Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro José Ramón Cossío Díaz |
| Número de registro | 41769 |
| Fecha | 31 Julio 2015 |
| Fecha de publicación | 31 Julio 2015 |
| Número de resolución | 86/2009 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 20, Julio de 2015, Tomo I, 135 |
| Emisor | Pleno |
Voto particular que formula el M.J.R.C.D. en la acción de inconstitucionalidad 86/2009.
En sesión 5 de febrero de 2015 el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió por unanimidad de diez votos la acción de inconstitucionalidad citada al rubro, en la que se declaró la invalidez del artículo 147 de la Ley de Salud Pública del Estado de Baja California, en la porción normativa que indicaba "no dependientes", para quedar de la manera siguiente: "Artículo 147. Se entiende por centros de desarrollo infantil, el establecimiento donde se brinda cuidado temporal, alimentación y que en su caso brinden educación inicial, a menores en edad lactante, maternal, preescolar y menores con discapacidad no dependientes, cualquiera que sea su denominación."
Si bien comparto el sentido de la sentencia en cuanto a declarar la invalidez de dicha porción normativa, no así el tratamiento y los efectos dados. No los puedo compartir, pues considero que por tratarse de una resolución que impactará de forma fundamental en una política pública, deben modularse los efectos. La sentencia determinó que la invalidez entrará en vigor al día siguiente de la notificación al Congreso del Estado de Baja California y que el legislador local deberá incluir el ajuste a todo el marco legislativo aplicable, a más tardar, en su siguiente periodo ordinario de sesiones.
Razones de la mayoría
La sentencia determinó que, el calificativo "no dependiente" del artículo 147, párrafo primero, de la Ley de Salud Pública para el Estado de Baja California es inconstitucional a la luz del artículo 1o. constitucional, párrafos primero, segundo y quinto, artículo 4o. párrafo octavo y de los artículos 1, 4, 5 y 7, de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, así como los puntos I, II y III de la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad.
Efectos
Declarada la invalidez de la porción normativa, con fundamento en las normas constitucionales y convencionales aludidas, de modo que la nueva redacción del precepto incluya a todos los menores con discapacidad -independientemente del tipo de discapacidad que padezcan- en los centros de desarrollo infantil, la mayoría determinó que esta surtirá efecto a partir de la notificación de los puntos resolutivos al Congreso del Estado de Baja California y que el Poder Legislativo del Estado deberá instrumentar las actuaciones legislativas que permitan reparar y prevenir las violaciones advertidas en este medio de control, y que a más tardar, durante el siguiente periodo de sesiones se realicen las reformas para armonizar todas sus normas y disposiciones a las leyes generales, a las convenciones internacionales y a las normas oficiales mexicanas, de modo que la legislación local se ajuste a un modelo social inclusivo de los derechos de los niños con discapacidad.
Razones del disenso
Como he adelantado, comparto el sentido de la sentencia, en cuanto a declarar fundado el concepto de invalidez, relativo a la discriminación por discapacidad dependiente, pues considero, como la mayoría, que la distinción hecha en la norma sí resulta inválida; sin embargo, difiero en cuanto al tratamiento que dieron, pues me parece que el sistema de seguridad de guarderías debe llevarse a cabo en su integridad y no sólo a partir de la ley impugnada. La propuesta que hice durante la discusión y que ahora formuló como voto particular -considero- pudo fortalecer de manera importante la sentencia. A continuación expongo dichas consideraciones, mismas que me impiden compartir los efectos de la sentencia.
Si bien es cierto, como lo afirma la sentencia, que en "el cuerpo normativo en su conjunto" (refiriéndose a la Ley de Salud Pública para el Estado de Baja California) no se contempla disposición alguna que verifique la existencia de centros de desarrollo infantil para menores con discapacidad dependiente, sí existen otros ordenamientos del ámbito local: la Ley para las Personas con Discapacidad en el Estado de Baja California, que establecen, centros especializados denominados "centros de atención múltiple", los cuales justamente tienen por función atender, y en ningún caso pueden negarse, a aquellos menores que requieren educación especial.
Cabe decir también que, la distinción entre niños con discapacidad dependientes y no dependientes no es creada directamente en la ley local impugnada, sino que está contemplada en el artículo 3o. de la Ley para Personas con Discapacidad en el Estado de Baja California, así como en la NOM-167-SSA1-1997 para la prestación de servicios de asistencia social para menores y adultos mayores.
