Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Eduardo Medina Mora I. |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 29, Abril de 2016, Tomo I, 450 |
| Fecha de publicación | 01 Abril 2016 |
| Fecha | 01 Abril 2016 |
| Número de resolución | 38/2014 |
| Número de registro | 42053 |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el M.E.M.M.I. en la controversia constitucional 38/2014.
El pasado veinticuatro de septiembre de dos mil quince, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó por unanimidad de diez votos declarar fundada la controversia constitucional 38/2014, al actualizarse la omisión legislativa hecha valer por el promovente, consistente en la falta de regulación en materia educativa en el Estado de Oaxaca, en términos de lo dispuesto en la Constitución Federal,(1) en la Ley General del Servicio Profesional Docente y en la Ley General de Educación.(2)
Si bien comparto el sentido de la sentencia, estimo necesario realizar voto concurrente a efecto de robustecer las consideraciones en que se sustenta y desarrolla el alcance de las facultades legislativas para el Estado de Oaxaca, así como el estudio de las omisiones legislativas en los casos en que el deber de legislar deriva de un precepto legal y no de un precepto constitucional como es el caso.
A. Alcance de las facultades legislativas para el Estado de Oaxaca
Como se indica en la sentencia, el veintiséis de febrero de dos mil trece fue publicado en el Diario Oficial de la Federación, el decreto de reforma a los artículos 3o. y 73 de la Constitución Federal, cuyo artículo tercero transitorio señala que el Congreso de la Unión debía expedir las reformas a la Ley General de Educación y a la Ley del Instituto Nacional para la Educación, en un plazo de seis meses.
Así pues, el once de septiembre de dos mil trece, fueron publicados por una parte, el Decreto que reformó, adicionó y derogó diversas disposiciones de la Ley General de Educación y, por otra, el Decreto por el que se expide la Ley General del Servicio Profesional Docente, cuyos artículos terceros transitorios determinaron que los gobiernos estatales debían armonizar sus legislaciones y las disposiciones aplicables con base en las mencionadas leyes en un plazo de seis meses, que feneció el doce de marzo de dos mil catorce, sin que a la fecha de la resolución de la controversia se hubieren emitido las legislaciones correspondientes en el Estado de Oaxaca.
En ese sentido y dado que los referidos artículos transitorios establecieron un deber para los Estados de armonizar sus legislaciones a los ordenamientos citados, que implican cuestiones relacionadas con el servicio profesional docente, considero que la sentencia debió desarrollar el alcance de las facultades legislativas que, al efecto fueron otorgadas por la Ley General del Servicio Profesional Docente y la Ley General de Educación al Estado de Oaxaca.
Lo anterior, en consideración a lo resuelto por el Tribunal Pleno en las controversias constitucionales 47/2014 y 48/2014, en las cuales se determinó que sólo la Federación tiene competencia para legislar en materia del servicio profesional docente.
Lo expuesto resulta trascendente debido a que abre el cuestionamiento sobre el alcance de las atribuciones legislativas de las entidades federativas en materia de servicio profesional docente.
Si bien es cierto que la materia del servicio profesional docente se encuentra federalizada, los artículos 8 y 9 de la Ley General del Servicio Profesional Docente(3) otorgan competencias operativas a las autoridades educativas a nivel estatal.
Por su parte, el artículo 1o., tercer párrafo, de la Ley General del Servicio Profesional Docente determina que el marco normativo aplicable en las entidades federativas se ajustará a las previsiones de la misma, del mismo modo que los servicios de educación básica y media superior que, en su caso, impartan los Ayuntamientos.
Asimismo, el propio artículo tercero transitorio de la Ley General del Servicio Profesional Docente señala que: "Los gobiernos estatales deberán armonizar su legislación y demás disposiciones aplicables con base en las disposiciones de esta ley, dentro de los seis meses siguientes a su entrada en vigor."
Como se observa, existe un deber de armonización de las leyes de las entidades federativas que deriva de los preceptos citados, el cual, no había sido acatado por el Estado de Oaxaca.
Cabe destacar que dicho deber existe aun cuando se argumentara que no se actualiza una omisión legislativa, al considerar que el Estado de Oaxaca no puede legislar en materia de servicio profesional docente, debido a que las entidades federativas no pueden legislar de manera ancilaria sobre la materia de servicio profesional docente.
La obligación de ajuste permanece vigente, independientemente de que las entidades federativas puedan o no legislar en cuestiones relativas al servicio profesional docente, pudiendo considerar, por ejemplo, la posibilidad de derogar o modificar normas o determinadas competencias con la finalidad de hacer funcional el nuevo sistema.
