Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA MATERIA DE LA CONSULTA POPULAR 4/2014. C.O.C.Q.. 3 DE NOVIEMBRE DE 2014. PONENTE: J.F.F.G.S.. SECRETARIO: J.B.H..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión de tres de noviembre de dos mil catorce.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Petición de consulta. Mediante escrito presentado el quince de septiembre de dos mil catorce, ante la presidencia de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores, C.O.C.Q., con fundamento en lo dispuesto por los artículos 5, 6, 12, fracción III, 13, 20, 21, 23, 24 y 28 de la Ley Federal de Consulta Popular, presentó una petición de consulta popular, cuyo propósito, manifestó, sería el siguiente:

"El propósito de la consulta es someter a la consideración de la ciudadanía si está de acuerdo con que se reforme la Constitución para que se reduzca el número de diputados federales por el principio de representación proporcional (plurinominales) de 200 a 100 y se eliminen los 32 senadores por el principio de representación proporcional.

"La reducción en la conformación de las Cámaras del Congreso de la Unión representaría, al menos, los siguientes beneficios para la vida democrática del país:

"1. La disminución del gasto público que representa el Congreso de la Unión.

"2. Facilitar la construcción de acuerdos entre los legisladores de las distintas fuerzas políticas.

"3. El fortalecimiento de la efectividad del voto emitido por los ciudadanos, al contar con un mayor número de diputados electos por el principio de mayoría (en proporción con el número de diputados plurinominales).

"4. Mantener el sistema mixto de representación, que reconoce la importancia de la mayoría, sin detrimento de la representación de las minorías. En el caso del Senado, por ejemplo, se mantiene la figura de la primera minoría.

"5. Asegurar la adecuada participación de todas las fuerzas políticas en su respectiva proporción.

"6. Preservar la garantía de la representatividad, manteniendo 100 diputados plurinominales.

"7. Refrendar la idéntica representación de las entidades federativas en el Senado, cada una con tres senadores: dos de la mayoría y uno de la primera minoría.

"8. Promover mayor calidad del debate parlamentario, conservando la riqueza de la pluralidad.

"9. Mayor espacio para la construcción de mayorías parlamentarias y la toma oportuna de decisiones.

"10. Mejorar el funcionamiento democrático sin cambiar el sistema electoral, pues no se reformarían los artículos constitucionales que versan sobre asuntos electorales, sino los que tratan de la integración de las Cámaras.

"11. Cambiar lo que hace 37 años permitió que los partidos que no ganaban elecciones, aunque obtenían votos, alcanzaran a tener diputados; ahora que cualquiera puede ganar.

"Hoy, la Cámara de D. del Congreso de la Unión está integrada por 300 diputados electos por el principio de mayoría relativa y 200 por el de representación proporcional (500 en total) y la Cámara de Senadores está integrada por 64 senadores electos por el principio de mayoría relativa, 32 por primera minoría y 32 por el principio de representación proporcional (128 en total).

"El intenso trabajo que se ha llevado a cabo en la presente Legislatura al interior de las Cámaras del Congreso de la Unión ha evidenciado la necesidad y conveniencia de modificar la integración tanto de la Cámara de D. como la de Senadores, a efecto de optimizar la capacidad de los legisladores para alcanzar mayorías, construir acuerdos y mejorar los procesos de toma de decisiones. Todo sin menoscabo de la efectiva representación de la ciudadanía en el Congreso.

"Los mexicanos necesitamos una democracia en la que los Poderes Ejecutivo y Legislativo establezcan un diálogo propositivo y edificante que asegure más y mejores resultados que se traduzcan en beneficios sociales y con menores costos políticos.

"En efecto, la nueva realidad histórica de nuestro país demanda que la Cámara de D. tenga una integración menor en cuanto a su número; de forma que exista un trabajo más cercano, de mayor colaboración entre todos los integrantes, elevando la calidad del debate y del discurso político. Esto permitirá que se desarrolle una mayor cercanía entre los diputados y los ciudadanos que representan; de forma que nos adaptemos al nuevo esquema constitucional en el que se contempla, entre otras figuras, la reelección legislativa. También es necesario contar con una representación más pura, lo cual se logra privilegiando la constitución de la Cámara por medio de diputados de mayoría relativa, fortaleciendo así el sistema mixto con preponderancia mayoritaria.

"La toma de decisiones que llevan a cabo los representantes populares, particularmente quienes integran las Cámaras del Congreso de la Unión, es el resultado de una democracia representativa, es decir, el mecanismo que tenemos todos los ciudadanos para participar del ejercicio del gobierno, aceptando que es imposible una participación directa en cada una de las decisiones de gobierno.

"Así, la representación democrática en México, en el orden federal, se expresa en las Cámaras de D. y de Senadores, que representan, por una parte, a todos los ciudadanos del país y, por otra, a las entidades federativas que conforman su territorio, respectivamente. El Poder Legislativo tiene, entre otras, como funciones principales, la elaboración y modificación de leyes o decretos que constituyen el marco jurídico que nos rige a los mexicanos en el orden nacional y el contrapeso del Poder Ejecutivo.

"A lo largo de la historia de nuestro país, el Poder Legislativo ha tenido diversos procesos de reforma a nivel constitucional, cuyo objeto fue la adaptación de éste a las realidades históricas en constante cambio. En este sentido, el Congreso se ha vigorizado mediante reformas constitucionales que aseguran una representación política más plural en su seno.

"En el caso de la Cámara de D., su integración estaba conformada por 300 miembros. En 1963 se introdujeron los diputados de partido y más de una década después, la Ley Orgánica de Partidos Políticos y Procedimientos Electorales de 1977 amplió los cauces para la participación política y, en el mismo año, se incorporó el principio de representación proporcional para la integración de la Cámara de D., con el objeto de elegir a 100 legisladores más a través de éste. En 1986 se amplió a 200 el número de representantes populares al amparo de esa figura; y en 1993 se estableció que ningún partido que obtuviera el 60% o más de la votación nacional podría contar con más de 300 diputados por ambos principios.

"Respecto de la Cámara de Senadores, desde su incorporación en la Constitución de 1917 se mantuvo sin mayores alteraciones hasta las reformas de 1986 que modificaron el sistema de renovación de la Cámara. En 1993 se introducen cambios significativos que obedecían a una exigencia de un pluralismo político de mayor envergadura; se aumentó el número de integrantes a cuatro senadores; se regresó al sistema de renovación de cada seis años; se eligieron tres fórmulas de candidatos por cada Estado y el Distrito Federal y se incorporó la senaduría de primera minoría, asignada a la fórmula de candidatos que, por sí mismo, hubiese ocupado el segundo lugar en número de votos en la entidad federativa de que se tratara y, en virtud del porcentaje de representación que se tenía garantizado a la oposición en la Cámara Alta, la presencia de la mayoría se limitó a un 75%. En 1996, la integración de la Cámara varió de nuevo, al introducir los senadores de lista nacional y disminuir de tres a dos los senadores que se eligen por mayoría.

