos de los individuos y, al efecto, mantener la paz, tranquilidad y orden públicos "... en todo el Estado ..."; de modo que el ejercicio de esa atribución de ninguna manera puede considerarse invasiva de la autonomía de alguno de los Municipios comprendidos en la división política estatal que incluye al Municipio promovente. Esto puede evidenciarse en la exposición de motivos de la iniciativa de la ley impugnada y en el dictamen emitido por el Congreso Local.

En relación con el cuarto y quinto de los conceptos de invalidez, resultan también infundados, porque de conformidad con el artículo 115, fracción VII, de la Constitución Federal, en congruencia con los artículos 85, fracción XVIII y 132, fracción I, inciso h), de la Constitución Local y 124 de la Ley de Seguridad Pública del mismo Estado, corresponde al gobernador local y a homólogos (nunca a los Congresos de los Estados), juzgar o determinar cuáles casos son de fuerza mayor o producen grave alteración del orden público, y la Carta Magna no les exige hacerlo a priori, ni predecirlo casuística e hipotéticamente, pues en realidad lo pueden efectuar en todo evento de esa índole cada ocasión que llegare a suceder. Es por ello que en los artículos segundo, quinto, sexto y séptimo de la Ley de Emergencia impugnada se reserva al titular del Ejecutivo la determinación y la emisión de la declaratoria correspondiente, habiéndose limitado correctamente el órgano legislativo a aportar la infraestructura normativa al respecto. Asimismo, el Poder Judicial Federal ha establecido que no es necesario que cada uno de los artículos señale que se deba dar cumplimiento a cada uno de los principios y garantías individuales, incluso, se pueden dar casos en los que existen hipótesis que la ley no regula expresamente.

En el presente caso, la Ley Fundamental autoriza exclusivamente a los gobernadores para determinar aquellos casos en los que las policías municipales están obligadas a acatar las órdenes sustentadas en el ejercicio de las facultades previstas en el artículo 115, fracción VII, de la Carta Magna.

Por otro lado, se destaca que el procedimiento establecido en la Constitución Federal y en la del Estado de Nuevo León para elaborar las leyes, no exige que se tengan que explicar los motivos que cada uno de los órganos que intervienen en ese proceso tuvieron en cuenta para ejercitar la función legislativa que tienen encomendada. Lo que tiene su fundamento en la tesis siguiente: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA."

OCTAVO. Opinión del procurador general de la República. El citado funcionario, respecto del presente asunto, opinó, en esencia, lo siguiente:

1. Sobre la competencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente asunto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

2. Sobre la legitimación procesal del actor. De conformidad con el artículo 31, fracción II, de la Ley Orgánica de la Administración Pública M. del Estado de Nuevo León, el presidente municipal, síndico segundo y secretario del Ayuntamiento cuentan con la legitimación necesaria para promover la presente controversia constitucional.

3. Sobre la oportunidad de la demanda. En relación a la norma impugnada, consistente en la Ley de Emergencia Policial, Reglamentaria de la Fracción XVIII del Artículo 85 de la Constitución del Estado de Nuevo León, publicada en el Periódico Oficial el veintinueve de octubre de dos mil diez, por lo que el plazo transcurrió del tres de noviembre al quince de diciembre del mismo año. Y si la demanda se depositó en la Oficina de Correos del Municipio actor el ocho de diciembre del dos mil diez, es inconcuso que se presentó oportunamente.

4. Causales de improcedencia.

a) Sobre la falta de legitimación o la no afectación del Municipio actor

Los Poderes Legislativo y Ejecutivo Locales estiman que procede el sobreseimiento en la presente controversia constitucional, de conformidad con el artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional.

En opinión del suscrito, no se actualiza esta causal de improcedencia, pues atañe a cuestiones vinculadas con el fondo de la controversia constitucional. Al respecto, resulta aplicable la siguiente tesis: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."

b) Sobre la extemporaneidad

El Poder Ejecutivo argumenta que la impugnación a la norma general resulta extemporánea, pues de la fecha de publicación de la misma a la de presentación de la demanda de controversia constitucional han transcurrido en exceso los 30 días a que se refiere el numeral 21 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional.

3. Sobre los conceptos de invalidez

Los preceptos 14, 16, 21, 40, 41, párrafo primero, 73, fracción XXIII, 115, fracciones I, II, III, inciso h), y VII, 120, 128 y 133 de la Constitución Federal, cuya violación alega el Municipio de S.P.G.G., garantizan la observancia de las formalidades del procedimiento por toda autoridad que instruya cualquier tipo de proceso, así como el actuar estatal sea acorde a la competencia establecida en las leyes.

De la ley impugnada se deduce que es reglamentaria del artículo 85, fracción XVIII, parte final, de la Constitución Política Local, en concordancia con el numeral 115, fracción VII, párrafo primero, de la Carta Magna. En ésta, se faculta al Ejecutivo Local para que, mediante la emisión de la declaratoria respectiva y ante la existencia de hechos presentes o futuros inminentes de fuerza mayor, o que por cualquier motivo alteren gravemente el orden público de los Municipios del Estado de Nuevo León, pueda emitir órdenes a las policías municipales respectivas; sólo procede en condiciones de emergencia eventual, será temporal y no podrá incidir en las políticas públicas municipales en materia de seguridad pública y, una vez cesados los efectos de la declaratoria respectiva, el mando del presidente municipal se conservará de manera autónoma.

El decreto combatido tiene como objeto facultar al titular del Ejecutivo del Estado de Nuevo León para que, en caso de acontecimientos de fuerza mayor, mediante declaratoria y sólo por un tiempo determinado, pueda instruir a las policías municipales para aplicar operativos o estrategias de seguridad pública.

El propósito del Constituyente Permanente, al establecer un Sistema Nacional de Seguridad Pública, es hacer frente a la sofisticación de la delincuencia organizada, articulando en su contra a todas las autoridades del Estado Mexicano en sus tres niveles de gobierno, sin excluir a ninguna de las que tengan, dentro de sus atribuciones, coadyuvar a lograr los objetivos de seguridad pública traducidos en libertad, orden y paz pública como condiciones imprescindibles para gozar de las garantías que la Constitución reconoce a los gobernados.

De una interpretación gramatical del artículo 21 constitucional no se desprende la exclusión expresa o tácita de alguna autoridad. El precepto previene la coordinación y articulación de los tres niveles de gobierno para llevar a cabo el objetivo de la seguridad pública, lo que supone, necesariamente, que tendrá que ser el legislador ordinario el que haga la determinación específica de cuáles autoridades u organismos de esos niveles de gobierno tienen facultades para participar en esas tareas.

Esto permite determinar que con la emisión del decreto impugnado no se vulnera la autonomía funcional para la prestación de los servicios públicos o el ejercicio de gobierno dentro de los límites territoriales a cargo del Municipio.

Por lo tanto, resultan infundados los agravios planteados por el actor, porque no es mediante la norma combatida que se pretenda asumir el servicio público municipal de seguridad pública, sino lo que se busca es que a través de una declaratoria de emergencia, se asuma de manera inmediata y transitoria la facultad de transmitir órdenes a la policía del Municipio o Municipios que correspondan, pero sin incidir permanentemente en las políticas públicas municipales, de conformidad con los preceptos cuarto y quinto de la Ley de Emergencia Policial combatida, los cuales establecen lo siguiente: "Artículo cuarto. El ejercicio de esta prerrogativa será únicamente a iniciativa del Ejecutivo Estatal, en condiciones de emergencia estrictamente eventual, temporal y nunca será motivada por fallas o insuficiencias estructurales, ni podrá incidir permanentemente en las políticas públicas municipales en materia de seguridad pública ...". "Artículo quinto. Cuando el titular del Ejecutivo del Estado juzgue que se ha incurrido en alguna de las hipótesis anteriores, podrá hacer la declaratoria correspondiente, asumiendo de manera inmediata y transitoria la facultad de transmitir órdenes a la policía del Municipio o Municipios que correspondan."

NOVENO. Audiencia. Agotado en sus términos el trámite respectivo, el veintiuno de junio de dos mil seis tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que se hizo relación de las constancias de autos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio de S.P.G.G. y los Poderes Legislativo y Ejecutivo, todos del Estado de Nuevo León.

SEGUNDO. Certeza de los actos cuya invalidez se demanda. En forma previa a cualquier otra cuestión y a efecto de precisar la materia de estudio del presente medio de control constitucional, es necesario establecer la existencia de lo que se combate. Al efecto, del análisis integral de la demanda se advierte que el Municipio actor impugna lo siguiente:

A) De los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Nuevo León, la expedición, promulgación y publicación de la "Ley de Emergencia Policial, Reglamentaria de la Fracción XVIII del Artículo 85 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León", publicada en el Periódico Oficial de la entidad el veintinueve de octubre de dos mil diez.

B) Del Poder Legislativo de la entidad, las consecuencias de hecho como de derecho, directas e indirectas, mediatas e inmediatas derivadas de la aprobación y futura aplicación de la ley impugnada.

C) Del Poder Ejecutivo Estatal, la omisión en la formulación y firma del Convenio de Coordinación en Materia de Seguridad Pública con el Municipio de S.P.G.G., en el que, entre otras estipulaciones, se definan los mecanismos para la cooperación, colaboración, auxilio, transmisión de órdenes y cumplimiento en caso de "fuerza mayor" o "alteración grave del orden público".

D) Del Poder Ejecutivo Local, las consecuencias de hecho como de derecho, directas e indirectas, mediatas e inmediatas derivadas de la omisión en la formulación y firma del Convenio de Coordinación en Materia de Seguridad Pública con el Municipio de S.P.G.G., en el que, entre otras estipulaciones, se definan los mecanismos para la cooperación, colaboración, auxilio, transmisión de órdenes y cumplimiento en caso de "fuerza mayor" o "alteración grave del orden público".

Ahora, respecto de lo señalado en el inciso A), queda plenamente acreditada la existencia de la norma general, cuya invalidez demanda el actor, en la medida que ésta fue publicada en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León el veintinueve de octubre de dos mil diez, cuyo ejemplar obra en copia certificada a fojas 224 a 227 del presente expediente.

En relación con el acto omisivo que se señala en el inciso C) y que se atribuye al Poder Ejecutivo de la entidad, debe señalarse que su existencia es negada por el propio demandado, bajo el argumento consistente en que no existe sustento jurídico alguno para la suscripción de convenios de coordinación que definan los mecanismos para la cooperación, colaboración, auxilio, transmisión de órdenes y su cumplimiento en "casos de fuerza mayor" o "alteración grave del orden público", afirmación que sustenta en la premisa que esas materias son de su competencia exclusiva por disposición constitucional expresa, por lo que no es posible la celebración de los convenios que menciona el actor; de manera tal que no incurre en la omisión alegada.

Al respecto, es de precisarse que el Municipio actor pretende derivar la indicada omisión de una supuesta obligación que, a su entender, tiene el Poder Ejecutivo Local derivada del Sistema Nacional de Seguridad Pública que se contiene en el artículo 21 de la Constitución Federal, consistente en la celebración de los convenios que señala, circunstancia que está relacionada con el análisis de fondo del presente asunto, en la medida que para determinar si existe la omisión impugnada, es necesario definir en primer lugar si el Ejecutivo Local está constitucional o legalmente obligado a actuar en el sentido que menciona el actor; por lo que únicamente para efectos del presente considerando, debe tenerse como existente la omisión que se combate, sin que este pronunciamiento prejuzgue sobre el fondo del asunto.

Por otra parte, en relación con los actos que se precisaron en los incisos B) y D) anteriores, este Tribunal Pleno considera que no es posible determinar su existencia, toda vez que ha sido criterio de este Tribunal Pleno(1) que cuando en la demanda se realizan manifestaciones imprecisas o genéricas en el sentido de que se impugnan "las consecuencias de hecho como de derecho, directas e indirectas, mediatas e inmediatas" que derivan de la norma o acto impugnados, no es posible analizar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de actos que no se impugnaron específicamente, por lo que, respecto de ellos, debe decretarse el sobreseimiento de la controversia constitucional con apoyo en el artículo 20, fracción III,(2) de la ley reglamentaria de la materia.

TERCERO. Oportunidad en la presentación de la demanda. Debe ahora determinarse si la demanda fue presentada en forma oportuna, respecto de los actos cuya existencia quedó acreditada en el considerando anterior.

El Municipio actor solicitó la declaración de invalidez de la "Ley de Emergencia Policial, Reglamentaria de la Fracción XVIII del Artículo 85 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León", publicada en el Periódico Oficial de la entidad el veintinueve de octubre de dos mil diez. Del anterior señalamiento, se advierte, de manera indudable, que lo impugnado en este procedimiento constitucional se trata de una norma de carácter general, por lo que, para efectos de determinar la oportunidad en su impugnación, debe acudirse al supuesto previsto en el artículo 21, fracción II,(3) de la ley de la materia, el cual prevé que el plazo para presentar la demanda cuando en ella se impugnen normas generales, es de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.

Del análisis integral de la demanda, no se advierte manifestación alguna del actor, en el sentido de si impugna la norma general señalada, con motivo de su publicación, o bien, a propósito de su primer acto de aplicación; en este sentido, este Tribunal Pleno realizará el cómputo respectivo bajo el primero de los supuestos señalados, en atención a que el actor no señaló acto concreto alguno que pudiera estimarse como de aplicación de la norma combatida.

Así, tomando en cuenta que, como ya se señaló, la norma general cuya invalidez se demanda fue publicada en el correspondiente medio oficial, el viernes veintinueve de octubre de dos mil diez, por lo que el plazo para su impugnación transcurrió a partir del día hábil siguiente, es decir, del miércoles tres de noviembre al miércoles quince de diciembre del propio año,(4) por lo que si la demanda fue presentada ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal en esa última fecha, resulta indudable que fue promovida en forma oportuna.

Conforme a lo anterior, no se actualiza el motivo de improcedencia hecho valer por el Poder Ejecutivo demandado, en cuanto a que debe considerarse que la presentación de la demanda fue extemporánea, ya que, por igualdad de razón, el plazo correspondiente debe computarse en días naturales como expresamente lo señala el artículo 60 de la ley de la materia para las acciones de inconstitucionalidad; en atención a que, en primer lugar, dicho precepto no resulta aplicable al presente medio de control por estar referido a uno diverso, cuya tramitación se rige, igualmente, por reglas diversas; en segundo lugar, porque si bien, el artículo 21 del propio ordenamiento, en las fracciones que lo integran, no señala que el plazo relativo para promover la controversia constitucional debe computarse en días hábiles o naturales, lo cierto es que dicho precepto debe interpretarse en conjunto con el título I del propio ordenamiento, referente a las disposiciones generales que rigen a los medios de control previstos en las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Federal, en específico, con los diversos 2o. y 3o., los cuales prevén, por una parte, que en este tipo de procedimientos se considerarán como hábiles todos los días que determine la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación(5) y, por otra, que los plazos correspondientes se computarán: (i) Comenzarán a correr al día siguiente al en que surta sus efectos la notificación, incluyéndose en ellos el día del vencimiento; (ii) se contarán sólo los días hábiles; y, (iii) no correrán durante los periodos de receso, ni en los días en que se suspendan las labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

En consecuencia, si como ya se señaló, la demanda se presentó dentro del plazo de treinta días hábiles contados a partir de la publicación de la norma general combatida, deviene infundado el argumento de improcedencia que se contesta.

