Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Luis María Aguilar Morales |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 16, Marzo de 2015, Tomo I , 410 |
| Fecha de publicación | 31 Marzo 2015 |
| Fecha | 31 Marzo 2015 |
| Número de resolución | 38/2013 |
| Número de registro | 41678 |
| Materia | Derecho Fiscal |
| Emisor | Pleno |
En la sentencia que se dictó en la citada acción de inconstitucionalidad se desestimó la causa de improcedencia que hizo valer el procurador general de la República en relación con el artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil catorce, consistente en que dicho precepto no puede considerarse una norma desde el punto de visto formal y material, dado que constituye una simple autorización administrativa para que el titular del Poder Ejecutivo Federal pueda contratar deuda pública.
El precepto cuya invalidez se demanda, en la parte que interesa, dispone:
"Artículo 2o. Se autoriza al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para contratar y ejercer créditos, empréstitos y otras formas del ejercicio del crédito público, incluso mediante la emisión de valores, en los términos de la Ley General de Deuda Pública y para el financiamiento del presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2014, por un monto de endeudamiento neto interno hasta por 570 mil millones de pesos. Asimismo, el Ejecutivo Federal y las entidades de control directo podrán contratar obligaciones constitutivas de deuda pública interna adicionales a lo autorizado, siempre que el endeudamiento neto externo sea menor al establecido en el presente artículo o en el presupuesto de las entidades respectivas en un monto equivalente al de dichas obligaciones adicionales. El Ejecutivo Federal queda autorizado para contratar y ejercer en el exterior créditos, empréstitos y otras formas del ejercicio del crédito público, incluso mediante la emisión de valores, para el financiamiento del presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2014, así como para canjear o refinanciar obligaciones del sector público federal, a efecto de obtener un monto de endeudamiento neto externo de 10 mil millones de dólares de los Estados Unidos de América, el cual incluye el monto de endeudamiento neto externo que se ejercería con organismos financieros internacionales. De igual forma, el Ejecutivo Federal y las entidades de control directo podrán contratar obligaciones constitutivas de deuda pública externa adicionales a lo autorizado, siempre que el endeudamiento neto interno sea menor al establecido en el presente artículo o en el presupuesto de las entidades respectivas, en un monto equivalente al de dichas obligaciones adicionales. El cómputo de lo anterior se realizará, en una sola ocasión, el último día hábil bancario del ejercicio fiscal de 2014 considerando el tipo de cambio para solventar obligaciones denominadas en moneda extranjera pagaderas en la República Mexicana que publique el Banco de México en el Diario Oficial de la Federación, así como la equivalencia del peso mexicano con otras monedas que dé a conocer el propio Banco de México, en todos los casos en la fecha en que se hubieren realizado las operaciones correspondientes.
"También se autoriza al Ejecutivo Federal para que, a través de la propia Secretaría de Hacienda y Crédito Público, emita valores en moneda nacional y contrate empréstitos para canje o refinanciamiento de obligaciones del erario federal, en los términos de la Ley General de Deuda Pública. Asimismo, el Ejecutivo Federal queda autorizado para contratar créditos o emitir valores en el exterior con el objeto de canjear o refinanciar endeudamiento externo.
"Las operaciones a las que se refiere el párrafo anterior no deberán implicar endeudamiento neto adicional al autorizado para el ejercicio fiscal de 2014. ..."
En la sentencia se desestima la causa de improcedencia, con el argumento consistente en que las acciones de inconstitucionalidad son procedentes en contra de las Leyes de Ingresos, dado que sus disposiciones son de naturaleza formal y materialmente legislativas, con independencia de que sus normas únicamente contengan autorizaciones, ya que éstas deben analizarse como normas de atribución de competencias y no como normas dirigidas a particulares. En efecto, el hecho de que una norma confiera una autorización implica que dota al destinatario de una facultad que podrá ejercer dentro de su esfera de competencia; de manera que en un caso así se trata de actos legislativos formales y materiales.
En relación con lo anterior, aun cuando comparto el sentido de la determinación que se adopta en la sentencia por cuanto a desestimar la causa de improcedencia que hizo valer el procurador general de la República, lo cierto es que considero que las razones deben ser distintas, lo que motiva el presente voto concurrente.
El concepto de "normas de carácter general" establecido en el artículo 105, fracción II, de la Constitución, no comprende cualquier norma, sino únicamente aquellas que tengan el carácter de ley desde el punto de vista formal y material y, además, que reúnan las características de generalidad, abstracción e impersonalidad.
En este contexto, existen casos en los que las leyes de ingresos no pueden considerarse ordenamientos legales desde el punto de vista material, sino únicamente formal. Estos casos se actualizan cuando las disposiciones legales que se contienen en tales leyes revisten características de actos administrativos mediante los cuales se confiere al titular del Poder Ejecutivo Federal o a los titulares de los Poderes Ejecutivos Locales la posibilidad de contratar financiamiento adicional para supuestos particulares y concretos. Se trata de un acto de autorización administrativa que contiene una mera referencia en la aplicación de otras leyes que sí establecen supuestos de ejercicio general, como podría ser la Ley General de Deuda Pública.
En la especie, el procurador general de la República considera que el artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil catorce, que se transcribió con anterioridad, tiene las características mencionadas en el párrafo anterior; de manera que no puede ser considerado una "norma de carácter general" para efectos de la acción de inconstitucional, de modo que ésta resulta improcedente.
Respetuosamente, considero que la citada causa de improcedencia debe desestimarse con argumentos distintos a los que se sostienen en la sentencia. En efecto, el análisis del mencionado precepto legal revela que sí se trata de una ley desde el punto de vista formal y material susceptible de impugnarse vía acción de inconstitucionalidad. Para sustentar este aserto, es necesario tener presente que el referido artículo prevé una facultad amplia para que el titular del Poder Ejecutivo Federal pueda contratar deuda pública neta, interna, para incentivar el crecimiento económico. Así, el artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil catorce no prevé una autorización especial de endeudamiento para una situación específica y concreta, sino que establece una facultad genérica, abstracta y general para que pueda contratarse deuda pública por distintas vías.
En otras palabras, el precepto, cuya invalidez se demanda, no prevé una autorización para un contrato o un empréstito específico para ejecutar una obra determinada -supuesto en el cual la norma no podría considerarse ley desde el punto de vista material-, sino que establece facultades mediante las cuales se permite al titular del Poder Ejecutivo Federal que lleve a cabo actos para lograr un endeudamiento neto interno. Siendo así, no se trata de un mero acto de autorización administrativa, sino de un acto formal y materialmente legislativo, al tener las características de generalidad, abstracción e impersonalidad.
Estimo que son las razones anteriores las que debieron sostenerse en la sentencia para desestimar la causa de improcedencia que formuló el procurador general de la República.
Este voto se publicó el viernes 13 de marzo de 2015 a las 09:00 horas en el Semanario Judicial de la Federación.