"Ahora bien, el Congreso de la Unión, al aprobar la Ley Federal de Consulta Popular, estableció que existe trascendencia nacional para una consulta cuando ésta contenga elementos que repercutan en la mayor parte del territorio nacional, o bien, que impacten en una parte significativa de la población. En los términos en que se propone la consulta, la trascendencia nacional se encuentra plenamente justificada, ya que no existe ordenamiento alguno en nuestro país que tenga un alcance tan completo en toda la República, el territorio y la población, como lo es la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"La Constitución establece que el pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores. En este sentido, siendo el Poder Legislativo uno de los poderes constitutivos del Estado Mexicano, la integración de las Cámaras del Congreso de la Unión tiene un impacto en todos los sectores de nuestra sociedad; de ahí que su conformación y funcionamiento sean un tema de trascendencia nacional.

"Así, resulta evidente que la modificación en la integración de las Cámaras del Congreso de la Unión, en concreto, del número de legisladores, repercute de manera directa en todo el territorio nacional e impacta a toda su población. La consulta popular del tema que se propone tiene como finalidad involucrar a toda la sociedad en un asunto que ha sido objeto de amplios debates en la palestra pública y que no ha encontrado aún consenso.

"Por tanto, esta consulta permitiría la participación de todos los mexicanos en un debate que requiere amplio consenso social y que afecta a todo el territorio nacional y a todos los mexicanos, lo que, sin duda, justifica la trascendencia nacional del tema.

"Ahora bien, la modificación en la integración o composición de las Cámaras de D. y Senadores requiere necesariamente de una reforma a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Sin embargo, es preciso aclarar que se trata de una propuesta que mejora el funcionamiento democrático sin modificar el sistema electoral, pues no significa un cambio en los métodos de elección ni en las reglas para la renovación del Poder Legislativo, razón por la cual, desde la perspectiva del suscrito, el tema puede ser sometido a una consulta ciudadana, al no contravenir lo dispuesto en el artículo 35, fracción VIII, numeral 3o., de la Constitución.

"En términos de todo lo expuesto, la propuesta de modificación de la Constitución para eliminar 100 de las 200 diputaciones federales plurinominales y las 32 senadurías plurinominales se concreta en la siguiente pregunta:

"¿Estás de acuerdo en que se modifique la Constitución para que se eliminen 100 de las 200 diputaciones federales plurinominales y las 32 senadurías plurinominales? ..."

SEGUNDO. Entrega de la documentación sobre la consulta popular al Instituto Nacional Electoral. Mediante oficio DGPL-1P3A-432, de quince de septiembre de dos mil catorce, el presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores comunicó al consejero presidente del Instituto Nacional Electoral que recibió un aviso de intención con respecto a una petición de consulta popular relativa a la pregunta ¿Estás de acuerdo en que se modifique la Constitución para que se eliminen 100 de las 200 diputaciones federales plurinominales y las 32 senadurías plurinominales?. Al citado oficio se acompañaron un total de ciento noventa y tres cajas que, a decir del peticionario de la consulta, contenían el número suficiente de firmas para cumplir con el porcentaje establecido en el artículo 35, fracción VIII, numeral 1o., inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esto es, al menos el dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores.

TERCERO. Resultado de la revisión practicada por el Instituto Nacional Electoral. El secretario ejecutivo del Instituto Nacional Electoral remitió al presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores el "Informe detallado y desagregado que presenta la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores a la Secretaría Ejecutiva, respecto de la solicitud de consulta popular promovida por diversos ciudadanos representados por el C.S.S.C.."

Del análisis de dicho informe destaca que, en el punto 7, se concluye lo siguiente:

"7. ...

"De esta manera, se puede afirmar que el número de ciudadanos solicitantes es suficiente para cumplir con el requisito del 2% establecido en el artículo 35, fracción VIII, numeral 1o., inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 33 de la Ley Federal de Consulta Popular."

CUARTO. Remisión de la consulta a la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Mediante oficio DGPL-1P3A, de veintiocho de octubre de dos mil catorce, el presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores informó al presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que el Instituto Nacional Electoral determinó que la petición de consulta popular formulada por C.O.C.Q. cumplió con el requisito de firmas que establece el artículo 35, fracción VIII, numeral 1o., inciso c), de la Constitución Federal, motivo por el cual remitió el expediente a efecto de que este Alto Tribunal resolviera sobre la constitucionalidad de dicha solicitud de consulta, cuya propuesta de pregunta señala a la letra:

"¿Estás de acuerdo en que se modifique la Constitución para que se eliminen 100 de las 200 diputaciones federales plurinominales y las 32 senadurías plurinominales?"

QUINTO. Radicación y turno del expediente. En acuerdo de veintiocho de octubre de dos mil catorce, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación admitió a trámite el expediente relativo a la revisión de la constitucionalidad de la materia de la consulta popular, la cual fue registrada bajo el expediente 4/2014, ordenándose su turno al M.J.F.F.G.S. para la elaboración del proyecto de resolución respectivo.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer y resolver la presente revisión de constitucionalidad de la materia de la consulta popular, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 35, fracción VIII, numeral 3o., de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 3, 5, 6, 12, fracción III y 28, fracciones III a VII, de la Ley Federal de Consulta Popular; 14, fracción II, párrafo primero, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto segundo, fracción XIII, del Acuerdo General Plenario Número 5/2013.

SEGUNDO. Legitimación. La solicitud de mérito fue presentada por el presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores, motivo por el cual, debe reconocérsele legitimación para tal efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28, fracción III, de la Ley Federal de Consulta Popular, que señala: "III. En el caso de que el instituto determine que se cumple el requisito establecido en la fracción I, el presidente de la Mesa Directiva de la Cámara que corresponda, publicará el informe en la Gaceta Parlamentaria y enviará la petición a la Suprema Corte, junto con la propuesta de pregunta de los peticionarios para que resuelva sobre su constitucionalidad dentro de un plazo de veinte días naturales."

TERCERO. Materia de la consulta sujeta a revisión de constitucionalidad. De acuerdo a lo narrado en los resultandos, la petición de consulta popular formulada por C.C.Q. tiene como base la siguiente propuesta de pregunta:

¿Estás de acuerdo en que se modifique la Constitución para que se eliminen 100 de las 200 diputaciones federales plurinominales y las 32 senadurías plurinominales?

CUARTO. Estudio. La revisión sobre la constitucionalidad de la materia de una consulta popular se encuentra regulada en lo dispuesto por el artículo 35, fracción VIII, numeral 3o., de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al prohibir que puedan ser objeto de consulta las cuestiones relacionadas con: a) la restricción de los derechos humanos reconocidos por la Constitución; b) los principios consagrados en el artículo 40 de la misma; c) la materia electoral; d) los ingresos y gastos del Estado; e) la seguridad nacional; y, f) la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente. El precepto constitucional de mérito es del tenor siguiente:

"Artículo 35. Son derechos del ciudadano:

"...