Por otra parte, en lo relativo a la omisión que el Municipio actor atribuye al Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco, debe decirse que este Tribunal Constitucional sustenta el criterio consistente en que cuando se impugnen actos omisivos, entendidos éstos como aquellos que por su especial naturaleza crean una situación permanente que no se subsana mientras subsista la omisión; de tal suerte que dicha situación se genera y reitera día a día, por ende, el plazo para su impugnación, a través del presente medio de control, se actualiza de igual manera mientras persista la omisión;(6) de ahí que deba considerarse que la impugnación que de ella realiza el actor es oportuna.

Al efecto, debe destacarse, al igual que se hizo en el anterior considerando, que el pronunciamiento contenido en el párrafo precedente es únicamente para efectos de determinar la oportunidad en la presentación de la demanda, en el entendido de que esa circunstancia no prejuzga sobre la existencia del actuar omisivo que se atribuye al Poder Ejecutivo Local, ni, en su caso, de su conformidad o no con la Constitución Federal, ya que, como también se señaló, esta circunstancia se analizará en el fondo del presente asunto.

CUARTO. Legitimación de las partes.

A. Legitimación activa. De conformidad con el artículo 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional,(7) el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.

En el presente asunto, el actor es el Municipio de S.P.G.G., Estado de Nuevo León y, en su representación, suscribieron la demanda M.F.G. e H.L. de León Rodríguez, ostentándose como presidente y síndico segundo, respectivamente,(8) cargo que acreditaron con copias certificadas del Periódico Oficial de la entidad de diecisiete de julio de dos mil nueve, en el que se publicó el "Acta circunstanciada de la sesión permanente de cómputo para la renovación del H. Ayuntamiento del Municipio de S.P.G.G., Nuevo León", de la Comisión M. Electoral de San Pedro, de la que se advierte que la planilla postulada por el Partido Acción Nacional obtuvo la mayoría en la elección para la renovación del Ayuntamiento actor el cinco de julio de dos mil nueve, de la que forman parte quienes aquí se ostentan como presidente y síndica segunda municipales.(9) Asimismo, también remiten la certificación del contenido del acta de sesión solemne del propio Ayuntamiento, celebrada el treinta y uno de octubre de dos mil nueve, en la que quedó formalmente instalado el órgano de gobierno municipal y rindieron la protesta en el cargo, los mencionados promoventes.(10)

En ese sentido, los artículos 27, primer párrafo y 31, fracción II, de la Ley Orgánica de la Administración Pública M. del Estado de Nuevo León(11) establecen que el presidente municipal tiene a su cargo la representación del Ayuntamiento y que corresponde a los síndicos o síndicos segundos, junto con el presidente municipal, intervenir en los actos jurídicos que realice el Ayuntamiento y en aquellos que sea necesario ejercer la personalidad jurídica del Municipio. Por lo tanto, el presidente municipal y el síndico segundo que suscriben la demanda cuentan con la facultad de representación del Municipio actor en esta vía. Sirve de apoyo la tesis de jurisprudencia número P./J. 44/97,(12) exactamente aplicable al caso, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA PROMOVERLA. LA TIENEN EL PRESIDENTE MUNICIPAL Y EL SÍNDICO DEL AYUNTAMIENTO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN)."

No son obstáculo a lo anterior los argumentos de improcedencia invocados por el Poder Legislativo del Estado de Nuevo León, en el sentido de que el Municipio actor carece de legitimación procesal para acudir a esta vía, dado que no acredita que la decisión de promover la controversia constitucional haya surgido de forma colegiada por parte del Ayuntamiento, y que no existe una disposición legal que expresamente permita a los citados funcionarios a promover una controversia constitucional, pues como ya dijimos, de los artículos 27, primer párrafo y 31, fracción II, de la Ley Orgánica de la Administración Pública M. del Estado de Nuevo León, se concluye que corresponde a los síndicos o síndicos segundos, junto con el presidente municipal, representar al Municipio, sin que en ningún otro precepto de la aludida ley se exija que para la promoción de una controversia constitucional se requiera un acuerdo de Cabildo.

Además, no debe perderse de vista que las reglas sobre representación, establecidas en el artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia, son flexibles, al prever que las partes actora, demandada y, en su caso, tercera interesada, deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en los términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlas y que, en todo caso, se presumirá que quien comparece a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. Se trata, pues, de una norma que exige simplemente la existencia de una base normativa que apoye la legitimidad de la representación que se pretende, y que por lo demás es explícita en sentar una presunción general que obliga a resolver cualquier duda al respecto en un sentido favorable al reconocimiento de la capacidad representativa de las autoridades o personas que comparecen ante este Alto Tribunal; por ello si, en el caso, las normas aplicables establecen que la representación jurídica del Municipio recae conjuntamente en el síndico o síndico segundo y el presidente municipal representante de aquél, sin restricciones expresas, y en este asunto vienen dichos funcionarios en conjunto como lo establecen dichas normas, debe reconocérseles legítimos representantes del Municipio actor.

Pretender, como lo señala el Poder Legislativo Local, que no existe disposición alguna que establezca puntualmente que el presidente municipal y el síndico segundo están expresamente facultados para presentar controversias constitucionales, lejos de abrir la posibilidad de promoción de este tipo de juicios, la cerraría, ya que exigir que la ley ordinaria establezca expresamente a los miembros que representan a los Municipios puntualmente para promover controversias constitucionales, sería tanto como coartar el derecho de defensa municipal, pues bastaría con que no se previera esta última posibilidad en las normas ordinarias para coartarles a los Municipios el acceso o la vía para acudir a este Alto Tribunal a defender sus intereses municipales.

Consecuentemente, tanto el presidente municipal como el síndico segundo cuentan con legitimación para promover la presente controversia constitucional en defensa de los intereses del Municipio que representan. Asimismo, el Municipio actor cuenta con legitimación para acudir a esta vía, al ser uno de los entes enunciados en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.(13)

B. Legitimación pasiva. Resulta necesario analizar la legitimación de las demandadas, en atención a que es una condición indispensable para la procedencia de la acción, consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley para satisfacer la pretensión de la demanda, en caso de que resulte fundada.

En auto de dieciséis de diciembre de dos mil diez, la Comisión de Receso de este Alto Tribunal reconoció el carácter de autoridades demandadas en esta controversia a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Nuevo León.

El Poder Ejecutivo Local. Comparece en representación de este poder, H.A.C.C., quien se ostenta como consejero jurídico del gobernador del Estado de Nuevo León, cargo que acredita con la copia certificada de su nombramiento de cuatro de octubre de dos mil nueve, en la que consta que fue designado por el Ejecutivo Estatal en el cargo con que se ostenta.(14) Dicho funcionario se encuentra facultado para acudir, en representación del Poder Ejecutivo Local, de conformidad con el artículo 34, fracción IX, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Para el Estado de Nuevo León,(15) por lo tanto, cuenta con la debida legitimación procesal para representar en este medio de control constitucional al Poder Ejecutivo del Estado de Nuevo León.

Poder Legislativo del Estado de Nuevo León. Comparece en representación del Poder Legislativo Local, la diputada J.V.G., quien se ostenta como presidenta de la Diputación Permanente del Congreso del Estado de Nuevo León, cargo que acredita con copia certificada del Periódico Oficial de la entidad de veintinueve de diciembre de dos mil diez, en el que se publicó el Decreto Legislativo Número 176, en el que se hace constar la integración de la citada diputación y del que se advierte que la citada legisladora fue designada en el cargo que ostenta, dentro del receso correspondiente al primer periodo de sesiones del segundo año de ejercicio de la Septuagésima Segunda Legislatura.(16)

Dicha funcionaria se encuentra facultada para acudir, en representación del Poder Legislativo Local, de conformidad con los artículos 60, fracción I, inciso c) y 86 Bis de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de la entidad,(17) por lo tanto, cuenta con la debida legitimación procesal para representar en este medio de control constitucional al Poder Legislativo del Estado de Nuevo León.

QUINTO. Causas de improcedencia.

Los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Nuevo León son coincidentes en argumentar que la presente controversia constitucional es improcedente por ausencia de interés legítimo del Municipio actor, en la medida que estiman que la norma general impugnada no transgrede su ámbito de competencias, ya que tiene por objeto reglamentar la atribución del Poder Ejecutivo Local, consistente en que la policía preventiva municipal acatará las órdenes que le transmita, en los casos que juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público, atribución que deriva de los artículos 115, fracción VII, de la Constitución Federal y 85, fracción XVIII y 132, fracción I, inciso h), de la particular del Estado.

Al respecto, debe señalarse que para determinar si el Municipio actor cuenta o no con interés legítimo, es necesario analizar si la norma combatida por sí misma, incide o no en el ámbito competencial del Municipio actor, ya sea de forma directa o indirecta, lo cual si, derivado de ello, se afecta su ámbito de competencia reconocido en la Constitución Federal, lo que se encuentra íntimamente vinculado con el estudio del fondo del asunto, por lo que el motivo de improcedencia aducido deberá desestimarse.

Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis del Tribunal Pleno número P./J. 92/99, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."(18)

Al no advertirse que en el caso se actualice un motivo de improcedencia diverso a los ya analizados, a continuación se procederá al análisis de los conceptos de invalidez hechos valer por el Municipio actor:

SEXTO. Estudio de fondo.

El Municipio actor solicitó la declaración de invalidez de la "Ley de Emergencia Policial, Reglamentaria de la Fracción XVIII del Artículo 85 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León", publicada en el Periódico Oficial de la entidad el veintinueve de octubre de dos mil diez, norma general, cuyo texto es el siguiente:

"Artículo primero. La presente ley es de orden público y de interés general, y tiene por objeto reglamentar la facultad que al Ejecutivo del Estado le confiere el artículo 85, fracción XVIII, parte final, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, en concordancia con el artículo 115, fracción VII, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

"Artículo segundo. Cuando el Ejecutivo Estatal determine la existencia de hechos o acontecimientos presentes o futuros inminentes de fuerza mayor, o que por cualquier motivo alteren gravemente el orden público de uno o más Municipios del Estado, podrá emitir órdenes y deberán acatarlas las policías municipales requeridas para tal efecto, respecto de operativos o estrategias de seguridad pública que dependerán de un mando estatal."

"Artículo tercero. Los elementos que intervengan en el mando o en las acciones operativas de las corporaciones de policía del Municipio respecto del que se haya hecho la declaratoria, tendrán la obligación de acatar las órdenes que directamente o por conducto de su representante acreditado, transmita el Ejecutivo Estatal en los términos de esta ley.

"El servidor público municipal que incumpla con lo anterior será sujeto a las sanciones penales y administrativas correspondientes.

"Esta obligación permanecerá durante todo el tiempo en que la emergencia subsista y hasta la notificación de la cesación de sus efectos."

"Artículo cuarto. El ejercicio de esta prerrogativa será únicamente a iniciativa del Ejecutivo Estatal, en condiciones de emergencia estrictamente eventual, temporal y nunca será motivada por fallas o insuficiencias estructurales, ni podrá incidir permanentemente en las políticas públicas municipales en materia de seguridad pública.

"Cesados los efectos de la declaratoria, la dirección, mando y estrategia del presidente municipal permanecerá conservándose autónoma y sin alteración alguna."

"Artículo quinto. Cuando el titular del Ejecutivo del Estado juzgue que se ha incurrido en alguna de las hipótesis anteriores, podrá hacer la declaratoria correspondiente, asumiendo de manera inmediata y transitoria la facultad de transmitir órdenes a la policía del Municipio o Municipios que correspondan."

"Artículo sexto. La facultad de emitir la declaratoria corresponde de manera exclusiva e indelegable al gobernador del Estado. La supervisión y ejecución de sus instrucciones operativas podrá delegarlas en el secretario general de Gobierno, el secretario de Seguridad Pública o el servidor público que designe para tal efecto.

"Esta delegación de facultades operativas debe formar parte de la declaratoria para que surta efectos."

"Artículo séptimo. La declaratoria deberá ser publicada en el Periódico Oficial del Estado a más tardar dentro de las 48-cuarenta y ocho horas siguientes a su emisión.

"La obligatoriedad de acatar estas instrucciones será inmediata a partir de su notificación por oficio o por cualquier otro medio al presidente municipal o al secretario del Ayuntamiento o al titular de la Policía M., y no estará supeditada a la publicación de la misma.

"La cesación de los efectos de la declaratoria se hará conforme al mismo procedimiento.

"Transitorio

"Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Estado."

A) Ahora, en el primer concepto de invalidez, el Municipio actor aduce, esencialmente, que el Congreso del Estado de Nuevo León carece de competencia para emitir la norma impugnada, puesto que, según aduce, dicha atribución corresponde al Congreso de la Unión en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pública, de acuerdo con lo siguiente: Ver votación 1

• En términos del artículo 73, fracción XXIII, de la Constitución Federal, es su facultad dictar leyes que establezcan las bases de coordinación entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, en los términos de los artículos 21 y 115, fracción VII, de dicho Ordenamiento Supremo, en los cuales se obliga a una coordinación y a la instauración del referido sistema.

• A decir del actor, es contrario al orden constitucional la existencia de "sistemas parciales" en materia de seguridad pública, ya que en esa materia el sistema debe ser "único" y encontrarse regulado en una ley secundaria expedida por el Congreso de la Unión.

• Se señala que el Poder Legislativo de la entidad no tiene atribuciones para redefinir la organización e interrelación entre los ámbitos de Gobierno Estatal y M. en materia de seguridad pública, máxime cuando las autoridades locales se han visto rebasadas.

• Se argumenta que la finalidad que persigue el artículo 73, fracción XXIII, constitucional es la de someter a los Estados de la República a una regulación federal, en la que se sienten las bases de una coordinación entre éstos y sus Municipios para actuar en los casos de "fuerza mayor" o "alteración grave del orden público", lo que a su entender se traduce en una facultad exclusiva del legislador federal, ya que sólo a él corresponde el establecimiento de un reparto competencial entre los diferentes niveles de gobierno en los casos señalados.

• Se insiste en que no hay posibilidad que coexistan "subsistemas" en materia de seguridad pública, por lo que los Estados no pueden apartarse de las bases que regulan la coordinación, aun en los casos de "fuerza mayor" o "alteración grave del orden público", a que se refiere la fracción VII del artículo 115 de la Constitución Federal.

• Finalmente, en este apartado se aduce que la interrelación en materia de seguridad pública es definida por el Congreso Federal en las bases para la coordinación en seguridad pública, al configurar el sistema nacional en la materia, por lo que el Congreso Local excede sus atribuciones constitucionales.

Dado el contenido de los planteamientos hechos valer por el Municipio actor y con el objeto de estar en condiciones de analizar la constitucionalidad de la ley impugnada bajo el aspecto que se menciona, se estima necesario abordar temáticamente diversos aspectos que guardan relación con la cuestión planteada.

• Marco constitucional y asignación competencial en materia de seguridad pública

A efecto de analizar este tema, debe acudirse, en un primer momento, al contenido de los artículos 21 y 73, fracción XXIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que el actor estima violentados.

El artículo 21(19) de la Constitución Federal, en lo que al caso interesa -párrafo noveno y siguientes-, prevé que la seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que comprende la prevención de los delitos, la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley y en las respectivas competencias que la propia Constitución señala.

