Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 58/2016. PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. 5 DE SEPTIEMBRE DE 2016. PONENTE: J.R.C.D.. SECRETARIOS: R.M.M.G.Y.L.P.R.Z..

Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día cinco de septiembre de dos mil dieciséis, por el que se emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la que se resuelve la presente acción de inconstitucionalidad promovida por la Procuraduría General de la República, en contra del Decreto No. 1364/2016 II P.O., publicado en el Periódico Oficial de la entidad de once de junio de dos mil dieciséis, mediante el que:

a) Se reformó el artículo 122 de la Constitución Política del Estado de Chihuahua.

b) Se adicionó el apartado E al artículo 2o.; la fracción VIII al artículo 3o.; y, el artículo 11 BIS de la Ley Orgánica de la Fiscalía General de Chihuahua.

c) Se reformaron las fracciones VI, VII y el último párrafo del artículo 3o.; y, el primer párrafo del artículo 19 de la Ley Orgánica de la Fiscalía General de Chihuahua.

I. TRÁMITE

1. Presentación del escrito, autoridades (emisoras y promulgadoras) y normas impugnadas. El once de julio de dos mil dieciséis, por escrito entregado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, A.G.G., en su calidad de procuradora general de la República, promovió acción de inconstitucionalidad, en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Chihuahua.

2. Norma general cuya invalidez se reclama. En esta acción de inconstitucionalidad se impugnó el Decreto No. 1364/2016 II P.O. por el que:

a) Se reformó el artículo 122 de la Constitución Política del Estado de Chihuahua.

b) Se adicionó el apartado E al artículo 2o.; la fracción VIII al artículo 3o.; y, el artículo 11 BIS de la Ley Orgánica de la Fiscalía General de Chihuahua.

c) Se reformaron las fracciones VI, VII y el último párrafo del artículo 3o.; y, el primer párrafo del artículo 19 de la Ley Orgánica de la Fiscalía General de Chihuahua.

3. Conceptos de invalidez. La accionante en sus conceptos de invalidez, manifestó, en síntesis, lo siguiente:

4. Primer concepto de invalidez. Violación a los artículos 16, párrafo primero; 73, fracciones XXIV y XXIX-V, de la Constitución Federal, así como a los artículos cuarto, quinto, sexto y séptimo transitorios del decreto por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Constitución Federal en materia de combate a la corrupción, por incompetencia de las autoridades emisora y promulgadora.

a) El decreto impugnado regula aspectos estructurales y competenciales de la Fiscalía Especializada Anticorrupción en el Estado de Chihuahua, pero lo hace en contravención al régimen transitorio del Decreto por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de combate a la corrupción, publicado el veintisiete de mayo de dos mil quince, ya que en éste el Poder Constituyente Permanente determinó que las Legislaturas Locales deberían adecuar su orden jurídico una vez que se expidieran y entrarán en vigor las leyes generales que debía emitir el Congreso de la Unión en ejercicio de sus competencias previstas en las fracciones XXIV(1) y XXIX-V(2) del artículo 73 de la Constitución Federal.

b) Al momento de la presentación de la demanda, la reforma constitucional en materia de combate a la corrupción no había entrado en vigor, pues no se habían publicado ni entrado en vigor las leyes generales aludidas, siendo que la obligación de las Legislaturas Locales para expedir las leyes y realizar las adecuaciones normativas correspondientes, surgiría hasta que entrarán en vigor las leyes generales referidas. Esto se dispuso así por el Poder Reformador de la Constitución a efecto de que los sistemas anticorrupción locales se diseñaran de conformidad con dichas leyes generales, a fin de que el sistema fuera funcional.

c) En este régimen transitorio de la reforma constitucional se advirtió la necesidad de crear un modelo que no generara distorsiones en el sistema vigente, por lo que se dispuso que las leyes y las normas constitucionales previas a la entrada en vigor del decreto de reformas constitucionales conservarían su vigencia, ello para garantizar tanto los derechos como los actos de autoridad emitidos hasta la entrada en vigor de la reforma constitucional. Así, conforme al artículo séptimo transitorio se determinó que los sistemas anticorrupción en cada una de las entidades federativas surgirían con base en las previsiones y en las bases que el Congreso de la Unión desarrolle en la emisión de las leyes generales correspondientes, atribución que conforme al diverso artículo cuarto transitorio, aquéllas podrían desarrollar a través de sus ordenamientos legales dentro de los ciento ochenta días siguientes a que entraran en vigor las normas generales de la materia.

d) De este modo, si a la fecha de la presentación de la demanda de acción de inconstitucionalidad, el Congreso de la Unión no había emitido las leyes generales correspondientes, las Legislaturas Locales deben apegarse al mandamiento previsto en el artículo sexto transitorio de la reforma constitucional, esto es, deben continuar aplicando la normatividad vigente en materia de responsabilidades administrativas de los servidores públicos, de fiscalización y de control de los recursos públicos vigentes hasta antes del veintisiete de mayo de dos mil quince.

