Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto concurrente que formula el Ministro J.M.P.R., en el amparo en revisión 295/2014.

I). Antecedentes:

De las constancias integradoras del juicio de amparo en revisión, se desprende que la parte quejosa, promovió amparo directo en contra de los actos siguientes:

a) Decreto por el que se reforman los artículos 2o., primer y tercer párrafos; 3o., 6o., 8o., primer párrafo y fracciones II y III; 10, fracciones I, III, VI y VII; 12, fracciones VI, X y XII; 13, fracciones IV, VII y VIII; 16, primer párrafo; 20, fracción II, 21; 29; 30, primer y segundo párrafos; 31; 32, primer párrafo; 33, fracciones IV, VI, IX y XV; 34, segundo párrafo; 41, quinto párrafo; 44, tercer párrafo; 48, segundo y cuarto párrafos; 56, segundo párrafo; 57, fracción I; 58, primer párrafo; 59, segundo párrafo; 65, fracciones II, VI y VII; 67, fracción III; 69, segundo párrafo y tercero en su inciso g); 70, primer párrafo; 71, primer párrafo; 72 y 75, fracciones XII, XV y XVI; se adicionan la fracción IV al artículo 8o.; las fracciones VIII, IX y X, y un último párrafo al artículo 10; las fracciones V y VI al artículo 11; un segundo párrafo a la fracción I, una fracción V Bis y una fracción XII Bis al artículo 12; las fracciones I Bis, II Bis, XI Bis, XII Bis, XII Ter, XII Quáter y XII Quintus al artículo 14; un segundo párrafo, recorriéndose en su orden los párrafos subsecuentes, al artículo 15; un artículo 24 Bis; un quinto párrafo al artículo 25; un artículo 28 Bis; las fracciones IV Bis, XVI y XVII al artículo 33; un segundo párrafo, recorriéndose el párrafo subsecuente, al artículo 42; un tercer párrafo, recorriéndose el párrafo subsecuente, al artículo 56; los párrafos quinto y sexto al artículo 58; las fracciones VIII, IX, X, XI y XII al artículo 65, y una fracción XVII al artículo 75, y se derogan la fracción IV del artículo 11; la fracción VII del artículo 12, y el último párrafo del artículo 75, de la Ley General de Educación.

b) Decreto por el cual se expide la Ley General del Servicio Profesional Docente (cuyos artículos del 1 al 83 sustantivos y del primero al vigésimo segundo transitorios se tildan de inconstitucionales), y

c) Decreto por el cual se expide la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (cuyos artículos del 1 al 68 sustantivos y del primero al décimo tercero transitorios, se tildan de inconstitucionales); todos los decretos fueron publicados en el Diario Oficial de la Federación del 11 de septiembre de 2013 (segunda sección), y se combaten por ser notoriamente inconstitucionales mediante la presente demanda de garantías.

Los anteriores actos fueron reclamados de las siguientes autoridades:

1 Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

2 Cámara de Senadores del Congreso de la Unión.

3. Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.

4. Secretario de Gobernación.

5. Director del Diario Oficial de la Federación.

Se desprende también, que el Juez de Distrito que conoció del asunto, admitió la demanda y seguidos los trámites procesales correspondientes, celebró la audiencia constitucional y emitió sentencia, en la que básicamente:

• Sobreseyó en el juicio, respecto de actos del secretario de Gobernación y del director general adjunto del Diario Oficial de la Federación, y

• Negó el amparo solicitado por la parte quejosa.

Para ello, el Juez de Distrito, entre otros rubros, analizó la legitimidad de las partes, las causales de improcedencia que invocaron las autoridades responsables y previo al estudio de los conceptos de violación, determinó fijar la litis, únicamente en lo que se refiere a los artículos 52, 53, octavo y noveno transitorios de la Ley General del Servicio Profesional Docente, considerando que dichos preceptos, regulan lo relativo a la permanencia en el servicio, aspecto en el que se centraron los distintos argumentos de defensa formulados por la parte quejosa, mismos que, en general, alegaron, entre otras, las siguientes violaciones:

• Violación al principio de irretroactividad;

• Afectación a derechos adquiridos;

• Vulneración al derecho a la inamovilidad y estabilidad en el empleo;

• Antinomia entre Ley Federal del Trabajo y la Ley General del Servicio Profesional Docente;

• Afectación a la libertad de trabajo, derivada de la obligatoriedad de las evaluaciones,

• Violación a la garantía de audiencia ante el cese de no aprobar las evaluaciones;

• El tribunal que conocerá de las controversias derivadas de la aplicación de las leyes impugnadas, será uno de carácter administrativo y no laboral;

• Violación a los derechos humanos contenidos en tratados internacionales (recurso efectivo, etc.), y

• Cancelación del derecho de asociación sindical.

