Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro José Fernando Franco González Salas |
| Número de registro | 42464 |
| Fecha | 01 Abril 2017 |
| Fecha de publicación | 01 Abril 2017 |
| Número de resolución | 60/2015 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 41, Abril de 2017, Tomo I, 707 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el M.J.F.F.G.S. en las controversias constitucionales 60/2015, 61/2015, 62/2015, 63/2015, 64/2015, 65/2015, 66/2015 y 67/2015.
Los Municipios accionantes impugnaron el artículo 65 BIS de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, el cual preveía las facultades de la Asamblea General Comunitaria para elegir a sus autoridades y decretar la terminación anticipada del mandato de los integrantes de los Ayuntamientos electos mediante sistemas normativos internos, al considerar que el proceso legislativo que dio lugar al mencionado artículo, viola el derecho a la consulta de los Municipios con población predominantemente indígena del Estado de Oaxaca.
En sesión de veintiséis de mayo de dos mil dieciséis, el Tribunal Pleno resolvió que al referirse la norma impugnada a la terminación anticipada de los Ayuntamientos de los Municipios que se rigen por sistemas normativos internos, el Congreso del Estado de Oaxaca estaba obligado a consultar a los Municipios accionantes pues, tal como lo reconocieron las autoridades demandadas, no se llevó a cabo tal consulta, por lo que debía declararse la invalidez del artículo 65 BIS de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca.
Si bien en la sesión en la que se decidió el sentido de este asunto mi voto fue a favor, también lo es que aclare en su momento que no pensaba votar con el proyecto, sin embargo, por respeto a la mayoría -ya que tres miembros del Pleno por diferentes razones no pudieron asistir y tomando en cuenta que todos se pronunciaron a favor-, voté en el mismo sentido y reservé mi derecho para formular este voto.
Como lo he sostenido en otros asuntos, como fue el caso de la controversia constitucional 32/2012, promovida por el Municipio de Cherán, considero que si los Municipios carecen de interés legítimo para promover una controversia constitucional, contra disposiciones generales que consideren violatorias de derechos de los pueblos y comunidades indígenas que habiten en su territorio, si no guardan relación con la esfera de atribuciones que constitucionalmente tienen conferidas, entonces no habría razón para hacer una excepción a ese criterio por considerar que se trate de un "Municipio indígena" ya que la Constitución Federal no establece distintos tipos de Municipios, con competencias y atribuciones particulares, sino que es un solo tipo de régimen municipal.
Si bien considero que pueden existir Municipios indígenas en su conformación, de acuerdo a usos y costumbres de una determinada comunidad indígena, estimo que del Texto Fundamental no se puede desprender el reconocimiento de un Municipio indígena con atribuciones e integración distintas a las establecidas en el artículo 115 constitucional.
Para justificar lo anterior, considero necesario tener en cuenta el contenido de los artículos 2o. y 115, fracción III, ambos de la Constitución Federal, que establecen lo siguiente.
"Artículo 2o. La Nación Mexicana es única e indivisible.
"La Nación tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas que son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.
"La conciencia de su identidad indígena deberá ser criterio fundamental para determinar a quiénes se aplican las disposiciones sobre pueblos indígenas.
"Son comunidades integrantes de un pueblo indígena, aquellas que formen una unidad social, económica y cultural, asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres.
"El derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación se ejercerá en un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional. El reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas se hará en las constituciones y leyes de las entidades federativas, las que deberán tomar en cuenta, además de los principios generales establecidos en los párrafos anteriores de este artículo, criterios etnolingüísticos y de asentamiento físico.
"A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para:
"I.D. sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y cultural.
"II. Aplicar sus propios sistemas normativos en la regulación y solución de sus conflictos internos, sujetándose a los principios generales de esta Constitución, respetando las garantías individuales, los derechos humanos y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres. La ley establecerá los casos y procedimientos de validación por los Jueces o tribunales correspondientes.
"III. Elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, garantizando que las mujeres y los hombres indígenas disfrutarán y ejercerán su derecho de votar y ser votados en condiciones de igualdad; así como a acceder y desempeñar los cargos públicos y de elección popular para los que hayan sido electos o designados, en un marco que respete el pacto federal, la soberanía de los Estados y la autonomía de la Ciudad de México. En ningún caso las prácticas comunitarias podrán limitar los derechos político-electorales de los y las ciudadanas en la elección de sus autoridades municipales.
"IV. Preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y todos los elementos que constituyan su cultura e identidad.
"V.C. y mejorar el hábitat y preservar la integridad de sus tierras en los términos establecidos en esta Constitución.
"VI. Acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra establecidas en esta Constitución y a las leyes de la materia, así como a los derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la comunidad, al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades, salvo aquellos que corresponden a las áreas estratégicas, en términos de esta Constitución. Para estos efectos las comunidades podrán asociarse en términos de ley.
"VII. Elegir, en los Municipios con población indígena, representantes ante los ayuntamientos.
"Las constituciones y leyes de las entidades federativas reconocerán y regularán estos derechos en los Municipios, con el propósito de fortalecer la participación y representación política de conformidad con sus tradiciones y normas internas.
"VIII. Acceder plenamente a la jurisdicción del Estado. Para garantizar ese derecho, en todos los juicios y procedimientos en que sean parte, individual o colectivamente, se deberán tomar en cuenta sus costumbres y especificidades culturales respetando los preceptos de esta Constitución. Los indígenas tienen en todo tiempo el derecho a ser asistidos por intérpretes y defensores que tengan conocimiento de su lengua y cultura.
