Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular que formula el M.J.F.F.G.S. en las controversias constitucionales 163/2016, 171/2016, 216/2016 y 210/2016.

Los integrantes de la mayoría del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de dos de octubre de dos mil diecisiete, resolvieron los asuntos de referencia -entre otros aspectos- en el sentido de declarar la invalidez del Decreto Número 88 por el que se aprueban las propuestas de planos y tablas de valores unitarios de suelo y construcción, presentadas por diversos Ayuntamientos del Estado de Sonora para el Ejercicio Fiscal 2017.

Lo anterior, medularmente, porque la Legislatura Estatal no motivó de forma cualitativamente superior, las razones objetivas y razonables que justifiquen el alto distanciamiento entre lo aprobado por ese Congreso Local y las propuestas que realizaron los Ayuntamientos actores para actualizar los planos y tablas de valores unitarios de suelo respectivos.

Asimismo, se especificó que tal invalidez resultaba aplicable en relación con aquellos valores que, habiéndose propuesto por los Municipios en un incremento superior al 11%, se entendieron limitados a un 10%, lo cual surtiría efectos a los 30 días naturales siguientes a la notificación de los puntos resolutivos de los fallos correspondientes, bajo el entendido de que, en el referido plazo, el Congreso Estatal debería subsanar el vicio advertido.

Ahora, para llevar a cabo el análisis respectivo, se empleó como parámetro de control constitucional, respecto de la motivación objetiva y razonable que deben emplear los órganos legislativos locales para analizar las propuestas de los Municipios, los siguientes estándares:

• Grado de distanciamiento frente a la propuesta enviada por el Municipio. En este caso, se afirma que en la medida en que dicho distanciamiento aumente, generará una obligación del Congreso Estatal de formular argumentos cualitativamente superiores, independientemente de la existencia, inexistencia, abundancia o escasez de motivos externados por el Municipio.

• Existencia y grado de motivación en la iniciativa presentada por el Municipio. Se estima que pueden presentarse tres situaciones: 1) ausencia de motivación por parte del Municipio, en cuyo caso el Congreso sólo deberá expresar en forma concisa pero racional los motivos por los cuales deniega o se modifica la propuesta del Municipio; 2) motivación básica, lo que sucede cuando se ofrece una motivación elemental o limitada, de modo que el parámetro de motivación de la Legislatura se incrementa, surgiendo una obligación de formular argumentos que desvirtúen las propuestas de los Municipios; y, 3) motivación técnica, la cual se presenta cuando se formulan iniciativas con razonamientos pormenorizados, con un sustento técnico para justificar los elementos de la propuesta, en cuyo caso el Congreso está obligado a desvirtuar con equivalentes argumentos técnicos o de política tributaria la proposición del Municipio y la necesidad de apartarse de ella.

Pues bien, respetuosamente manifiesto que si bien coincido con la declaratoria de invalidez del decreto impugnado, lo cierto es que disiento de los estándares empleados en la gradación de la motivación que deben realizar, tanto los Municipios, como las Legislaturas Locales y, en consecuencia, tampoco coincido con los efectos que la mayoría determinó que debían establecerse en los fallos de mérito.

Tal disenso se basa en las siguientes consideraciones:

Los Municipios son los encargados de la recaudación, control y administración del impuesto predial, constituyéndose este gravamen en una de las principales fuentes de ingreso tributario de su hacienda a partir de mil novecientos ochenta y tres en que se reformó el contenido de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

A partir de la reforma de referencia se estableció, por una parte, que los Municipios administrarían libremente su hacienda municipal y, por otra, que ésta se integraría con los bienes que les pertenezcan, así como con las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas Locales establezcan a su favor y, en todo caso, con los siguientes:

a) Las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolidación, traslación, mejora o las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

b) Las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

Asimismo, con motivo de la posterior reforma de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, respecto de los ingresos que derivan de las contribuciones relacionadas con la propiedad inmobiliaria y los que provienen de la prestación de servicios públicos, las leyes federales no pueden limitar la facultad de los Estados para establecer esas contribuciones ni conceder exenciones en relación con las mismas; aunado a ello, las leyes locales no pueden establecer exenciones o subsidios, al respecto a favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas.

También con la reforma en comento, se permitió que los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propongan a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria y, en contrapartida, las Legislaturas Locales aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios, además de que revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas.

A efecto de determinar los alcances de la reforma de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es oportuno hacer referencia al proceso legislativo que le dio origen.