Así, estimo que el deber de que se habla no pasa forzosamente por el ejercicio de alguna competencia relacionada materialmente con el servicio profesional docente, sino que responde a la necesidad de llevar a cabo las modificaciones pertinentes para permitir el funcionamiento de dicho servicio y el sistema nacional.
B. Análisis de las omisiones legislativas en los casos en que la obligación de legislar deriva de un precepto legal y no de un precepto constitucional.
Como se advirtió al inicio del documento, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia consideró que en el caso sí existía una omisión legislativa que vulneraba el contenido de la Constitución Federal y, por unanimidad de votos, determinó declarar fundada la controversia.
Aun cuando comparto el sentido de la sentencia, considero que resultaba necesario pronunciarse respecto de los casos en que la omisión legislativa hecha valer, deriva de una norma legal y no de la Constitución, aspecto que estimo, resultaba esencial en cumplimiento al principio de exhaustividad que debe regir el análisis de la litis.
Al contestar la demanda, el Poder Legislativo del Estado de Oaxaca alegó que la temporalidad prevista en los artículos terceros transitorios de la Ley General del Servicio Profesional Docente y en la Ley General de Educación no podían vincularlo, pues los precedentes obligan a que se trate de un mandato de adecuación que se encuentre en el Texto Constitucional; sin embargo, la sentencia no se pronunció al respecto.
El tema descrito conlleva un pronunciamiento de procedencia, a través del cual es posible determinar si las Legislaturas de los Estados pueden estar vinculadas a emitir leyes en un periodo determinado por mandatos contenidos en leyes federales.
Las tesis de jurisprudencia y precedentes que implican casos de omisión legislativa, indican que la falta de desarrollo de mandatos constitucionales de legislar dentro del plazo que establece el propio órgano reformador de la Constitución, origina una omisión legislativa que transgrede la Constitución, sin que a la fecha exista una interpretación extensiva del criterio para señalar que el mandato de legislar en determinado plazo establecido en una ley secundaria, genera la misma transgresión.
Al respecto, el Tribunal Pleno ha determinado que la inactividad del legislador federal o local se puede traducir en una afectación a la esfera competencial de los órganos del Estado, al constituirse como un obstáculo que impide el ejercicio de sus atribuciones para dar plena eficacia a los contenidos de las normas constitucionales.
Con base en lo anterior, estimo que el hecho de que un órgano legislativo local desatienda los términos obligatorios, establecidos en una ley general, para que órganos legislativos estatales armonicen o adecuen determinados contenidos a lo señalado en la misma ley, produce una violación a la competencia del orden federal para la distribución y operación del sistema nacional.
La competencia que la Constitución ha conferido al orden federal en los artículos 3o. y 73, fracción XXV, para que a través de una ley general, se determine la forma efectiva de la participación de las entidades federativas y Municipios en materia educativa y de servicio profesional docente, conlleva la posibilidad de definir los términos y parámetros mediante los cuales se dará eficacia y funcionalidad a dicho sistema.
La estructura federal del Estado Mexicano, la cual se encuentra consagrada en los artículos 40, 41, 73, 124 y 133 de la Constitución Federal, hace que las entidades federativas no puedan calificar o decidir respecto del ejercicio de las competencias federales, puesto que la vigencia y aplicación de la Constitución y de las leyes federales no dependen de la voluntad de los Estados.
La mera posibilidad de permitir que un Estado pueda definir el alcance de las regulaciones de los poderes federales representaría un grave rompimiento de la unión política del Estado y la sumisión de la Federación a la voluntad particular de cada una de las entidades federativas.
Así pues, estimo que la Federación puede señalar en las leyes generales, los plazos para que los Estados lleven a cabo determinadas acciones legislativas o administrativas, a efecto de garantizar, en el caso, la operación eficaz de la concurrencia en la materia educativa, así como del servicio profesional docente.
La falta absoluta de legislación estatal en el Estado de Oaxaca en el plazo expresamente determinado por el orden federal, conculca las atribuciones constitucionales de ese nivel de gobierno, toda vez que impide que se regule y opere correctamente el sistema nacional de servicios educativos, según lo establecido en los artículos 3o. y 73, fracción XXV, constitucionales.
Como lo indica la sentencia, en el caso se actualiza una omisión legislativa absoluta en competencias de ejercicio obligatorio, pues aun cuando el Congreso del Estado de Oaxaca estaba obligado a acatar el mandato impuesto en el artículo tercero transitorio de la Ley General del Sistema Profesional Docente, no lo cumplió en el plazo de seis meses que vencía el doce de marzo de dos mil catorce.