"VIII. Votar en las consultas populares sobre temas de trascendencia nacional, las que se sujetarán a lo siguiente:

"1o. Serán convocadas por el Congreso de la Unión a petición de:

"a) El presidente de la República.

"b) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión; o

"c) Los ciudadanos, en un número equivalente, al menos, al dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores, en los términos que determine la ley.

"Con excepción de la hipótesis prevista en el inciso c) anterior, la petición deberá ser aprobada por la mayoría de cada Cámara del Congreso de la Unión;

"2o. Cuando la participación total corresponda, al menos, al cuarenta por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores, el resultado será vinculatorio para los Poderes Ejecutivo y Legislativo Federales y para las autoridades competentes;

"3o. No podrán ser objeto de consulta popular la restricción de los derechos humanos reconocidos por esta Constitución; los principios consagrados en el artículo 40 de la misma; la materia electoral; los ingresos y gastos del Estado; la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente. La Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá, previo a la convocatoria que realice el Congreso de la Unión, sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta;

"4o. El Instituto Nacional Electoral tendrá a su cargo, en forma directa, la verificación del requisito establecido en el inciso c) del apartado 1o. de la presente fracción, así como la organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados;

"5o. La consulta popular se realizará el mismo día de la jornada electoral federal;

"6o. Las resoluciones del Instituto Nacional Electoral podrán ser impugnadas en los términos de lo dispuesto en la fracción VI del artículo 41, así como de la fracción III del artículo 99 de esta Constitución; y

"7o. Las leyes establecerán lo conducente para hacer efectivo lo dispuesto en la presente fracción."

Por otra parte, a nivel legal, para que pueda formularse una consulta popular es necesario, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 5 y 6 de la Ley Federal de Consulta Popular, que el tema resulte de trascendencia nacional, esto es, que repercuta en la mayor parte del territorio nacional, así como que impacte en una parte significativa de la población.

Finalmente, en cuanto a los requisitos que debe reunir la pregunta sujeta a consulta popular, el artículo 28, fracción IV, inciso a), de la ley mencionada, dispone que ésta deberá reunir los siguientes requisitos:

a) Derivar directamente de la materia de la consulta;

b) No ser tendenciosa o contener juicios de valor;

c) Ser elaborada empleando lenguaje neutro, sencillo y comprensible; y,

d) Producir una respuesta categórica en sentido positivo o negativo.

Expuesto lo anterior, este Tribunal Pleno procederá, en primer término, a determinar si la materia de la petición de consulta popular no se encuentra en alguna de las proscripciones previstas en el artículo 35, fracción VIII, numeral 3o., de la Constitución Federal y, en caso de ser constitucionalmente consultable, resolverá si el tema es de trascendencia nacional, para, finalmente, definir si la pregunta propuesta reúne los requisitos a que se refiere el artículo 28, fracción IV, inciso a), de la Ley Federal de Consulta Popular.

Así, debe destacarse, en principio, que las materias que se encuentran proscritas para ser materia de una consulta popular son las relativas a:

a) La restricción de los derechos humanos reconocidos por la Constitución;

b) Los principios consagrados en el artículo 40 de la misma;

c) La materia electoral;

d) Los ingresos y gastos del Estado;

e) La seguridad nacional; y,

f) La organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente.

En el caso concreto, la consulta popular que se analiza pretende formular una pregunta para definir si se deben o no eliminar cien de las doscientas diputaciones federales plurinominales, así como las treinta y dos senadurías plurinominales.

De este modo, resulta claro que no se está en ninguno de los supuestos previstos en los incisos a), d), e) y f) anteriores, en tanto que la propuesta de consulta no pretende, en modo alguno, la restricción de algún derecho humano reconocido por la Constitución Federal, ni tampoco versa sobre temas relacionados con los ingresos y gastos del Estado, la seguridad nacional o la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada.

Asimismo, la materia de la consulta de mérito tampoco pretende relacionarse con los principios consagrados en el artículo 40 constitucional, que señala:

"Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental."

Lo anterior es así, dado que la consulta de mérito no pretende modificar el carácter federal del Estado Mexicano ni su laicidad, amén de que tampoco se pretende alterar el carácter representativo, entendido como la idea de que la decisión de los asuntos políticos del país se define a través de representantes electos democráticamente por los ciudadanos. Así, la pretendida materia de la consulta popular únicamente propone reducir el número de representantes en las Cámaras del Congreso de la Unión, mas no alterar o cambiar el sistema representativo.

Ahora bien, surge la duda, entonces, sobre si la materia de la consulta popular que se analiza, al pretender formular una pregunta en el sentido de si deben eliminarse cien de las doscientas diputaciones plurinominales y las treinta y dos senadurías plurinominales, constituye o no parte de la materia electoral, o bien, si se trata únicamente de un aspecto orgánico del Poder Legislativo Federal.

Para tal efecto, resulta conveniente acudir, en primer término, a la intención que tuvo el Constituyente Permanente, al establecer la figura de la consulta popular en la fracción VIII del artículo 35 constitucional.

La fracción de mérito fue incorporada al Texto Constitucional con motivo de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación de nueve de agosto de dos mil doce. Del análisis de los trabajos legislativos de dicha reforma, en particular, del dictamen de la Cámara de Senadores de veintisiete de abril de dos mil once, se desprende que la incorporación a la Constitución de la consulta popular obedeció a lo siguiente:

"... este dictamen propone añadir la consulta popular en temas de trascendencia nacional. Esa figura, como se plantea en el proyecto de decreto, es una variante de otras formas de la llamada ‘democracia semidirecta’, como lo son el plebiscito y el referéndum. La singularidad de la consulta popular es que puede ser activada -propuesta- por un determinado número de ciudadanos, en el porcentaje respecto de la lista nominal de electores que definiría la propia Constitución, y con los demás requisitos que determine la ley. Tanto el Ejecutivo Federal como una minoría de legisladores, en cualquiera de las dos Cámaras, pueden activar el mecanismo de la consulta popular pero en todo caso, se requerirá que sea aprobada por mayoría de votos en las dos Cámaras, y no así para las consultas convocadas por los ciudadanos. La propia Constitución señalará las materias que no podrán ser objeto de consulta popular, tales como la derogación de derechos humanos, los ingresos y gastos del Estado o la forma de gobierno consagrada en el artículo 40 de la propia Carta Magna; la materia electoral; los ingresos y gastos del Estado; la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente. Previo a la convocatoria que realice el Congreso de la Unión, la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta.

"...