El propio precepto fundamental establece que la actuación de las instituciones de seguridad pública -de todos los ámbitos de gobierno- se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en el propio ordenamiento. Además, respecto de esas instituciones, se señala que deberán tener carácter civil, disciplinado y profesional. Respecto del Ministerio Público y de las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno, se prevé que deberán coordinarse entre sí para cumplir los objetivos de la seguridad pública y conformarán el Sistema Nacional de Seguridad Pública, que estará sujeto a las siguientes bases mínimas:

a) La regulación de la selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación, reconocimiento y certificación de los integrantes de las instituciones de seguridad pública. La operación y desarrollo de estas acciones será competencia de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios en el ámbito de sus respectivas atribuciones.

b) El establecimiento de las bases de datos criminalísticos y de personal para las instituciones de seguridad pública. Ninguna persona podrá ingresar a las instituciones de seguridad pública si no ha sido debidamente certificado y registrado en el sistema.

c) La formulación de políticas públicas tendientes a prevenir la comisión de delitos.

d) Se determinará la participación de la comunidad que coadyuvará, entre otros, en los procesos de evaluación de las políticas de prevención del delito, así como de las instituciones de seguridad pública.

e) Los fondos de ayuda federal para la seguridad pública, a nivel nacional, serán aportados a las entidades federativas y Municipios para ser destinados exclusivamente a estos fines.

Por otra parte, el artículo 73, fracción XXIII,(20) de la Constitución Federal faculta al Congreso de la Unión para expedir la legislación que establezca las bases de coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, así como para establecer y organizar a las instituciones de seguridad pública en materia federal, de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de esta Constitución.

Como puede observarse, los preceptos de la N.S. que se han referido conciben a la seguridad pública, como una función pública que en forma coincidente y originaria se atribuye por la propia N.S. a los diferentes ámbitos de gobierno (Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios), la cual comprende diversos aspectos sustantivos:

1. La prevención del delito;

2. Su investigación y persecución;

3. La sanción de las infracciones administrativas;

4. La conformación y principios bajo los cuales se regirá la actuación de los diferentes cuerpos de policía;

5. El sistema de coordinación que los diferentes ámbitos de gobierno deben seguir para cumplir con los fines de la seguridad pública; y,

6. La conformación y finalidades del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Con esto, el Constituyente Permanente dotó a la función de seguridad pública de un contenido básico, dejando a cada nivel de gobierno su desarrollo legislativo y prestación dentro de su correspondiente ámbito competencial, en los términos de la legislación que al efecto cada uno expida, esto es, cada nivel de gobierno está facultado constitucionalmente para expedir las normas jurídicas que estime necesarias para desarrollar los aspectos señalados, excepción hecha de los que constitucionalmente corresponden al Congreso de la Unión.

A la par de este esquema, la Constitución Federal establece que las instituciones de seguridad pública de esos niveles de Gobierno -Federal, Estatal y M.- deberán coordinarse entre sí, para cumplir con los objetivos de la seguridad pública y, al efecto, conformarán el denominado Sistema Nacional de Seguridad Pública, el cual se regirá en los términos de la ley que expida el Congreso de la Unión, en la que se establecerán las bases de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno, así como el establecimiento y organización de las instituciones de seguridad pública federales.

Esto es, la función de seguridad pública por disposición expresa de la N.F., se inscribe en un sistema de facultades concurrentes que implica que las entidades federativas, incluso, el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de esta materia dentro de su ámbito de competencia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos en que podrán coordinarse dichos entes a través de una ley general.(21)

Respecto de la concurrencia de atribuciones que el propio Texto Fundamental otorga a los diferentes ámbitos de gobierno que conforman el Estado Mexicano, debe señalarse que ésta opera en dos vertientes que deben ser claramente diferenciadas.

En primer lugar, hay una modalidad de concurrencia en donde al Congreso de la Unión, por medio de la expedición de una ley general, únicamente le corresponde establecer las condiciones de coordinación entre el orden normativo de los diferentes niveles de gobierno a quienes se les asigne competencia en una determinada materia, tomando como punto de partida las competencias que cada uno de los entes que se están organizando tienen previamente otorgadas por la propia Constitución; de manera tal que entre esos ámbitos de gobierno deciden coordinar la forma como ejercerán sus competencias. La forma como opera esta distribución de competencias es a través de un convenio suscrito entre la Federación y la entidad federativa.

En esta clase de concurrencia, como se dijo, el órgano legislativo federal establece sólo las condiciones de concurrencia, puesto que las entidades federativas ya cuentan con sus propias atribuciones y lo que hacen es coordinarlas en un sistema. Como puede observarse, el legislador no generará las competencias, porque éstas ya están asignadas y simplemente se llega a un acuerdo sobre su ejercicio. Un ejemplo paradigmático de esta forma de distribución de competencias es la materia fiscal. En este caso, cada entidad federativa tiene plenas facultades recaudatorias -al igual que la Federación- y por vía de la suscripción de un convenio con la Federación se organiza la forma como se ejercerán las facultades. Es importante destacar cómo en este caso el Congreso de la Unión no está generando competencias, sino que exclusivamente se determina el mecanismo como serán ejercidas.

Existe una segunda posibilidad dentro del modelo de concurrencia, el cual se da cuando el Congreso de la Unión, por medio de la expedición de una ley general, puede establecer la concurrencia misma y establecer las condiciones constitutivas de las competencias de la Federación, las entidades federativas, el Distrito Federal y, en su caso, los Municipios. Algunas disposiciones constitucionales en las que se puede apreciar esta forma de asignar competencias son: la fracción VIII del artículo 3o.,(22) en materia educativa; en el artículo 4o.,(23) respecto a la salud; el artículo 73, fracciones XXIX-C,(24) en materia de asentamientos humanos; XXIX-G,(25) respecto equilibrio ecológico; y, por último, sobre acuacultura en la XXIX-L.(26) Éste es un mecanismo completamente diferenciado del de concurrencia antes mencionado. Aquí no se trata de convenios que determinan las bases de coordinación de competencias preconstituidas, sino que la propia Federación -por conducto del Congreso Federal-, al crear la ley, asigna atribuciones a los diferentes órganos o ámbitos de gobierno.

Bajo las anteriores premisas si, por un lado, es la propia Constitución Federal, en su artículo 21, quien hace una asignación competencial expresa en favor de la Federación, de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios, para llevar a cabo dentro de su respectivo ámbito competencial la función de seguridad pública y, por otro, el artículo 73, fracción XXIII, de la propia N.F. faculta al Congreso de la Unión a expedir una ley general, en la que se establezcan, entre otras cuestiones, las bases de coordinación entre esos ámbitos de gobierno, bajo las cuales se llevará a cabo la función de seguridad pública, entonces, es indudable que la referida materia se enmarca dentro de la primera vertiente de concurrencia señalada.

• Marco establecido por la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública

Como se destacó, es a través de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, que el Congreso de la Unión establece las bases a través de las cuales debe llevarse a cabo el sistema de coordinación entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios en materia de seguridad pública.

En efecto, ese ordenamiento, como reglamentario del artículo 21 de la Constitución Federal, es de orden público, interés social y de observancia general en todo el territorio nacional y tiene por objeto regular la integración, organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Seguridad Pública, así como establecer la distribución de competencias y las bases de coordinación entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, en esta materia.(27) Asimismo, en esta ley general se reitera el carácter prioritario y finalidades de la seguridad pública, los aspectos relevantes que abarca, así como la reserva en el ejercicio competencial que a cada ámbito de gobierno le corresponde.(28)

En este propio cuerpo legal se establece de manera genérica que la función de seguridad pública en cada nivel de gobierno y conforme a su respectivo ámbito de competencia se realizará por conducto de las instituciones policiales, del Ministerio Público, de las instancias encargadas de aplicar las infracciones administrativas, de los responsables de la prisión preventiva y ejecución de penas, de las autoridades competentes en materia de justicia para adolescentes, así como por las demás autoridades que en razón de sus atribuciones deban contribuir directa o indirectamente al objeto del ordenamiento en cita.(29)

La propia ley general prevé que las instituciones de seguridad pública de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de su competencia y en los términos que el propio ordenamiento señale, deberán coordinarse para: integrar el Sistema Nacional de Seguridad Pública y cumplir con sus objetivos y fines; formular políticas integrales, sistemáticas, continuas y evaluables, así como programas y estrategias en la materia; ejecutar, dar seguimiento y evaluar las políticas, estrategias y acciones, a través de las instancias previstas; proponer, ejecutar y evaluar el Programa Nacional de Procuración de Justicia, el Programa Nacional de Seguridad Pública y demás instrumentos programáticos en la materia previstos en la Ley de Planeación; distribuir a los integrantes del sistema, actividades específicas para el cumplimiento de los fines de la seguridad pública; regular los procedimientos de selección, ingreso, formación, actualización, capacitación, permanencia, evaluación, reconocimiento, certificación y registro de los servidores públicos de las instituciones de seguridad pública; regular los sistemas disciplinarios, así como de reconocimientos, estímulos y recompensas; determinar criterios uniformes para la organización, operación y modernización tecnológica de las instituciones de seguridad pública; establecer y controlar bases de datos criminalísticos y de personal; realizar acciones y operativos conjuntos de las instituciones de seguridad pública; participar en la protección y vigilancia de las instalaciones estratégicas del país en los términos de esta ley y demás disposiciones aplicables; garantizar que todos los centros de readaptación social, establecimientos penitenciarios o centros de internamiento para menores, federales o de las entidades federativas, cualquiera que sea su denominación, cuenten con equipos que permitan bloquear o anular de manera permanente las señales de telefonía celular, de radiocomunicación o de transmisión de datos o imagen dentro del perímetro de los mismos; determinar la participación de la comunidad y de instituciones académicas en coadyuvancia de los procesos de evaluación de las políticas de prevención del delito, así como de las instituciones de seguridad pública, a través de mecanismos eficaces; implementar mecanismos de evaluación en la aplicación de los fondos de ayuda federal para la seguridad pública; fortalecer los sistemas de seguridad social de los servidores públicos, sus familias y dependientes, e instrumentar los complementarios a éstos, y realizar las demás acciones que sean necesarias para incrementar la eficacia en el cumplimiento de los fines de la seguridad pública.(30)

De igual manera, este ordenamiento general prevé que el esquema de coordinación, al cual se encuentra sujeta la materia de seguridad pública, se llevará a cabo con absoluto respeto al ámbito competencial que para cada ente público participante, le reconoce la Constitución Federal.(31)

Ahora, el ordenamiento que nos ocupa, en su artículo 39,(32) prevé el esquema de distribución concurrente en la materia, entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, el cual llevarán a cabo en su correspondiente ámbito competencial. De dicho sistema destaca, para el caso concreto, que esta concurrencia entre los Estados de la Federación y sus Municipios, así como de los Estados y los Municipios, podrá operar bajo un esquema de coordinación para hacer efectivo lo previsto en el artículo 115, fracciones III, inciso h), y VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; para lo cual, cada entidad federativa, en su correspondiente ley estatal de seguridad pública, podrá establecer la posibilidad de coordinación, y, en su caso, los medios para la más eficaz prestación del servicio de seguridad pública entre un Estado y sus Municipios.

• Marco establecido por la Constitución Federal respecto del ámbito municipal en materia de seguridad pública

En lo que toca al artículo 115, fracciones III(33) y VII,(34) primer párrafo, de la propia Constitución Federal, se tiene que la seguridad pública es un servicio público de competencia originaria municipal, en los términos establecidos por el artículo 21 de la propia N.F., el cual deberán prestarlo conforme a lo dispuesto por las leyes federales y estatales en la materia. De igual manera, para su prestación, podrán coordinarse y asociarse con otros Municipios ya sea del Estado al que pertenecen o de uno diverso, previo acuerdo de sus Ayuntamientos y conforme a los requisitos que constitucional y legalmente estén previstos para ello. Finalmente, cuando los Municipios lo consideren necesario podrán celebrar convenios con su Gobierno Estatal para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de dicho servicio público, o bien, se preste o ejerza coordinadamente por el Estado y el propio Municipio.

Por otra parte, de la fracción VII del artículo 115 constitucional se advierte, en primera instancia, que se refrenda, en principio, la competencia originaria de los Municipios para llevar a cabo la función de seguridad pública dentro de su ámbito territorial, al señalar que la policía preventiva de ese nivel de gobierno estará al mando del presidente municipal, en los términos que señale la ley de la materia del Estado al que pertenecen; no obstante este reconocimiento, la N.S. prevé de manera expresa un caso de excepción a la regla anterior, consistente en trasladar a los titulares de los Poderes Ejecutivos Locales la facultad de transmitir órdenes a los cuerpos policiacos preventivos municipales, en aquellos casos en que dichos titulares juzguen como de fuerza mayor o de alteración grave del orden público, en este supuesto, se establece la correlativa obligación de esos cuerpos preventivos de acatar las órdenes que les sean transmitidas en esos casos estrictamente limitativos.

Como se aprecia, el traslado de atribuciones originarias de los Municipios en favor de los Ejecutivos Locales que el propio Texto Fundamental prevé, es de carácter excepcional, limitado y estrictamente temporal. Esto significa que los gobernadores estatales asumirán una competencia que originalmente no les corresponde, de la cual harán uso en forma restringida a los casos que él mismo considere como de fuerza mayor o de alteración grave del orden público, misma que dejará de asumir al momento en que cesen las situaciones señaladas y, como consecuencia, a partir dicho evento, el Municipio correspondiente reasumirá su competencia originaria.

De este marco constitucional y legal en materia de seguridad pública puede advertirse que la materia es una función prioritaria que el Estado Mexicano lleva a cabo por conducto de los diferentes ámbitos de gobierno que lo conforman y dentro del ámbito competencial que cada uno tiene asignado. Asimismo, que el ejercicio de esta función se lleva a cabo en un marco de concurrencia establecido en una ley general a través de la cual se desarrollan las condiciones de coordinación entre el orden normativo de la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios conforme a la distribución competencial que a cada uno de estos entes le asigna de manera directa la Constitución Federal.

Así, no obstante que cada nivel de gobierno cuenta con un ámbito de competencia propio, en términos constitucionales y legales, se establece la posibilidad de que dos o más entes públicos puedan asociarse y/o coordinarse para prestar este servicio público, para lo cual, en primera instancia, sus leyes correspondientes deben prever esta posibilidad, respetando la esfera competencial que cada uno de ellos tiene asignado, así como establecer los mecanismos necesarios para ello.

De lo anterior deriva que en el ámbito de las entidades federativas, son las leyes locales en materia de seguridad pública las que delinearán la forma y términos en que se llevará a cabo esa función. Así, con base en dichos ordenamientos, es que los Municipios de cada Estado ejercerán su competencia en la materia. De igual manera, por disposición expresa de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal, los Municipios, cuando lo consideren necesario, podrán celebrar convenios con su Gobierno Estatal para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de dicho servicio público, o bien, se preste o ejerza coordinadamente por el Estado y el propio Municipio, en los términos que la propia legislación estatal prevea.