De este modo, la omisión de expedir una ley que permita a la autoridad estatal la implementación de contenidos y ejecución de atribuciones que le han sido concedidas en la Ley General de Servicio Docente y la Ley General de Educación, genera la inoperancia del sistema de concurrencias en la materia educativa y en el servicio profesional docente, lo cual violenta la atribución constitucional del orden federal para establecer y hacer funcionar de forma eficaz el servicio público de educación.
En términos de lo expuesto, se trata de un incumplimiento por parte de la entidad federativa de una obligación constitucional y las explícitas derivadas de las leyes generales aprobadas en función de la primera, por lo que corresponde a todos los órganos competentes del Estado de Oaxaca subsanar la falta, ya que el objetivo de la controversia no es el deslinde de responsabilidades de las autoridades competentes para emitir la norma, sino la determinación o no de la existencia de una omisión legislativa generada y, en su caso, la exhortación a legislar en un plazo determinado.
C. Observaciones generales
Si bien me parece correcta la afirmación hecha en la sentencia en el sentido de que las gestiones realizadas por el Estado de Oaxaca, encaminadas a cumplir con el mandato constitucional de legislar en materia educativa no se traducen en el cumplimiento de tal obligación, considero que debió referirse el razonamiento elaborado por esta Suprema Corte de Justicia, a través del cual se indica que las omisiones legislativas se actualizan momento a momento y que dejan de existir o quedan subsanadas a partir de que se emite la norma correspondiente, lo cual no acontecía en el presente caso.
Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de rubro y texto siguientes:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.-El artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece plazo específico para la promoción de la controversia constitucional respecto de omisiones, entendiéndose por éstas las que implican un no hacer del órgano demandado y que por su especial naturaleza crean una situación permanente que no se subsana mientras subsista la omisión, de tal suerte que dicha situación se genera y reitera día a día, lo que produce consecuencias jurídicas que se actualizan de igual forma. Esta peculiaridad lleva a considerar que el plazo para su impugnación se actualiza día a día mientras la omisión subsista."
Lo anterior es relevante, ya que en el análisis de fondo la sentencia indica que "no se actualiza la cesación de efectos de los actos que se le imputan, toda vez que, la iniciativa presentada por parte del gobernador del Estado de Oaxaca, no provoca tal cesación de efectos de los actos impugnados" lo cual, además de restar claridad a la estructura misma de la sentencia -al ser un argumento correspondiente a causales de improcedencia-, es incorrecto, pues lo que debió indicarse es que la controversia constitucional resultaba procedente debido a que el deber de emitir la ley correspondiente no había sido cumplido al momento de la resolución.
Por su parte, aun cuando comparto la apreciación de la sentencia al considerar erróneos los argumentos del Congreso y del gobernador del Estado de Oaxaca, referentes a que la demora en la publicación de la norma se debía, entre otras cuestiones, a la obligación de consultar a los pueblos indígenas del Estado, considero que el estudio debió aclarar que la consulta indígena y el deber de emitir la norma, corresponden a obligaciones diferentes que no se contraponen, de manera que el cumplimiento de una en forma alguna limita o condiciona el cumplimiento de la otra.
Al respecto, la sentencia indica que al momento de la resolución de la controversia por la Suprema Corte de Justicia había pasado poco más de año y medio desde el surgimiento del mandato de legislar, siendo ese tiempo suficiente para haber llevado a cabo las referidas consultas.
Si bien la sentencia buscaba evidenciar la demora en la emisión de la norma en materia educativa, debió indicar que el Estado de Oaxaca estaba obligado a cumplir el mandato constitucional en los seis meses establecidos en las leyes generales de la materia y a observar en ese periodo todos los requisitos vinculados al procedimiento legislativo y a la naturaleza de la norma.
De otra manera se entendería que la falta de emisión de la norma podría ser justificable por un actuar indebido de la autoridad, en el caso, la falta de realización de consultas a los pueblos indígenas.
Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 43/2003 citada en este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2003, página 1296.
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1. Artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
2. Artículos terceros transitorios de los decretos publicados el once de septiembre de dos mil trece en el Diario Oficial de la Federación, por los que se expide la Ley General del Servicio Profesional Docente y se reforma la Ley General de Educación.
3. "Artículo 8. En el ámbito de la educación básica corresponden a las autoridades educativas locales las atribuciones siguientes: ..."
"Artículo 9. En el ámbito de la educación media superior corresponden a las autoridades educativas y a los organismos descentralizados, respecto de las escuelas a su cargo, las atribuciones siguientes: ..."
