Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministra Norma Lucía Piña Hernández |
| Número de registro | 42508 |
| Fecha | 01 Mayo 2017 |
| Fecha de publicación | 01 Mayo 2017 |
| Número de resolución | 30/2015 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 42, Mayo de 2017, Tomo I, 153 |
| Emisor | Pleno |
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA LA MINISTRA NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ EN LAS ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD 30/2015 Y 4/2015.
En sesión de dieciocho de abril de dos mil dieciséis, el Tribunal Pleno resolvió las acciones de inconstitucionalidad 4/2015 y 30/2015, donde se analizaron diversas disposiciones de las Leyes de Extinción de Dominio de Quintana Roo y Zacatecas, respectivamente. En ese sentido, formulo el presente voto para expresar las consideraciones que fundamentaron mi postura en las acciones de inconstitucionalidad antes mencionadas.
Mi discrepancia con lo resuelto por la mayoría versa sobre la competencia de las Legislaturas de esas entidades federativas para regular la materia de extinción de dominio, pues como desarrollaré a continuación, considero que no gozan de atribuciones para emitir la norma reglamentaria del artículo 22 constitucional.
En relación con las atribuciones de las entidades federativas para legislar en materia de extinción de dominio, el Tribunal Pleno ha resuelto una serie de asuntos en los que ha abordado sobre el tema: las acciones de inconstitucionalidad 18/2010,(1) 33/2013,(2) 20/2014 y su acumulada 21/2013.(3)
En dichos precedentes, el Tribunal Pleno llegó a la conclusión de que las entidades federativas sí cuentan con facultades para legislar en materia de extinción de dominio, siempre y cuando los delitos que se pretendan legislar sean de competencia local o aquellos respecto de los cuales las entidades federativas cuentan con facultades de investigación, persecución y sanción.
Se ha interpretado que en términos de las atribuciones que otorga el artículo 73, fracción XXI, de la Constitución Federal, el Congreso de la Unión cuenta con facultades para legislar en materia de delincuencia organizada, materia eminentemente federal; sin embargo, también se ha resuelto que conforme al artículo 22 de la propia N.F., la extinción de dominio, también procede respecto de otros delitos que son eminentemente locales, como el robo de vehículos o delitos en los cuales el tipo y penas se encuentran legisladas a nivel federal, pero la persecución, proceso y condena pueden ser tanto federales como locales, por ejemplo, narcomenudeo (delitos contra la salud), trata de personas y secuestro.
En este contexto, al analizar el artículo 124 de la Constitución Federal, el Pleno determinó que en lo que se refiere al régimen de competencias entre los Estados y la Federación, la regla general en nuestro sistema es la competencia residual, en virtud de la cual las facultades que no estén expresamente concedidas por la Constitución a la Federación, se entienden reservadas a las entidades federativas.
Desde esa perspectiva, se llegó a la conclusión de que ni el artículo 22 ni el 73 de la Constitución otorgan al Congreso de la Unión una facultad expresa para legislar en materia de extinción de dominio.
De ahí que se considere que si la extinción de dominio no constituye una materia específica, en términos del referido artículo 124 de la Constitución Federal, las Legislaturas Estatales se encuentran facultadas para legislar al respecto, excepto en relación con el delito de delincuencia organizada que es de competencia federal exclusiva, en términos de la fracción XXI del artículo 73 constitucional.
Ahora bien, como se desarrollará a continuación, a diferencia de lo que ha determinado la mayoría del Tribunal Pleno, considero que las entidades federativas no cuentan con facultades para legislar en materia de extinción de dominio.
Del proceso legislativo que dio origen a la reforma al artículo 22 constitucional, se observa que el Constituyente Permanente partió de una problemática sistémica en materia de seguridad pública y justicia penal, derivada del crecimiento del fenómeno delincuencial. En este contexto específico es que se propusieron ciertas medidas para mejorar el funcionamiento del sistema de justicia penal y para instrumentar mejores mecanismos para el combate a la delincuencia organizada. Entre ellos, se implementó el sistema penal acusatorio, el arraigo, el cateo, la intervención de comunicaciones y la extinción de dominio.
De esa forma, considero que no puede pasar inadvertido que la introducción de la figura de la extinción de dominio al orden jurídico mexicano, surge en un contexto de política criminal que se origina ante el desbordamiento del fenómeno de la delincuencia organizada. La extinción de dominio se erigió como uno de los mecanismos de la política nacional que se instrumentó en materia de seguridad pública.