En este mismo tenor, la ley general reitera, al igual que el citado precepto fundamental, que los Estados y los Municipios pueden coordinarse, ya sea para la efectividad del servicio de seguridad pública (fracción III), o bien, para los efectos de la fracción VII del propio artículo, esto es, para los casos que el Ejecutivo Local le transmita órdenes a la policía preventiva municipal en los casos que aquél juzgue de fuerza mayor o alteración grave del orden público; asimismo, dentro del propio esquema de concurrencia, esta ley general reserva a las legislaciones estatales la posibilidad de prever esquemas de coordinación y otros medios para la más eficaz prestación del servicio entre los Estados de la Federación y sus Municipios.

De lo anterior se sigue que en el diseño tanto constitucional como en el legal, emitido por el Congreso de la Unión, referente a la materia de seguridad pública, es facultad de las entidades federativas emitir leyes en esa especialidad para su régimen interior en las que, respetando el ámbito de competencia concurrente, establecerán los términos y condiciones bajo los cuales se prestará ese servicio público como tal, ordenamiento al cual, por disposición fundamental, los Municipios se encuentran sujetos en cuanto a su observancia respecto del desarrollo competencial con el que cuentan en la materia.

Así, la Ley de Seguridad Pública del Estado de Nuevo León tiene por objeto, entre otras cuestiones, regular la función de seguridad pública y la prestación de los servicios inherentes a cargo del Estado, los Municipios y las instancias auxiliares legalmente constituidas de conformidad a esta ley y a la normatividad aplicable, así como establecer las bases generales de coordinación entre las autoridades Federales, del Estado, de los Municipios y demás instancias de seguridad pública.(35) Asimismo, dicho ordenamiento estatal, bajo el esquema del Sistema Nacional de Seguridad Pública, reitera el reconocimiento de la competencia originaria municipal en la materia, tanto en los términos previstos por la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal, en la medida en que establece la posibilidad de que los Municipios puedan celebrar convenios con el Poder Ejecutivo Local, previa aprobación y solicitud de sus Ayuntamientos, para que aquél pueda hacerse cargo de manera temporal de la prestación del servicio público de policía, o bien, se preste coordinadamente entre ambos niveles de gobierno, conforme a las prescripciones que prevé esta ley y en los términos del convenio respectivo.(36)

De igual forma, este ordenamiento local refrenda la circunstancia de que la policía municipal estará bajo el mando del presidente del Ayuntamiento en los términos que prevé el artículo 115, fracción VII, de la Constitución Federal, sin embargo, deberá acatar las órdenes que, de acuerdo con lo establecido en la Ley Reglamentaria de la Fracción XVIII del Artículo 85 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, le transmita el titular del Ejecutivo Estatal en casos de fuerza mayor o alteración grave del orden público.(37)

Bajo las anteriores premisas, los argumentos de invalidez hechos valer por el Municipio actor, en los que señala que el Congreso del Estado de Nuevo León carece de competencia para emitir la norma impugnada, ya que estima que ello corresponde al Congreso de la Unión en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pública, son infundados.

En efecto, como se ha venido señalando, el sistema concurrente en la materia, previsto tanto en la Constitución Federal como en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública está diseñado sobre el respeto del ámbito competencial que cada nivel de gobierno (Federación, Estados, Distrito Federal y Municipios) tiene reconocido en la N.F.; de ahí que si los citados ordenamientos facultan, en particular, a los Estados de la Federación para emitir leyes en la materia, deviene inconcuso que la Ley de Emergencia Policial, Reglamentaria de la Fracción XVIII del Artículo 85 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, fue emitida por autoridad competente para ello.

De igual forma y contrario a lo expresado por el actor, la facultad concedida al Congreso de la Unión en el artículo 73, fracción XXIII, de la N.S., para emitir leyes que establezcan las bases de coordinación entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios en materia de seguridad pública conforme al diverso numeral 21 del propio ordenamiento, no tiene como finalidad someter a los Estados a una regulación federal, es decir, a una regulación única en la materia, o bien, que con ello se prevea la existencia de "sistemas parciales" en la materia, puesto que, como se ha señalado, la especialidad que nos ocupa es de naturaleza concurrente, en donde cada uno de los ámbitos de gobierno señalados cuenta con una competencia propia para ejercer la prestación del servicio de seguridad pública, pero que podrán llevar a cabo de manera coordinada bajo las condiciones que establezca una ley general respetando, desde luego, cada ámbito competencial.

Respecto de lo alegado por el Municipio actor, en cuanto a que el Congreso de la Unión debió someter a las entidades federativas a una regulación federal en la que se sentaran las bases de coordinación entre éstos y sus Municipios para actuar en los casos de "fuerza mayor" o "alteración grave del orden público", ya que sólo a él corresponde el reparto competencial en los casos señalados; de igual manera, resulta infundado.

Ello se estima así, en la medida que, como ya se explicó, el Congreso de la Unión, dentro del sistema de concurrencia que opera en la materia y en específico en el numeral 39, penúltimo párrafo, de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública dejó en libertad a los Estados y a los Municipios de poder coordinarse, a fin de dar efectividad a la prestación del servicio de seguridad pública como tal, posibilidad que pueden hacer extensiva a los casos de "fuerza mayor" o "alteración grave del orden público", previstos en la fracción VII del artículo 115 constitucional; de ahí que las bases de coordinación en esos aspectos queden sujetos, en todo caso, a la legislación estatal correspondiente y no al Congreso de la Unión.

Con base en lo expuesto, al devenir infundados los conceptos de invalidez hechos valer por el Municipio actor, referente a la carencia de competencia del Congreso del Estado de Nuevo León para emitir la le ley impugnada, se procederá al estudio de los restantes argumentos hechos valer.

B) En el segundo concepto de invalidez, el Municipio actor argumenta, en esencia, que la omisión del Poder Ejecutivo del Estado de Nuevo León, en cuanto a la celebración de los "Convenios de Coordinación", en respeto a la "autonomía municipal", del "federalismo" y al "Sistema Nacional de Seguridad Pública", conculca la esfera municipal y violenta lo que señalan los artículos 21, 40, 41, 115, 120, 128 y 133 de la Constitución Federal, al incumplir el deber de respeto a la "igualdad" entre autoridades públicas, ya que se deja de establecer el marco de cooperación y colaboración entre el Estado de Nuevo León y el Municipio de S.P.G.G., entidad pública con facultades en materia de seguridad protegida por el orden constitucional. Ver votación 2

Señala que el incumplimiento en el establecimiento de las bases y mecanismos para la "coordinación", "cooperación" y "colaboración" infringe el orden constitucional e impide el debido desarrollo de las potestades concurrentes en materia de seguridad pública, lo que inciden en la comunidad, la que está interesada en el debido ejercicio de las funciones públicas, y en la coordinación y cooperación entre las entidades para la mejor actividad pública y el alcance de los objetivos de la seguridad.

Aduce que el artículo 4o. de la Ley General que establece la Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, establece que cuando se comprendan materias y acciones que incidan en diversos ámbitos de competencia de la Federación, los Estados, el Distrito Federal o de los Municipios, se aplicarán y ejecutarán mediante convenios generales y específicos entre las partes componentes del sistema nacional.

Indica también que la omisión del Ejecutivo del Estado, en la celebración del convenio para la aplicación y ejecución de la cooperación, en casos de "fuerza mayor" o "alteración grave del orden público", por el que se estructure la relación de "coordinación", "cooperación" y "colaboración" entre el Estado de Nuevo León y el Municipio de S.P.G.G., infringe el orden constitucional.

A efecto de analizar lo aducido por el Municipio actor, de conformidad con el artículo 39 de la ley reglamentaria de la materia, que faculta a este Tribunal Pleno a examinar en su conjunto los razonamientos de las partes, a efecto de analizar la cuestión efectivamente planteada, se tiene que de los argumentos reseñados se aprecia que el Municipio actor se duele de la existencia de una omisión atribuible tanto al Poder Ejecutivo como al Legislativo Estatal, a saber:

Del Poder Legislativo, la omisión legislativa de carácter relativo, consistente en la falta de establecimiento en la ley combatida, de las bases y mecanismos para la celebración del convenio de "coordinación", "cooperación" y "colaboración" para la aplicación y ejecución de la propia ley en casos de "fuerza mayor" o "alteración grave del orden público" que, en su concepto, deben suscribir el Ejecutivo Local y los Municipios de la entidad.

Derivado de lo anterior, al Poder Ejecutivo Local le atribuye, propiamente, la omisión de suscribir el convenio relativo a los anteriores aspectos.

En este sentido, con la finalidad de establecer si, efectivamente, se configuran o no los actos omisivos señalados en perjuicio del actor, se hace necesario determinar, en primer término, si como lo señala el Municipio, existía obligación constitucional de prever en la ley impugnada las bases y mecanismos para la celebración de convenios de coordinación, cooperación y/o colaboración entre el Ejecutivo del Estado de Nuevo León y los Municipios de la propia entidad federativa, para la aplicación y ejecución de la propia ley en casos de fuerza mayor o alteración grave del orden público.

En relación con actos de esa naturaleza, el Pleno de este Alto Tribunal, al resolver las controversias constitucionales 80/2004(38) y 88/2010,(39) sostuvo que la inconstitucionalidad por omisión legislativa se refiere a las violaciones a la Constitución derivadas no de una acción, sino de una omisión del legislador en su función primordial, esto es, expedir leyes.

Al respecto, precisó que la inconstitucionalidad por omisión legislativa puede producirse cuando el legislador no observa en un tiempo razonable, o en el que haya sido fijado constitucionalmente, un mandato concreto de legislar impuesto, expresa o implícitamente, por la Constitución, o bien, cuando al expedir una ley dicta una regulación no acorde con la Constitución por haber omitido previsiones que la N.S. exigía. Por eso, señaló que la omisión legislativa no existe únicamente cuando el legislador desconoce mandatos concretos de legislar, sino también cuando se regula una materia de manera incompleta o deficiente desde el punto de vista constitucional. Es decir, que la omisión legislativa puede ser absoluta o parcial; la primera, se da ante la ausencia total de una ley, cuya emisión se prevé en el marco constitucional; la segunda, cuando el legislador, al dictar una ley en ejercicio de su facultad constitucional, lo hace en forma deficiente o incompleta.

Asimismo, esta Suprema Corte expuso que, en nuestro sistema jurídico, debe estimarse que el legislador ordinario ha recibido del Órgano Reformador de la Constitución determinados mandatos, contenidos en la norma constitucional, por lo que no sólo cuenta con la facultad o autorización, sino que está obligado a crear las leyes necesarias para darle plena eficacia a las disposiciones constitucionales y, ante su inactividad, debe considerarse que se transgrede la supremacía constitucional y, aún más, cuando con ese silencio se llega a originar una situación jurídica contraria a la Constitución, esto es, con motivo de las consecuencias que de esa inactividad se deriven.

Por tanto, añadió que la falta de desarrollo de mandatos constitucionales de legislar dentro del plazo que establece el propio Órgano Reformador de la Constitución, incluso, sobre la base de plazos razonables, también origina una omisión legislativa que transgrede la Constitución, al estarse ante un mandato expreso al legislador secundario para expedir una ley que exige ser observado, pues de lo contrario se conculca la supremacía constitucional y se impide su plena eficacia.

Esas consideraciones, en su esencia, fueron complementadas con posterioridad en la controversia constitucional 14/2005, que dio origen a la tesis de jurisprudencia P./J. 11/2006, de rubro: "OMISIONES LEGISLATIVAS. SUS TIPOS."(40)

Del anterior precedente(41) deriva que el Tribunal Pleno sustentó que, en atención al principio de división funcional de poderes, que opera en el sistema jurídico mexicano, los órganos legislativos del Estado cuentan con facultades o competencias de ejercicio potestativo y de ejercicio obligatorio; las primeras son aquellas en las que dichos órganos pueden decidir si las ejercen o no, y en qué momento lo harán. La competencia, en sentido estricto, no implica una obligación: es simplemente la posibilidad establecida en el ordenamiento jurídico de crear, modificar o suprimir normas generales. Es decir, en este tipo de competencias, los órganos legislativos cuentan con la potestad de decidir si las ejercerán o no y en qué momento las llevarán a cabo, sin que estén obligadas a ejercerlas. Por tanto, el órgano legislativo tiene la potestad de decidir, libremente, si crea o no determinada norma jurídica y en qué momento lo hará.

Por otro lado, las facultades o competencias de ejercicio obligatorio son aquellas a las que el orden jurídico adiciona un mandato de ejercicio expreso, es decir, una obligación de realizarlas por parte de los órganos legislativos a los que se les han otorgado, con la finalidad de lograr un correcto y eficaz desarrollo de sus funciones; de ahí que, en caso de que no se realicen, el incumplimiento trae aparejada una sanción. En este tipo de competencias, el órgano legislativo no tiene la opción de decidir si crea o expide una norma general determinada, sino que existe un mandato o una obligación a su cargo de expedir determinada ley.

Esta obligación (mandato) de ejercicio de la facultad para la expedición de leyes, puede encontrarse de manera expresa o implícita en las normas constitucionales, así sea en su texto mismo o en su derecho transitorio. Respecto de esto último, ello es así, en tanto que las normas transitorias cumplen con la función de establecer las obligaciones, parámetros y tiempos para la adecuación de los cambios normativos establecidos por el órgano de reforma constitucional.

Atendiendo a esta clasificación (competencias o facultades de ejercicio obligatorio y de ejercicio potestativo), es necesario considerar las posibilidades de no ejercicio de las mismas, lo cual se traduce en omisiones. Claramente existen solamente dos opciones en relación con el no ejercicio de las competencias concedidas a los órganos legislativos: por un lado, se puede dar una omisión absoluta por parte del órgano legislativo del Estado, en donde éste simplemente no ha ejercido su competencia de crear leyes en ningún sentido, ni ha externado normativamente ninguna voluntad para hacerlo; de ahí que la misma siga siendo puramente potencial; por otro lado, el órgano legislativo puede haber ejercido su competencia, pero de manera parcial o simplemente no realizándola de manera completa e integral, impidiendo así el correcto desarrollo y eficacia de su función creadora de leyes. En este último caso, nos encontramos frente a omisiones relativas en cuanto al ejercicio de la competencia establecida constitucionalmente.

Así, este Pleno estimó que, al combinar los dos tipos de competencias que han quedado precisadas -de ejercicio obligatorio y de ejercicio potestativo-, y los tipos de omisiones que pueden presentarse en el desarrollo de las facultades otorgadas a los órganos legislativos del Estado -absolutas y relativas-, pueden presentarse las siguientes omisiones legislativas:

a) Absolutas en competencias de ejercicio obligatorio, cuando el órgano legislativo tiene la obligación o mandato de expedir una determinada ley y no lo ha hecho;

b) R. en competencias de ejercicio obligatorio, cuando el órgano legislativo emite una ley teniendo una obligación o un mandato para hacerlo, pero lo realiza de manera incompleta o deficiente;

c) Absolutas en competencias de ejercicio potestativo, en las que el órgano legislativo decide no actuar debido a que no hay ningún mandato u obligación que así se lo imponga; y,

d) R. en competencias de ejercicio potestativo, en las que el órgano legislativo decide hacer uso de su competencia potestativa para legislar, pero al emitir la ley lo hace de manera incompleta o deficiente.

Trasladando esas consideraciones al caso y con vista en el marco constitucional y legal desarrollado en el inciso A) de este considerando, debe definirse, en primera instancia, si el órgano legislativo del Estado de Nuevo León, al expedir la ley impugnada, ejerció una facultad o competencia de ejercicio obligatorio o potestativo, a fin de establecer si se encontraba o no constreñido a prever los extremos que el actor aduce en su demanda.