e) Se demanda la incompetencia de las autoridades emisora y promulgadora de los preceptos controvertidos para legislar en materia de anticorrupción, ya que si el Congreso de la Unión -al momento de la presentación de la demanda de acción- no había emitido las leyes generales que regularan el sistema anticorrupción, consecuentemente, las entidades federativas no contaban con la competencia para expedir su normatividad local, en tanto no había comenzado a transcurrir el plazo a partir del cual se iniciara la vigencia para que aquéllas contaran con dicha atribución. Por tanto, existía un impedimento para que las Legislaturas Locales configuraran sus sistemas locales anticorrupción hasta en tanto se publicaran las leyes generales de la materia.

f) Siguiendo este razonamiento todos los actos siguientes adolecerían de vicios de inconstitucionalidad debido a que fueron emitidos con base en normas jurídicas que carecen de sustento constitucional: a) el nombramiento y la remoción del fiscal anticorrupción por parte del fiscal general de Chihuahua; b) todas las atribuciones otorgadas a la Fiscalía General de Chihuahua en materia de anticorrupción; c) la Fiscalía Especializada Anticorrupción como un órgano dependiente de la Fiscalía General de Chihuahua y, ésta a su vez, dependiente del Ejecutivo Local; d) la intervención del fiscal anticorrupción como representante del Ministerio Público; e) el objeto que se persigue con la creación de la Fiscalía Especializada Anticorrupción; y, f) la atribución del Congreso de Chihuahua para objetar el nombramiento y la remoción del fiscal especializado anticorrupción.

g) Finalmente, considerando que las leyes generales correspondientes serán emitidas por el Congreso de la Unión con base en un mandato constitucional y por tanto formarán parte de la Ley Suprema de la Unión, solicita que si al momento de pronunciarse en el medio de control constitucional ya se expidieron las leyes generales relativas, se realice el estudio de constitucionalidad del decreto impugnado, confrontándolo con las disposiciones previstas en la normatividad general que al efecto expida el Poder Legislativo Federal.

5. Segundo concepto de invalidez. Violación a los principios de certeza y seguridad jurídica previstos en los artículos 14, párrafo segundo y 16, párrafo primero, de la Constitución Federal. El decreto impugnado genera confusión entre los gobernados y los operadores jurídicos en la entidad, pues no hay certidumbre sobre qué legislación debe aplicarse ante un caso de corrupción, esto es, si las reglas vigentes hasta antes de la expedición de las normas impugnadas o el nuevo texto de los artículos reformados, modificados y adicionados a través del decreto impugnado. El legislador local al no atender lo previsto por el artículo sexto transitorio del decreto de reforma constitucional de veintisiete de mayo de dos mil quince y al no respetar el mandato establecido en dicha cláusula respecto de "blindar" la vigencia de las normas previas a la reforma constitucional en materia de corrupción, está originando dos legislaciones, una que debe estar vigente y otra emitida sin facultades, que de aplicarse, traería como consecuencia que los actos derivados de esta fueran inconstitucionales. En este concepto se reitera que se solicita se declare la inconstitucionalidad del nombramiento que se expida del fiscal especializado anticorrupción.

6. Tercer concepto de invalidez. Violación a los principios de certeza y seguridad jurídica previstos en los artículos 14, párrafo segundo y 16, párrafo primero, de la Constitución Federal. No existe certeza respecto de la naturaleza jurídica de la Fiscalía General de la entidad ya que la Constitución Política del Estado de Chihuahua no establece con claridad su naturaleza de órgano constitucional autónomo mientras que el artículo 1o. de la ley orgánica impugnada la concibe como una dependencia del Poder Ejecutivo Estatal. Además, la regulación del nombramiento y remoción del titular de esta fiscalía genera incertidumbre ya que conforme al artículo 122 de la Constitución Estatal, el fiscal general tiene la facultad de nombrar y remover al titular de la Fiscalía Especializada Anticorrupción y dicha decisión podrá ser objetada por el voto de las dos terceras partes de los diputados presentes del Congreso del Estado; sin embargo, esto genera incertidumbre ya que un control político por parte del Congreso Local, cuestionaría la autonomía que debe tener el fiscal general de la entidad. Esta facultad a cargo del Congreso Local, lejos de establecer un equilibrio basado en un sistema de coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno genera un excesivo e injustificado control que afecta el orden constitucional ya que se merman las atribuciones y autonomía del fiscal general.

7. Disposiciones que la accionante señala como violadas. Los artículos 14, párrafo segundo, 16, párrafo primero y 73, fracciones XXIV y XXIX-V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como los artículos cuarto, quinto, sexto y séptimo transitorios del Decreto por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Constitución Federal en materia de combate a la corrupción, publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintisiete de mayo de dos mil quince.

8. Admisión y trámite. Mediante proveído de doce de julio de dos mil dieciséis, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad 58/2016,(3) promovida por la procuradora general de la República y, por razón de turno, designó como instructor al M.J.R.C.D..

9. Por acuerdo de trece de julio de dos mil dieciséis, el Ministro instructor admitió la demanda de acción de inconstitucionalidad y ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Chihuahua, por ser quienes, respectivamente, emitieron y promulgaron las normas impugnadas para que rindieran sus informes.(4)

10. Informes de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la entidad.

A) El Poder Legislativo señaló, en síntesis, lo siguiente:

• La reforma local no contraviene a la reforma constitucional en materia de combate a la corrupción, por el contrario, pues se hizo con la finalidad de sumarse a la Federación en el combate frontal a la corrupción, en aras de fortalecer la investigación y persecución de los delitos relacionados con hechos de corrupción y, por ello, se creó la Fiscalía Especializada Anticorrupción.