Entre las diversas iniciativas que le dieron origen, se encuentra la de diputados del grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de treinta y uno de marzo de mil novecientos noventa y ocho, en ella se estableció -entre otras cosas- lo siguiente:

"g) En materia hacendaria, se da vida mediante la correspondiente adición, al concepto de ley de hacienda municipal en el inciso a) de la fracción cuarta del artículo 115, con el objeto de distinguirla de la nueva figura jurídica que en un tercer párrafo del inciso d) de la citada fracción se propone: Acuerdo de observancia general tributario del Ayuntamiento, con lo que se introduce la potestad tributaria municipal en forma parcial, de tal manera que el órgano colegiado de gobierno municipal, apruebe anualmente mediante acuerdo de observancia general que sustituye a las anteriores leyes de ingresos municipales: su presupuesto de ingresos, sus tablas de valores, cuotas y tarifas aplicables a la ley de hacienda municipal la cual se limitará a establecer las hipótesis generadoras de contribuciones en cualquiera de sus modalidades, confirmando desde luego la obligación de la autoridad municipal, en el ejercicio de esta atribución, de observar los principios de proporcionalidad y equidad mediante el reenvío correspondiente al artículo 31, fracción cuarta, constitucional, subsistiendo la facultad de las Legislaturas en materia de cuentas públicas municipales y desde luego la facultad de los Ayuntamientos para aprobar sus presupuestos con base en sus ingresos disponibles.

"Esta es una de las adiciones más trascendentes, porque creemos que el concepto democrático y republicano de los Ayuntamientos en México, les confiere intrínsecamente la legitimidad, autoridad moral y sobre todo política, para moderar el nivel de las contribuciones municipales a cargo de los ciudadanos, con mayor tino que a las propias Legislaturas Locales, conservando en estas; sin embargo, la potestad general de establecer y moderar como contrapeso y en observancia del Pacto Federal, las hipótesis de causación.

"h) En relación con esta fracción cuarta, se adiciona un inciso d) que establece como parte integrante de las haciendas municipales y, por ende, bajo su exclusiva administración y ejercicio, cualquier otra aportación adicional que en los presupuestos federales o estatales se determinen en apoyo del cumplimiento de las funciones y la prestación de servicios del estricto, ahora si estricto, ámbito municipal.

"...

"Congruente con lo anterior se propone en un artículo transitorio la obligación de la Legislatura Federal y las Estatales para adecuar las normas secundarias al principio de referencia, en un término de ciento veinte días naturales a partir de la vigencia de esta reforma, logrando así una mayor justicia fiscal entre contribuyentes, y de alguna forma una compensación para los Municipios respecto del costo que para éstos tiene en materia de servicios públicos, la operación de dichas entidades paraestatales.

"...

"k) A efecto de hacer congruente la potestad tributaria municipal que en materia de determinación de tasas, cuotas y tarifas se introduce en la presente iniciativa, se reforma la fracción cuarta del artículo 31 de la Constitución, para introducir la relación, entre la propia Constitución y normas de observancia general que de ella emanen, como marco del principio de proporcionalidad y equidad que hasta el texto vigente se encuentra referido exclusivamente a la ley, y no dar paso a que los Ayuntamientos en el ejercicio de la facultad propuesta, intentaren apartarse de dichos principios imponiendo tasas, cuotas o tarifas inusitadas o irracionales.

"...

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de hacienda municipales en donde se establecerán las hipótesis normativas que causen el pago de contribuciones y prevean los distintos conceptos de ingresos municipales. Los Ayuntamientos aprobarán para cada ejercicio fiscal anual mediante acuerdos de observancia general tributarios, sus tablas de tasas, cuotas, tarifas y valores catastrales aplicables a la citada ley conforme al artículo 31, fracción IV, de esta Constitución. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y las Legislaturas revisaran sus cuentas públicas; ..."

En la parte conducente del dictamen de la Cámara de Origen -la de Diputados- fechado el quince de junio de mil novecientos noventa y nueve, se señaló, en su parte conducente:

"4.4 La fracción IV es de reformarse, atentos a las motivaciones expresadas en las iniciativas en estudio.

"...

"Además del principio de equidad, se busca fortalecer el ámbito municipal en lo que se refiere a sus ingresos propios, por lo que a partir de la presente reforma, debe verificarse en contrapartida, un esfuerzo recaudatorio municipal en donde la tasa y los valores que le sirvan de base sean justos, y no se concedan subsidios (como ya lo previene la Constitución en el párrafo que se reforma en su parte subsistente) y las tasas sean la pauta de los principios de proporcionalidad y equidad para los causantes.

"Se agrega un nuevo párrafo tercero recorriendo el actual al cuarto, con el objeto de garantizar leyes de ingresos municipales en las que anualmente las Legislaturas Estatales, fijen las tasas cuotas y tarifas a propuesta del Ayuntamiento interesado y respecto de las contribuciones de mejoras, impuestos y derechos.

"...