Lo anterior, entre otras violaciones a los derechos humanos denunciadas de forma específica o genérica por parte de la parte quejosa, que motivaron un estudio exhaustivo de las mismas, que llevó al Juez de Distrito del conocimiento a, fundamentalmente, resolver en parte, el sobreseimiento del juicio respecto de algunos actos y autoridades, y la negativa del amparo y protección de la justicia federal en los términos señalados en la sentencia al efecto emitida.

Contra ello, la parte quejosa, interpuso el recurso de revisión que nos ocupa, en el que en esencia, este Alto Tribunal resolvió dejar firme el sobreseimiento y la negativa del amparo y protección solicitados.

Para ello, si bien quienes integramos el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, compartimos por unanimidad el sentido del fallo, lo cierto es que durante las sesiones en que se discutieron este y otros asuntos relacionados, expresé mi disenso respecto de algunas consideraciones contenidas en la sentencia que finalmente fue aprobada, en términos del voto mayoritario que se obtuvo en cada uno de los apartados correspondientes.

Por tal motivo, me reservé el derecho de formular el voto concurrente correspondiente, mismo que expreso por este medio, respecto de cada uno de los temas en que considero pertinente hacer constar mi particular apreciación que si bien, en todos los casos, arriba a similar conclusión que la aprobada por la mayoría, descansa en bases jurídicas distintas o complementarias, según se explica en los siguientes apartados.

II). Fijación de la litis en el recurso de revisión:

Durante la sesión celebrada el veintidós de junio de dos mil quince, externé mi opinión en el sentido de compartir que la litis debía fijarse en cuanto a la impugnación de los artículos 52, 53, octavo y noveno transitorios de la Ley General del Servicio Profesional Docente; sin embargo, atendiendo a que otros preceptos y leyes educativas habían sido también motivo de impugnación, era pertinente explicar de mejor forma, el porqué la litis sólo se centraría en los cuatro preceptos citados, ya que por ejemplo, el artículo 75 de la Ley General del Servicio Profesional Docente, era materia de conceptos de violación y además, objeto de respuesta específica por parte del Juez de Distrito.

Al respecto, únicamente quisiera complementar que si bien la fijación de la litis, quedó establecida en este recurso de revisión, partiendo del hecho de que la litis que a su vez fijó el Juez de Distrito, no fue combatida en esta vía, es mi opinión que sobre ello, es pertinente señalar lo siguiente:

• Los cuatro artículos en que se centra la litis, son el eje principal respecto al cual opera el sistema de permanencia en el Servicio Profesional Docente y respecto al cual, descansa la defensa incluida en los argumentos planteados como conceptos de violación.

• Si bien en la resolución del Juez de Distrito y en la sentencia respecto a la cual se emite el presente voto concurrente, se hace referencia a otros preceptos relacionados de la Ley General del Servicio Profesional Docente, lo cierto es que los mismos, son más bien o preceptos no relacionados con la esencia de los argumentos planteados como conceptos de violación, o preceptos que tienen una aplicación instrumental o indirecta, sujeta a la consecuencia de lo que se ha resuelto respecto a los cuatro artículos que constituyen el eje de análisis de la litis planteada; ello, sin dejar de considerar que distintos preceptos de las leyes impugnadas, no tienen relación alguna con los supuestos específicamente combatidos en la demanda de amparo. Esto es, sería ocioso analizar artículo por artículo de las leyes impugnadas, si en realidad, lo que se combate, son las reglas bajo las cuales se regula la permanencia en el servicio profesional docente, mismas que fundamentalmente, están contenidas en los artículos 52, 53, octavo y noveno transitorios de la Ley General del Servicio Profesional Docente, lo cual, desde luego, no impide que el análisis sustancial que se realiza de dichos preceptos, lleve a la cita de otros preceptos instrumentales que puedan considerarse para la valoración de la constitucionalidad de los primeros y, en general, de la constitucionalidad del sistema normativo previsto para la permanencia en el Servicio Profesional Docente.