• El hecho de que el artículo 73 constitucional, en sus fracciones XXIV y XXIX-V, establezca como facultad exclusiva del Congreso de la Unión expedir leyes generales en las materias previstas, no significa que sea una facultad exclusiva del Congreso de la Unión, sino que se trata de facultades concurrentes de éste con las Legislaturas Locales.

• La reforma local tampoco contraviene la reforma a la Constitución Federal publicada en el Diario Oficial de la Federación de diez de febrero de dos mil catorce mediante la que se reformó el apartado A del artículo 102, sino por el contrario el nombramiento, tanto a nivel federal como local, del fiscal especial anticorrupción se hace por el fiscal general, pudiendo ser objetado por el voto de las dos terceras partes del Senado o de los diputados del Congreso Local, respectivamente.

B) El Poder Ejecutivo, por su parte manifestó, en síntesis, lo siguiente:

• Es cierto que en uso de las facultades previstas por el artículo 93, fracción II, de la Constitución Local, promulgó y publicó el Decreto legislativo No. 1364/2016 II P.O., mediante el que se reformó el artículo 122 de la Constitución del Estado y diversos artículos de la Ley Orgánica de la Fiscalía General del Estado.

• Las normas generales impugnadas son válidas ya que encuentran su fundamentación y motivación en la exposición de motivos que antecedió a la iniciativa y en los debates que se dieron durante su estudio, dictamen, discusión y aprobación en el Congreso Local.

• La reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación de diez de febrero de dos mil catorce por la que se creó la Fiscalía Especializada de Combate a la Corrupción, ni constriñe ni impide a las entidades federativas la creación y regulación de las instituciones orgánicas locales avocadas al mismo ámbito administrativo y objetivo del combate a la corrupción.

• El decreto impugnado tampoco se contrapone a las disposiciones relativas al Sistema Nacional Anticorrupción pues en éstas no se imponen obligaciones o restricciones legislativas a las entidades federativas en materia anticorrupción. Además, el sistema que instituye la Constitución en cuanto a la distribución de facultades entre los órdenes centrales y regionales son coextensos y en caso de que se contrapongan, subsistirán aquellos que estén de acuerdo con la misma.

• El trabajo legislativo local es constitucional, ya que es consecuente con la armonización de las porciones normativas estatales con el texto federal, concretamente en cuanto a lo previsto por el artículo 102, apartado A, fracción VI, segundo párrafo, de la Constitución Federal.

11. Cierre de instrucción. Una vez cerrada la instrucción se envió el expediente al Ministro instructor para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.

II. COMPETENCIA

12. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, anterior a la reforma constitucional de diez de febrero de dos mil catorce, en virtud de lo dispuesto en el artículo décimo sexto transitorio del Decreto de reforma respectivo; 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,(5) toda vez que se plantea la posible contradicción entre el Decreto No. 1364/2016 II P.O., por el que se reformó el artículo 122 de la Constitución Política del Estado de Chihuahua, se adicionó el apartado E al artículo 2o.; la fracción VIII al artículo 3o.; y, el artículo 11 BIS de la Ley Orgánica de la Fiscalía General de Chihuahua; y se reformaron las fracciones VI, VII y el último párrafo del artículo 3o.; y, el primer párrafo del artículo 19 de la Ley Orgánica de la Fiscalía General de Chihuahua, y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, destacando la violación a los artículos cuarto, quinto, sexto y séptimo transitorios del decreto por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la norma suprema en materia de combate a la corrupción, publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintisiete de mayo de dos mil quince.

III. OPORTUNIDAD

13. El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal,(6) dispone que el plazo para promover una acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales contados a partir del día siguiente al en que se haya publicado en el correspondiente medio oficial, la norma general o tratado internacional impugnados.

14. El Decreto impugnado por el que se expidieron las reformas al artículo 122 de la Constitución Política del Estado de Chihuahua, la adición del apartado E al artículo 2o.; la fracción VIII al artículo 3o.; y, el artículo 11 BIS de la Ley Orgánica de la Fiscalía General de Chihuahua; y las reformas de las fracciones VI, VII y el último párrafo del artículo 3o.; y, el primer párrafo del artículo 19 de la Ley Orgánica de la Fiscalía General de Chihuahua, se publicó en el Periódico Oficial de la entidad el once de junio de dos mil dieciséis.(7)

15. Tomando en cuenta esta fecha -once de junio-, el primer día del plazo para efectos del cómputo respectivo fue el doce de junio, de lo que resulta que el plazo de treinta días naturales venció el once de julio de dos mil dieciséis.

16. Por tanto, si la demanda se presentó el último día del plazo en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, esto es, el lunes once de julio de dos mil dieciséis, según se advierte del sello que obra al reverso de la foja veintidós del expediente, la impugnación resulta oportuna.