Como quedó establecido, los artículos 21 y 115, fracciones III y VII, en relación con el 73, fracción XXIII, facultan a los diversos ámbitos de gobierno que conforman al Estado Mexicano -Federación, Estados, Distrito Federal y Municipios- para que en su correspondiente ámbito de competencia presten el servicio de seguridad pública y que el ejercicio de esta función se lleva a cabo en un marco de concurrencia establecido en una ley general a través de la cual se desarrollan las condiciones de coordinación entre el orden normativo de la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, conforme a la distribución competencial que a cada uno de estos entes le asigna de manera directa la Constitución Federal.

Quedó establecido, de igual manera, que no obstante que cada nivel de gobierno cuenta con un ámbito de competencia propio, en términos constitucionales y legales, se establece la posibilidad de que dos o más entes públicos puedan asociarse y/o coordinarse para prestar este servicio público, para lo cual, en primera instancia, sus leyes correspondientes deben prever esta posibilidad y establecer los mecanismos necesarios para ello.

En este sentido quedó sentado que, en el ámbito de las entidades federativas, son las leyes locales en materia de seguridad pública las que delinearán la forma y términos en que se llevará a cabo esa función. Quedó establecido también, que por disposición expresa de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal, los Municipios, cuando lo consideren necesario, podrán celebrar convenios con su Gobierno Estatal para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de dicho servicio público, o bien, se preste o ejerza coordinadamente por el Estado y el propio Municipio, en los términos que la propia legislación estatal prevea.

En idénticas condiciones, la ley general reitera que los Estados y los Municipios pueden coordinarse, ya sea para la efectividad del servicio de seguridad pública (fracción III), o bien, para los efectos de la fracción VII del propio artículo, esto es, para los casos en que el Ejecutivo Local le transmita órdenes a la policía preventiva municipal en los casos que aquél juzgue de fuerza mayor o alteración grave del orden público; asimismo, dentro del propio esquema de concurrencia, de esta ley general reserva a las legislaciones estatales la posibilidad de prever esquemas de coordinación y otros medios para la más eficaz prestación del servicio entre los Estados de la Federación y sus Municipios.

Quedó precisado que dentro del sistema de concurrencia, previsto para la materia de seguridad pública, la Ley de Seguridad Pública del Estado de Nuevo León reitera el reconocimiento de la competencia originaria municipal en la materia, tanto en los términos previstos por la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal, en la medida que establece la posibilidad de que los Municipios puedan celebrar convenios con el Poder Ejecutivo Local, previa aprobación y solicitud de sus Ayuntamientos, para que aquél pueda hacerse cargo de manera temporal de la prestación del servicio público de policía, o bien, se preste coordinadamente entre ambos niveles de gobierno, conforme a las prescripciones que prevé esta ley y en los términos del convenio respectivo.(42)

De igual forma, este ordenamiento local refrenda la circunstancia de que la policía municipal estará bajo el mando del presidente del Ayuntamiento, en los términos que prevé el artículo 115, fracción VII, de la Constitución Federal y que aquélla deberá acatar las órdenes que, de acuerdo con lo establecido en la Ley Reglamentaria de la Fracción XVIII del Artículo 85 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, le transmita el titular del Ejecutivo Estatal en casos de fuerza mayor o alteración grave del orden público;(43) sin embargo, el propio ordenamiento en este punto no prevé la posibilidad de celebrar convenio alguno entre los Municipios y el Ejecutivo Estatal para que este último lleve a cabo la atribución que tiene encomendada.

De todo lo anterior deriva que, en principio, la Constitución Federal establece una facultad de ejercicio potestativo para los propios Municipios, en cuanto a que queda a juicio de sus Ayuntamientos la celebración de convenios de coordinación con el Ejecutivo Local para la prestación del servicio de seguridad pública en términos de la fracción III del artículo 115 de la N.F., conforme lo prevenga la legislación local aplicable; lo anterior, significa que será solamente a elección del ente municipal que pueda convenirse sobre la prestación de dicho servicio y no en forma obligatoria. Debe precisarse que, en estos casos, lo que sí resulta ineludible para la entidad federativa y, por ende, constituye una facultad de ejercicio obligatorio, es el establecimiento a nivel legislativo de las bases y mecanismos que regirán la suscripción de los convenios relativos, a fin de que el Ayuntamiento que así lo decida, pueda conocer previamente los términos que regirán al acuerdo correspondiente.

En concordancia con lo anterior, si bien es cierto que constitucionalmente, está prevista la obligación que referimos en la parte final del párrafo precedente para los órganos legislativos estatales para efectos de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal, lo cierto es que dicho imperativo no resulta aplicable al supuesto previsto en la fracción VII del propio numeral, en la medida que el propio Ordenamiento Supremo contempló una hipótesis excepcional en el ámbito de la seguridad pública municipal, al facultar de manera directa y exclusiva a los titulares de los Poderes Ejecutivos para que asuman el mando y transmitan órdenes a los cuerpos de seguridad pública municipal en los casos que ellos mismos consideren de fuerza mayor o de alteración grave del orden público. Esto es, la propia N.F. sustrajo del ámbito competencial de los Municipios los supuestos a que se refiere la citada fracción VII y los asignó en favor de los Ejecutivos Locales.

De acuerdo con lo señalado, si por disposición fundamental expresa los Municipios no cuentan con un ámbito propio de competencia en materia de seguridad pública únicamente en los casos expresamente señalados por la referida fracción VII, es indudable que sobre éstos no existe la posibilidad de que puedan convenir, ya que, para ello, es requisito indispensable que cuenten con una competencia expresa para que su Ayuntamiento esté en posibilidad de solicitar al Ejecutivo Estatal la celebración de un convenio, la cual, como ya se señaló, no les asigna de manera directa la Constitución Federal.

En consecuencia, el legislador del Estado de Nuevo León no se encuentra obligado ni constitucional, ni legalmente a prever en la ley combatida las bases y mecanismos para la celebración de convenios de coordinación, cooperación y/o colaboración entre el Ejecutivo del Estado de Nuevo León y los Municipios de la propia entidad federativa, para la aplicación y ejecución de la propia ley en casos de fuerza mayor o alteración grave del orden público. Sin que sea óbice que del artículo 39,(44) penúltimo párrafo, de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, se observe que se establezca la posibilidad de coordinación entre los Estados y los Municipios para hacer efectivo o previsto en la fracción VII del artículo 115 de la Constitución Federal, puesto que no debe perderse de vista que uno de los principios rectores del sistema de concurrencia, previsto en los artículos 2,(45) 8(46) y el propio 39 de la citada ley general, es el respeto del ámbito competencial que a cada nivel de gobierno le confiere de manera directa la propia N.F.; de ahí que si este último ordenamiento es el que confiere una competencia a los Ejecutivos Locales de carácter exclusivo e indelegable en los términos ya expresados, es que la posibilidad señalada en el citado ordenamiento general no resulte aplicable al caso.

De acuerdo con lo expresado, tampoco resulta una competencia de ejercicio potestativo para el legislador del Estado de Nuevo León, establecer en el ordenamiento impugnado o en ningún otro, la posibilidad de convenir de cualquier manera respecto de las atribuciones que la Constitución Federal asigna directamente al Ejecutivo Local en la fracción VII de su artículo 115, ya que, de hacerlo así, estaría arrogándose atribuciones que la propia N.F. no le confiere.

Por lo expuesto, al no estar facultado ni obligado el Congreso del Estado de Nuevo León por la Constitución Federal para actuar en el sentido propuesto por el Municipio actor en su demanda, no se actualiza la omisión en que a su parecer incurre el texto de la norma combatida, por lo que deviene infundado el concepto de invalidez propuesto y, por vía de consecuencia, tampoco se acredita el actuar omisivo que atribuye al Poder Ejecutivo Local de celebrar con él convenio de coordinación, cooperación y/o colaboración para la aplicación y ejecución de la propia ley en casos de fuerza mayor o alteración grave del orden público, puesto que dicho actuar negativo lo hacía derivar de una supuesta facultad y obligación que a su entender el Congreso Local debía plasmar en la norma impugnada, las cuales, como ya quedó asentado, no existe.

En adición a las anteriores consideraciones, debe señalarse también que el argumento de invalidez en el que el actor sostiene, sustancialmente, que el Estado debió firmar con él un convenio de colaboración para implementar la normativa impugnada deviene infundado, puesto que, al existir una ley expedida por autoridad competente, en la que se establece cómo se hará efectiva la previsión contenida en el artículo 115, fracción VII, de la Constitución Federal, resulta innecesario que se suscriba dicho instrumento en lo particular, además de un convenio entre el Ejecutivo Estatal y los diversos Municipios de la entidad federativa, en el que se desarrolle la legislación en comento.

Lo anterior, porque ello implicaría la posibilidad de particularizar la aplicación de la ley impugnada en cada uno de los Municipios que integren el territorio del Estado, cuando la norma en comento prevé un marco general y común conforme al cual, el gobernador llevará a cabo la función que tiene constitucionalmente encomendada.

Para robustecer lo apuntado, debe decirse que aun cuando exista concurrencia entre la Federación, los Estados y los Municipios, en cuanto a las funciones de seguridad pública, no debe soslayarse que la previsión contenida en el artículo 115, fracción VII, de la Constitución se refiere a una potestad exclusiva de los gobernadores de los Estados y que, conforme a lo establecido en el marco normativo que regula este tópico, especialmente, lo dispuesto en la parte final del artículo 39 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, así como en el artículo 124 de la legislación estatal en la materia, la coordinación entre Estados y Municipios, en este aspecto, se establece a partir de leyes estatales y no de convenios de colaboración.

Por lo antes señalado, se reitera que es infundado el segundo concepto de invalidez hecho valer por el Municipio actor.

C) En los conceptos de invalidez tercero y sexto que se analizan en conjunto dada su estrecha vinculación, el Municipio actor aduce, medularmente, que con la emisión de la ley impugnada se violenta la fracción VII del artículo 115 de la Constitución Federal y, por ende, la autonomía municipal y el Sistema Nacional de Seguridad Pública, ya que la Legislatura excede los límites constitucionales, al disponer la eliminación de la potestad municipal en el mando policial y la dependencia al mando estatal, en la medida en que la transmisión de órdenes de ninguna manera implica la potestad para que el Ejecutivo Local asuma el mando municipal, aun temporalmente, ni incidir en las políticas públicas municipales y anular absolutamente el mando municipal. Ver votación 3

Que con la ley impugnada no se pueden cumplir las funciones propias que corresponden al presidente municipal en materia de seguridad pública, lo que nulifica la función de policía municipal, pues el Municipio deja de tener mando y no puede proveer a la seguridad de la comunidad, a lo que se refieren los artículos 21 y 115, fracción VII, de la Constitución Política Federal.

Que la Ley de Emergencia Policial, en los artículos primero a séptimo, prevé una facultad abstracta para que asuma el mando policial municipal el Ejecutivo del Estado, el representante acreditado por éste, el secretario de Gobierno, el secretario de Seguridad Pública o quien designe el Ejecutivo, siendo que la Constitución no posibilita de ninguna manera que se "asuma" el mando ni que "dependan" del Estado los elementos de las instituciones policiales municipales, sino la "transmisión de órdenes" en esos casos específicos de emergencia o urgencia.

Señala, asimismo, que el artículo segundo de la Ley de Emergencia Policial, genera "relación jerárquica" del Ejecutivo Estatal como cabeza del cuerpo policial municipal, lo que, en su concepto, desdibuja la estructura y potestad municipal en materia de seguridad pública. Menciona que con lo anterior, se infringe por parte del Legislativo el deber en la "lealtad institucional", que implica el respeto de la "autonomía municipal" y del ejercicio legítimo del Municipio de la función de seguridad pública. Finalmente, aduce que la "subordinación" y "absorción" de la institución policial como "dependiente" del mando estatal, que establece el propio precepto que combate, violentan lo dispuesto en los artículos 21, 40, 41, 115, 120, 128 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

A efecto de analizar los argumentos anteriores, conviene reiterar que la fracción VII del artículo 115 de la Constitución Federal prevé un traslado de atribuciones originarias de los Municipios en favor de los Ejecutivos Locales de carácter excepcional, limitado y estrictamente temporal. Esto es, que los gobernadores estatales asumirán una competencia que originalmente no les corresponde, de la cual harán uso en forma restringida a los casos que él mismo considere como de fuerza mayor o de alteración grave del orden público, misma que dejará de asumir al momento en que cesen las situaciones señaladas y, como consecuencia, a partir de dicho evento, el Municipio correspondiente reasumirá su competencia originaria. Así, por disposición expresa de la N.F., los Ejecutivos Estatales asumen el mando temporal de los cuerpos policiacos del ámbito municipal, a efecto de hacer frente a una situación excepcional así calificada por ellos mismos; en el entendido de que dicha asunción incluye no sólo la transmisión de órdenes y el correlativo deber de acatarlas, sino de toda la infraestructura y operatividad que ello conlleva.

A mayor abundamiento, debe señalarse que la fracción VII del artículo 115 de la Constitución Federal ha sufrido importantes reformas durante los últimos años, en primer término, conviene mencionar que en la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve intervinieron diversos grupos parlamentarios en el siguiente sentido:

"1. Las iniciativas presentadas por los diputados federales A.A.R., J.A.J.S. y H.T.L. integrantes del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional y por la diputada federal M. de la Luz N.R.; C.E.R., P.M.G., I.P.C.N., J.L.S.C., M.d.C.E.P., G.P.R., P.G.J., G.R.V., J.F.G., A.S.L. y L.S.L., integrantes del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, coinciden en modificar el texto de la fracción VII del artículo 115 constitucional, que se refiere a la facultad que tienen el Ejecutivo Federal o los gobernadores de los Estados del mando de la fuerza pública en los Municipios en donde residan habitual o transitoriamente. Sin embargo, las propuestas específicas de modificación se orientan en distintos sentidos: a) Los diputados federales A.A.R., J.A.J.S. y H.T., proponen la derogación de la fracción VII del artículo 115 constitucional. b) Los diputados federales integrantes del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, proponen reformar el texto actual de la fracción VII del artículo 115 constitucional, para establecer que la policía municipal acate las órdenes del Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados, sólo en caso de que se susciten hechos que pongan en peligro la estabilidad social del Municipio o su seguridad personal, respetando siempre las garantías individuales. c) Por su parte, la diputada federal M. de la Luz N.R., propone reformar la fracción VII del artículo 115 constitucional, manteniendo la facultad que tienen el Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados de tener el mando de la fuerza pública en los Municipios donde residan habitual o transitoriamente; pero con una adición en su parte final, consistente que en todos los casos, los Municipios dispondrán de una fuerza pública municipal y participarán en el consejo coordinador de mando."(47)

El resultado de dicha discusión en el seno del Constituyente fue publicado el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve en el Diario Oficial de la Federación, en donde la fracción VII estableció lo siguiente:

"Artículo 115.

"...

"VII. La policía preventiva municipal estará al mando del presidente municipal, en los términos del reglamento correspondiente. A. acatará las órdenes que el gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.

"El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente."

