Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena |
| Número de registro | 42218 |
| Fecha | 01 Agosto 2016 |
| Fecha de publicación | 01 Agosto 2016 |
| Número de resolución | 56/2014 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 33, Agosto de 2016, Tomo I, 515 |
| Emisor | Pleno |
Voto particular y concurrente que formula el Ministro A.G.O.M. en la acción de inconstitucionalidad 56/2014 y su acumulada 60/2014, correspondiente a la sesión del Tribunal Pleno de dos de octubre de dos mil catorce.
En el presente voto desarrollo las razones por las cuales comparto la conclusión alcanzada el día de hoy por este Tribunal Pleno, respecto de la validez del artículo 23 del Código Electoral del Estado de México, el cual establece, en la parte conducente, que "[l]os pueblos y comunidades indígenas tienen derecho a elegir, en los Municipios con población indígena, representantes ante los Ayuntamientos, con el propósito de fortalecer su participación y representación política, de conformidad con sus tradiciones y normas internas."
Contra lo alegado por la accionante, este Pleno determinó que la porción normativa impugnada no presenta un déficit regulatorio en detrimento de la seguridad jurídica de los pueblos y comunidades indígenas. Si bien coincido con varias de las premisas desarrolladas en la ejecutoria, no comparto la conclusión que los procesos de elección de representantes indígenas sean irrelevantes para la materia electoral, pues ello corresponde al ámbito del derecho "orgánico municipal" regido por normas constitucionales diversas.
No puedo compartir esta distinción formal, porque tiene el propósito de restringir los principios constitucionales electorales a un ámbito material restringido, que de sostenerse impediría a este Tribunal Constitucional confrontar normas municipales de carácter orgánico a dicho conjunto de principios.
En mi opinión, lejos de sostener una distinción formal tajante entre la materia electoral y la municipal, este Tribunal debe analizar caso por caso la pertinencia de evaluar una norma secundaria a la luz de los principios constitucionales en función de su relevancia material para lo electoral. Por tanto, no comparto las razones de la mayoría en este aspecto.
Sin embargo, coincido con la conclusión de validez, pues sostengo que la norma no incurre en ningún déficit regulatorio. Como se establece en la ejecutoria, la norma responde las interrogantes regulatorias de la accionante y, en todo caso, lo que impugna es que la norma impugnada no recoja el modelo regulatorio exhaustivo preferible en su opinión, lo que no puede considerarse como un vicio de validez constitucional.
Por otra parte, en el presente voto desarrollo las razones por las cuales disiento de la determinación de la mayoría de reconocer la validez de los artículos 118 y 120, fracción II, inciso g), numeral 2, del Código Electoral del Estado de México.
El primero de los dispositivos establece que "[l]os dirigentes de los partidos políticos no podrán solicitar su registro como candidatos independientes, a menos que se hayan separado de su cargo partidista con tres años de anticipación al momento de solicitar su registro." El segundo dispone que los ciudadanos que aspiren a participar como candidatos independientes a un cargo de elección popular, deberán acompañar la solicitud con manifestación de "[n]o ser presidente del comité ejecutivo nacional, estatal, municipal, dirigente, militante, afiliado o su equivalente, de un partido político, conforme a lo establecido en este Código."
No puedo compartir la declaratoria de validez de estas porciones normativas, ya que, en mi opinión, violan el derecho de las personas de acceder a una candidatura independiente.
El artículo 116, fracción IV, incisos k) y p), en relación con el 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el 357, párrafo 2, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, imponen a las entidades federativas la obligación de regular el régimen aplicable a la postulación, registro, derechos y obligaciones de los candidatos independientes, garantizando su derecho al financiamiento público y el acceso a la radio y televisión.
Lo anterior se traduce en la obligación positiva de las entidades federativas de diseñar un sistema que permita la elección de representantes a través de candidaturas independientes, para lo cual gozan de una amplia libertad de configuración, pero como lo señalan los precedentes de este Tribunal Pleno, esa libertad no es absoluta, pues, en todo caso, el régimen que se diseñe debe garantizar el contenido esencial y la posibilidad efectiva del ejercicio de dicha prerrogativa, así como los valores, principios y derechos políticos también protegidos por la Constitución, lo que incluye la obligación de que los requisitos y demás condiciones para acceder a dichas candidaturas no sean desproporcionados o irrazonables.
La distinción entre requisitos de elegibilidad y los demás requisitos y bases de registro, se fundamenta en el texto literal del artículo 35, fracción II, de la Constitución Federal, pues, por una parte establece que es un derecho de los ciudadanos poder ser votados para todos los cargos de elección popular, "teniendo las calidades que establezca la ley"; por el otro, la norma establece el derecho de solicitar el registro de candidatos independientes cuando se cumplan "con los requisitos, condiciones y términos que determine la legislación". Los primeros atienden a los atributos de los ciudadanos que deben reunir para lograr el registro como candidatos independientes; los segundos se refieren a requisitos referidos a cuestiones externas a los atributos personales de los aspirantes, por lo que no inciden en la titularidad del derecho humano.