"Las democracias modernas son, por definición, representativas. Es decir, se trata de formas de gobierno en las que el proceso de toma de decisiones involucra a representantes elegidos popularmente mediante sufragio universal, que son quienes en nombre de sus representados procesan y adoptan las decisiones colectivas. La participación de los ciudadanos en ese proceso se concreta, en primera instancia, en el ejercicio del derecho de votar para elegir a quienes los representarán en las fases sucesivas del proceso de adopción de las decisiones políticas. Esa participación de los ciudadanos en el proceso democrático de decisión en México se ha venido ampliando y garantizando a través de múltiples reformas constitucionales y legales que hoy permiten el ejercicio de las libertades políticas en un contexto jurídico e institucional caracterizado por la existencia de varios mecanismos de garantía.

"Sin embargo, a la par de los mecanismos de democracia representativa, ha existido una tendencia, en las Constituciones de la segunda postguerra, a introducir algunas fórmulas adicionales que tienen la finalidad de multiplicar los espacios de la participación ciudadana en los procesos de decisión política. Estas fórmulas de la así llamada democracia ‘semidirecta’, como el referéndum, el plebiscito y la iniciativa popular, han tenido una gran proliferación en el constitucionalismo contemporáneo como complementos de la representación democrática.

"En América Latina, por ejemplo, todas las Constituciones, salvo las de México y de República Dominicana, contemplan algún mecanismo de participación directa de los ciudadanos en los procesos de decisión política.

"Estos mecanismos tienen la virtud de estimular la participación política de los ciudadanos más allá de las elecciones, al permitirles intervenir en la discusión pública de temas de relevancia nacional que ameritan un pronunciamiento explícito de los ciudadanos que corre paralelo al debate y a las decisiones que se adoptan por los órganos representativos del Estado, en primer lugar, las instancias parlamentarias o legislativas.

"Es particularmente necesario asumir que estos mecanismos no son, ni deben ser, sustitutivos de las instancias de representación política en los procesos de decisión colectiva. Las fórmulas o métodos de la democracia ‘semidirecta’, adecuadamente reguladas, son instancias complementarias y subsidiarias de la democracia representativa. En efecto, su uso excesivo y una regulación inadecuada pueden terminar por erosionar las instituciones representativas y dar pie a lo que en el ámbito de la teoría política se conoce como ‘democracia plebiscitaria’, que, en realidad, sólo en apariencia es una democracia, pues ahí se anidan graves pulsiones autoritarias. Los totalitarismos del siglo XX nos recuerdan con claridad que los sistemas autocráticos siempre utilizan evocaciones directas ‘al pueblo’ como una manera de legitimación.

"Cabe señalar que el recurso a estos mecanismos de consulta a los ciudadanos no son ajenos al ordenamiento jurídico mexicano. Existen varias entidades federativas en donde el marco normativo local introduce instrumentos a través de los cuales los ciudadanos pueden expresar su sentir en torno a temas de importancia para sus respectivas sociedades. En esa circunstancia se encuentran los Estados de Baja California, Colima, Chihuahua, Guanajuato, Jalisco, Tlaxcala y Veracruz.

"Estas Comisiones Unidas reconocen, por un lado, la importancia de contar con un mecanismo a nivel federal que permita al conjunto de ciudadanos de la República expresarse en torno al sentido que deben tener las decisiones relativas a los asuntos de gran importancia nacional, pero también asumimos que la introducción, sin controles adecuados, de mecanismos de la llamada democracia ‘semidirecta’, puede lograr el efecto contrario al de la consolidación y fortalecimiento del régimen democrático y propiciar su erosión y eventual vaciamiento.

"Hay una plena convicción de que, con una adecuada regulación, la introducción de mecanismos que supongan el involucramiento de los ciudadanos en los procesos de decisión colectiva puede aumentar y fortalecer la participación política de éstos y con ello contribuir a construir una ciudadanía más fuerte, consciente y atenta a los problemas que la aquejan y corresponsable de las soluciones colectivas que se adopten para enfrentarlos.

"La figura de la consulta popular, aunada a la de la iniciativa ciudadana, puede ser un mecanismo que permita fortalecer el proceso de decisión democrática en la medida en la que se abre otro canal para que propuestas legislativas, en este caso realizadas directamente por grupos de ciudadanos, sean conocidas y tomadas en consideración por las Cámaras del Congreso de la Unión.

"A juicio de estas comisiones dictaminadoras, se considera que, ponderando las experiencias comparadas, resulta pertinente incorporar a través de la figura de la consulta popular la posibilidad de que exista ese pronunciamiento directo de los ciudadanos en relación con asuntos de gran trascendencia nacional de manera que su voluntad, vinculante conforme determine la ley, para el Congreso de la Unión en caso de reunirse determinados requisitos de participación, deba ser asumida por el Poder Legislativo en el procesamiento de la decisión que corresponda.

"La consulta popular, como mecanismo de participación e intervención de los ciudadanos en la toma de decisiones relacionadas con temas relevantes, constituye además una vía para poder resolver, a través de la consulta a la base política de la sociedad, eventuales diferendos relativos a temas de suma importancia que se presenten en los órganos representativos o entre éstos.

"Atendiendo a esa finalidad estas Comisiones Unidas consideran que este mecanismo debe poder ser inducido mediante solicitud que puedan realizar tanto el titular del Poder Ejecutivo, como una parte de los integrantes de alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, e incluso un grupo de ciudadanos, equivalente al dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores utilizada en la elección federal previa.

"Por otra parte, al tratarse de un mecanismo cuyos resultados, de alcanzarse un índice de participación en la consulta, resultarán vinculantes para los Poderes Ejecutivo y Legislativo federales y para las autoridades competentes, resulta pertinente que, con independencia de quién haya solicitado la realización de una consulta popular, exista una aprobación respecto de la realización de la misma por parte de la mayoría de los integrantes de cada una de las cámaras en las que se deposita la función legislativa federal, respecto a las consultas convocadas por el presidente de la República o el porcentaje establecido para los integrantes de cualquiera de las Cámaras del Congreso, requisito que no será aplicable para las consultas convocadas por los ciudadanos. Este requisito, lejos de constituir un impedimento o un obstáculo innecesario, representa una garantía para que las consultas populares no se conviertan en un instrumento sustitutivo de la instancia democrática-representativa por excelencia, sino que implique un acompañamiento de los órganos que tendrán la responsabilidad y la obligación de procesar normativamente la voluntad ciudadana expresada en la consulta. En ese sentido, el requisito de contar con esa mayoría para convocar a la consulta expresa el compromiso del Congreso -y en ese sentido es la mejor garantía- de acatar en sus términos la voluntad ciudadana manifestada en ella.

"Es sabido que la formulación de la pregunta que debe ser sometida a la consulta de los ciudadanos, constituye un aspecto especialmente delicado, pues su redacción puede, eventualmente, condicionar el sentido de la respuesta. Por su propia naturaleza, las consultas populares, como todos los demás mecanismos de democracia directa en los que se recaba la opinión de los ciudadanos, suponen respuestas simplificadas que en la mayoría de los casos suele reducirse a una alternativa entre dos posibles respuestas.