En segundo lugar, durante el marco constitucional de la reforma del año de dos mil ocho, se determinó lo siguiente:

"Para efectos de dar congruencia al sistema, se propone una reforma adicional al texto del artículo 115, en su fracción VII, para especificar que será una ley de las Legislaturas de los Estados la que regirá a las policías preventivas, con el propósito de que exista un mínimo de homologación, al menos al interior de cada uno.

"Es importante señalar que con esta modificación queda intacta la norma que señala que la policía preventiva esté al mando del presidente municipal, lo que quiere decir, que tal y como sostiene la jurisprudencia de la Suprema Corte, la facultad de nombramiento del mando de la policía municipal seguirá estando a cargo de dicho funcionario."

De lo anterior, se desprendió el artículo 115, fracción VII, de la Constitución Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de junio de dos mil ocho, tal cual se encuentra redactada en la N.S. vigente:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"VII. La policía preventiva estará al mando del presidente municipal en los términos de la Ley de Seguridad Pública del Estado. A. acatará las órdenes que el gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público. ..."

Así, de lo que se desprende hasta este punto es lo siguiente:

• El Poder Reformador de la Constitución consideró como motivos de reforma a la fracción VII del numeral 115 un supuesto peligro a la estabilidad social, que se tradujo en el acatamiento de la policía municipal a las órdenes del gobernador en casos de fuerza mayor o alteración grave del orden público en los términos del reglamento correspondiente.

• En segundo lugar, durante la reforma constitucional del año dos mil ocho, se estableció que sería una ley de las Legislaturas de los Estados la que regirá a las policías preventivas, con el propósito de que exista un mínimo de homologación.

En este mismo tenor, los artículos 85, fracción XVIII y 132, fracción I, inciso h), de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, reproducen en términos similares a la Constitución Federal, la atribución que esta última concede al titular del Poder Ejecutivo de Estado de Nuevo León, en los siguientes términos:

"Artículo 85. Al Ejecutivo pertenece:

"... XVIII. Ordenar el uso de la fuerza pública municipal en los términos de lo dispuesto por el artículo 132 inciso h) de esta Constitución, en aquellos casos que juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público."

"Artículo 132. Los Municipios tendrán las siguientes atribuciones:

"I. Prestar las funciones y servicios públicos siguientes:

"... h) Seguridad pública en los términos del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, policía municipal y tránsito. La policía municipal estará al mando del presidente municipal, en los términos de la Ley de Seguridad Pública del Estado. A. acatará las órdenes que el gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público."

Ahora, la ley impugnada tiene como finalidad el desarrollar los términos bajo los cuales el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Nuevo León llevará a cabo la referida facultad.(48) De esta manera, el ordenamiento a estudio prevé la posibilidad que cuando dicho funcionario público determine la existencia de hechos o acontecimientos presentes o futuros inminentes de fuerza mayor, o que por cualquier motivo alteren gravemente el orden público de uno o más Municipios del Estado, podrá emitir órdenes y deberán acatarlas las policías municipales requeridas para tal efecto, respecto de operativos o estrategias de seguridad pública que dependerán de un mando estatal.(49)

Se prevé, de igual manera, que los elementos policiacos municipales que intervengan en el mando o en los operativos correspondientes, tienen la obligación de acatar las órdenes que de manera directa o por conducto de representante autorizado le transmita el gobernador del Estado; asimismo, el funcionario municipal que incumpla con el mandato anterior, podrá hacerse acreedor de las sanciones penales o administrativas que correspondan; igualmente, la obligación señalada permanecerá durante todo el tiempo en que la emergencia subsista y hasta la notificación de la cesación de sus efectos.(50)

El propio ordenamiento señala que el ejercicio de esta prerrogativa será únicamente a iniciativa del Ejecutivo Estatal, en condiciones de emergencia estrictamente eventual, temporal y nunca será motivada por fallas o insuficiencias estructurales, ni podrá incidir permanentemente en las políticas públicas municipales en materia de seguridad pública. De igual manera, se prevé que, una vez que hayan cesado los efectos de la declaratoria, la dirección, mando y estrategia del presidente municipal permanecerá conservándose autónoma y sin alteración alguna.(51)

La ley impugnada reitera, en su artículo quinto, que el gobernador del Estado de Nuevo León cuando juzgue que se está en los casos de fuerza mayor o de alteración grave del orden público podrá hacer la declaratoria correspondiente, asumiendo de manera inmediata y transitoria la facultad de transmitir órdenes a la policía del Municipio o Municipios que correspondan.(52)

Se prevé, de igual forma, que la emisión de la declaratoria correspondiente es facultad exclusiva del gobernador local; asimismo, que la supervisión y ejecución de sus instrucciones operativas podrá delegarlas en el secretario general de Gobierno, el secretario de Seguridad Pública o el servidor público que designe para tal efecto, la delegación de facultades operativas debe formar parte de la declaratoria para que surta efectos.(53)

Finalmente, el artículo séptimo del ordenamiento en cuestión prevé la obligación de publicar la declaratoria correspondiente en el Periódico Oficial de la entidad a más tardar dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a las de su emisión; destaca en este numeral que la obligatoriedad de acatar las instrucciones contenidas en la declaratoria será inmediata a partir de su notificación por oficio o por cualquier otro medio al presidente municipal o al secretario del Ayuntamiento o al titular de la Policía M., y no estará supeditada a la publicación de la misma. De igual forma, se prevé que la cesación de efectos de la declaratoria seguirá el mismo procedimiento.(54)

Como se observa, la ley combatida en modo alguno elimina la potestad municipal en el mando municipal, como lo aduce el actor, puesto que lo que a través de ella se regula, es una atribución excepcional en favor del gobernador del Estado que de manera directa le confiere la Constitución Federal, consistente en asumir el mando temporal de los cuerpos policiacos municipales en casos de fuerza mayor o de alteración grave del orden público, sin que esto implique hacer nugatoria una facultad originaria del Municipio ya que ésta sólo se traslada de manera temporal y excepcional.

En efecto, la ley impugnada no anula la competencia que los artículos 21 y 115, fracciones III, inciso h) y VII, confieren al Municipio actor en materia de seguridad pública, así como el mando de los cuerpos policiacos de ese ámbito de gobierno en favor del presidente municipal, ni mucho menos que con ello se deje de proveer el servicio público a la comunidad municipal, ni tampoco incide en las políticas públicas municipales; lo anterior es así, en la medida que el propio ordenamiento impugnado preserva la competencia originaria del Municipio actor en la materia, puesto que su aplicación es estrictamente eventual y temporal, en la medida que solamente cuando se presenten actos o hechos que a juicio del gobernador estatal se califiquen como de fuerza mayor o de alteración grave del orden público, se traslada el mando de la fuerza pública municipal; de manera tal que, en esos supuestos, no se deja de prestar la seguridad pública, sino que, con ello, se garantiza la continuidad en su prestación.

Por otra parte, en cuanto al argumento relativo a que la ley combatida prevé una facultad abstracta para que asuma el mando policial municipal el Ejecutivo del Estado, el representante acreditado por éste, el secretario de Gobierno, el secretario de Seguridad Pública o quien designe el Ejecutivo, lo que genera una dependencia hacia el Estado por parte de los elementos de las instituciones policiales municipales, también deviene infundado.

Como se señaló, el artículo sexto de la ley combatida faculta única y exclusivamente al titular del Ejecutivo Local a emitir la declaratoria de existencia de fuerza mayor o de alteración grave del orden público, atribución a la cual le confiere el carácter de indelegable; de manera tal que, en términos constitucionales y legales, ningún otro servidor público estatal podrá realizarla. En este sentido, cuando dicho numeral prevé que el Ejecutivo Estatal puede delegar la supervisión y ejecución de sus instrucciones operativas en los servidores públicos que señala, no se refiere a la facultad en sí misma de asumir el mando de la fuerza pública, la cual, como ya se dijo, no tiene ese carácter, sino que dicha delegación está referida a las cuestiones meramente operativas de la forma y términos en que se lleven a cabo las órdenes que haya transmitido.

De igual manera, deviene infundado el argumento referente a que con la ley impugnada los elementos de los cuerpos policiacos municipales dependerán del Poder Ejecutivo Estatal, puesto que la transmisión de órdenes que este último funcionario les transmite, no implica en modo alguno que por ese hecho dichas instituciones pasen a formar parte del ámbito estatal, sino que conservan su estatus de pertenencia y subordinación originaria al ente municipal y solamente se verán obligados por mandato constitucional expreso a acatar las órdenes que les transmita el gobernador del Estado única y exclusivamente en los casos extraordinarios previstos en la ley que se analiza.

En esta misma tónica, es infundado también que el artículo segundo genere una condición de relación jerárquica entre el Ejecutivo Estatal y los cuerpos policiacos municipales en detrimento de una "lealtad institucional", puesto que como se señaló en el párrafo precedente, el ejercicio de la atribución que se analiza no genera una relación orgánica de supra-subordinación entre el gobernador y la fuerza pública municipal, sino únicamente les genera la obligación a estos últimos, de acatar las órdenes que transmita a efecto de hacer frente a una situación excepcional de hecho.

Con base en lo anterior, el concepto de invalidez que se analiza deviene infundado.

D) En el cuarto concepto de invalidez el Municipio actor sostiene, medularmente, que con la ley combatida se vulneran los principios de "reserva de ley", "razonabilidad", "proporcionalidad" y "subsidiariedad", rectores del orden constitucional, que se derivan de los preceptos constitucionales contenidos en los artículos 14, 16, 21, 40, 41, párrafo primero, 115, fracción III, inciso h), 120, 128 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, siendo que para la validez de la "medida excepcional", deben expresarse, desde el ordenamiento, las causales por las cuales se posibilita la "actuación extraordinaria" del Ejecutivo del Estado, y el catálogo de situaciones, de tal gravedad, que motiven el ejercicio de esa potestad "anormal". Ver votación 4

Señala que el ordenamiento combatido, al no expresar las causales del "estado excepcional" para la "transmisión de órdenes" por parte del Gobierno Estatal a las instituciones de policía municipales, carece de motivación, puesto que estima deben explicitarse los motivos de "fuerza mayor" o "alteración grave del orden público", los cuales deben ser de tal entidad que justifiquen esa "situación excepcional". De ahí que la omisión de establecer un catálogo de las causas que determinan una gravedad que constituyen una amenaza real o alteración grave para el conjunto de la comunidad, hace inconstitucional el ordenamiento.

Aduce también que la norma impugnada atenta contra el orden constitucional y la autonomía municipal y el federalismo, puesto que el ejercicio de la medida excepcional se da sobre fines "oportunistas", "especulativos" o "abstractos", de lo que deviene el defecto en el ordenamiento, al no garantizar el debido ejercicio de la potestad "excepcional". Asimismo, se conculca el "principio de reserva de ley, por el cual, queda reservado al acto formal y materialmente legislativo, la definición de las causales que motivan que el Ejecutivo del Estado esté en posibilidad de transmitir órdenes a las instituciones policiales municipales, y éstos tendrán que acatarlas.

Que en la medida en que se tenga la certeza jurídica, desde el ordenamiento legal, de que se cumplen los principios de "razonabilidad", "proporcionalidad" y "subsidiariedad" se cumple con el orden constitucional, se fortalece el federalismo y la autonomía municipal, caso contrario, si la Ley de Emergencia Policial no cumple con el establecimiento del deber de justificar, que no se puede proceder de otra manera "subsidiariedad" y que la medida es justa y se adecua al fin que persigue "proporcionalidad" y "razonabilidad", hace que la ley sea inconstitucional, dada la inobservancia de tales principios en el ordenamiento.

Que aparece tan desproporcionada y absoluta la facultad del Ejecutivo del Estado de Nuevo León, en la ley impugnada, para ser considerada como una "medida de protección subsidiaria", que más bien es una forma de cambiar los términos de la Constitución y el Sistema Nacional de Seguridad Pública, desplazando o sometiendo al sistema de seguridad, haciendo nugatoria la potestad municipal. De la misma manera, el rigor de las medidas, la intromisión al ámbito municipal y el carácter excesivo y anormal de las medidas depende en su validez, de las garantías que el ordenamiento fije para cumplir con la protección de los valores de la Constitución, la autonomía municipal, el federalismo, la supremacía constitucional, el sistema nacional de seguridad pública y, con ello, la salvaguarda de las atribuciones municipales en materia de seguridad pública a que se refieren los artículos 21 y 115, fracción III, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Los anteriores argumentos son infundados por las razones que a continuación se exponen:

Cabe señalar, nuevamente, que la fracción VII del artículo 115 de la Constitución Federal, al instituir como facultad de los titulares de los Poderes Ejecutivos Estatales, la asunción del mando de los cuerpos de policía municipales -incluida la transmisión de órdenes y la obligación correlativa de éstos para acatarlas-, es una cuestión de excepción, estrictamente temporal y limitada, en razón de que dicha competencia no le es originaria, sino que ella corresponde al ente municipal. Al respecto, la condición de que dicha medida sea limitada, obedece a que el Ejecutivo Estatal solamente podrá hacer uso de ella en los casos que él mismo considere como de fuerza mayor o de alteración grave del orden público, es decir, la calificativa de que una cuestión determinada -ya sea un acontecimiento o un hecho concreto- tenga el carácter señalado, está atribuida por disposición constitucional expresa a dicho funcionario estatal; de manera tal que únicamente a él corresponde el ejercicio de esa decisión, de ahí proviene, precisamente, el carácter extraordinario de la medida.

En efecto, es por disposición expresa de la N.F. que se atribuye a los Ejecutivos Estatales la enorme responsabilidad de calificar que un acontecimiento determinado relacionado con la seguridad pública, puede generar una situación de fuerza mayor o de alteración grave del orden público dentro del territorio de un Municipio, para que pueda asumir el mando de los cuerpos policiales; de manera tal que atendiendo a las circunstancias y características particulares de los eventos que pudieran generar el ejercicio de esta atribución, es que los gobernadores locales estarán en condiciones de hacer la calificativa correspondiente.

Bajo esta premisa, si la Constitución Federal faculta de manera exclusiva a los Ejecutivos Locales para ejercer esta competencia, resulta evidente, entonces, que no corresponde al legislador ordinario señalar en un ordenamiento legal -acto formal y materialmente legislativo-, los supuestos taxativos que configuran una causa de fuerza mayor o de alteración grave del orden público que den lugar al ejercicio de esa atribución de índole fundamental. De este modo, si el ordenamiento a estudio tiene por objeto establecer las condiciones formales y operativas bajo las cuales el Ejecutivo del Estado de Nuevo León podrá ejercer una competencia propia, entonces, el hecho que no se contemple un catálogo de situaciones que le permitan llevarla a cabo, no la hace inconstitucional.

Así, la norma impugnada no trastoca los principios de "reserva de ley", "razonabilidad", "proporcionalidad" y "subsidiariedad", que aduce el Municipio actor, puesto que pretende que el análisis de esos parámetros de validez parta del supuesto incorrecto de que el ordenamiento a estudio debe necesariamente establecer los supuestos de fuerza mayor y de alteración grave del orden público, los cuales, como ya se indicó, no corresponden al ámbito legislativo, sino propiamente al ejercicio mismo de la atribución constitucionalmente conferida al gobernador estatal. Bajo este contexto, será la declaratoria misma, en la que se ejerza la atribución de mérito, la que deba cumplir con los parámetros de conveniencia y necesidad en la utilización de la medida dentro de los límites constitucionales y legales previamente establecidos y que ya han quedado desarrollados.