Los requisitos de elegibilidad deben controlarse con escrutinio estricto, porque al configurarlos, el legislador se ubica en la posición de diseñar categorías de potenciales competidores en las contiendas electorales, en las que podrá ubicar a los ciudadanos de acuerdo al criterio de clasificación que escoja; dicho poder de configuración irradia sus efectos en las precondiciones de la competencia electoral y al excluir a una categoría de sujetos, el legislador puede beneficiar a un grupo político en detrimento de otros.
Con ello, el legislador podría lograr la exclusión de toda una categoría de ciudadanos, visto como potenciales competidores de los actuales y temporales representantes populares, bajo la regla de mayoría, impidiéndoles lograr su registro como candidatos independientes bajo su legal inelegibilidad.
Sobre estas bases, las candidaturas independientes, como están previstas en la Constitución, deben interpretarse, como un instrumento normativo para avanzar un gobierno democrático, en el cual el poder público no sólo se encuentra disponible para algunos segmentos mayoritarios representados por la estructura partidaria, sino también para permitir la deliberación democrática entre sectores de la población, que de otra forma no podrían hacer valer su voz en el proceso electoral, dando acceso a la contienda electoral a visiones representables por un candidato independiente que no tuvo cabida en un partido político, a través de quien cierto segmento de la sociedad puede hacer valer sus puntos de vista en el mercado de las ideas.
En suma, el derecho de los ciudadanos a candidaturas independientes, debe controlarse desde una perspectiva funcional, entendiendo que no sólo se protege un espacio para el desarrollo de la autonomía de la persona, sino también las precondiciones de un sistema democrático funcional; esta perspectiva funcional de los derechos a la luz de un determinado modelo democrático, ha sido reiterado en diversos precedentes. Por ejemplo, se ha establecido que los derechos constitucionales a votar y ser votado, guardan una relación de interdependencia no sólo con otros derechos como el de libertad de expresión y de asociación, sino con las cláusulas estructurales, como la democrática, que obligan a esta Corte a adoptar una interpretación funcional de su contenido.(1)
Con ello, se deben someter a escrutinio los requisitos exigidos a los aspirantes a dichas candidaturas con el fin de determinar si se erigen como "barreras de entrada" injustificadas a un espacio de competencia electoral, que controlado regularmente por los partidos políticos podrían responder a sus incentivos de desplazar a sus competidores y generar fenómenos de blindaje.
Con este modelo, esta Corte debe controlar la justificación de las barreras de entrada, con un escrutinio más estricto a medida que el legislador no sólo regule requisitos y bases que ordenen el registro de los candidatos, sino regule las condiciones de elegibilidad, con lo cual puede desplazar a una categoría de competidores de la contienda.
Así, como los Jueces controlan la regulación de los mercados, cuidando que el Estado no imponga barreras de entrada que excluya a determinados sujetos de la competencia, en el mercado político debemos controlar que los aspirantes a las candidaturas independientes no sean excluidos de competir injustificadamente por la representación popular.
Ciertamente esta Corte no podría determinar el grado apropiado de calidad de la competencia política. Ello corresponde determinarlo a las leyes de cada Estado dentro de un ejercicio válido de experimentación democrática, por lo que se reitera que los Congresos Locales gozan de libertad configurativa; sin embargo, sí se puede establecer cuando se erigen barreras de entrada que resultan injustificadas. No se puede exigir un máximo de calidad, pero sí un mínimo. Ciertamente no se puede determinar en sede judicial cuántos candidatos independientes son suficientes en cada contienda electoral para garantizar una apropiada calidad del proceso político, pero, se insiste, esta Corte sí puede controlar la calidad de la competencia, si se excluyó a una categoría de sujetos de manera injustificada.
En suma, la revisión de la validez de los requisitos legales impuestos por los Congresos Locales no sólo debe pasar por verificar si imponen restricciones sobre el derecho de las personas a ser votados a través de una candidatura independiente, por lo que no resulta determinante que en otros precedentes un mismo requisito de elegibilidad haya sido declarado válido, sino también es necesario el sentido que adquiere esa norma en su contexto legislativo concreto y determinar contextualmente si se imponen barreras de entrada injustificables al proceso electoral para las voces minoritarias agrupadas alrededor de esa candidatura, lo que concomitantemente podría permitir analizar si el legislador ha discriminado en contra de los votantes cuyas preferencias residen fuera de los partidos políticos existentes.