IV. LEGITIMACIÓN

17. Legitimación del promotor de la acción. Se procederá a analizar la legitimación de quien promueve la acción de inconstitucionalidad, por ser presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.

18. Suscribe el presente medio de control constitucional A.G.G., en su carácter de procuradora general de la República, lo que acredita con la copia certificada de su nombramiento en ese cargo, por parte del presidente de la República.(8)

19. Al respecto, el artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, anterior a la reforma constitucional de diez de febrero de dos mil catorce, en virtud de lo dispuesto en el artículo décimo sexto transitorio del Decreto de reforma respectivo, faculta al procurador general de la República para ejercer la acción de inconstitucionalidad contra leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano(9) y, en el caso, como se ha indicado, se combate un decreto que reforma diferentes preceptos contenidos en distintas normas locales.

20. Así, conforme a lo anterior, y además, a lo dispuesto en el artículo 11 de la ley reglamentaria de las fracciones I y II del propio artículo 105, aplicable en términos del diverso numeral 59 de la propia ley,(10) la promovente de este medio impugnativo cuenta con la legitimación para ello, pues acredita su cargo y, además, impugna disposiciones de carácter general contenidas en una ley local,(11) que estima contrarias a la Constitución Federal.

V. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA

21. En el presente caso las partes no hacen valer causas de improcedencia, ni este Alto Tribunal advierte de oficio que se actualice alguna. Por tanto, lo procedente es analizar los conceptos de invalidez que formuló la promovente de la presente acción de inconstitucionalidad.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

22. La accionante impugna el Decreto No. 1364/2016 II P.O. emitido por la Legislatura del Estado de Chihuahua, esencialmente porque considera que las autoridades emisora y promulgadora no contaban con la competencia para expedir la normatividad local y configurar sus sistemas locales anticorrupción sino hasta que se emitieran las leyes generales en la materia.

23. Los artículos reformados y adicionados por el decreto impugnado son del tenor siguiente:

De la Constitución del Estado de Chihuahua:

"Artículo 122. Además de las fiscalías especializadas que determine la ley, habrá una Fiscalía Especializada Anticorrupción, con las atribuciones señaladas en el ordenamiento secundario.

"El titular de esta Fiscalía será nombrado y removido por el fiscal general del Estado; dicha decisión podrá ser objetada por el Congreso del Estado con el voto de las dos terceras partes de los diputados presentes, en un plazo que no podrá exceder los treinta días naturales; si el Congreso no se pronunciare en este plazo, se entenderá que no tiene objeción."

De la Ley Orgánica de la Fiscalía General del Estado de Chihuahua:

"Artículo 2. La Fiscalía General del Estado tiene las siguientes atribuciones:

"...

"E. En materia de anticorrupción.

"I. Revisar los hechos y evidencias para la detección e investigación de actos y omisiones que sean constitutivos de un delito relacionado con hechos de corrupción;

"II. Solicitar información a las instituciones públicas en relación con esta materia;

"III. Coordinar su actuación con las demás unidades administrativas de la Fiscalía General del Estado;

"IV. Formular los requerimientos de información y de documentos relativos a hechos de corrupción;

"V. Recibir las quejas o denuncias de los organismos fiscalizadores, así como de los ciudadanos, ya sea de servidores públicos o entidades de la administración pública paraestatal o paramunicipal en ejercicio o con motivo de su empleo, cargo o comisión, referentes a hechos de corrupción, para la revisión correspondiente;

"VI. Establecer tanto medidas precautorias como mecanismos necesarios para la reparación del daño;

"VII. Establecer mecanismos de cooperación y colaboración con autoridades federales, estatales y municipales, a través de la firma de convenios con instituciones u organismos públicos o privados, nacionales o extranjeros, y

"VIII. Crear y difundir programas, proyectos y estudios permanentes de información y fomento a la cultura de la denuncia y de la legalidad en relación a esta materia."

"Artículo 3. La Fiscalía General del Estado está a cargo de un fiscal general, designado en los términos que establecen la Constitución Política del Estado y la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado, integrándose por los siguientes órganos:

"...

"VI. La Fiscalía Especializada en Ejecución de Penas y Medidas Judiciales;

"VII. La Fiscalía Especializada Anticorrupción, y

"VIII. Los agentes del Ministerio Público.

"El fiscal general del Estado y los fiscales especializados en la investigación y persecución del delito; en atención a mujeres víctimas del delito por razones de género; en control, análisis y evaluación; en ejecución de penas y medidas judiciales, y anticorrupción, intervendrán como representantes del Ministerio Público, de acuerdo con las facultades otorgadas por la ley y las expresamente conferidas por el fiscal general del Estado.

"Para cumplir con las obligaciones dispuestas en la Ley General de Víctimas, así como en la legislación estatal en la materia, la Fiscalía General del Estado cuenta con la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas del Estado de Chihuahua, como órgano desconcentrado con autonomía técnica y de gestión."

"Artículo 11 BIS. La Fiscalía Especializada Anticorrupción, es una unidad adscrita a la oficina del fiscal general del Estado, con autonomía técnica, de gestión y funcional conforme a las facultades otorgadas por la ley al Ministerio Público.