Así, la base toral del ejercicio de la facultad que la Constitución confiere a los Ejecutivos Estatales es la libertad de apreciación para actuar en los casos que ellos mismos consideren como de fuerza mayor y de alteración grave del orden público, pero siempre sujeta a los requisitos de fundamentación y motivación exigidos por el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En esta tesitura, como se adelantó, el cuarto concepto de invalidez hecho valer por el Municipio actor deviene infundado.

E) Finalmente, en su quinto concepto de invalidez, el Municipio actor sostiene, medularmente, que la "medida excepcional" reviste una naturaleza "temporal" y que no puede quedar la duración a la "discrecionalidad" del gobernador, ya que, en su concepto, se genera la arbitrariedad de la facultad que confiere el ordenamiento impugnado.

Ver votación 5

Argumenta que en el Estado Mexicano, como Estado democrático de derecho y en protección de las potestades municipales, no puede aparecer una "facultad discrecional" que pueda romper el Ejecutivo del Estado en detrimento de la "autonomía municipal", el "federalismo", el "Sistema Nacional de Seguridad Pública" y el orden constitucional en lo que establecen los artículos 14, 21, 40, 41, 73, fracción XXIII, 115, fracciones III, inciso h) y VII, 120 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Manifiesta que debe estar consagrado en el ordenamiento que combate el "principio de temporalidad" de la "medida excepcional", puesto que de otra manera dicho ordenamiento se vuelve deficiente lo que se traduce en la ruptura del orden constitucional con la "asunción" del poder de mando sobre las instituciones policiales municipales.

También resulta infundado este argumento de invalidez.

En primer término, cabe reiterar que es el artículo 115, fracción VII, de la Constitución Federal el que confiere de manera directa a los Poderes Ejecutivos de los Estados de la Federación de asumir el mando de la policía preventiva municipal y de transmitirles órdenes, en aquellos casos que ellos mismos juzguen como de fuerza mayor o alteración grave del orden público y no propiamente, la norma que se combate como erróneamente se aduce en la demanda, puesto que esta última solamente instrumenta la operatividad y formalidad bajo la cual el Ejecutivo del Estado de Nuevo León la llevará a cabo.

Precisado lo anterior, se destaca nuevamente que una de las notas distintivas de esta atribución constitucional de los Ejecutivos Locales, es que sólo pueden ejercitarla de manera estrictamente temporal, lo cual significa que la duración de la medida se encuentra sujeta a las características propias del acontecimiento que la origina. Esto es, dicha medida no es permanente, pues de serlo así se originaría invariablemente una transgresión del orden constitucional, ya que se estaría suplantando indebidamente al Municipio en el ejercicio de una competencia que le es originaria.

Así, considerando que por la propia naturaleza extraordinaria y excepcional de la medida que se comenta, su temporalidad no puede ser cuantificable en el tiempo, al estar supeditada a que la situación de hecho que la origine haya cesado a juicio del titular del Poder Ejecutivo Estatal, es que el hecho consistente en que la norma combatida no señale esa duración, no la torna inconstitucional.

En efecto, la discrecionalidad que se confiere al gobernador del Estado de Nuevo León para determinar el espacio de tiempo que debe permanecer la medida en cuestión, está también en concordancia con la finalidad constitucional para la cual fue creada, esto es, lograr la reintegración del orden y la paz pública en una demarcación municipal determinada; de manera tal que una vez que a juicio del propio funcionario se haya cumplido con este fin es que culminará el ejercicio de esta atribución, para lo cual, en términos de la propia ley combatida, deberá emitir la declaratoria correspondiente.

Bajo estas premisas, la ausencia de un plazo determinado y cierto en la norma impugnada para la duración del ejercicio de la medida en cuestión, no conlleva su invalidez constitucional por este aspecto.

Agotada la materia de estudio de la presente controversia constitucional y tomando en cuenta que han resultado infundados los conceptos de invalidez hechos valer por el Municipio actor, lo procedente es reconocer la validez constitucional de la Ley de Emergencia Policial, Reglamentaria de la Fracción XVIII del Artículo 85 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León.

Por lo expuesto y fundado se resuelve:

PRIMERO. Es parcialmente procedente pero infundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO. Se sobresee respecto de los actos precisados en el considerando segundo de este fallo.

TERCERO. Se reconoce la validez de la Ley de Emergencia Policial, Reglamentaria de la Fracción XVIII del Artículo 85 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, publicada en el Periódico Oficial de la entidad el viernes veintinueve de octubre de dos mil diez.

CUARTO. Son infundadas las omisiones atribuidas a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Nuevo León, precisadas en el inciso B) del considerando sexto de la presente resolución.

QUINTO. P. la presente resolución en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.

N. por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

Respecto de los puntos resolutivos primero y segundo:

Se aprobaron por unanimidad de diez votos de los señores Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., S.C. de G.V., P.D. y presidente S.M., respecto de los considerandos primero, segundo, tercero, cuarto y quinto relativos, respectivamente, a la competencia, a la certeza de los actos cuya invalidez se demanda, a la oportunidad en la presentación de la demanda, a la legitimación de las partes y a las causales de improcedencia.

Respecto del punto resolutivo tercero:

Se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros G.O.M., C.D., L.R., apartándose de algunas consideraciones, F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., apartándose de algunas consideraciones, S.C. de G.V., P.D. y presidente S.M., la propuesta contenida en el considerando sexto, relativo al estudio de fondo, en su inciso A).

Se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros G.O.M., C.D., L.R., apartándose de algunas consideraciones, F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., S.C. de G.V., P.D. y presidente S.M., la propuesta contenida en el considerando sexto, relativo al estudio de fondo, en su inciso C).

Se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., separándose de algunas consideraciones, Z.L. de L., P.R., A.M., S.C. de G.V., P.D. y presidente S.M., la propuesta contenida en el considerando sexto, relativo al estudio de fondo, en su inciso D).

Se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., S.C. de G.V., P.D. y presidente S.M., la propuesta contenida en el considerando sexto, relativo al estudio de fondo, en su inciso E).

Respecto del punto resolutivo cuarto:

Se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros G.O.M., C.D., L.R., en contra de algunas consideraciones, F.G.S., en contra de algunas consideraciones, Z.L. de L., P.R., A.M., S.C. de G.V., P.D. y presidente S.M., respecto del considerando sexto, relativo al estudio de fondo, en su inciso B). La señora Ministra L.R. reservó su derecho de formular voto concurrente.

Respecto del punto resolutivo quinto:

Se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., S.C. de G.V., P.D. y presidente S.M..

El señor M.S.A.V.H. no asistió a la sesión de doce de mayo de dos mil catorce, previo aviso a la presidencia.

El señor Ministro presidente S.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.

Nota: Las tesis de jurisprudencia P./J. 64/2009, P./J. 43/2003, P./J. 92/99 y P./J. 11/2006 citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página 1461, T.X., agosto de 2003, página 1296, Tomo X, septiembre de 1999, página 710 y Tomo XXIII, febrero de 2006, página 1527, respectivamente.

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1. Tesis P./J. 64/2009: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ACTOR DEBE SEÑALAR EN SU DEMANDA DE MANERA ESPECÍFICA LOS ACTOS Y NORMAS QUE IMPUGNE Y NO REALIZAR UNA MANIFESTACIÓN GENÉRICA O IMPRECISA DE ELLOS. Si se tiene en cuenta que conforme al artículo 22 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en sus fracciones VI y VII, en el escrito de demanda deberá señalarse la norma general o acto cuya invalidez se pretende así como, en su caso, el medio oficial en que se publicó y los conceptos de invalidez, es indudable que ante una manifestación imprecisa o genérica en el sentido de que se impugnan ‘todos los demás actos o normas relacionados con la litis de la controversia’, la Suprema Corte de Justicia de la Nación no puede analizar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de actos o normas generales que no se impugnaron específicamente. Lo anterior se corrobora con la jurisprudencia P./J. 135/2005, de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE SE ESTUDIE LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA O ACTO BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE EN LA DEMANDA LA CAUSA DE PEDIR.’, en la que este Tribunal en Pleno sostuvo que para estar en posibilidad de estudiar los actos o normas impugnados en una controversia constitucional, es necesario que el actor exprese, por lo menos, el agravio que estime le causan los motivos que originaron éste, es decir, que se contenga la expresión clara de la causa de pedir."

2. "Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"... III. Cuando de las constancias de autos apareciere claramente demostrado que no existe la norma o acto materia de la controversia, o cuando no se probare la existencia de ese último."

3. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"... II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."

4. Deben descontarse de dicho plazo los días 6, 7, 13, 14, 20, 21, 27 y 28 de noviembre, 4, 5, 11 y 12 de diciembre de dos mil diez, por corresponder a sábados y domingos, así como el 1 y 2 de noviembre, en los que, por acuerdo del Tribunal Pleno, se suspendieron las labores en esta Suprema Corte, además del 15 de noviembre por ser inhábil; lo anterior, con apoyo en los artículos 2o. y 3o. de la ley reglamentaria de la materia y los acuerdos del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación de dos de enero de dos mil seis.

5. "Artículo 163. En los órganos del Poder Judicial de la Federación, se considerarán como días inhábiles los sábados y domingos, el 1o. de enero, 5 de febrero, 21 de marzo, 1o. de mayo, 16 de septiembre y 20 de noviembre, durante los cuales no se practicarán actuaciones judiciales, salvo en los casos expresamente consignados en la ley."

6. Tesis P./J. 43/2003: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN. El artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece plazo específico para la promoción de la controversia constitucional respecto de omisiones, entendiéndose por éstas las que implican un no hacer del órgano demandado y que por su especial naturaleza crean una situación permanente que no se subsana mientras subsista la omisión, de tal suerte que dicha situación se genera y reitera día a día, lo que produce consecuencias jurídicas que se actualizan de igual forma. Esta peculiaridad lleva a considerar que el plazo para su impugnación se actualiza día a día mientras la omisión subsista."

7. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

8. Cabe recordar que por acuerdo de 16 de diciembre de 2010, la Comisión de Receso de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al segundo periodo de 2010, tuvo por presentados, por parte del Municipio actor, únicamente al presidente municipal y al síndico segundo, no así a quien se ostentó como secretario del citado Municipio, porque la representación recae en los primeros servidores públicos aludidos.

9. Fojas 18 a 24 de autos.

10. Foja 14 de autos.

11. "Artículo 27. El presidente municipal tiene a su cargo la representación del Ayuntamiento y la ejecución de las resoluciones del mismo, teniendo además, las siguientes facultades y obligaciones: ..."

"Artículo 31. Son facultades y obligaciones del síndico municipal o en su caso del síndico segundo:

"... II. Intervenir en los actos jurídicos que realice el Ayuntamiento en materia de pleitos y cobranzas y en aquellos en que sea necesario ejercer la personalidad jurídica que corresponde al Municipio conjuntamente con el presidente municipal."

12. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, junio de 1997, página 418, de contenido: "De conformidad con lo dispuesto por los artículos 27, primer párrafo y 31, fracción II, de la Ley Orgánica de la Administración Pública M. y 8o. del Reglamento de la Administración Pública del Municipio de Monterrey, ambos ordenamientos del Estado de Nuevo León, el presidente municipal del Ayuntamiento tiene la representación de éste y, por su parte, el síndico tiene la facultad de intervenir en los actos jurídicos que realice el Ayuntamiento en materia de pleitos y cobranzas y en aquellos en que sea necesario ejercer la personalidad jurídica que corresponde al Municipio, conjuntamente con el presidente municipal. Por tanto, ambos funcionarios tienen facultades para representar al Ayuntamiento de Monterrey, Nuevo León, para el efecto de ejercer en su nombre una acción de controversia constitucional."

13. En idénticos términos se resolvieron las controversias constitucionales 94/2009, 99/2009 y 100/2009, falladas el 31 de marzo de 2011, por unanimidad de once votos.

14. Fojas 266 y 267 del expediente.

15. "Artículo 34. A la Consejería Jurídica del gobernador, que estará a cargo de un consejero jurídico del gobernador, le corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

"... IX. Representar al gobernador del Estado en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los medios de control de la constitucionalidad local. La representación a que se refiere esta fracción comprende el desahogo de todo tipo de pruebas."

16. Foja 113 y siguientes del expediente.

17. "Artículo 60. Son atribuciones de los integrantes de la directiva las siguientes:

"I.D. presidente: ...

"c) Representar al Poder Legislativo en los asuntos de carácter legal y protocolario, pudiendo delegar dicha representación de acuerdo a lo dispuesto en el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso del Estado."

"Artículo 86 Bis. Durante los periodos de receso, el presidente de la Diputación Permanente será el presidente del Congreso, tendiendo para este efecto, las mismas atribuciones que para dicho cargo enuncian esta ley y el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso."

18. Texto: "En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."

19. "Artículo 21. (párrafo noveno y siguientes) ... La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución.

"Las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil, disciplinado y profesional. El Ministerio Público y las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para cumplir los objetivos de la seguridad pública y conformarán el Sistema Nacional de Seguridad Pública, que estará sujeto a las siguientes bases mínimas:

"a) La regulación de la selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación, reconocimiento y certificación de los integrantes de las instituciones de seguridad pública. La operación y desarrollo de estas acciones será competencia de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios en el ámbito de sus respectivas atribuciones.

"b) El establecimiento de las bases de datos criminalísticos y de personal para las instituciones de seguridad pública. Ninguna persona podrá ingresar a las instituciones de seguridad pública si no ha sido debidamente certificado y registrado en el sistema.

"c) La formulación de políticas públicas tendientes a prevenir la comisión de delitos.

"d) Se determinará la participación de la comunidad que coadyuvará, entre otros, en los procesos de evaluación de las políticas de prevención del delito así como de las instituciones de seguridad pública.

"e) Los fondos de ayuda federal para la seguridad pública, a nivel nacional serán aportados a las entidades federativas y Municipios para ser destinados exclusivamente a estos fines."

20. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"... XXIII. Para expedir leyes que establezcan las bases de coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, así como para establecer y organizar a las instituciones de seguridad pública en materia federal, de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de esta Constitución."

21. Al respecto, puede citarse la tesis: "FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES. Si bien es cierto que el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: ‘Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.’, también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado ‘facultades concurrentes’, entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como son: la educativa (artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV), la de salubridad (artículos 4o., párrafo tercero y 73, fracción XVI), la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general." (Jurisprudencia P./J. 142/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., enero de 2002, página 1042)

22. "VIII. El Congreso de la Unión, con el fin de unificar y coordinar la educación en toda la República, expedirá las leyes necesarias, destinadas a distribuir la función social educativa entre la Federación, los Estados y los Municipios, a fijar las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público y a señalar las sanciones aplicables a los funcionarios que no cumplan o no hagan cumplir las disposiciones relativas, lo mismo que a todos aquellos que las infrinjan."

23. "Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución."

24. "XXIX-C. Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución."

25. "XXIX-G. Para expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico."

26. "XXIX-L. Para expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de las entidades federativas y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de pesca y acuacultura, así como la participación de los sectores social y privado, y (sic)."