Las leyes cuya validez se controla, son aprobadas por los representantes populares que, en su mayoría pertenecen a partidos políticos, por tanto, esta Corte debe cuidar que dichas leyes no sirvan de instrumento de protección de esos partidos políticos para no competir con los candidatos independientes en condiciones equitativas. La existencia de incentivos del legislador para desplazar a los competidores minoritarios de los partidos políticos debe alertar a esta Corte para controlar con sumo cuidado la validez de las leyes, cuando se alegue en los juicios un efecto de desplazamiento o exclusión.
Pues bien, aplicadas las anteriores consideraciones al presente caso, concluyo que las normas impugnadas resultan inconstitucionales por no superar el escrutinio estricto de regularidad constitucional.
Ello, pues analizada la norma en su contexto legal específico, a la luz de la integridad de la regulación del legislador, se concluye que si bien atiende a una finalidad imperiosa constitucionalmente legítima, no obstante, no constituye la medida menos gravosa disponible, al existir en la misma legislación local otras menos restrictivas para abordar el mismo propósito. Si el legislador pretende evitar la indebida influencia de determinados funcionarios o miembros de partidos para hacerse de una candidatura independiente, ello se lograr a través de imponer requisitos de transparencia en gastos y de las formas de obtención de los apoyos, mas no excluyendo de un proceso electoral completo a esas personas, inhabilitándolas para hacer valer sus puntos de vista en el mercado electoral. Por tratarse de requisitos sobre-excluyentes, considero que las normas deben declararse inválidas.
Finalmente, en el presente voto formulo las razones que me llevan a disentir de la mayoría de reconocer la validez del artículo 129 del Código Electoral del Estado de México, el cual establece que "[t]ratándose de la fórmula de diputados, será cancelado el registro de la fórmula completa cuando falte el propietario. La ausencia del suplente no invalidará la fórmula."
Con base en las mismas razones desarrolladas en el apartado anterior, considero que la medida impugnada no supera un estándar de razonabilidad, ya que el legislador local falla en ofrecer las razones justificantes de una medida que busca cancelar una opción política de manera total para participar en una contienda electoral.
El suplente puede ingresar a sustituir al propietario de una candidatura independiente, entendiendo que el registro de la fórmula se realiza considerando que ambos representan una misma opción de oferta política en el mercado electoral, por lo que la determinación legislativa de cancelar totalmente esa opción ante la mera falta del propietario debe activar las facultades de escrutinio del Tribunal Constitucional para efectos de evaluar la razonabilidad de la decisión legislativa. Como en la especie no se desprenden razones justificantes suficientes, estimo que la medida debe declararse inconstitucional, pues impide que la ciudadanía tenga a su alcance una opción política debidamente registrada sin importar las razones que lleven a un propietario a ausentarse. Si existen razones sólidas que llevan a un propietario a ausentarse, el suplente debe tener la posibilidad de tomar su lugar y permitir a la ciudadanía contar con la oferta política representada por la fórmula.
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1. Ver la jurisprudencia 83/2007 de este Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Novena Época, visible en la página 984 del Tomo XXVI (diciembre de 2007) del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: "DERECHOS DE PARTICIPACIÓN POLÍTICA A VOTAR Y SER VOTADO. SON DERECHOS FUNDAMENTALES PROTEGIDOS A TRAVÉS DE LOS PROCESOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL ESTABLECIDOS EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, DE ACUERDO AL SISTEMA COMPETENCIAL QUE LA MISMA PREVÉ."
Antes de introducirse en el texto constitucional las candidaturas independientes, este Pleno determinó que las normas constitucionales debían interpretarse de manera funcional a la luz del modelo democrático que consagra nuestro sistema constitucional. Así, se dijo que "bajo una interpretación funcional de las disposiciones aplicables, el Constituyente Permanente ha pretendido fortalecer, mediante las sucesivas reformas constitucionales en materia político-electoral, un sistema de partidos políticos plural y competitivo, habida cuenta que éstos constituyen un elemento central en la reproducción del Estado constitucional democrático de derecho."
Sólo por cuanto a su metodología interpretativa, véase la ahora superada tesis de jurisprudencia por el nuevo contenido constitucional, 59/2009 de este Pleno, Novena Época, visible en la página 1353 del Tomo XXX (julio de 2009) del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: "CANDIDATURAS INDEPENDIENTES, CIUDADANAS O NO PARTIDARIAS. AL NO EXISTIR EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ALGUNA BASE NORMATIVA EXPRESA EN RELACIÓN CON AQUÉLLAS, EL LEGISLADOR ORDINARIO FEDERAL NO PUEDE REGULARLAS."