"Las constituciones y leyes de las entidades federativas establecerán las características de libre determinación y autonomía que mejor expresen las situaciones y aspiraciones de los pueblos indígenas en cada entidad, así como las normas para el reconocimiento de las comunidades indígenas como entidades de interés público.
"B. La Federación, las entidades federativas y los Municipios, para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.
"Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indígenas, dichas autoridades, tienen la obligación de:
"I. Impulsar el desarrollo regional de las zonas indígenas con el propósito de fortalecer las economías locales y mejorar las condiciones de vida de sus pueblos, mediante acciones coordinadas entre los tres órdenes de gobierno, con la participación de las comunidades. Las autoridades municipales determinarán equitativamente las asignaciones presupuestales que las comunidades administrarán directamente para fines específicos.
"II. Garantizar e incrementar los niveles de escolaridad, favoreciendo la educación bilingüe e intercultural, la alfabetización, la conclusión de la educación básica, la capacitación productiva y la educación media superior y superior. Establecer un sistema de becas para los estudiantes indígenas en todos los niveles. Definir y desarrollar programas educativos de contenido regional que reconozcan la herencia cultural de sus pueblos, de acuerdo con las leyes de la materia y en consulta con las comunidades indígenas. Impulsar el respeto y conocimiento de las diversas culturas existentes en la nación.
"III. Asegurar el acceso efectivo a los servicios de salud mediante la ampliación de la cobertura del sistema nacional, aprovechando debidamente la medicina tradicional, así como apoyar la nutrición de los indígenas mediante programas de alimentación, en especial para la población infantil.
"IV. Mejorar las condiciones de las comunidades indígenas y de sus espacios para la convivencia y recreación, mediante acciones que faciliten el acceso al financiamiento público y privado para la construcción y mejoramiento de vivienda, así como ampliar la cobertura de los servicios sociales básicos.
"V. Propiciar la incorporación de las mujeres indígenas al desarrollo, mediante el apoyo a los proyectos productivos, la protección de su salud, el otorgamiento de estímulos para favorecer su educación y su participación en la toma de decisiones relacionadas con la vida comunitaria.
"VI. Extender la red de comunicaciones que permita la integración de las comunidades, mediante la construcción y ampliación de vías de comunicación y telecomunicación. Establecer condiciones para que los pueblos y las comunidades indígenas puedan adquirir, operar y administrar medios de comunicación, en los términos que las leyes de la materia determinen.
"VII. Apoyar las actividades productivas y el desarrollo sustentable de las comunidades indígenas mediante acciones que permitan alcanzar la suficiencia de sus ingresos económicos, la aplicación de estímulos para las inversiones públicas y privadas que propicien la creación de empleos, la incorporación de tecnologías para incrementar su propia capacidad productiva, así como para asegurar el acceso equitativo a los sistemas de abasto y comercialización.
"VIII. Establecer políticas sociales para proteger a los migrantes de los pueblos indígenas, tanto en el territorio nacional como en el extranjero, mediante acciones para garantizar los derechos laborales de los jornaleros agrícolas; mejorar las condiciones de salud de las mujeres; apoyar con programas especiales de educación y nutrición a niños y jóvenes de familias migrantes; velar por el respeto de sus derechos humanos y promover la difusión de sus culturas.
"IX. Consultar a los pueblos indígenas en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y de los planes de las entidades federativas, de los Municipios y, cuando proceda, de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen.
"Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones señaladas en este apartado, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, las legislaturas de las entidades federativas y los ayuntamientos, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán las partidas específicas destinadas al cumplimiento de estas obligaciones en los presupuestos de egresos que aprueben, así como las formas y procedimientos para que las comunidades participen en el ejercicio y vigilancia de las mismas.
"Sin perjuicio de los derechos aquí establecidos a favor de los indígenas, sus comunidades y pueblos, toda comunidad equiparable a aquéllos tendrá en lo conducente los mismos derechos tal y como lo establezca la ley."
"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
"...
"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: ...
"Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley."
De los artículos 2o. y 115 de la Constitución Federal, es posible concluir que en ningún momento se busca crear un régimen municipal diferenciado para las comunidades indígenas. El Municipio libre sigue siendo la organización básica administrativa de las entidades federativas, que tienen la obligación de procurar los derechos de las personas que habitan en los territorios que los integran, ya sea que la población de que se trate sea indígena o no. Pero esto último no constituye una excepción a la estructura orgánica del régimen constitucional previsto en el artículo 115 constitucional.
Coincido en que, por su conformación, pueden existir Municipios indígenas, cuyas autoridades incluso pueden surgir de procesos de elección regidos por sus usos y costumbres; pero una cuestión diversa consiste en reconocerlos como un tipo de Municipio distinto al que prevé la Constitución Federal.
En mi opinión, las partes accionantes en las controversias constitucionales no constituían Municipios indígenas diferenciados. Por tanto, toda vez que en la Constitución Federal y en la legislación local del Estado de Oaxaca no existe obligación de que los Municipios sean consultados con motivo de una reforma como la que en el caso se impugna, estimo que no se configura una violación competencial. Lo anterior, con independencia del derecho a la consulta, previsto en favor de las comunidades y pueblos indígenas (respecto del cual me he pronunciado a favor en diversas ocasiones), ya que mi punto de disenso no está dirigido a cuestionar la obligación de consultar a las comunidades y pueblos indígenas, conforme a lo previsto en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, sino en la consideración de que a los Municipios con una población mayoritariamente indígena, se les otorguen atribuciones especiales que no se encuentran expresamente conferidas en el artículo 115 de la Constitución Federal.
