Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA MATERIA DE LA CONSULTA POPULAR 2/2014. G.E.M.M.. 29 DE OCTUBRE DE 2014. PONENTE: J.R.C.D.. SECRETARIOS: R.M.M.G.Y.L.P.R.Z..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veintinueve de octubre de dos mil catorce, por el que se emite la siguiente:

Revisión de constitucionalidad de la

materia de consulta popular

Mediante la que se resuelve la calificación de constitucionalidad de la materia de consulta, planteada bajo la siguiente pregunta: ¿Estás de acuerdo en que la Ley Federal del Trabajo establezca que la Comisión Nacional de los Salarios Mínimos fije un nuevo salario mínimo que cubra todas las necesidades de una familia para garantizar al menos la línea de bienestar determinada por el CONEVAL?

I. Trámite

Presentación de la consulta

1. El veinticinco de julio de dos mil catorce se recibió en la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados el formato de aviso de intención de consulta popular solicitado por la persona mencionada, relativo a la pregunta precisada.

Trámite de la consulta

2. El veintiocho de julio de dos mil catorce, la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados emitió la constancia que acredita la presentación del aviso de intención referente a la solicitud de consulta popular relativa al tema de "ingreso digno para los trabajadores" y le remitió al solicitante el formato para la obtención de firmas de apoyo.

3. El diez de septiembre de dos mil catorce, G.E.M.M. presentó en la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados "Petición de Consulta Popular: Ingreso Digno para los Trabajadores" con sus anexos correspondientes.

4. El veintidós de septiembre de dos mil catorce, el Instituto Nacional Electoral, mediante oficio INE/SE/0658/2014, acusó recibo de la documentación correspondiente a la mesa directiva de la Cámara de Diputados e informó que comenzaría a realizar las actividades relativas a la verificación de los requisitos establecidos en el artículo 33 de la Ley Federal de Consulta Popular.

5. El diecisiete de octubre de dos mil catorce, mediante oficio INE/SE/0990/2014, el Instituto Nacional Electoral remitió a la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados "el informe detallado y desagregado que presenta la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores a la Secretaría Ejecutiva, respecto de la solicitud de Consulta Popular presentada por el C.G.E.M.M..

Recepción de la consulta en la Suprema Corte de Justicia de la Nación

6. El veintiuno de octubre de dos mil catorce se recibió en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el oficio LXII-II/PMD-ST/0022/14 del presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, por el que remite a esta Corte la citada solicitud de consulta popular con sus anexos.(1)

7. En la misma fecha el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación admitió a trámite este expediente 2/2014 y lo turnó por decanato al M.J.R.C.D. para los efectos correspondientes.(2)

II. Competencia

8. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver esta calificación de constitucionalidad de la materia de consulta, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 35, fracción VIII, numeral 3o., de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción XII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y 28 de la Ley Federal de Consulta Popular.

III. Trascendencia nacional de la consulta

9. De conformidad con los artículos 5 y 6 de la Ley Federal de Consulta Popular,(3) el tema respecto del cual se solicita la consulta es de trascendencia nacional, toda vez que versa con el salario mínimo que toda persona tiene derecho a recibir por el desarrollo de su trabajo, lo que impacta necesariamente a la clase trabajadora a nivel nacional, pues se pretende involucrar a la ciudadanía en el debate acerca de la fijación de un nuevo salario mínimo que satisfaga las necesidades normales de una familia, acorde con el orden nacional e internacional.