De la iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal de trece de marzo de dos mil siete, se advierte que el objeto de la implementación de la extinción de dominio fue "perseguir los bienes de la delincuencia organizada, independientemente de dónde se encuentre o de su situación jurídica, con el fin de minar sus estructuras financieras, lo que permitirá un mayor combate al crimen organizado."
Lo anterior reitera que la extinción de dominio se enmarca como una herramienta emergente tendente a combatir el aspecto patrimonial del crimen organizado, esto sin embargo, en el contexto de un régimen de excepción, al igual que otras figuras como el arraigo y la intervención de comunicaciones privadas.
En este tenor, es que es dable sostener que en la implementación de la extinción de dominio no se buscó combatir de manera aislada los delitos previstos en el artículo 22 constitucional; esta figura forma parte de una estrategia nacional en materia de combate a la delincuencia organizada que tiende a atacar, de manera sistémica, este fenómeno.
Precisamente en este contexto, el Constituyente Permanente también reformó el artículo 73, fracción XXI,(4) de la N.F. al prever, no sólo la atribución exclusiva del Congreso en materia de delincuencia organizada, sino también en relación con el procedimiento procesal penal, así como con diversas materias como desaparición forzada, secuestro, trata, entre otras.
Cabe referir las razones que justificaron dicha reforma constitucional, pues resulta que su objeto radicaba en lograr una unificación legislativa que permitiera un avance homogéneo en la lucha contra la criminalidad organizada.
En efecto, en la iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal el 13 de marzo de 2007, se dio cuenta de la diversidad legislativa en materia penal, en particular, se refirió al tratamiento diverso que otorgaban las Legislaturas Estatales al tema de la delincuencia organizada.
Se partió del entendido de que la delincuencia no era una situación aislada, sino un fenómeno que trascendía los ámbitos competenciales de las entidades federativas que exigía la acción clara y enérgica del Estado, por lo que se planteó la necesidad de que dicho fenómeno quedara regulado en un solo cuerpo normativo y que en su combate colaboraran todas las autoridades de manera coordinada. En razón de lo anterior, se propuso una unificación legislativa, tanto en la definición de las conductas delictivas y sus penas, como en el diseño del sistema para su ejecución, persecución e investigación.(5)
Dicho lo anterior, es que considero que el cuestionamiento relativo a la delimitación de la competencia para legislar en materia de extinción de dominio debe responder al contexto nacional que originó esta figura, es decir, su análisis debe realizarse desde una perspectiva integral que abarque los artículos 22 y 73, fracción XXI, de la Constitución, así como a la finalidad del Constituyente en su emisión.
Estimo que no se debe perder de vista que la extinción de dominio surge como una de las herramientas de combate a la delincuencia organizada y, en este sentido, se encuadra en las facultades atribuidas exclusivamente al legislador federal en la materia en términos del artículo 73, fracción XXI, de la Constitución Federal.
A mi juicio, no es dable desvincular la figura de extinción de dominio del contexto nacional de delincuencia organizada en el que surge, de manera tal que se llegue a la conclusión de que no se engloba en la atribución del Congreso de la Unión de legislar en materia de delincuencia organizada y, consecuentemente, dado que no se advierte una previsión expresa en el Texto Constitucional, resulta que su regulación responde a la regla de competencias del artículo 124 constitucional.
Se reitera, la figura de la extinción de dominio, surge como una medida emergente en el contexto de un régimen de excepción, que implica la restricción de derechos de los gobernados, en particular, el de propiedad. En consecuencia debe partirse de una interpretación estricta en la determinación de las competencias legislativas. Conforme a esta lógica y atendiendo a la atribución exclusiva a cargo del Congreso de la Unión en materia de delincuencia organizada, es que concluyo que sólo la Federación puede legislar en esta materia.
Sostener una interpretación más amplia, esto es, considerar que las entidades federativas tienen competencia para legislar en materia de extinción de dominio, se traduce en la posibilidad de que cada Estado desarrolle, a su manera, la figura en cuestión y, consecuentemente, que cada Estado determine distintos regímenes de excepción que restringen derechos de los gobernados.
El resultado de una interpretación amplia en la competencia de las legislaturas estatales, se refleja en que las leyes locales de extinción de dominio han incluido delitos no previstos en el artículo 22 Constitucional. Esta problemática se abordó en las acciones de inconstitucionalidad 3/2015(6) y 33/2013(7) donde el Tribunal Pleno resolvió su inconstitucionalidad.