"Ésta tendrá como objeto realizar las acciones necesarias para llevar a cabo la planeación, atención, prevención, investigación y persecución de los delitos relacionados con hechos de corrupción en el ámbito estatal.

"Los delitos relacionados con hechos de corrupción comprenden los tipos penales que establece el Código Penal en el título décimo séptimo denominado ‘Delitos contra el servicio público cometidos por servidores públicos’ y título décimo noveno llamado ‘Delitos contra el adecuado desarrollo de la justicia cometidos por servidores públicos’, así como cualquier otro delito de contenido patrimonial tipificado en el mismo código penal o en leyes especiales, en cuya comisión hubiese intervenido como autor o partícipe, un servidor público del Estado o de los Municipios o de las entidades de la administración pública paraestatal o paramunicipal, respectivamente, en ejercicio o con motivo de su empleo, cargo o comisión.

"En caso de delitos de competencia federal referentes a actos de corrupción, esta Fiscalía Especializada conocerá únicamente de los delitos sobre corrupción en que se actualice su competencia, en caso contrario, deberá remitir su actuación a la unidad correspondiente."

"Artículo 19. Los fiscales especializados serán designados por el fiscal general del Estado. El gobernador les extenderá su nombramiento, pudiendo removerlos libremente. La decisión de nombramiento y remoción del fiscal especializado anticorrupción podrá ser objetada por el Congreso del Estado en los términos que señale la Constitución. ..."

24. Como puede advertirse, en este decreto se reformó tanto el artículo 122 de la Constitución del Estado de Chihuahua, como diversos artículos de la Ley Orgánica de la Fiscalía General del Estado, mediante los cuales esencialmente se creó una Fiscalía Especializada Anticorrupción, se fija su relación con la Fiscalía General del Estado, se establecen sus competencias, así como la forma de nombramiento y remoción del fiscal correspondiente.

25. Para resolver la impugnación planteada, conviene precisar que mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación de veintisiete de mayo de dos mil quince, se emitió el decreto por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Constitución en materia de combate a la corrupción, entre ellas las fracciones XXIV y XXIX-V de su artículo 73, mediante las cuales se facultó al Congreso de la Unión para emitir, entre otras: a) la Ley General que establezca las bases de coordinación del Sistema Nacional Anticorrupción referido en el artículo 113 constitucional; y, b) la ley general que distribuya competencias entre los órdenes de gobierno para establecer las responsabilidades administrativas de los servidores públicos, sus obligaciones, las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran y las que correspondan a los particulares vinculados con faltas administrativas graves, así como los procedimientos para su aplicación.

26. En los artículos transitorios de esta reforma se establece una mecánica transicional para la transformación de los sistemas federal y locales en la materia. Esta mecánica parte de la base que tanto en lo que se refiere a la coordinación del sistema anticorrupción, como la distribución de competencias entre los distintos órdenes en materia de responsabilidades administrativas, se requiere de la emisión por parte del Congreso de la Unión de las leyes generales correspondientes, dentro del plazo de un año a partir de la entrada en vigor del decreto de reforma constitucional.(12)

27. La emisión de estas leyes generales se configura como la base para expedir las leyes y realizar las adecuaciones normativas correspondientes en el ámbito de sus respectivas competencias por parte del Congreso de la Unión, las Legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, así como para conformar los sistemas anticorrupción de las entidades federativas, dentro de los ciento ochenta días siguientes a la entrada en vigor de esas leyes generales.(13)

28. Llama la atención que la entrada en vigor de los artículos contenidos en el decreto de reforma constitucional es en momentos distintos, si bien el artículo primero transitorio indica que el decreto entra en vigor al día siguiente de su publicación, esto es el veintiocho de mayo de dos mil quince, en ese momento sólo entran en vigor de manera inmediata la modificación, reforma y adición de los artículos 22, fracción II, 28 fracción XII, 41 fracción V, apartado A, en sus párrafos segundo, octavo y décimo, 74, fracciones II, VI, en sus párrafos segundo, tercero, cuarto y quinto, VIII y IX, 76, fracción II, 104, fracción III, 116, fracción II, párrafos sexto y octavo, 122, apartado c), base primera, fracción V, incisos c), párrafo segundo, e), m) y n), así como el artículo 73 en sus fracciones XXIV, XXIX-H y XXIX-V.(14) Estos artículos se refieren a la fiscalización de recursos públicos y algunas disposiciones en materia eminentemente penal, así como la competencia legislativa en el artículo 73 para la emisión de las leyes generales en materia de responsabilidades de servidores públicos y sistema nacional anticorrupción.