IV. Calificación de constitucionalidad de la materia de consulta

10. En este apartado, este Tribunal analizará que la materia de consulta no verse sobre algún tema que no pueda ser objeto de consulta de conformidad con los artículos 35, fracción VIII, numeral 3o., constitucional y 11 de la Ley Federal de Consulta Popular, ya que, de actualizarse alguno de estos supuestos generaría la inconstitucionalidad de la consulta por razón de su objeto.(4)

11. Los artículos referidos de la Constitución y de la Ley Federal de Consulta Popular, establecen los temas que no podrán ser objeto de consulta popular; sin embargo, antes de entrar a calificar la constitucionalidad de la consulta, este Tribunal debe fijar cuál es su materia. De la relación de antecedentes realizada en esta resolución, podemos observar que cuando la Cámara de Diputados tuvo como recibido el formato de aviso de intención de consulta popular, calificó el tema de la consulta como "Ingreso Digno para los Trabajadores", tema que después retomó el solicitante al formular su escrito de petición de consulta popular presentado ante la misma Cámara, como es evidente de su punto petitorio primero.

12. El solicitante manifiesta que el propósito sobre el cual versa la consulta es "modificar la Ley Federal del Trabajo para que la Comisión Nacional de los Salarios Mínimos tenga claramente reglamentada su atribución de fijar un nuevo salario mínimo ajustado a la línea de bienestar que establece el CONEVAL, y con ello garantizar la de las necesidades del trabajador y su familia, y se encuentra acorde tanto con los instrumentos internacionales de los que México forma parte, como con la propia Constitución Mexicana".(5)

13. Para definir la materia específica de la consulta, este Tribunal considera, que es necesario delimitar los siguientes conceptos. El salario mínimo es un concepto ubicado en la fracción VI del apartado A del artículo 123 de la Constitución; la Comisión Nacional de Salarios Mínimos es el órgano encargado de fijar los salarios mínimos conforme a la misma fracción del artículo 123;(6) el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) es un órgano autónomo, establecido en el inciso C del artículo 26 de la Constitución Federal, encargado de "la medición de la pobreza y de la evaluación de los programas, objetivos, metas y acciones de la política de desarrollo social".

14. Dentro de las funciones del CONEVAL está, entre otras, la de establecer los lineamientos y criterios para la medición de la pobreza, como lo establece el artículo 81 de la Ley General de Desarrollo Social.(7) Para ello, el CONEVAL emitió los lineamientos y criterios generales para la definición, identificación y medición de la pobreza. En su lineamiento segundo, fracción X, se identifican dos indicadores de ingreso que son establecidos por el propio CONEVAL en el documento "Metodología para la medición multidimensional de la pobreza en México".(8)

15. Estos indicadores se definen en el lineamiento décimo primero de la siguiente manera: a) la línea de bienestar, que permite identificar a la población que no cuenta con los recursos suficientes para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades alimentarias y no alimentarias; y, b) la línea de bienestar mínimo, que permite identificar a la población que, aun al hacer uso de todo su ingreso en la compra de alimentos, no podría adquirir lo indispensable para tener una alimentación adecuada.(9)

16. De este modo, este Tribunal concluye que la materia específica a la que refiere el tema de la consulta, es modificar la Ley Federal del Trabajo para que la Comisión Nacional de los Salarios Mínimos tenga claramente reglamentada su atribución de fijar un nuevo salario mínimo, ajustando a la línea de bienestar que establece el CONEVAL y con ello garantizar las necesidades de un trabajador y su familia, y si se encuentra acorde tanto con los instrumentos internacionales de los que México forma parte, como con la propia Constitución Federal. Siendo que la pregunta propuesta está redactada en los siguientes términos:

17. ¿Estás de acuerdo en que la Ley Federal del Trabajo establezca que la Comisión Nacional de los Salarios Mínimos fije un nuevo salario mínimo que cubra todas las necesidades de una familia para garantizar al menos la línea de bienestar determinada por el CONEVAL?

18. De este desarrollo, para este Tribunal la materia señalada no puede ser objeto de la consulta por las siguientes razones.

19. En primer lugar, la materia tiene que ver con los ingresos y gastos del Estado, materia vedada por el artículo 35, fracción VIII, numeral 3o., de la Constitución Federal y el artículo 11, fracción IV, de la Ley Federal de Consulta Popular, pues si bien el salario mínimo es un derecho de los trabajadores previsto en el apartado A del artículo 123 constitucional, no puede desvincularse de aquellos aspectos, elementos y ordenamientos que hacen referencia al concepto de salario mínimo ya sea de manera directa o indirecta, puesto que este concepto ha sido utilizado como referencia de una gran cantidad de legislación de orden tributaria y financiera,(10) precisamente la consulta contiene esa finalidad, determinar nuevas bases para fijar el salario mínimo.