Resulta entonces que, por un lado, la mayoría del Tribunal Pleno ha adoptado un criterio amplio en lo que se refiere a la competencia para legislar en materia de extinción de dominio pero, por el otro, una interpretación estricta en lo que se refiere a los delitos en los que ésta procede.
Considero que esto no es congruente. Si se parte del supuesto de que la extinción de dominio es una medida extraordinaria, que surge en un régimen de excepción, que forma parte de la política nacional en materia de delincuencia organizada, resulta entonces que los Estados no pueden desarrollar esta figura, ni para los delitos previstos en la normativa impugnada, ni para los no previstos por la Constitución.
En cambio, si se adopta una postura amplia en lo que se refiere a la competencia para legislar la extinción de dominio y en consecuencia, se desvincula la figura de la delincuencia organizada, entonces parece cuestionable que los Estados sólo puedan regular la figura para ciertos delitos previstos en el texto constitucional.
De todo lo anterior, a partir de una interpretación integral del texto constitucional que incluye, tanto el artículo 22 como el 73, fracción XXI, concluyo que la extinción de dominio es una herramienta de combate a la delincuencia organizada que surge en un régimen de excepción y, por lo tanto, es competencia del Congreso de la Unión prever una regulación homogénea que rija a nivel nacional.
Por las razones anteriormente expuestas, de manera respetuosa me aparto de las consideraciones adoptadas por la mayoría de los señores Ministros en la resolución de los presentes asuntos, pues considero que el vicio de invalidez permea a la totalidad de las normativas impugnadas.
________________
1. Resuelta el 18 de febrero de 2014. por mayoría de siete votos de los señores M.C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., A.M., S.C. de G.V. y P.D.. Los señores M.G.O.M., P.R. y presidente S.M. votaron en contra.
2. Resuelta el 12 de mayo de 2015, por mayoría de seis votos. Los señores M.P.R., S.M. y M.M.I. votaron en contra. Los señores M.A.G.O.M. y J.R.C.D. no asistieron a la sesión, el primero por desempeñar una comisión de carácter oficial y el segundo por licencia concedida por el Tribunal Pleno.
3. Resueltas el 12 de mayo de 2015, por mayoría de seis votos. Los señores M.P.R., S.M. y M.M.I. votaron en contra. Los señores M.A.G.O.M. y J.R.C.D. no asistieron a la sesión, el primero por desempeñar una comisión de carácter oficial y el segundo por licencia concedida por el Tribunal Pleno.
4. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
"...
"XXI. Para expedir:
"a) Las leyes generales que establezcan como mínimo, los tipos penales y sus sanciones en las materias de secuestro, desaparición forzada de personas, otras formas de privación de la libertad contrarias a la ley, trata de personas, tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, así como electoral.
"Las leyes generales contemplarán también la distribución de competencias y las formas de coordinación entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios;
"b) La legislación que establezca los delitos y las faltas contra la Federación y las penas y sanciones que por ellos deban imponerse; así como legislar en materia de delincuencia organizada;
"c) La legislación única en materia procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de controversias, de ejecución de penas y de justicia penal para adolescentes, que regirá en la República en el orden federal y en el fuero común.
"Las autoridades federales podrán conocer de los delitos del fuero común, cuando éstos tengan conexidad con delitos federales o delitos contra periodistas, personas o instalaciones que afecten, limiten o menoscaben el derecho a la información o las libertades de expresión o imprenta.
"En las materias concurrentes previstas en esta Constitución, las leyes federales establecerán los supuestos en que las autoridades del fuero común podrán conocer y resolver sobre delitos federales;..."
5. Página 10 de la iniciativa presentada el 13 de marzo de 2007 por el Ejecutivo Federal. El proceso legislativo completo puede observarse en su totalidad en la dirección electrónica: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/proceso/lx/089_DOF_18jun08.zip
6. Acción de inconstitucionalidad 3/2015, se impugnó la Ley de Extinción de Dominio del Estado de Colima, donde se previeron delitos adicionales como desaparición forzada, fraude, delitos cometidos por fraccionadores, extorsión, encubrimiento por receptación y por favorecimiento, peculado, enriquecimiento ilícito, operaciones con recursos de procedencia ilícita y asociación delictuosa.
7. Acción de inconstitucionalidad 33/2013, se impugnó la Ley de Extinción de Dominio del Estado de Coahuila, donde se adicionó el delito de facilitación delictiva.