29. El mismo legislador constitucional, mediante el artículo quinto transitorio, condicionó la entrada en vigor de las adiciones, reformas y derogaciones que se hacen en el decreto a los artículos 79, 108, 109, 113, 114, 116, fracción V y 122, base quinta, a la emisión y entrada en vigor de las leyes generales mencionadas en el párrafo anterior y que esencialmente se refieren a la materia de responsabilidades de los servidores públicos, sistema nacional anticorrupción y tribunales de justicia administrativa.(15)

30. Lo anterior le otorga a la mecánica transicional la peculiar característica de que los artículos que constituyen la base sustantiva constitucional de las leyes generales, no entran en vigor sino hasta la misma fecha en que lo hagan éstas, esto es, entran en vigor de modo simultáneo. Esta mecánica transicional pretende asegurar que tanto en el ámbito federal como en los locales, los órganos pertenecientes al nuevo Sistema Nacional Anticorrupción y la distribución de competencias sobre responsabilidades administrativas y sus tribunales, se ajusten y adecuen no solamente a los artículos constitucionales relativos al nuevo sistema anticorrupción y a las nuevas responsabilidades administrativas, sino también al contenido de las leyes generales, como se desprende del contenido literal del artículo séptimo transitorio de la reforma.(16)

31. De este modo, la mecánica transicional no presenta solamente elementos temporales de ultractividad de la legislación vigente al momento de la entrada en vigor del decreto,(17) sino que se opta por una mecánica basada en las leyes generales que se mandatan para la configuración e implementación del sistema constitucional en la materia. Esto quiere decir que al hacer depender la entrada en vigor de todo el entramado normativo constitucional a la entrada en vigor de las leyes generales, el ajuste y adecuación de las normas tanto federales como locales correspondientes debe hacerse hasta en tanto este sistema constitucional efectivamente haya entrado en vigor y esto sólo sucede hasta que entran en vigor las leyes generales a que se refiere el artículo segundo transitorio y, como consecuencia, los artículos constitucionales a que se refiere el artículo quinto transitorio.

32. En este sentido, resulta ilustrativo el dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales de la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados, en el apartado relativo al Sistema Nacional Anticorrupción. De este dictamen pueden señalarse los siguientes párrafos:

"Es así como se propone la modificación de diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para crear el Sistema Nacional Anticorrupción como una instancia de coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos.

"...

"El diseño legislativo hará del sistema una instancia incluyente en todos los órdenes de gobierno al establecer como requisito indispensable para su funcionamiento la participación ciudadana.

"Por lo anterior, esta comisión dictaminadora conviene en establecer el nombre de Sistema Nacional Anticorrupción, esto por considerar que el combate a la corrupción es fundamental para alcanzar estándares de integridad pública.

"...

"Esto es, el sistema nacional de fiscalización, en términos del proyecto, se inscribe como un subsistema consolidado y autónomo pero funcionando como eje central y pilar fundamental del Sistema Nacional Anticorrupción, de forma tal que las acciones emprendidas por el Estado para prevenir y sancionar la corrupción, no se llevarán a cabo de forma aislada o fragmentada, sino como un sistema integral articulado para prevenir y sancionar las responsabilidades administrativas y los hechos de corrupción, sea que éstas deriven del ejercicio indebido de los recursos públicos o bien, del incumplimiento de responsabilidades públicas que no se vinculan necesariamente con la hacienda pública.

"...

"Así, por primera vez en México, contaremos con un sistema integral y transversal, alejado de intereses personales, pues sus finalidades son muy claras: generar mejores estándares en el servicio público y combatir de manera definitiva los actos de corrupción.

"...

"De igual forma, la idoneidad de la medida también se justifica por su alcance nacional: las entidades federativas deberán establecer sistemas locales anticorrupción, aspecto derivado de las iniciativas dictaminadas. Es así que estos sistemas locales servirán como mecanismos de coordinación para el diseño, evaluación de políticas de educación, concientización, prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como la promoción de la integridad pública.

"...

"Como ya ha sido expuesto, el sistema pretende homologar acciones entre los diferentes órdenes de gobierno para la generación de mayores estándares de integridad pública y combate a la corrupción. No obstante, este objetivo no podrá alcanzarse sin mecanismos de coordinación efectivos. Con la finalidad de dotar al sistema del marco jurídico necesario para su adecuado funcionamiento, se considera indispensable complementar el marco constitucional con la facultad del Congreso de la Unión, en su carácter de autoridad del orden constitucional, de emitir una ley general que establezca las bases de coordinación entre las autoridades de los órdenes de gobierno competentes en las materias objeto del presente dictamen."

33. Vale la pena destacar que mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de dieciocho de julio de dos mil dieciséis, el Congreso de la Unión emitió la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, la Ley General de Responsabilidades Administrativas y la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa, este decreto entró en vigor al día siguiente de su publicación, tal como lo indica su artículo primero transitorio.(18)

34. Por lo anterior, este Tribunal considera que el argumento planteado por el accionante de falta de competencia por parte del legislador estatal para legislar en una materia que era originaria residual del ámbito local exclusivamente desde una perspectiva temporal y formal resultaría fundado pues, la reforma constitucional en materia de combate a la corrupción condicionó a los Congresos Locales para ejercer su competencia legislativa, hasta que el Congreso de la Unión fijara en las correspondientes leyes generales, tanto las bases de la rectoría y distribución de competencias, como las bases para la coordinación en el establecimiento de un sistema nacional, que aún no han entrado en vigor.