"Esporádicamente pueden preverse alternativas más complejas. Ello implica que el modo de plantear la pregunta resulta determinante para el adecuado desarrollo de este ejercicio democrático. En ese sentido, el presente dictamen plantea que previo a la convocatoria que realice el Congreso de la Unión, la Suprema Corte de Justicia de la Nación resuelva sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta.

"Consecuentemente, la ley que regule esta modalidad de participación ciudadana deberá contener los procedimientos y mecanismos que deberán seguirse para que todo el proceso de organización y desarrollo de la consulta se rija por los principios de objetividad, imparcialidad y certeza. Por ello, se dispone que las consultas populares serán responsabilidad, en términos de su organización y realización del Instituto Federal Electoral, en forma integral. El propio instituto deberá certificar, en su caso, la veracidad de la promoción ciudadana al respecto.

"La experiencia comparada enseña que todos los mecanismos de consulta popular o de otros mecanismos de democracia ‘semidirecta’ (referéndum o plebiscito), cuando tienen un carácter vinculante para los poderes públicos, están sujetos a la existencia de un quórum de participación ciudadana. En ese mismo sentido, este dictamen plantea establecer un umbral de participación para que el resultado de la consulta popular sea vinculante para los Poderes Ejecutivo y Legislativo federales y para las autoridades competentes, consistente en que un porcentaje de al menos el cuarenta por ciento del total de ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores que corresponda haya acudido y participado con su voto en la consulta.

"En relación con los temas sobre los que pueden versar las consultas populares, se considera pertinente establecer ciertas materias en las cuales no procede este tipo de ejercicios y que se asume están reservadas, en cuanto a la capacidad de decisión, exclusivamente a la competencia de las Cámaras del Congreso de la Unión, conjuntamente o de manera exclusiva de alguna de ellas de conformidad a lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esas materias, en las que no procede la realización de consultas populares son: la electoral, los ingresos y gastos del Estado, la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de las Fuerzas Armadas.

"Por lo que hace a los tiempos para realizar el ejercicio mediante el cual los ciudadanos darán respuesta a la o las preguntas planteadas a través de las consultas populares, se propone que la realización de las consultas populares coincida con la fecha de realización de la jornada electoral federal, es decir, el primer domingo de julio de cada tres años. Ello no implica que a lo largo del periodo que media entre dos elecciones no pueda proponerse la realización de una consulta popular y determinarse su procedencia por parte del Congreso, sino que el ejercicio específico de someter a la consideración ciudadana la o las preguntas en las que la consulta se articule coincidirá con la jornada electoral federal. En virtud de lo anterior, en caso de que no haya sido solicitada y aprobada la realización de una sola consulta, sino de varias en el periodo que media entre dos elecciones federales, las preguntas correspondientes a todas ellas serán sometidas a la consideración de los ciudadanos de manera simultánea y concurrente con la fecha de realización de las elecciones respectivas.

"Lo anterior obedece esencialmente a dos razones fundamentales: en primer lugar a simplificar desde un punto de vista logístico y de racionalidad de esfuerzo y gasto, la realización de las consultas populares, pues en vez de instalar específicamente centros de votación en los cuales los ciudadanos puedan emitir su opinión respecto de las preguntas sometidas a su consideración, se aprovecharía la logística que en cada elección federal despliega el Instituto Federal Electoral para instalar en todo el país las mesas directivas de casilla, órganos en los cuales, además del procesamiento y escrutinio de los votos emitidos en las elecciones que correspondan, serán responsables de recibir y procesar las respuestas de los ciudadanos sobre los temas sometidos a su consulta.

"Por otra parte, la concurrencia de las consultas populares con los procesos electorales federales tiene también la finalidad de inyectar en la discusión electoral un contenido programático en el debate público que tendrá que ver con los temas sobre los cuales versarán dichas consultas. Una de las características que han distinguido las recientes contiendas electorales es el escaso debate programático e ideológico, centrando la atención en los candidatos y en los lemas de sus campañas, más que en las plataformas electorales que los partidos tienen la obligación de presentar y registrar ante las autoridades electorales. La coincidencia de las consultas populares con las elecciones puede ser, en ese sentido, una oportunidad para reivindicar la importancia de la confrontación pacífica de ideas y de contenidos programáticos en el marco de las precampañas y campañas electorales.

"Finalmente, lo anterior implica que la organización, desarrollo, cómputo y declaración de los resultados de la o las consultas populares que se realicen cada tres años, estén a cargo del Instituto Federal Electoral, para lo cual la ley establecerá puntualmente los actos y los procedimientos que dicho instituto deberá desplegar para la adecuada realización de las consultas, así como de la verificación del requisito del número de ciudadanos que deben respaldar la solicitud de realización de una consulta cuando sea el caso."

En el dictamen de la Cámara de D., que se constituyó como R., fechado el veinticinco de octubre de dos mil once, se propusieron modificaciones a la minuta enviada por el Senado.(1)

Dado el resultado de la votación obtenida en la Cámara de D., en la que no se aprobó la reforma en los términos propuestos por la colegisladora, respecto, entre otros, al artículo 35, fracción VIII, constitucional, se envió minuta a la Cámara de Senadores, en la cual se elaboró un nuevo dictamen fechado el trece de diciembre de dos mil once que, en la parte relativa señala lo siguiente:

"... Estas comisiones dictaminadoras proponen insistir en la adición de la fracción VIII, en los mismos términos aprobados originalmente por el Senado, ya que resultaría un contrasentido que la consulta popular, que ha quedado establecida en la fracción III del artículo 36, en los términos aprobados por ambas Cámaras, no tuviese las bases constitucionales para su reglamentación en la ley secundaria, más aún si se considera que la organización y desarrollo de las consultas populares se encomienda al Instituto Federal Electoral, que al tener carácter de órgano constitucional autónomo y cuyas facultades emanan directamente de la Constitución, debe contar con una base constitucional explícita a fin de poder ejercer esa facultad. Por ese motivo, en el proyecto de decreto se propone insistir en la adición de esa fracción VIII."

Mediante nuevo dictamen elaborado en la Cámara de D. el dieciocho de abril de dos mil doce, se aprobó, en sus términos, la propuesta original de reforma al artículo 35, fracción VIII, constitucional enviada por la Cámara de Senadores.(2)

Del análisis de los trabajos legislativos antes mencionados no se desprende que el Constituyente Permanente hubiere definido qué debía entenderse por "materia electoral" como supuesto de proscripción para una consulta popular. En este sentido, es conveniente destacar que cuando se introdujeron las diversas reformas al artículo 105 constitucional, en mil novecientos noventa y seis, para hacer procedente la acción de inconstitucionalidad en materia electoral, tampoco se explicó en los trabajos legislativos qué debía entenderse por dicha materia, lo que originó que este Tribunal Pleno fuera sentando los criterios respectivos.