20. De este modo, la pretensión de determinar dichas bases para fijar el salario mínimo, incide en la prohibición indicada relativa a los ingresos y gastos del Estado.

21. En segundo término, este Tribunal considera que la materia de consulta también encuadra en la prohibición relativa al tema de la restricción de los derechos humanos reconocidos por la Constitución, prevista también en el artículo 35, fracción VIII, numeral 3o., de la Constitución Federal y el artículo 11, fracción I, de la Ley Federal de Consulta Popular, puesto que con la pregunta planteada, lo que se pretende es sustituir una base constitucional por una base de legalidad, dejando de lado el derecho humano social de los trabajadores al salario contenido en el artículo 123 constitucional.

22. Es decir, el artículo 123, fracción VI, párrafo 2o., de la Constitución Federal, reconoce la existencia del derecho humano de naturaleza social a percibir un salario mínimo, mismo que deberá ser fijado por la Comisión Nacional de Salarios Mínimos, utilizando como base los siguientes elementos: orden material, orden social, orden cultural, y el aseguramiento de la educación obligatoria. Estos elementos conforman la base constitucional sobre la que debe determinarse el salario mínimo y se constituyen como elementos indispensables para su cuantificación, por lo que toda determinación de dicho salario no puede dejar de observarlos.

23. La pregunta planteada en la consulta reconoce que sea la Comisión Nacional de Salarios Mínimos el organismo encargado de fijar un nuevo salario mínimo, sin embargo pretende que ello lo haga conforme a la línea de bienestar definida por el CONEVAL.

24. En cuanto al primer elemento, si coincide con el contenido constitucional, pero el segundo no. La línea de bienestar establecida por el CONEVAL es definida en los lineamientos y criterios generales para la definición, justificación y medición de la pobreza,(11) como aquel parámetro que permite identificar a la población que no cuenta con los recursos suficientes para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades alimentarias y no alimentarias. Éste es un parámetro que no se adecua al contenido normativo contenido en el artículo 123, apartado A, fracción VI, párrafo 2o., de la Constitución. Las necesidades que constitucionalmente deben garantizarse no son las que constituyen la línea de bienestar determinada por el CONEVAL y, por ello, la materia de la consulta resulta restrictiva del derecho humano al salario mínimo.

25. Es decir, la consulta pretende que se utilice una base diferente a la constitucionalmente prevista para la cuantificación del salario mínimo, lo que deriva en un menoscabo del derecho contenido en el artículo 123 de la Constitución, puesto que dejaría de atenderse a los parámetros otorgados por el constituyente para la fijación del salario mínimo, sustituyéndose una base constitucional por una base de legalidad.

26. Además, se vulnera la libertad que el artículo constitucional otorga a los representantes de los trabajadores como integrantes de la Comisión Nacional de los Salarios Mínimos, porque se le impone tomar como parámetro dicha línea de bienestar, siendo más protectora la que otorga el artículo 123 de la Constitución Federal que la que se pretende en la consulta a través del CONEVAL.

27. Debe tenerse presente que la base de cuantificación que establece nuestra Constitución tiene por objeto maximizar la realización integral del trabajador y su familia, y no sólo la fijación de un salario que supere el umbral de pobreza. El hecho de que se considere que al día de hoy, el salario mínimo vigente no ha sido suficiente o el adecuado, no es por una deficiente integración de la base constitucional prevista para el salario mínimo, sino por la inobservancia de los términos amplios, integrales que el Constituyente reconoció para el trabajador.