36. Desde esta perspectiva resulta contrario a esta pretensión del legislador constitucional y a las finalidades conforme a las cuales estructuró el sistema anticorrupción, que las entidades federativas ejerzan su competencia legislativa antes de la entrada en vigor de las leyes generales; si bien las Legislaturas Locales tienen un plazo de adecuación legislativa posterior a la entrada en vigor del sistema, es contrario a la idea misma de la mecánica transicional que los diputados locales no conozcan las bases de las leyes generales que les servirán de parámetro de actuación en el ejercicio de su competencia legislativa.

37. Este grave desconocimiento se hace evidente desde el momento en que, atendiendo al criterio material estricto, el legislador local legisla sin conocerlo y sin tenerlo en cuenta. En nada abunda a la seguridad jurídica y a la pretensión de que el sistema empiece a funcionar de manera eficaz y coordinada desde un primer momento, el que los legisladores locales empiecen establecer los órganos y a modificar las normas que materialmente se relacionan con este nuevo sistema constitucional anticorrupción hasta que el mismo no haya entrado en vigor.

39. Por todo lo anterior, este tribunal considera que el decreto impugnado debe ser declarado inconstitucional y, por tanto, inválido, por violentar los artículos transitorios del decreto de la reforma constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de mayo de dos mil quince. Dado el sentido de la presente resolución, resulta ya innecesario el análisis de los restantes conceptos de invalidez planteados por la accionante.(20)

VII. EFECTOS

Por lo expuesto y fundado,

SE RESUELVE:

PRIMERO.-Es procedente y fundada la presente acción de inconstitucionalidad promovida por la Procuraduría General de la República.

SEGUNDO.-Se declara la invalidez del Decreto No. 1364/2016 II P.O., publicado en el Periódico Oficial del Estado de Chihuahua de once de junio de dos mil dieciséis, la cual surtirá sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso del Estado de Chihuahua.

TERCERO.-Publíquese esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de Chihuahua y en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

En relación con el punto resolutivo primero:

Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente A.M., respecto de los apartados I, II, III, IV y V relativos, respectivamente, al trámite, a la competencia, a la oportunidad, a la legitimación y a las causas de improcedencia.

En relación con el punto resolutivo segundo:

Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente A.M., respecto del apartado VI, relativo a las consideraciones y fundamentos, consistente en declarar la invalidez del Decreto No. 1364/2016 II P.O.

Se expresó una mayoría de seis votos de los Ministros L.R., Z.L. de L., P.R., P.H., L.P. y presidente A.M., respecto del apartado VI, relativo a las consideraciones y fundamentos, consistente en reflejar el argumento contenido en el proyecto del Ministro L.P. -de la acción de inconstitucionalidad 56/2016-. Los Ministros C.D., F.G.S., M.M.I. y presidente A.M. votaron en favor de las consideraciones de este proyecto. El Ministro P.D. votó en el sentido de que se violó el régimen transitorio que estableció el Sistema Nacional Anticorrupción.

Dada la votación alcanzada, el Tribunal Pleno determinó que el engrose correspondiente se elabore conforme a la argumentación contenida en el proyecto del Ministro L.P. -de la acción de inconstitucionalidad 56/2016-.

Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., P.H., M.M.I., L.P., P.D. quien también se manifestó por la extensión de la invalidez a los actos concretos derivados de las normas impugnadas y presidente A.M., respecto del apartado VII, relativo a los efectos.

En relación con el punto resolutivo tercero:

Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente A.M..

El Ministro A.G.O.M. no asistió a la sesión de cinco de septiembre de dos mil dieciséis por gozar de vacaciones, al haber integrado la Comisión de Receso correspondiente al primer periodo de sesiones de dos mil dieciséis.

El Ministro presidente A.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados, dejando a salvo el derecho de los Ministros de formular los votos que consideren pertinentes.

Nota: La presente ejecutoria también aparece publicada en el Diario Oficial de la Federación de 4 de noviembre de 2016.

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1. Ley general que establezca las bases de coordinación del Sistema Nacional Anticorrupción.

2. Ley General de Responsabilidades Administrativas.

3. Foja 33 del expediente principal.

4. Fojas 34 a 35 vuelta del expediente.

5. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"...

"c) El procurador general de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano."

"Artículo décimo sexto transitorio. Las adiciones, reformas y derogaciones que se hacen a los artículos 28; 29, párrafo primero; 69, párrafo segundo; 76, fracciones II, por lo que se refiere a la supresión de la ratificación del procurador general de la República por el Senado y XII; 78, fracción V; 82, fracción VI; 84; 89, fracción IX; 90; 93, párrafo segundo; 95; 102, apartado A; 105, fracciones II, incisos c) e i) y III; 107; 110 y 111 por lo que se refiere al fiscal general de la República; 116, fracción IX y 119, párrafo primero de esta Constitución, entrarán en vigor en la misma fecha en que lo hagan las normas secundarias que expida el Congreso de la Unión necesarias por virtud de las adiciones, reformas y derogaciones a que se refiere el presente transitorio, siempre que se haga por el propio Congreso la declaratoria expresa de entrada en vigor de la autonomía constitucional de la Fiscalía General de la República.

"El procurador general de la República que se encuentre en funciones al momento de expedirse la declaratoria a que se refiere el párrafo anterior, quedará designado por virtud de este decreto fiscal general de la República por el tiempo que establece el artículo 102, apartado A, de esta Constitución, sin perjuicio del procedimiento de remoción previsto en la fracción IV de dicho artículo."

"Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno:

"I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

"Artículo 11. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia velará en todo momento por la autonomía de los órganos del Poder Judicial de la Federación y por la independencia de sus miembros, y tendrá las siguientes atribuciones:

"...

"V. Remitir para su resolución los asuntos de su competencia a las S. a través de acuerdos generales. Si alguna de las S. estima que el asunto remitido debe ser resuelto por la Suprema Corte de Justicia funcionando en Pleno, lo hará del conocimiento de este último para que determine lo que corresponda."

6. "Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.

"En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son hábiles."

7. A fojas 25 y siguientes del expediente principal.

8. Páginas 23 y 24 del expediente.

9. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución. Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por: "...

"c) El procurador general de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano."

10. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado, deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. ..."

"Artículo 59. En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán en todo aquello que no se encuentre previsto en este título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el título II."

11. Sirve de apoyo la tesis de jurisprudencia número P./J. 98/2001, de rubro, texto y datos de identificación: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA TIENE LEGITIMACIÓN PARA IMPUGNAR MEDIANTE ELLA, LEYES FEDERALES, LOCALES O DEL DISTRITO FEDERAL, ASÍ COMO TRATADOS INTERNACIONALES.-El artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos faculta al procurador general de la República para impugnar, mediante el ejercicio de las acciones de inconstitucionalidad, leyes de carácter federal, estatal o del Distrito Federal, así como tratados internacionales, sin que sea indispensable al efecto la existencia de agravio alguno, en virtud de que dicho medio de control constitucional se promueve con el interés general de preservar, de modo directo y único, la supremacía constitucional, a fin de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación realice un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma. En otras palabras, no es necesario que el procurador general de la República resulte agraviado o beneficiado con la norma en contra de la cual enderece la acción de inconstitucionalidad ni que esté vinculado con la resolución que llegue a dictarse, pues será suficiente su interés general, abstracto e impersonal de que se respete la supremacía de la Carta Magna.". Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2001, página 823.

12. "Segundo. El Congreso de la Unión, dentro del plazo de un año contado a partir de la entrada en vigor del presente decreto, deberá aprobar las leyes generales a que se refieren las fracciones XXIV y XXIX-V del artículo 73 de esta Constitución, así como las reformas a la legislación establecida en las fracciones XXIV y XXIX-H de dicho artículo. Asimismo, deberá realizar las adecuaciones a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, con el objeto de que la secretaría responsable del control interno del Ejecutivo Federal asuma las facultades necesarias para el cumplimiento de lo previsto en el presente decreto y en las leyes que derivan del mismo."

13. "Cuarto. El Congreso de la Unión, las Legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, deberán, en el ámbito de sus respectivas competencias, expedir las leyes y realizar las adecuaciones normativas correspondientes, dentro de los ciento ochenta días siguientes a la entrada en vigor de las leyes generales a que se refiere el segundo transitorio del presente decreto."

14. "Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, sin perjuicio de lo previsto en los transitorios siguientes."

15. "Quinto. Las adiciones, reformas y derogaciones que por virtud del presente decreto se hacen a los artículos 79, 108, 109, 113, 114, 116, fracción V y 122, base quinta, entrarán en vigor en la misma fecha en que lo hagan las leyes a que se refiere el transitorio segundo del presente decreto."

16. "Séptimo. Los sistemas anticorrupción de las entidades federativas deberán conformarse de acuerdo con las leyes generales que resulten aplicables, las Constituciones y leyes locales."

17. "Sexto. En tanto se expiden y reforman las leyes a que se refiere el segundo transitorio, continuará aplicándose la legislación en materia de responsabilidades administrativas de los servidores públicos, así como de fiscalización y control de recursos públicos, en el ámbito federal y de las entidades federativas, que se encuentre vigente a la fecha de entrada en vigor del presente decreto."

18. "Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, sin perjuicio de lo previsto en los transitorios siguientes."

Cabe señalar que si bien de conformidad con el artículo tercero transitorio del mismo decreto, la Ley General de Responsabilidades Administrativas entrará en vigor hasta al año siguiente de la entrada en vigor del decreto, la entrada en vigor de las leyes generales conforme a los artículos transitorios del decreto que las emite no es un tema que incida para la resolución de este caso.

19. Esto se ilustra, además de una lectura de la exposición de motivos del decreto impugnado, de donde claramente se desprende que la intención del legislador local es el combate a la corrupción mediante la creación de un órgano especializado para la persecución de delitos relacionados con la misma.

20. Sirve de apoyo la tesis de jurisprudencia P./J. 37/2004, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio 2004, página 863, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ."

21. "Artículo 73. Las sentencias se regirán por lo dispuesto en los artículos 41, 43, 44 y 45 de esta ley."

"Artículo 41. Las sentencias deberán contener: ... IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada; ..."

Esta ejecutoria se publicó el viernes 25 de noviembre de 2016 a las 10:36 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 8 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 43 de la respectiva Ley Reglamentaria, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 28 de noviembre de 2016, para los efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 19/2013.