Aclaro lo anterior, porque si bien en el engrose planteado para la sentencia que nos ocupa, se incluye un considerando octavo que corrige la incongruencia que se advirtió en la sentencia dictada por el Juez de Distrito del conocimiento, en cuanto a lo señalado en los considerandos y lo precisado en los resolutivos, me parece que era indispensable ampliar la explicación relativa a los motivos que llevaron a fijar la litis en el presente recurso de revisión, en los términos que por unanimidad fueron aprobaron por el Pleno de este Alto Tribunal.

III). Interés jurídico:

En cuanto se refiere al análisis del agravio planteado por la autoridad responsable en la revisión adhesiva, en torno al indebido estudio del Juez de Distrito del conocimiento, de la causa de improcedencia relacionada con la falta de interés de la parte quejosa para impugnar las disposiciones reclamadas, mismo que la mayoría resolvió en el sentido de estimar inoperante, mi disenso, parte de las siguientes premisas:

• En esencia, el agravio que hace valer la autoridad responsable en este punto concreto, señala que para estar en aptitud de tener alguna afectación a partir de la aplicación de los artículos octavo y noveno transitorios, es un presupuesto indispensable encontrarse dentro del personal con nombramiento definitivo o provisional, respectivamente. Ello, en virtud de que sólo en esas circunstancias, la probable afectación por la aplicación que derive de dichos preceptos será personal y directa, por tener repercusiones en la esfera jurídica propia. Por ello, la responsable precisa que lo anterior, evidentemente excluiría la posibilidad de acudir al juicio de amparo aduciendo tener un interés legítimo para reclamar los dispositivos transitorios, ya que éstos establecen una calidad específica para ubicarse en los supuestos que prescribe y, por ende, para que los mismos sean aplicados a sujetos determinados, y no a una generalidad.

• Así, lo que me parece que se combate, es precisamente la argumentación del Juez, en lo que se refiere a su señalamiento de que como los quejosos demostraron tener nombramiento y que trabajan en servicios de la educación; entonces, ello bastaba para que todos estuviesen legitimados para hacer valer el juicio de amparo, sin importar el tipo de nombramiento de cada docente, esto es, provisional o definitivo, ni las consecuencias que los artículos centralmente impugnados prevén en cada caso.

• En ello, me parece, que la respuesta correcta al agravio planteado, no depende de que se actualice el cese de los trabajadores de la educación, dependiendo del tipo de nombramiento que ostenten, sino de la circunstancia de que basta tener la calidad de docente, para adquirir interés jurídico en el presente juicio, pues precisamente, independientemente del tipo de nombramiento que cada docente ostente, y de las consecuencias específicas que ello pueda generar en cada circunstancias, lo cierto es que en todos los casos, con los artículos impugnados, se han modificado las condiciones bajo las cuales los trabajadores de la educación venían laborando.

• De ahí, que si bien en la sentencia, se avalan, por no haber sido controvertidas, las consideraciones del Juez de Distrito en cuanto a que el interés jurídico se acreditaba bajo los supuestos de (1) tener la calidad de personal con funciones de docencia, dirección o supervisión en la educación básica o media superior impartida por el Estado y sus organismos descentralizados; (2) que a la entrada en vigor de la ley, se encontraran en servicio; y, (3) que contaran con nombramiento definitivo o provisional; lo cierto, es que en mi opinión, bastaba la acreditación de los dos primeros requisitos para tener por demostrado el interés jurídico, pues con ello, insisto, se estaría en un supuesto jurídico de cambio o modificación de las condiciones bajo las cuales los trabajadores de la educación venían realizando sus funciones.

• De otra forma, sería necesario sí haber exigido una prueba específica del tipo de nombramiento obtenido, en cuanto a definitivo o provisional, y haber, según el caso, considerado fundado el agravio planteado por la responsable, en cuanto a la falta de interés jurídico de los quejosos, sólo en lo que se refiere a los artículos que no aplicaban de forma específica a cada trabajador quejoso según el nombramiento demostrado.