28. En dichos términos, los elementos antes mencionados conforman la base constitucional sobre la cual debe determinarse el salario mínimo, es decir, se constituyen como elementos indispensables para su cuantificación y que toda determinación de dicho salario no puede dejar de observar. En otras palabras, el salario mínimo no es un concepto vacío de contenido, el Constituyente ya dispuso que al menos abarcara ciertos elementos que, por ser componentes de un derecho humano, son justiciables directamente y sin la necesidad de una reglamentación ulterior, lo que implica que cualquier ciudadano que estime violado este derecho puede acudir a exigir su respeto en sede de control constitucional. Con la degradación normativa, consistente en sustituir la base de cuantificación constitucional por una base a determinarse en una fuente infraconstitucional de naturaleza administrativa por un órgano distinto al Constituyente Permanente, se vacía de contenido parte importante de un derecho humano de naturaleza social y dejarían de ser justiciables en sede de control constitucional los elementos con los que se cuantifica el salario mínimo.

29. Además, con la consulta que se pretende también, se restringe el derecho al salario mínimo en tanto que la vinculación que proponen los solicitantes con un parámetro de bienestar individual resulta restrictivo al salario mínimo, definido a nivel constitucional, mientras que el mismo tiene una dimensión plural, es decir, el artículo 123 habla de jefe de familia, mientras que el CONEVAL mide personas, por lo que resulta más amplia la protección que establece el artículo 123 constitucional que la protección que se pretende a través del CONEVAL.

30. En conclusión, el objeto de la consulta es inconstitucional por referirse a los ingresos y gastos del Estado y por restringir el derecho humano social de los trabajadores, reconocido por la Constitución Federal.

Por lo expuesto y fundado, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

RESUELVE:

ÚNICO. Es inconstitucional la materia de consulta formulada por G.E.M.M. y diversos ciudadanos.

N. y archívese el presente asunto como concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por mayoría de seis votos de los señores M.G.O.M., por estar relacionada con una restricción de derechos humanos; L.R., por implicar un cambio a lo establecido en el artículo 123 constitucional y por incidir en los gastos del Estado; Z.L. de L., por estar relacionada con una restricción de derechos humanos; P.R., por incidir en los ingresos y gastos del Estado; A.M., por incidir en los ingresos y gastos del Estado; y S.C. de G.V., por estar relacionada con una restricción de derechos humanos. Los señores M.C.D., F.G.S. con salvedades, P.D. con salvedades y presidente S.M. con salvedades votaron en contra.

El señor M.S.A.V.H. no asistió a la sesión de veintinueve de octubre de dos mil catorce por licencia concedida.

El señor Ministro presidente S.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.

En la sesión privada extraordinaria celebrada el cuatro de noviembre de dos mil catorce, se aprobó el texto del engrose relativo a la revisión de la constitucionalidad de la materia de la consulta popular 2/2014 por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., S.C. de G.V., P.D. y presidente S.M. con las observaciones formuladas por el Ministro Z.L. de L.. Los Ministros G.O.M., L.R. y Z.L. de L. reservaron su derecho para formular sendos votos concurrentes. El Ministro C.D. anunció voto particular.

El Ministro S.A.V.H. no asistió a la sesión por licencia concedida.

El Ministro presidente J.N.S.M. declaró, que el texto de las consideraciones de fondo del engrose de la sentencia emitida en la revisión de la constitucionalidad de la materia de la consulta popular 2/2014, quedó aprobado en los términos antes precisados.

________________

1. Hoja 1 del expediente

2. Hoja 9 del expediente

3. "Artículo 5. Serán objeto de consulta popular los temas de trascendencia nacional.

"La trascendencia nacional de los temas que sean propuestos para consulta popular, será calificada por la mayoría de los legisladores presentes en cada Cámara, con excepción de la consulta propuesta por los ciudadanos, en cuyo caso lo resolverá la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

"El resultado de la misma es vinculante para los poderes Ejecutivo y Legislativo federales así como para las autoridades competentes, cuando la participación total corresponda, al menos, al cuarenta por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores."

"Artículo 6. Se entiende que existe trascendencia nacional en el tema propuesto para una consulta popular cuando contenga elementos tales como:

"I. Que repercutan en la mayor parte del territorio nacional, y

"II. Que impacten en una parte significativa de la población."