Luego bien, la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad establece en su artículo 5., punto 4: "no se considerarán discriminatorias, las medidas específicas que sean necesarias para acelerar o lograr la igualdad de hecho de las personas con discapacidad". Ésta no es tajante en cuanto a la imposibilidad de distinción entre individuos con discapacidad o dependencia, sin embargo, del análisis de las observaciones sobre los informes presentados por México y Costa Rica al Comité de Derechos de las Personas con Discapacidad CRPD/C/MEX/CO/1 y CRPD/C/CRI/CO/1, de veintisiete de octubre y doce de mayo de dos mil catorce, respectivamente, puede apreciarse la existencia de dos modelos de educación en relación con las personas con discapacidad.
Un modelo segregador y especializado relativo a Costa Rica o de educación especial referido a México, y un modelo de educación inclusiva en todos los niveles de educación, que es el que el comité exhorta a ambos países a reconocer en su legislación y políticas internas. En ambas observaciones se refiere a la capacitación docente. En el caso particular de las observaciones sobre el informe de México, el comité llama al Estado a "reconocer en su legislación y políticas, un sistema de educación inclusiva y a desarrollar los ajustes razonables con los recursos presupuestarios suficientes y la formación adecuada de los docentes regulares."
Ahora bien, también me resulta claro que las recomendaciones del informe son sobre políticas públicas que debe adoptar el Estado parte, que tiene que enfrentar este informe contra un sistema educativo previamente existente que no se ajusta a sus recomendaciones y que no puede ser transformado de manera inmediata mediante una declaratoria de invalidez; esto implicaría ignorar los costes económicos y sociales que se generan y que resultarían imprevisibles para el Estado.
Basado en que son observaciones del Comité de Derechos de las Personas con Discapacidad y que éstas se refieren a la orientación de recursos presupuestarios y capacitación docente, si bien comparto la declaratoria de invalidez, considero que como Tribunal, debemos ser sensibles a los posibles efectos de nuestras declaraciones de invalidez y modularlos con base en el artículo 41, fracción IV, de la Ley reglamentaria del artículo 105, fracciones I y II, que establece: "Las sentencias deberán contener: ... IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. ..."
De este modo, los derechos humanos contenidos en tratados no deben ser todos interpretados en una clave todo-o-nada, sino que, como en este caso, se debió reconocer que se establecen objetivos a alcanzar que han de traducirse en el reconocimiento de los modelos, en la asignación de recursos presupuestarios y en la capacitación de personas. Pretender una transformación inmediata, mediante una invalidez normativa así, pura y dura, constituye una solución artificial que incluso puede socavar el derecho que se busca proteger.
Por ello, creo que se debieron construir alternativas frente a los distintos órganos e instrumentos utilizados para asegurar el cumplimiento de los tratados y convenciones firmadas por el Estado Mexicano, los cuales deben ser analizados e incorporadas en cada una de nuestras resoluciones tomando en cuenta su finalidad y objetivos.
Es por ello que, desde mi punto de vista, lo conveniente hubiera sido modular los efectos de la declaratoria para que surtiese sus efectos hasta el próximo primero de enero del dos mil dieciséis, cosa que nos autoriza la ley, en el entendido de que a partir del momento de la notificación, debiera iniciarse el proceso de capacitación del personal docente y la presupuestación para el próximo ejercicio, a fin de implementar el modelo de educación inclusiva a que se refieren las observaciones.
Entonces, si bien estuve de acuerdo con los argumentos, creo que por ser ésta una materia de política pública, se pudo completar esto con los elementos que señalé para así generar una condición en la cual se dilatasen los efectos de la invalidez para entrar en vigor dentro de un año y ordenar como parte de la sentencia, y como parte de lo que se suele hacer en este tipo de ejercicios -que requieren medidas, presupuestos, capacitaciones, etcétera- la condición de estos efectos.
Ésta fue mi propuesta. Reitero: estuve de acuerdo con la invalidez, pero que dado el tamaño de la tarea por realizar en el caso, la sentencia debió generar también las condiciones materiales para poderlas soportar. Por estas razones, reservé mi derecho a formular el presente voto particular.
Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 29 de mayo de 2015.
Este voto se publicó el viernes 10 de julio de 2015 a las 10:05 horas en el Semanario Judicial de la Federación.