• En distintos juicios afines al que se resuelve, los docentes, en efecto, sólo acreditaron ser docentes, pero no el tipo de categoría que disfrutaban y, por ello, considerado desde la óptica de las consecuencias legales específicas de acuerdo al tipo de nombramiento demostrado, entonces, sí existirían elementos para al menos, parcialmente, resolver el agravio planteado por la responsable, de manera fundada; no obstante, como lo he señalado, atendiendo a que si el enfoque parte no del tipo de nombramiento, sino de la modificación de las condiciones bajo las cuales los docentes venían prestando sus servicios, lo cual, afecta a todas las categorías, luego entonces, sí opera una inoperancia general del agravio en cuanto a la falta de interés jurídico de la parte quejosa, pues éste se acredita, con la sola demostración de ser docente sujeto a la legislación impugnada.

• Lo anterior, lo expreso, porque me parece que la resolución del Juez de Distrito, divide el estudio de improcedencia en dos apartados, el primero, que analiza la naturaleza del acto impugnado, lo que le lleva a concluir que se trata de normas autoaplicativas, y el segundo, derivado de la demostración de los tres supuestos antes mencionados justificantes del interés jurídico. En ello, coincido con la mayoría en el sentido de que el agravio que se analiza, sí reitera argumentos planteados en los informes justificados, pero creo que dicha reiteración, sólo se hace respecto a la naturaleza autoaplicativa de la norma, pero no en lo referente a la demostración particular del interés jurídico de cada quejoso, atendiendo al tipo de nombramiento asignado.

• De lo anterior, es que mi voto concurrente, se emite respetuosamente, en el sentido de que si bien en cuanto al tema de autoaplicabilidad, sí debería operar la inoperancia, dado que en efecto, existe reiteración de argumentos, ello no debería ser así por cuanto al agravio que plantea la responsable, relacionado con el tipo de nombramiento demostrado por cada docente, y respecto de lo cual, creo que tendría que haberse dado la respuesta correspondiente, que en mi opinión, tendría que ser la ya mencionada previamente, en el sentido de que independientemente del tipo de nombramiento que disfrute cada docente, la sola demostración de fungir como docente, sería suficiente para demostrar interés jurídico ante la modificación que existe a las reglas o condiciones bajo las cuales venían laborando los trabajadores de la educación.

• Por tanto, en esta parte, considero que el agravio formulado por la responsable no sería inoperante, sino infundado.

IV). Constitucionalidad de los preceptos impugnados, con base en la existencia de un régimen excepcional para los trabajadores de la educación, previsto en el artículo 3o. constitucional, que conlleva una restricción constitucional al sistema de protección de derechos establecido en el diverso artículo 123 constitucional.

Durante la discusión que en el Pleno se dio con respecto a distintos agravios formulados por la parte quejosa, externé mi respetuosa opinión en el sentido de que compartía la propuesta que originalmente formuló el Ministro ponente en este apartado, en el sentido de considerar que el artículo 3o. constitucional reformado, creó un régimen excepcional o especial para los trabajadores de la educación, que conlleva una restricción constitucional, al sistema de protección de derechos que establece el diverso artículo 123 de la Constitución.

La mayoría, se separó de esta consideración, y aprobó una postura distinta que implica la inexistencia de una restricción constitucional, y que parte más bien de explicar que a partir del texto constitucional, se concluye que las relaciones laborales de los docentes, no se rigen exclusivamente por las disposiciones contenidas en el artículo 123, apartado B constitucional y su ley reglamentaria, sino que a partir de la reforma de veintiséis de febrero de dos mil trece, también encuentran regulación en el numeral 3o., fracción III constitucional y sus leyes reglamentarias. Esto es, la postura de la mayoría, fue que no existe una contraposición del artículo 123 con el 3o. constitucional, ni una restricción constitucional a la estabilidad de los trabajadores al servicio del Estado que realizan labores docentes, basada, como el proyecto original sugería, en que ante la oposición de dos derechos, debe prevalecer la educación de calidad que deben recibir los individuos, y no la estabilidad en el empleo.