"6. Con el propósito de que las reformas y adiciones constitucionales sean incluidas en la legislación estatal correspondiente, esta comisión considera que en un artículo segundo transitorio se otorgue un plazo de un año contado a partir de la entrada en vigor del presente decreto, para que los Estados adecuen su marco jurídico. Asimismo, en dicho transitorio se establece un plazo hasta el 30 de abril del año 2001 para que a partir de la publicación en el Diario Oficial de la Federación del presente decreto, los Estados adecuen sus Constituciones y leyes al mismo.

"Por tanto, para no dejar una laguna legal temporal, en el segundo párrafo se previene que serán aplicables las disposiciones vigentes durante los términos y plazos a que se refiere el párrafo anterior.

"...

"9. Asimismo, se establece un quinto artículo transitorio para prever el desarrollo de la recaudación de impuestos sobre la propiedad inmobiliaria con que enfáticamente la presente reforma le da un impulso económico a los Municipios del país. Para ello, antes del año 2002, las Legislaturas y los Municipios según les corresponda harán lo necesario para que los valores unitarios de suelo que sirven de base para dichas contribuciones sean equiparables a los valores de mercado o comerciales."

En el dictamen de la Cámara Revisora sobre el particular se sugirió:

"18. Adicionar un párrafo segundo al nuevo inciso d) del artículo 115 constitucional, para establecer: que las leyes de hacienda municipal, determinen las hipótesis normativas para el pago de contribuciones y los distintos conceptos de ingresos municipales; la facultad para que los Ayuntamientos aprueben en cada ejercicio fiscal anual, sus tablas de tasas, cuotas, tarifas y valores catastrales de acuerdo con las leyes de hacienda municipal y la fracción IV del artículo 31 constitucional; que los Ayuntamientos aprueben sus presupuestos de egresos con base en sus ingresos disponibles y; para que las Legislaturas Estatales revisen las cuentas públicas municipales.

"...

"Asimismo en la fracción IV, destacadamente en los últimos cuatro párrafos, se logran establecer mejores condiciones jurídicas para que los Municipios puedan incidir en la potestad tributaria de los estados, en aquellos rubros que la propia Constitución y la ley les otorga. En todo caso, se sostiene el principio federalista de que las Legislaturas Estatales sean definitorias para mantener la conducción de la potestad tributaria que corresponde a las entidades federativas. Adicionalmente, y a efecto de tener congruencia con las medidas tendientes a lograr un mayor control del gasto público, se abandona el concepto de ‘revisar’ existente en el texto actual, para introducir como tarea exclusiva de las Legislaturas Estatales, la de ‘fiscalizar’ las cuentas públicas de los Ayuntamientos."

De las reproducciones precedentes deriva lo siguiente:

• Que en algunas de las iniciativas de reforma constitucional que se aprobó el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, en materia municipal, entre ellas la del Partido Acción Nacional de treinta y uno de marzo de mil novecientos noventa y ocho, pretendían otorgar a los Ayuntamientos municipales una función legislativa en materia tributaria, esto es, que emitieran normas de observancia general en las que entre otros aspectos, debían establecer las tarifas y tasas para el cobro del impuesto predial.

• Este punto de iniciativa no se aprobó, sino que hubo modificaciones en el sentido de que fueran los Ayuntamientos quienes en el ámbito de su competencia, propusieran a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras, así como las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvieran de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

Ahora bien, de los trabajos del Poder Reformador se infiere que tal propuesta tiene las siguientes características principales:

a) La proposición a la Legislatura sobre la modificación de los valores unitarios de los inmuebles para igualarse a los de mercado corresponde a los Ayuntamientos municipales, porque ellos están más cerca de la población y tienen mejores elementos para determinar el valor de los inmuebles sujetos a su circunscripción territorial.

b) Conocedores de las condiciones económicas de la población, a dichos Ayuntamientos compete proponer al Poder Legislativo de su Estado las tasas aplicables al impuesto predial.

c) Si de acuerdo con la reforma constitucional y su proceso deliberativo, a los Municipios toca proponer las bases y tasas de los tributos sobre inmuebles en la forma antes dicha, ello se debe precisamente a que se estima que son los entes con mayor conocimiento para ello, por la cercanía e inmediatez que los Ayuntamientos tienen con la problemática inmobiliaria de su circunscripción territorial y el conocimiento que tienen de la situación económica de su población.

d) Pese a lo pretendido en algunas iniciativas, la reforma constitucional no acogió el proyecto de que el Ayuntamiento expidiera las leyes de los tributos que corresponden a su recaudación y control, deriva que en este aspecto, el Poder Legislativo conforme al artículo 116 de la Constitución Federal, sigue estando en el Congreso Local, pues la única facultad que se otorgó a los Municipios fue la de "proponer" las bases y las tasas de las contribuciones sobre propiedad inmobiliaria.