27. "Artículo 1. La presente ley es reglamentaria del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de seguridad pública y tiene por objeto regular la integración, organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Seguridad Pública, así como establecer la distribución de competencias y las bases de coordinación entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, en esta materia.

"Sus disposiciones son de orden público e interés social y de observancia general en todo el territorio nacional."

28. "Artículo 2. La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos y comprende la prevención especial y general de los delitos, la investigación para hacerla efectiva, la sanción de las infracciones administrativas, así como la investigación y la persecución de los delitos y la reinserción social del individuo, en términos de esta ley, en las respectivas competencias establecidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"El Estado desarrollará políticas en materia de prevención social del delito con carácter integral, sobre las causas que generan la comisión de delitos y conductas antisociales, así como programas y acciones para fomentar en la sociedad valores culturales y cívicos, que induzcan el respeto a la legalidad y a la protección de las víctimas."

29. "Artículo 3. La función de seguridad pública se realizará en los diversos ámbitos de competencia por conducto de las instituciones policiales, del Ministerio Público, de las instancias encargadas de aplicar las infracciones administrativas, de los responsables de la prisión preventiva y ejecución de penas, de las autoridades competentes en materia de justicia para adolescentes, así como por las demás autoridades que en razón de sus atribuciones deban contribuir directa o indirectamente al objeto de esta ley."

30. "Artículo 7. Conforme a las bases que establece el artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las instituciones de seguridad pública de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en el ámbito de su competencia y en los términos de esta ley, deberán coordinarse para:

"I. Integrar el sistema y cumplir con sus objetivos y fines;

"II. Formular políticas integrales, sistemáticas, continuas y evaluables, así como programas y estrategias, en materia de seguridad pública;

"III. Ejecutar, dar seguimiento y evaluar las políticas, estrategias y acciones, a través de las instancias previstas en esta ley;

"IV. Proponer, ejecutar y evaluar el Programa Nacional de Procuración de Justicia, el Programa Nacional de Seguridad Pública y demás instrumentos programáticos en la materia previstos en la Ley de Planeación;

"V. Distribuir a los integrantes del sistema, actividades específicas para el cumplimiento de los fines de la seguridad pública;

"VI. Regular los procedimientos de selección, ingreso, formación, actualización, capacitación, permanencia, evaluación, reconocimiento, certificación y registro de los servidores públicos de las instituciones de seguridad pública;

"VII. Regular los sistemas disciplinarios, así como de reconocimientos, estímulos y recompensas;

"VIII. Determinar criterios uniformes para la organización, operación y modernización tecnológica de las instituciones de seguridad pública;

"IX. Establecer y controlar bases de datos criminalísticos y de personal;

"X. Realizar acciones y operativos conjuntos de las instituciones de seguridad pública;

"XI. Participar en la protección y vigilancia de las instalaciones estratégicas del país en los términos de esta ley y demás disposiciones aplicables;

(Adicionada, D.O.F. 17 de abril de 2012)

"XII.G. que todos los centros de readaptación social, establecimientos penitenciarios o centros de internamiento para menores, federales o de las entidades federativas, cualquiera que sea su denominación, cuenten con equipos que permitan bloquear o anular de manera permanente las señales de telefonía celular, de radiocomunicación, o de transmisión de datos o imagen dentro del perímetro de los mismos;

"XIII. Determinar la participación de la comunidad y de instituciones académicas en coadyuvancia de los procesos de evaluación de las políticas de prevención del delito, así como de las instituciones de seguridad pública, a través de mecanismos eficaces;

"XIV. Implementar mecanismos de evaluación en la aplicación de los fondos de ayuda federal para la seguridad pública;

"XV. Fortalecer los sistemas de seguridad social de los servidores públicos, sus familias y dependientes, e instrumentar los complementarios a éstos, y

"XVI. Realizar las demás acciones que sean necesarias para incrementar la eficacia en el cumplimiento de los fines de la seguridad pública."

31. "Artículo 8. La coordinación, evaluación y seguimiento de lo dispuesto en esta ley, se hará con respeto a las atribuciones que la Constitución establece para las instituciones y autoridades que integran el sistema."

32. "Artículo 39. La concurrencia de facultades entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, quedará distribuida conforme a lo siguiente:

"A.C. a la Federación, por conducto de las autoridades competentes:

"I. Proponer las acciones tendientes a asegurar la coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios;

"II. Respecto del desarrollo policial:

"a) En materia de carrera policial, proponer al Consejo Nacional:

"1. Las políticas relativas a la selección, ingreso, permanencia, estímulos, promoción, reconocimiento y terminación del servicio de los integrantes de las instituciones policiales, de acuerdo al modelo policial, conforme a la normatividad aplicable;

"2. Los lineamientos para los procedimientos de carrera policial que aplicarán las autoridades competentes;

"b) En materia de profesionalización, proponer al Consejo Nacional:

"1. El programa rector que contendrá los aspectos de formación, capacitación, adiestramiento, actualización e investigación académica, así como integrar las que formulen las instancias del sistema;

"2. Los procedimientos aplicables a la profesionalización;

"3. Los criterios para el establecimiento de las academias e institutos, y

"4. El desarrollo de programas de investigación y formación académica.

"c) En materia de régimen disciplinario, proponer al Consejo Nacional los lineamientos para la aplicación de los procedimientos respectivos.

"III. Coordinar las acciones para la vigilancia y protección de las instalaciones estratégicas, y

"IV. Las demás que establezcan otras disposiciones legales.

"B. Corresponde a la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias:

"I.G. el cumplimiento de la presente ley y demás disposiciones que deriven de ésta;

"II. Contribuir, en el ámbito de sus competencias, a la efectiva coordinación del sistema;

"III. Aplicar y supervisar los procedimientos relativos a la carrera policial, profesionalización y régimen disciplinario;

"IV. Constituir y operar las comisiones y las academias a que se refiere esta ley;

"V. Asegurar su integración a las bases de datos criminalísticos y de personal;

"VI. Designar a un responsable del control, suministro y adecuado manejo de la información a que se refiere esta ley;

"VII. Integrar y consultar en las bases de datos de personal de seguridad pública, los expedientes de los aspirantes a ingresar en las instituciones policiales;

"VIII. A. de contratar y emplear en las instituciones policiales a personas que no cuentan con el registro y certificado emitido por el centro de evaluación y control de confianza respectivo;

"IX. Coadyuvar a la integración y funcionamiento del desarrollo policial, ministerial y pericial;

".E. centros de evaluación y control de confianza, conforme a los lineamientos, procedimientos, protocolos y perfiles determinados por el Centro Nacional de Certificación y Acreditación, así como garantizar la observancia permanente de la normatividad aplicable;

"XI. Integrar y consultar la información relativa a la operación y desarrollo policial para el registro y seguimiento, en las bases de datos criminalísticos y de personal de seguridad pública;

"XII. Destinar los fondos de ayuda federal para la seguridad pública exclusivamente a estos fines y nombrar a un responsable de su control y administración;

"XIII. Participar en la ejecución de las acciones para el resguardo de las instalaciones estratégicas del país;

"XIV. Solicitar la colaboración de los prestadores de servicios de telecomunicaciones, conforme a las disposiciones aplicables, para que en el ámbito técnico operativo se restrinja de manera permanente todo tipo de comunicación, ya sea transmisión de voz, datos, o imagen en los Centros de Readaptación Social Federales y de las entidades federativas, cualquiera que sea su denominación, y

"XV. Las demás atribuciones específicas que se establezcan en la ley y demás disposiciones aplicables.

"Los Estados y los Municipios podrán coordinarse para hacer efectivo lo previsto en el artículo 115, fracciones III, inciso h) y VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Las leyes estatales de seguridad pública podrán establecer la posibilidad de coordinación, y en su caso, los medios para la más eficaz prestación del servicio de seguridad pública entre un Estado y sus Municipios."

33. "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"... III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

"... h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e

"... Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.

"Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las Legislaturas de los Estados respectivas. Asimismo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio."

34. "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"... VII. La policía preventiva estará al mando del presidente municipal en los términos de la Ley de Seguridad Pública del Estado. A. acatará las órdenes que el gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.

"El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente."

35. "Artículo 1. La presente ley es de orden público, de interés social y tiene por objeto:

"I. Regular la función de seguridad pública y la prestación de los servicios inherentes a cargo del Estado, los Municipios y las instancias auxiliares legalmente constituidas de conformidad a esta ley y a la normatividad aplicable;

"II. Establecer las bases generales de coordinación entre las autoridades federales, del Estado, de los Municipios y demás instancias de seguridad pública; y

"III. Fijar las condiciones generales para la profesionalización y servicio de carrera del personal e instituciones preventivas de seguridad pública del Estado y de los Municipios."

36. "Artículo 125. El Ejecutivo del Estado podrá celebrar convenios con los Municipios del Estado, previa aprobación de los Ayuntamientos correspondientes, para que a solicitud de éstos de manera directa las autoridades de Seguridad Pública del Estado se hagan cargo de manera temporal de la prestación del servicio público de policía, o bien se preste coordinadamente entre ambos niveles de gobierno, conforme a las prescripciones que prevé esta ley y en los términos del convenio respectivo."

37. "Artículo 124. La Policía M. estará bajo el mando del presidente municipal, en los términos que prevé el artículo 115 fracción VII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; sin embargo, deberá acatar las órdenes que, de acuerdo con lo establecido en la Ley Reglamentaria de la Fracción XVIII del Artículo 85 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, le transmita el titular del Ejecutivo Estatal en casos de fuerza mayor o alteración grave del orden público."

38. Resuelta en sesión de catorce de julio de dos mil cinco.

39. Resuelta en sesión de catorce de junio de dos mil doce.

40. Texto: "En atención al principio de división funcional de poderes, los órganos legislativos del Estado cuentan con facultades o competencias de ejercicio potestativo y de ejercicio obligatorio, y en su desarrollo pueden incurrir en diversos tipos de omisiones. Por un lado, puede darse una omisión absoluta cuando aquéllos simplemente no han ejercido su competencia de crear leyes ni han externado normativamente voluntad alguna para hacerlo; por otro lado, puede presentarse una omisión relativa cuando al haber ejercido su competencia, lo hacen de manera parcial o simplemente no la realizan integralmente, impidiendo el correcto desarrollo y eficacia de su función creadora de leyes. Ahora bien, combinando ambos tipos de competencias o facultades -de ejercicio obligatorio y de ejercicio potestativo-, y de omisiones -absolutas y relativas-, pueden presentarse las siguientes omisiones legislativas: a) Absolutas en competencias de ejercicio obligatorio, cuando el órgano legislativo tiene la obligación o mandato de expedir una determinada ley y no lo ha hecho; b) R. en competencias de ejercicio obligatorio, cuando el órgano legislativo emite una ley teniendo una obligación o un mandato para hacerlo, pero lo realiza de manera incompleta o deficiente; c) Absolutas en competencias de ejercicio potestativo, en las que el órgano legislativo decide no actuar debido a que no hay ningún mandato u obligación que así se lo imponga; y, d) R. en competencias de ejercicio potestativo, en las que el órgano legislativo decide hacer uso de su competencia potestativa para legislar, pero al emitir la ley lo hace de manera incompleta o deficiente."

41. Controversia constitucional 14/2005, resuelta el 3 de octubre de 2005.

42. "Artículo 125. El Ejecutivo del Estado podrá celebrar convenios con los Municipios del Estado, previa aprobación de los Ayuntamientos correspondientes, para que a solicitud de éstos de manera directa las autoridades de Seguridad Pública del Estado se hagan cargo de manera temporal de la prestación del servicio público de policía, o bien se preste coordinadamente entre ambos niveles de gobierno, conforme a las prescripciones que prevé esta ley y en los términos del convenio respectivo."

43. "Artículo 124. La Policía M. estará bajo el mando del presidente municipal, en los términos que prevé el artículo 115 fracción VII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; sin embargo, deberá acatar las órdenes que, de acuerdo con lo establecido en la Ley Reglamentaria de la Fracción XVIII del Artículo 85 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, le transmita el titular del Ejecutivo Estatal en casos de fuerza mayor o alteración grave del orden público."

44. Supra nota 32

45. Supra nota 28.

46. Supra nota 31

47. Cámara de Origen, Diputados, dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales con proyecto de decreto, que reforma y adiciona el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 15 de junio de 1999.

48. "Artículo primero. La presente ley es de orden público y de interés general, y tiene por objeto reglamentar la facultad que al Ejecutivo del Estado le confiere el artículo 85, fracción XVIII, parte final, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, en concordancia con el artículo 115, fracción VII, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

49. "Artículo segundo. Cuando el Ejecutivo Estatal determine la existencia de hechos o acontecimientos presentes o futuros inminentes de fuerza mayor, o que por cualquier motivo alteren gravemente el orden público de uno o más Municipios del Estado, podrá emitir órdenes y deberán acatarlas las policías municipales requeridas para tal efecto, respecto de operativos o estrategias de seguridad pública que dependerán de un mando estatal."

50. "Artículo tercero. Los elementos que intervengan en el mando o en las acciones operativas de las corporaciones de policía del Municipio respecto del que se haya hecho la declaratoria, tendrán la obligación de acatar las órdenes que directamente o por conducto de su representante acreditado, transmita el Ejecutivo Estatal en los términos de esta ley.

"El servidor público municipal que incumpla con lo anterior será sujeto a las sanciones penales y administrativas correspondientes.

"Esta obligación permanecerá durante todo el tiempo en que la emergencia subsista y hasta la notificación de la cesación de sus efectos."

51. "Artículo cuarto. El ejercicio de esta prerrogativa será únicamente a iniciativa del Ejecutivo Estatal, en condiciones de emergencia estrictamente eventual, temporal y nunca será motivada por fallas o insuficiencias estructurales, ni podrá incidir permanentemente en las políticas públicas municipales en materia de seguridad pública.

"Cesados los efectos de la declaratoria, la dirección, mando y estrategia del presidente municipal permanecerá conservándose autónoma y sin alteración alguna."

52. "Artículo quinto. Cuando el titular del Ejecutivo del Estado juzgue que se ha incurrido en alguna de las hipótesis anteriores, podrá hacer la declaratoria correspondiente, asumiendo de manera inmediata y transitoria la facultad de transmitir órdenes a la policía del Municipio o Municipios que correspondan."

53. "Artículo sexto. La facultad de emitir la declaratoria corresponde de manera exclusiva e indelegable al gobernador del Estado. La supervisión y ejecución de sus instrucciones operativas podrá delegarlas en el secretario general de Gobierno, el secretario de Seguridad Pública o el servidor público que designe para tal efecto.

"Esta delegación de facultades operativas debe formar parte de la declaratoria para que surta efectos."

54. "Artículo séptimo. La declaratoria deberá ser publicada en el Periódico Oficial del Estado a más tardar dentro de las 48-cuarenta y ocho horas siguientes a su emisión.

"La obligatoriedad de acatar estas instrucciones será inmediata a partir de su notificación por oficio o por cualquier otro medio al presidente municipal o al secretario del Ayuntamiento o al titular de la Policía M., y no estará supeditada a la publicación de la misma.

"La cesación de los efectos de la declaratoria se hará conforme al mismo procedimiento."

Esta ejecutoria se publicó el viernes 27 de junio de 2014 a las 09:30 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 8 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 43 de la respectiva Ley Reglamentaria, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 30 de junio de 2014, para los efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 19/2013.