Explico mi disenso:

• En la contradicción de tesis 293/2011, se estableció una lógica para las restricciones constitucionales, en el sentido de que cuando existe una norma de fuente internacional que pudiera interpretarse como de mayor protección, pero a la vez, en el texto constitucional existe una restricción expresa al ejercicio de ese derecho, debe estarse a lo que establece el texto constitucional.

• En este caso, tanto en el contexto de fuente internacional, como en la propia Constitución, me parece que existe un margen uniforme de protección a los derechos que estamos analizando.

• Creo que el uso del término "restricción" -al menos desde mi interpretación en este estudio- no tiene que llevarnos necesariamente a la construcción argumentativa de la contradicción de tesis 293/2011.

• El argumento que se analizó, es si los quejosos, en el amparo en revisión que se resuelve, alegan que la expedición de la Ley General del Servicio Profesional Docente resulta violatoria del artículo 123 constitucional, concretamente en lo que se refiere al apartado B en su fracción IX, en donde establece lo que se ha dado a conocer como el derecho a la estabilidad laboral, y en donde, en esencia, se dispone que nadie puede ser separado de su trabajo, a menos que exista una causa justificada.

• Aquí, la circunstancia es que lo que dispone la ley impugnada tiene base directa en el artículo 3o. constitucional, en su fracción III. Este artículo 3o. constitucional, en su fracción III, establece la obligación de someterse a una evaluación por parte de los trabajadores de la educación y, desde luego, la posibilidad de que existan consecuencias específicas a la no presentación de dicha evaluación que constitucionalmente es obligatoria, así como a la no acreditación de la misma.

• El análisis de la ley impugnada entonces asciende, desde luego, al análisis del artículo 3o. constitucional, y en este punto, me parece que el proyecto, como fue presentado originalmente por el Ministro ponente, realizaba de forma adecuada la interpretación de lo que establece el artículo 3o. frente a lo que establece el artículo 123, en su apartado B, fracción IX.

• Me parece que se trata de preceptos -el 3o. y el 123- que reconocen derechos, respectivamente, diferentes; por un lado, el 3o. constitucional: el derecho a la educación, y a una educación de calidad, y el 123, entre otros rubros, a la estabilidad en el trabajo.

• Ello, en el proyecto original, se presentaba con un estudio, en mi opinión, suficientemente válido, que para mejor referencia, hago propio y ruego se considere parte de este voto concurrente.

• En particular, me parece relevante destacar el estudio que se hacía en el proyecto original, con respecto a la exposición de motivos de la reforma al artículo 3o. constitucional, sobre todo, en lo que se refiere a la voluntad social a que el Ejecutivo Federal se refirió al presentar la iniciativa respectiva: "La sociedad mexicana reconoce que la función magisterial tiene características que le brindan identidad propia y que la distinguen del resto de los servidores públicos. Sin embargo, en la actualidad no existe base constitucional para establecer legislación diferenciada para el personal de la educación pública respecto de los demás trabajadores del Estado".

• Creo que precisamente, en la exposición de motivos referida, se visualiza una solución que plantea que los trabajadores al servicio de la educación del Estado, antes de la reforma, no tenían un régimen diferenciado del resto de los trabajadores y, entonces, esta reforma atiende a esa necesidad, y por eso se decía que al momento de formulación de la iniciativa, no existía base constitucional para establecer legislación diferenciada para el personal de la educación pública respecto de los demás trabajadores del Estado. En mi opinión, dicha reforma tuvo precisamente este objetivo, el de crear un régimen de excepción con restricciones específicas a nivel constitucional.

• El texto de la iniciativa, continúa afirmando que la reforma constitucional propuesta, diseña una política de Estado sustentada en la fuerza de una disposición constitucional, cuya intención es introducir en el texto constitucional este régimen diferenciado que en materia de ingreso, promoción y permanencia en el servicio permita superar inercias y fijar con claridad las responsabilidades que el Congreso Federal, los Congresos de los Estados y las autoridades educativas deben asumir, sin detrimento alguno de los derechos laborales que en su calidad de servidores del Estado se les otorgan en los términos de las disposiciones constitucionales y legales aplicables.

