Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro José Ramón Cossío Díaz |
| Número de registro | 41526 |
| Fecha | 01 Septiembre 2014 |
| Fecha de publicación | 01 Septiembre 2014 |
| Número de resolución | 32/2012 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 11, Octubre de 2014, Tomo I, 180 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el M.J.R.C.D. en relación con la controversia constitucional 32/2012.
Tema: El interés jurídico del Municipio de C., Estado de Michoacán, para impugnar mediante una controversia constitucional la reforma hecha a la Constitución del Estado Libre y Soberano de Michoacán de O., publicada en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Michoacán de O. el dieciséis de marzo de dos mil doce.
I. Antecedentes
Los integrantes del C.M. de Gobierno Comunal del Municipio de C., Estado de Michoacán, promovieron controversia constitucional en la que demandaron a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Michoacán, así como a todos y cada uno de los Municipios de dicha entidad federativa, la invalidez de la reforma hecha a la Constitución del Estado Libre y Soberano de Michoacán de O., en fecha dieciséis de marzo de dos mil doce, mediante la cual se adiciona un tercer párrafo al artículo 2o.; se reforma los párrafos primero y segundo, y se adicionan un tercer, cuarto, quinto, sexto y séptimo párrafos con XXI fracciones, y un octavo párrafo final al artículo 3o., se adicionan las fracciones X y XI y se recorre en su orden la fracción X del artículo 72; se adiciona un párrafo cuarto al artículo 94; se adiciona un tercer párrafo al artículo 103; se adiciona un tercer párrafo, recorriendo el anterior para que sea el cuarto párrafo en el artículo 114; se reforma el inciso c) del segundo párrafo, se hace la adición de un inciso d) y se reforma el tercer párrafo del artículo 139 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de O..
El Municipio en cuestión adujo, esencialmente, que la norma impugnada vulneraba diversos derechos fundamentales e invadía sus esferas competenciales, toda vez que durante el procedimiento legislativo no se le consultó debidamente, contraviniendo con ello la Constitución y el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y T. en Países Independientes.
II. Decisión mayoritaria
El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación dedicó tres de sus sesiones públicas a la discusión y toma de decisiones respecto de los siguientes temas:
• Competencia, oportunidad, legitimación activa, legitimación pasiva y los antecedentes relevantes del caso.
• Causales de improcedencia.
• Declaratoria de invalidez de la reforma impugnada.
• Efectos de la declaratoria de invalidez de la reforma impugnada.
• Publicación de la resolución en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta, y en el Diario Oficial de la Federación.
Las decisiones tomadas por el Tribunal Pleno en la sentencia de veintinueve de mayo de dos mil catorce pueden esquematizarse de la siguiente manera:
Ver esquematización
Como se puede ver, formé parte de la mayoría que aprobó la determinación de declarar la invalidez de la reforma hecha a la Constitución del Estado Libre y Soberano de Michoacán de O., publicada en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Michoacán de O. de fecha dieciséis de marzo de dos mil doce.
La razón subyacente fue que el Poder Legislativo no consultó previamente al Municipio de C., de manera libre e informada mediante un procedimiento adecuado y de buena fe, a través de las instituciones que lo representan, la reforma citada. Dicha omisión -se concluyó- violentó el derecho de consulta previa del Municipio indígena, violando con ello "su esfera de competencia y sus derechos". Sin embargo, la sentencia no explica por qué el procedimiento legislativo afectó el ámbito competencial del Municipio, sino que circunscribe la violación al derecho referido.
En este sentido, me parece que lo más relevante en este asunto era determinar si el llamado "derecho de consulta" de los pueblos y comunidades indígenas, y cuya garantía es responsabilidad de los órganos legislativos y administrativos, persiste en clave competencial cuando se analiza una afectación a ese ámbito de un Municipio integrado por usos y costumbres. Este ejercicio no se realizó en la sentencia. Por lo tanto, emito este voto con la intención de dejar en claro cuáles son mis puntos de vista respecto del interés jurídico del Municipio de C., como Municipio indígena, para impugnar, mediante la controversia constitucional, la reforma a la Constitución del Estado de Michoacán.
III. La violación del derecho de consulta previa como afectación al ámbito competencial de un Municipio indígena
Conviene comenzar recordando que la reforma al artículo 2o. constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el catorce de agosto de dos mil uno, reconoció la composición pluricultural de la nación; estableció que los pueblos indígenas son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas. Además, estableció los criterios para determinar qué comunidades pueden considerarse indígenas y contempló que el derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación se ejercerá en un marco constitucional de autonomía, entre otras importantes cuestiones.
De la lectura del artículo 2o. constitucional, en relación con el 115 del mismo ordenamiento, se advierte que los Municipios integrados por usos y costumbres, ya sea por aplicación de las Constituciones y leyes locales o por el reconocimiento directo por parte de las autoridades electorales, judiciales y administrativas, federales y locales, siempre deberán llevar a cabo su ejercicio de gobierno conforme lo establezca la Constitución del Estado correspondiente, así como las leyes aplicables en materia municipal, tanto aquellas que se refieran a la administración pública municipal, como aquellas que se refieran a servicios públicos, materias concurrentes con los Estados y la Federación.
Entonces, el estudio que debe realizarse por este Tribunal Pleno, en relación con la posible violación al derecho de consulta previa del Municipio indígena, debe ser necesariamente un análisis de competencias. Como ya lo ha sostenido este órgano jurisdiccional, la controversia constitucional no es un medio de defensa y aplicación de derechos humanos.