Antes de la reforma constitucional de mil novecientos noventa y seis, frente a la necesidad de definir qué debía entenderse por materia electoral, para resolver sobre la procedencia o no de la vía, el Pleno sustentó en la acción de inconstitucionalidad 1/1995 que ni la Constitución, ni la legislación, ni la doctrina definen lo que debe entenderse por dicha materia, pues dicho concepto "... surgió a raíz de la reforma al artículo 105 constitucional, a virtud de la cual se instauró la acción de inconstitucionalidad; sin embargo, tal precepto no establece la definición o concepto que se busca ...". Asimismo, se indicó que la ley reglamentaria del citado precepto constitucional tampoco proporciona la definición o concepto de "materia electoral", amén de que tampoco puede desprenderse de las exposiciones de motivos de la aludida reforma constitucional.

Por tal motivo, siguiendo un método interpretativo de los artículos 35, fracciones I y II, 36, fracciones III, IV y V, 41, 51, 52, 56, 60, 81, 115, fracción I, 116, fracción I y 122, fracción III, de la Constitución Federal vigente en esa fecha, se sostuvo que:

• En todas las disposiciones precedentes se establece la selección o nombramiento de las personas que han de fungir como titulares de ciertos órganos de poder público.

• Esos órganos de poder son representativos de la ciudadanía, sea a nivel nacional como puede ser el presidente de la República, o de modo parcial o seccional, como pueden ser los gobernadores de los Estados, los presidentes municipales o los regidores y síndicos municipales.

• La selección o nombramiento de esas personas se realiza a través del sufragio.

• Pero se aclara que no cualquier sufragio, sino precisamente el voto de los ciudadanos dentro de un proceso democrático establecido por la Constitución y las leyes.

Así, se concluyó que son normas de carácter electoral las que establecen el régimen conforme al cual se logra la selección o nombramiento, a través del voto de los ciudadanos y dentro de un proceso democrático, de las personas que han de fungir como titulares de órganos de poder representativos del pueblo, a nivel federal, estatal, municipal o del Distrito Federal, lo que se desprende de la tesis P. CXXVI/95, visible en la página 237, Tomo II, diciembre de 1995, correspondiente a la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:

"MATERIA ELECTORAL. CONCEPTO DE, PARA LOS EFECTOS DE LA IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. (3)De la interpretación jurídica, armónica y sistemática de lo dispuesto en los artículos 35, fracciones I y II, 36, fracciones II, IV y V, 41, 51, 52, 56, 60, 81, 115, fracción I, 116, fracción I y 122, fracción III, de la Constitución Federal, se infiere que para los efectos de la acción de inconstitucionalidad, establecida en la fracción II del artículo 105 de dicha Carta Fundamental, debe entenderse que son normas de carácter general que tienen como contenido la materia electoral, prohibidas de ser examinadas por la Suprema Corte de acuerdo con el mencionado artículo constitucional, aquellas que establecen el régimen conforme al cual se logra la selección o nombramiento, a través del voto de los ciudadanos y dentro de un proceso democrático, de las personas que han de fungir como titulares de órganos de poder representativos del pueblo, a nivel federal, estatal, municipal o del Distrito Federal."

Con posterioridad a la reforma de mil novecientos noventa y seis, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha fijado los siguientes criterios sobre específicamente qué debe entenderse como materia electoral:

En la acción de inconstitucionalidad 10/98, el Tribunal Pleno consideró que las normas generales electorales no sólo son las que establecen el régimen normativo de los procesos electorales, esto es, las que regulan los procesos electorales, pues debía considerarse que también pueden existir disposiciones reglamentarias de este tipo de normas que, de igual manera, regulen cuestiones electorales contenidas en ordenamientos distintos, en los que se consideren aspectos vinculados directa o indirectamente con los procesos electorales, como ejemplo se precisaron: las normas sobre distritación o redistritación; sobre creación de órganos administrativos para fines electorales; o las que regulen aspectos electorales que deban influir de una u otra manera en los procesos electorales y que no necesariamente se encuentren contenidos en la ley o Código Electoral sustantivo.

De igual manera se precisó que para definir la materia electoral, se requería adoptar un método interpretativo, para lo cual se estimó conveniente acudir a una interpretación armónica y sistemática, así como teleológica, de las disposiciones constitucionales y legales que establecen lo inherente a la acción de inconstitucionalidad, en tratándose de leyes electorales.

Así, se citó el contenido de los artículos 35, fracciones I y II, 36, fracciones III, IV y V, 41, 51, 56, 60, 81, 115, fracción I, 116, fracciones I y II, y 122, párrafo tercero, e inciso c), base primera, fracciones I y V, inciso f), de la Constitución Federal. De las disposiciones transcritas se desprendían los siguientes elementos:

• Los aspectos que constituyen la materia electoral.

• El derecho de los ciudadanos para votar y ser votados para un cargo de elección popular.

• Las obligaciones de los ciudadanos para votar y desempeñar los cargos de elección popular y para desempeñar las funciones electorales.

• La naturaleza, fines y derechos de los partidos políticos.

• La organización de las elecciones y de las autoridades electorales.

• La integración del Congreso de la Unión, de las Legislaturas Estatales, de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal y de los Municipios.

• Sistemas de elección de los integrantes de los órganos antes precisados con base en los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, y del presidente de la República y gobernadores de los Estados.

El análisis armónico de todas las disposiciones transcritas, estructuradas en su contexto normativo, sostuvo el Pleno, permitía establecer lo que debe entenderse por materia electoral y por normas generales en materia electoral. Continuó señalando el Pleno que, por cuanto hace a la materia electoral, el artículo 116, fracción IV, constitucional, vigente, hace una relación de materias que considera como "materia electoral", así, por ejemplo, se tenía lo siguiente: a) lo referente al sufragio, universal, libre, secreto y directo; b) como principios rectores la legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia, que deben observar las autoridades electorales; c) autonomía e independencia en las decisiones de las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia; d) establecimiento de los sistemas de medios de impugnación; e) plazos para el desahogo de todas las instancias considerando el principio de definitividad en las etapas de los procesos electorales; f) financiamiento público para los partidos políticos; g) equidad para el acceso de los partidos políticos a los medios de comunicación social; h) fijación de límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus campañas y montos máximos de aportaciones, así como el establecimiento de sanciones por incumplimiento; e, i) tipificación de delitos y faltas en materia electoral, y sus sanciones.

Derivado de lo resuelto en dicha acción de inconstitucionalidad, se emitió la jurisprudencia P./J. 25/99, visible en la página 255, Tomo IX, abril de 1999, correspondiente a la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo rubro es el siguiente: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. MATERIA ELECTORAL PARA LOS EFECTOS DEL PROCEDIMIENTO RELATIVO."(4)

En otros precedentes este Tribunal Pleno ha incorporado algunos otros aspectos como parte de la materia electoral, tal como sucede con los preceptos que reglamentan la autonomía en el funcionamiento de las autoridades jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia electoral y la independencia en sus decisiones (acciones de inconstitucionalidad 30/2001 y su acumulada 31/2001); aquellos preceptos que regulan la designación del gobernador interino de una entidad federativa (acción de inconstitucionalidad 28/2005, que superó lo resuelto en el diverso expediente 9/2001).