• Me parece que si analizamos el texto del 3o. constitucional con esta base, con esta motivación frente al artículo 123, apartado B, fracción IX, evidentemente, se está generando un régimen excepcional, especial, o una restricción al sistema de protección de derechos que establece el artículo 123, por lo que se refiere al resto de los trabajadores.

Por lo anterior, no sentí la necesidad de separarme del término que utilizaba el proyecto original, en el sentido de que se creó una "restricción" constitucional, pues insisto, no entiendo a dicho término bajo la concepción que aporta la contradicción de tesis 293/2011, sino que me parece, lo que se está refiriendo aquí, es que se debe hacer compatible la interpretación del artículo 3o. que reconoce un derecho a una educación de calidad, frente al artículo 123 constitucional, que reconoce la estabilidad en el empleo, y como a todas las disposiciones constitucionales debemos darle vigencia y aplicación, no es posible conceder que una de estas normas haga nugatoria a la otra.

Precisamente por ello, coincido en que la mejor forma de establecer la armonía entre los dos preceptos constitucionales, lo es a partir del concepto de restricción, de tal forma que se dé vigencia y realidad a ambas disposiciones constitucionales.

En suma, me parece que del texto de la reforma constitucional, acompañado de la interpretación que deriva de la exposición de motivos que respaldó la misma, es posible arribar a la conclusión de que el artículo 3o., cuando establece la obligación de la evaluación y las consecuencias que puede tener, sí marca una restricción a un régimen general de los derechos laborales de los trabajadores o del resto de los trabajadores al servicio del Estado.

Desde luego, bajo lo antes expuesto, concluyo que las normas impugnadas son constitucionales, pero también debo puntualizar, que dado que la mayoría determinó que en el caso, no se actualizaba una restricción constitucional a los derechos humanos en cuestión, luego entonces, creo que ello debía haber necesariamente llevado a realizar un test de proporcionalidad de los preceptos constitucionales impugnados, a la luz de cada agravio que ameritara dicho examen, lo que me parece, no se hace en la sentencia definitiva o al menos, no en todos los casos, de forma exhaustiva.

A mayor abundamiento, creo que al haberse descartado el argumento de la restricción constitucional, misma que conllevaba el no analizar la proporcionalidad de las normas impugnadas, porque ya está expresa la restricción en el texto constitucional, luego entonces, sería indispensable hacer el estudio de proporcionalidad porque, de otra forma, no existirían elementos de razonabilidad de la constitucionalidad concluida, sea que a la misma se le considere modulación, excepción o de otra forma.

Señalo lo anterior, porque en la versión definitiva de la sentencia, si bien se incluyeron importantes modificaciones acorde a lo discutido durante las sesiones correspondientes, me parece que no se agotó exhaustivamente, en cada caso, el examen de proporcionalidad requerido, y a favor del cual, votamos seis Ministros.

En cualquier caso, mi voto concurrente se extiende a la respuesta que se brinda a distintos agravios formulados por la parte quejosa, ya que coincido que los mismos son infundados o inoperantes, según se plantea, pero en el caso de los considerados infundados, mi postura se sostiene desde la perspectiva de que los preceptos impugnados no son inconstitucionales, puesto que existe una restricción constitucional que así los fundamenta.

Por otro lado, insistiría en que una vez descartada por la mayoría la idea de que nos encontramos frente a un régimen de restricción constitucional, me parece que resultaba indispensable que en la respuesta a cada uno de los agravios que así lo ameritaren, se incluyera un exhaustivo examen o test de proporcionalidad, que evaluara precisamente la constitucionalidad de los preceptos impugnados con respecto a las violaciones específicas a derechos fundamentales, alegadas por la parte quejosa. Ello, creo, resulta al menos indispensable, en las alegaciones de violación a los derechos de estabilidad en el empleo, respeto a la dignidad humana, libertad de trabajo y las relacionadas con derechos de orden sindical, esto es, la definición unilateral del patrón de las condiciones de trabajo, la supresión de actas administrativas previas a la separación, con participación del sindicato y en general, la limitación a que el sindicato pueda participar en defensa de los derechos del docente.

Por las razones expuestas, coincido con el sentido del proyecto, y únicamente disiento del criterio adoptado por la mayoría, en cuanto a las consideraciones ya referidas.