En efecto, desde la controversia constitucional 54/2009, conocida como "píldora del día siguiente", en la que fui ponente, el Tribunal Pleno calificó como infundada la pretensión del Gobierno del Estado de Jalisco de declarar inconstitucional la Norma Oficial Mexicana 046, emitida por la Secretaría de Salud por invadir las competencias en materia penal del Estado.(1) Hay que recordar que en este asunto se consolidó el criterio acerca de que en la controversia constitucional no deben estudiarse argumentos sobre la violación de derechos humanos, ya que eso desnaturalizaría la finalidad y estructura de la vía de controversia constitucional que debe limitarse a las vulneraciones de la estructura competencial constitucionalmente establecida.
Para enfrentar el tema con rigor, entonces, era preciso resolver, al menos, las siguientes interrogantes: ¿Puede el derecho de consulta de comunidades y pueblos indígenas defenderse mediante la controversia constitucional? ¿En qué medida puede el Municipio indígena defender este derecho? ¿Este derecho entraña o no una competencia para los Municipios en general, o solamente para los que están integrados de determinada manera?
A mi parecer, el llamado derecho de consulta previa para comunidades y pueblos indígenas se transforma en una competencia cuando estamos frente a un Municipio integrado por usos y costumbres. Lo anterior, toda vez que el Municipio, como órgano u orden de competencia, tiene participación en el proceso de toma de decisiones correspondiente, lo que presupone que el Municipio debe resultar afectado en primer término en su ámbito competencial, no así en sus derechos como comunidad.
Así, al considerar el derecho de consulta trasladable a condiciones de ejercicio competencial, como un presupuesto para el ejercicio legislativo, lo que surge es una modificación en la comprensión de la participación de los Municipios integrados mediante usos y costumbres en reformas constitucionales que los afecten. Es decir, no podría reducirse la participación del Municipio solamente a una cuestión numérica de mayorías en el procedimiento de reforma constitucional local y/o legal.
La participación del Municipio debe ser en los términos establecidos por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (en su artículo 6) y las sentencias aplicables de la Corte Interamericana de Derechos Humanos:
1. Debe ser previa.
2. Debe ser de buena fe y con la finalidad de llegar a un acuerdo.
3. Debe ser adecuada, accesible y a través de sus instituciones representativas.
4. Debe ser informada.
En este sentido, el Estado en esta materia no podría aprobar modificaciones a su Constitución Local con el mero cotejo numérico de haber obtenido la mayoría de los Municipios del Estado. Sostener lo contrario implicaría la posibilidad de que la participación efectiva del Municipio indígena pudiera ser soslayada por la simple votación de la mayoría de los Municipios de la entidad federativa. Como esto no es así, debe reconocerse que el Municipio indígena está facultado para participar de una manera muy específica en el procedimiento legislativo: forma parte del órgano de reforma a la Constitución del Estado y su consulta debe realizarse en los términos precisados.
Sin embargo, debe entenderse que no en todos los casos de procedimiento de reforma constitucional el Municipio resultará afectado por la falta de consulta previa en términos del artículo 2o. de la Constitución, del artículo 6 del Convenio de la Organización Internacional del Trabajo y de las sentencias aplicables de la Corte Interamericana. Esta afectación estará determinada por la materia o la naturaleza de la reforma de que se trate, esto es, sólo en los casos en que se afecten condiciones previstas en el artículo 2o. de la Constitución Federal. De otro modo, se estaría generando una asimetría absoluta entre Municipios integrados por usos y costumbres y los que no estén así integrados en todo proceso de reforma constitucional.
En consecuencia, en este caso, la competencia del artículo 164 de la Constitución Local no se agota mediante la mera votación del Municipio en el proceso de reforma, sino que tiene que seguir los lineamientos y los contenidos establecidos en las normas nacionales e internacionales señaladas. Así, el Estado deberá tomar en cuenta las observaciones realizadas por los Municipios indígenas, lo que no implica que todas deban de aceptarse de manera forzosa; sin perder de vista que la consulta debe ser de buena fe y con el objetivo de llegar a un acuerdo. En el supuesto de no ser así, el legislador constitucional local deberá fundar y motivar de manera reforzada las razones que sustenten su negativa o la regulación resultante.
Me parece que la resolución no abordó estas especificidades y en el debate se perdió de vista que, finalmente, el objetivo del artículo 2o. de la Constitución Federal y del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo es justamente eliminar las condiciones de vulnerabilidad histórica de estos grupos, logrando su igualdad con el resto de la población. Este sentido evolutivo del artículo 2o. no puede configurarse de manera aislada y debe impactar en las relaciones competenciales de los órganos estatales en su interpretación más progresiva y benéfica, en sentido armónico y simultáneo con el artículo 115 constitucional.
Es precisamente la omisión de la sentencia en atender a estas cuestiones, de la mayor trascendencia para los pueblos y comunidades indígenas de nuestra nación mexicana, la que me lleva, respetuosamente, a apartarme de las consideraciones de la mayoría.
Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 23 de septiembre de 2014.
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1. Controversia constitucional promovida por el Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Jalisco resuelta por mayoría de diez votos de los Ministros C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., G.P., A.M., V.H., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M.; el Ministro A.A. votó en contra y reservó su derecho para formular voto particular, en la sesión celebrada el 27 de mayo de 2010.
Este voto se publicó el viernes 17 de octubre de 2014 a las 12:30 horas en el Semanario Judicial de la Federación.