e) Por ende, los Ayuntamientos, al hacer la proposición de actualización de valores unitarios y tasas al Congreso Local, deben explicitar las razones y acompañar los estudios correspondientes que tiendan a demostrar su intención, bajo la premisa de que es el ente que mayor conocimiento tiene al respecto por su cercanía con el fenómeno inmobiliario y económico de su localidad.

f) La reforma del artículo 115 constitucional, que permite proponer a los Municipios las tablas de valores unitarios y tasas tributarias sobre la propiedad inmobiliaria, tuvo la finalidad básica de incrementar la recaudación del Municipio, lo que implica que la reforma se hizo en su beneficio, para actualizar valores de la propiedad raíz conforme al valor de mercado que generalmente es más alto que el que aparece registrado catastralmente.

• Pese a todo lo anterior, la reforma al artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, permite advertir que no fue intención del Poder Reformador otorgar a los Ayuntamientos la facultad de legislar en materia tributaria sobre propiedad inmobiliaria; esta facultad, se mantuvo como propia de los Congresos Locales, quienes son los que deberán aprobar legalmente las reformas propuestas o modificarlas, prerrogativa que evidentemente implica que, en caso de modificación, deberán justificar su determinación de forma razonable, adecuada y objetivamente, ya que deberán desvirtuar la premisa consistente en que es el Municipio quien cuenta con la mejor información y el mayor conocimiento en relación con el fenómeno inmobiliario y económico de su localidad.

En ese orden de ideas, de la interpretación teleológica del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que la propuesta que realicen los Municipios en relación con las tablas de valores unitarios de suelo y construcción que se emplean en el cálculo de los tributos que graven la propiedad inmobiliaria -como el impuesto predial- forzosamente debe precisar detalladamente las razones que la sustentan y acompañar los estudios correspondientes que tiendan a demostrar su intención, bajo la premisa de que es el ente que mayor conocimiento tiene al respecto por su cercanía con el fenómeno inmobiliario y económico de su localidad.

Esto, a su vez, genera también la obligación de los órganos legislativos estatales, de que en caso de que decidan no aprobar o modificar las propuestas que realicen los Ayuntamientos, deberán justificar tal cambio de forma razonable, adecuada, suficiente y objetiva, pues no solo funcionan como un contrapeso de la facultad municipal, sino que, además, tal justificación debe ser tal que supere la premisa de la cual partió la reforma constitucional de mérito, consistente en el amplio conocimiento del cual gozan los Municipios respecto del fenómeno inmobiliario y económico de su demarcación territorial.

Las consideraciones que preceden, sustentan mi disenso respecto de los estándares empleados por la mayoría del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la gradación de la motivación que deben realizar, tanto los Municipios, como las Legislaturas Locales en la "dialéctica legislativa" para modificar las tablas de valores unitarios de suelo y construcción.

En efecto, estimo que la interpretación teleológica del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, permite concluir que los Municipios no pueden modificar las tablas de valores de mérito sin justificar adecuada y plenamente, mediante razones suficientes, incluso respaldadas por los estudios técnicos y de mercado correspondientes, que procede la actualización que pretenden y que ésta realmente los acerca a los valores de mercado de la propiedad inmobiliaria.

Asimismo, en caso de que el Congreso de la entidad federativa correspondiente no comparta la modificación propuesta, también se verá obligado a satisfacer un estándar de motivación alto, pues sólo así podría corresponder o desvirtuar la justificación técnica y de conocimiento de primera mano del Municipio respectivo.

De ahí que difiero del criterio sustentado por la mayoría del Pleno de este Alto Tribunal, respecto de la gradación de la motivación que deben realizar, tanto los Municipios, como las Legislaturas Locales, en el caso de la modificación de las tablas de valores unitarios de suelo y de construcción.

En consecuencia, también disiento de los efectos ordenados en los asuntos que nos ocupan, pues de pretender subsanar los vicios del "diálogo legislativo" entre los Municipios y el Congreso del Estado, se debió ordenar, tanto a aquéllos como a éste, realizar una motivación adecuada, objetiva y técnicamente suficiente, respecto del ejercicio de sus respectivas competencias, es decir, unos en relación con la propuesta que presentaran y, el otro, respecto de la modificación o ajustes que respecto de ésta llevara a cabo.

Por las razones expuestas en este voto particular, disiento del criterio mayoritario sustentado en los correlativos fallos.

En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, octavo y duodécimo transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 13 de febrero de 2018.

Este voto se publicó el viernes 23 de febrero de 2018 a las 10:25 horas en el Semanario Judicial de la Federación.