Por otra parte, en la acción de inconstitucionalidad 3/2005 se definió que las normas tendrían carácter electoral siempre y cuando regularan aspectos de los procesos previstos directamente en la Constitución Federal y no así respecto de la elección de cualquier funcionario. Dichas consideraciones dieron lugar a la tesis aislada P. XVI/2005, visible en la página 905, Tomo XXI, mayo de 2005, correspondiente a la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo rubro es: "NORMAS GENERALES EN MATERIA ELECTORAL. PARA QUE PUEDAN CONSIDERARSE CON TAL CARÁCTER E IMPUGNARSE A TRAVÉS DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD, DEBEN REGULAR ASPECTOS RELATIVOS A LOS PROCESOS ELECTORALES PREVISTOS DIRECTAMENTE EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."(5)

Como se advierte de lo antes narrado, la definición relativamente amplia de qué deba entenderse por "materia electoral" ante la insuficiencia de la literalidad de la norma, emergió de la ponderación de factores como la legitimación de los partidos políticos para impugnar este tipo -y sólo este tipo- de leyes, el impacto de los especiales requisitos de tramitación de la acción en estos casos, la influencia en la recurribilidad de normas por vía de amparo, o las exigencias de articular la vía con los mecanismos de control en materia electoral, como intento de presentar la mejor articulación posible del conjunto de normas constitucionales relevantes.

Ahora bien, respecto del tema específico a que se refiere la consulta popular planteada, debe decirse que este Tribunal Pleno ya se pronunció en el sentido de que, lo relativo a la disminución de diputados de representación proporcional constituye un tema electoral, dado que no se afecta exclusivamente la conformación orgánica del Poder Legislativo de que se trate.

En efecto, al discutir en sesión de ocho de julio de dos mil catorce el proyecto de resolución de las acciones de inconstitucionalidad 27/2013 y sus acumuladas 28/2013 y 29/2013, relacionadas con la legislación electoral de Durango, por mayoría de siete votos(6) se consideró que si bien la reducción de diputados de representación proporcional constituía un tema de definición orgánica del Poder Legislativo, lo cierto es que también implicaba un tema electoral, en tanto que, por un lado, se veía reducida la participación de los partidos políticos y, por otro, se afectaban los efectos que tendría la votación de la ciudadanía sobre el grado de representatividad deseado, amén de que dicha disminución tiene un impacto sobre la forma como operarán los principios de mayoría relativa y representación proporcional para asegurar que no exista sobrerrepresentación y subrepresentación de alguno de los partidos.(7)

En tal virtud, dado que la materia sobre la que versa la petición de consulta popular a que se refiere este expediente no implica únicamente una cuestión sobre la conformación orgánica del Poder Legislativo Federal, sino que, como lo ha considerado este Alto Tribunal, acarrea directamente diversas consecuencias sobre el sistema electoral por los efectos que puede tener en la votación de la ciudadanía, así como la participación y grado de representatividad de los partidos políticos -y, en su caso, de candidatos independientes- en las Cámaras del Congreso de la Unión, este Tribunal Pleno arriba a la conclusión de que se está en presencia de un asunto de materia electoral y, por tanto, que no es susceptible de consulta popular en términos de lo dispuesto en el artículo 35, fracción VIII, numeral 3o., de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO. Es inconstitucional la materia de consulta popular y la pregunta a que este expediente se refiere.

N.; con testimonio de la presente ejecutoria, devuélvanse los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el presente toca como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de nueve votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R. en contra de las consideraciones, A.M. en contra de las consideraciones, S.C. de G.V. y presidente S.M.. Los Ministros C.D., L.R., A.M. y presidente S.M. reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes. Los Ministros S.A.V.H. y A.P.D. no asistieron a la sesión de tres de noviembre de dos mil catorce, el primero, por licencia concedida y, el segundo, previo aviso a la presidencia.

En la sesión privada extraordinaria celebrada el seis de noviembre de dos mil catorce se aprobó el texto del engrose relativo a la revisión de la constitucionalidad de la materia de la consulta popular 4/2014, por unanimidad de nueve votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R., Z.L. de L., P.R., A.M., S.C. de G.V., P.D. y presidente S.M.. Los Ministros J.F.F.G.S. y S.A.V.H. no asistieron a la sesión de seis de noviembre de dos mil catorce, el primero, previo aviso a la presidencia y, el segundo, por licencia concedida.

El Ministro presidente J.N.S.M. declaró que el texto de las consideraciones de fondo del engrose de la sentencia emitida en la revisión de la constitucionalidad de la materia de la consulta popular 4/2014 quedó aprobado en los términos antes precisados.

________________

1. En ese dictamen se señaló, en lo que interesa al presente asunto, lo siguiente:

"... La consulta popular, se constituye en una institución valiosa, para lograr un mejor sistema democrático en México. Lo anterior es así, en virtud de que de aprobarse la reforma constitucional, se crearán los mecanismos constitucionales, que permitirán la participación de los ciudadanos en las decisiones políticas, expresando que sus aspiraciones y necesidades que reclaman, serán satisfechas por el Estado. En este sentido, la consulta popular se coloca junto a otras referéndum, plebiscito, voto popular, como una figura indispensable dentro de la democracia participativa, frente al poder público. La naturaleza jurídica de la consulta popular, legitima las decisiones del Estado, generando canales de comunicación entre el pueblo y el poder público, es decir, obliga al Estado a escuchar al pueblo como titular del poder público. En estas condiciones, las Comisiones Dictaminadoras coinciden en modificar el porcentaje contenido en la minuta del Senado de la República en esta materia, del dos al uno por ciento, pues se considera excesivo y además nugatorio del derecho a la consulta, además de que dicho porcentaje pone en riesgo el objetivo de la presente reforma, ya que impediría en los hechos, que los gobernados puedan acceder a este importante derecho democrático. A través de esta figura, la ciudadanía es convocada por el Congreso de la Unión a petición del presidente de la República, el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión o los ciudadanos, en un número equivalente, al uno por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores, en los términos que determine la ley, con el objeto de resolver un asunto de carácter general y de vital importancia para la vida del país. Asimismo, estas Comisiones Unidas no comparten el porcentaje equivalente al cuarenta por ciento de los ciudadanos en la lista nominal, contenido en la minuta que se resuelve, ya que en el umbral y para que la consulta popular sea vinculatoria es muy alto, por ello, coincidimos en proponer la reducción al veinticinco por ciento de la lista nominal de electores. En este sentido, cobra importancia lo expresado por Adela Cortina, en su obra Ética aplicada y democracia radical, al enfatizar que el modelo de participación ciudadana debe contemplar ‘una igual participación en doble sentido que cada quien tenga igualdad de oportunidades para llevar al orden del día las decisiones colectivas y los problemas que para él son importantes; segundo, que sean atendidos sus puntos de vista en los resultados de las decisiones colectivas. La participación tiene que ser entonces, igual y efectiva, de modo que a través de ella se exprese el sentido político del hombre’. Además de lo anterior, es procedente modificar el contenido de la fracción VIII, en su inciso 5o., que establece que la consulta popular procederá el mismo día de la jornada electoral federal, por considerarse que el ejercicio de este derecho se sujetaría a cada tres años, por tanto esta colegisladora comparte el espíritu de la modificación y por justicia llega a la convicción de establecer una consulta popular por año, y que no coincida su ejercicio con el proceso electoral federal."