4. "Artículo 35. Son derechos del ciudadano: ...

"VIII. Votar en las consultas populares sobre temas de trascendencia nacional, las que se sujetarán a lo siguiente: ...

"3o. No podrán ser objeto de consulta popular la restricción de los derechos humanos reconocidos por esta Constitución; los principios consagrados en el artículo 40 de la misma; la materia electoral; los ingresos y gastos del Estado; la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente. La Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá, previo a la convocatoria que realice el Congreso de la Unión, sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta."

"Artículo 11. No podrán ser objeto de consulta popular:

"I. La restricción de los derechos humanos reconocidos por la Constitución;

"II. Los principios consagrados en el artículo 40 de la Constitución;

"III. La materia electoral;

"IV. Los ingresos y gastos del Estado;

"V. La seguridad nacional, y

"VI. La organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente."

5. Página 3 de la petición de consulta popular

6. "Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley. "...

"VI. Los salarios mínimos que deberán disfrutar los trabajadores serán generales o profesionales. Los primeros regirán en las áreas geográficas que se determinen; los segundos se aplicarán en ramas determinadas de la actividad económica o en profesiones, oficios o trabajos especiales.

"Los salarios mínimos generales deberán ser suficientes para satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia, en el orden material, social y cultural, y para proveer a la educación obligatoria de los hijos. Los salarios mínimos profesionales se fijarán considerando, además, las condiciones de las distintas actividades económicas."

7. "Artículo 81. El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social es un organismo público descentralizado, con personalidad jurídica, patrimonio propio, autonomía técnica y de gestión de conformidad con la Ley Federal de las Entidades Paraestatales. Tiene por objeto normar y coordinar la evaluación de las Políticas y Programas de Desarrollo Social, que ejecuten las dependencias públicas, y establecer los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza, garantizando la transparencia, objetividad y rigor técnico en dicha actividad."

8. Lineamientos publicados en el Diario Oficial de la Federación el 16 de junio 2010.

"Segundo. Para los efectos de los presentes lineamientos, se entiende por: ...

"X. Líneas de bienestar y bienestar mínimo: las establecidas por el Consejo en el documento ‘Metodología para la medición multidimensional de la pobreza en México’, mismo que se agrega al presente documento como anexo único."

9. "Décimo primero. Para la identificación de las personas o grupos de personas en situación de pobreza de acuerdo con los criterios asociados al bienestar económico se utilizará alguna de las siguientes líneas:

"I. Línea de bienestar: permite identificar a la población que no cuenta con los recursos suficientes para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades (alimentarias y no alimentarias).

"II. Línea de bienestar mínimo: permite identificar a la población que, aun al hacer uso de todo su ingreso en la compra de alimentos, no podría adquirir lo indispensable para tener una nutrición adecuada."

10. A manera de ejemplo, la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2014 (artículo 16, fracción III), prevé un beneficio para la devolución en caso de personas que adquieran diésel para su consumo final en las actividades agropecuarias o silvícolas. El requisito para tener derecho a este estímulo, es que solamente lo podrán solicitar aquellas personas cuyos ingresos en el ejercicio inmediato anterior no hayan excedido de veinte veces el salario mínimo general. Tal y como se advierte el salario mínimo es tomado en cuenta para dicha hipótesis.

Asimismo, el salario mínimo sirve como parámetro de retribución para servidores, como una unidad para el otorgamiento de pensiones y prestaciones, para el pago de cuotas, para el pago de multas.

Otro ejemplo, en materia de ingresos fiscales -lo que es ingreso del Estado-, se encuentra en el artículo 93 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, en donde el salario mínimo es parámetro obligado para la determinación de cuáles son los ingresos que no pagarán impuestos, así como, las demás fracciones de dicho artículo señala como referente al salario mínimo en diversos montos.

11. Publicados en el Diario Oficial de la Federación de 16 de junio de 2010.