2. Las razones que dieron origen a dicha aprobación fueron las siguientes:

"... la incorporación de la fracción VIII al artículo 35 dará sentido y coherencia a la reforma constitucional que transitará en las Legislaturas de los Estados, por lo que estas dictaminadoras, consideran conveniente admitirla en sus términos, porque perfecciona y facilita la instrumentación de las reformas aprobadas. No pasa por desapercibido para estas Comisiones Unidas, que la consulta popular, se constituye en una institución valiosa para lograr un mejor sistema democrático en México. Lo anterior es así, en virtud de que de aprobarse la reforma constitucional que se propone, se crearán los mecanismos constitucionales, que permitirán la participación de los ciudadanos en las decisiones políticas, expresando que sus aspiraciones y necesidades que reclamen, serán satisfechas por el Estado. En este sentido, la consulta popular se coloca como una figura indispensable dentro de la democracia participativa y frente al poder público. La naturaleza jurídica de la consulta popular, legitimará las decisiones del Estado generando canales de comunicación entre el pueblo y el poder público, es decir, obliga al Estado a escuchar al pueblo como titular del poder público. A través de esta figura, la ciudadanía es convocada por el Congreso de la Unión, presidente de la República, el 33% de los integrantes de las Cámaras del Congreso de la Unión o los ciudadanos, en número equivalente al menos al 2% de los inscritos de la lista nominal de electores que determine la ley, con el objeto de resolver un asunto de carácter general y de vital importancia para la vida del país. En suma, la reforma política en México, permite crear nuevas condiciones para una gobernanza democrática y eficiente. Ésta requiere de la existencia de mecanismos que eviten y resuelvan cualquier tipo de conflicto, que ponga en peligro la gobernabilidad del país y el interés legítimo de la representatividad de los mexicanos. ..."

3. Esta tesis se refiere al texto del artículo 105 constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro.

4. El texto de la jurisprudencia es el siguiente: "En la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, se instituyó este tipo de vía constitucional en el artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pero se prohibió su procedencia en contra de leyes en materia electoral; con la reforma a dicho precepto fundamental publicada en el mismo medio de difusión el veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, se admitió la procedencia de la acción en contra de este tipo de leyes. Con motivo de esta última reforma, la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de dicha Constitución prevé reglas genéricas para la sustanciación del procedimiento de la acción de inconstitucionalidad y reglas específicas cuando se impugnan leyes electorales. De una interpretación armónica y sistemática, así como teleológica de los artículos 105, fracción II, y 116, fracción IV, en relación con el 35, fracciones I y II, 36, fracciones III, IV y V, 41, 51, 56, 60, 81, 115, fracciones I y II, y 122, tercer párrafo, e inciso c), base primera, fracciones I y V, inciso f), todos de la propia Constitución, se llega al convencimiento de que las normas generales electorales no sólo son las que establecen el régimen normativo de los procesos electorales propiamente dichos, sino también las que, aunque contenidas en ordenamientos distintos a una ley o código electoral sustantivo, regulan aspectos vinculados directa o indirectamente con dichos procesos o que deban influir en ellos de una manera o de otra, como por ejemplo, distritación o redistritación, creación de órganos administrativos para fines electorales, organización de las elecciones, financiamiento público, comunicación social de los partidos, límites de las erogaciones y montos máximos de aportaciones, delitos y faltas administrativas y sus sanciones. Por lo tanto, esas normas pueden impugnarse a través de la acción de inconstitucionalidad y, por regla general, debe instruirse el procedimiento correspondiente y resolverse conforme a las disposiciones específicas que para tales asuntos prevé la ley reglamentaria de la materia, pues al no existir disposición expresa o antecedente constitucional o legal alguno que permita diferenciarlas por razón de su contenido o de la materia específica que regulan, no se justificaría la aplicación de las reglas genéricas para unas y las específicas para otras."

5. El texto de la tesis es el siguiente: "El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de jurisprudencia P./J. 25/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, abril de 1999, página 255, con el rubro: ‘ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. MATERIA ELECTORAL PARA LOS EFECTOS DEL PROCEDIMIENTO RELATIVO.’, sostuvo que las normas electorales no sólo son las que establecen el régimen normativo de los procesos electorales, sino también las que, aunque contenidas en ordenamientos distintos a una ley o código electoral, regulan aspectos vinculados directa o indirectamente con tales procesos o que deban influir en ellos. Ahora bien, de los artículos 41, primer y segundo párrafos, 115, fracciones I y VIII, 116, fracción IV, inciso a), y 122, apartado C, bases primera y segunda, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que ésta prevé principios para la elección de determinados servidores públicos, a saber: los titulares del Poder Ejecutivo y los integrantes del Poder Legislativo (en ambos tanto federales como locales), así como los integrantes de los Ayuntamientos (presidente municipal, regidores y síndicos), lo que implica que a otros niveles puede preverse legalmente la elección de ciertos funcionarios, pero los procesos no se regirán por dichos principios, por lo que si una ley establece que la designación de un servidor público diverso a los señalados debe hacerse mediante elecciones, ello no le confiere el carácter de electoral, porque para tener tal calidad es necesario que regule aspectos relativos a los procesos electorales, que son los previstos por la Constitución Federal."

6. La mayoría se integró por los Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.D. y S.M..

7. Este Tribunal Pleno se ha pronunciado en anteriores ocasiones respecto de la validez constitucional de normas que establecen la integración de los Congresos Estatales, admitiendo, implícitamente, la naturaleza electoral de las mismas. Tal es el caso de la acción de inconstitucionalidad 10/2009, promovida por el Partido de la Revolución Democrática, en la que se impugnó el artículo 26 de la Constitución Política del Estado de Tamaulipas y, al respecto, se cuestionó que el aumento en el número de diputados implicaba una desproporción entre los legisladores electos por los principios de mayoría relativa y representación proporcional, que impactaba en aspectos de representatividad en perjuicio de las minorías políticas. De igual manera, en las acciones de inconstitucionalidad 33/2009 y sus acumuladas 34/2009 y 35/2009, así como en las acciones de inconstitucionalidad 14/2010 y acumuladas 15/2010, 16/2010 y 17/2010 se analizó la legislación de Coahuila, al reconocerse como materia electoral la conformación del órgano legislativo local.