Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Juan N. Silva Meza |
| Número de registro | 41573 |
| Fecha | 01 Noviembre 2014 |
| Fecha de publicación | 01 Noviembre 2014 |
| Número de resolución | 1/2014 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 12, Noviembre de 2014, Tomo I, 436 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el Ministro presidente J.N.S.M. en la revisión de constitucionalidad de la materia de la consulta popular 1/2014.
Formulo el presente para expresar las consideraciones que fundamentaron mi voto en la revisión de constitucionalidad de la materia de la consulta popular 1/2014, en primer término, en torno al tema relacionado con la interpretación restrictiva que se ha de dar al concepto "ingresos y gastos" del Estado, así como también para desarrollar las razones por las cuales, en mi concepto, la materia de la consulta popular en cuestión afecta los principios del artículo 40 constitucional; pues aun cuando comparto la decisión plenaria en torno a la inconstitucionalidad de la consulta que se sometió a revisión, las razones por las que arribo a tal conclusión son distintas a las plasmadas en la resolución.
Como desarrollaré a continuación, mi discrepancia con la resolución plenaria reside en la interpretación que se le dio al concepto de "ingresos y gastos" del Estado, entendiendo por este los recursos económicos que guardan una relación directa con la regulación del sistema necesario para su obtención y distribución por parte del Estado para hacer frente a sus necesidades y obligaciones. Lo anterior pues, creo que esta definición no es clara y, por tanto, estricta como debe ser cualquier interpretación a la restricción en el ejercicio de un derecho humano como lo es la consulta popular.
La consulta popular es el único mecanismo de democracia participativa previsto en nuestro Texto Constitucional. De ahí su trascendencia pues enriquece el sistema democrático mexicano. Esta herramienta de democracia semi directa tiene como fin posibilitar la participación ciudadana en la toma de decisiones trascendentales a nivel nacional, construyendo así un contrapeso a nuestro sistema de democracia representativa o mayoritaria.
Así, la consulta popular es, por un lado, un instrumento del sistema democrático mexicano y, al mismo tiempo, un derecho fundamental del ciudadano que, en términos del artículo 35 constitucional, tiene la posibilidad de votar sobre temas trascendentales e incidir en el proceso de elaboración de políticas públicas.
Sin embargo, no se ha de perder de vista que una de las características definitorias de las herramientas de participación directa radica precisamente en que, a diferencia de las decisiones tomadas a través de mecanismos de representación, éstas no se traducen en una discusión sobre un determinado planteamiento. Son, en este sentido, decisiones de todo o nada, de sí o no, que carecen del elemento deliberativo que conforma las decisiones tomadas en el sistema de pesos y contrapesos del sistema de representación política.
El reto que enfrentó el Tribunal Pleno en la resolución de la presente consulta consistió precisamente en conciliar, por un lado, este mecanismo de participación ciudadana que es un derecho humano de todos los mexicanos y, por el otro, salvaguardar la totalidad del sistema federal de representación política que conforma el Estado Mexicano.
En este contexto de construcción de parámetros para el ejercicio de este mecanismo novedoso al interior de nuestro sistema jurídico y político, es que considero de gran relevancia la interpretación que se le ha de dar al concepto de "ingresos y gastos" del Estado, como uno de los límites al ejercicio de la consulta popular.
Cabe advertir que ni del texto legal ni del constitucional, así como tampoco del proceso de reforma ni de la exposición de motivos, es posible identificar elementos para interpretar el concepto de "ingresos y gastos" del Estado como objeto vedado de la consulta popular. En consecuencia, considero que la tarea de este tribunal de construir el parámetro conforme al cual se han de entender este límite adquiere mayor relevancia.
El concepto de "ingresos y gastos" del Estado, como objeto excluido de la consulta, implica la administración del patrimonio estatal. Dicha actividad se caracteriza por exigir decisiones basadas en conocimientos técnicos especializados que implican, entre otros aspectos, la medición de riesgos de conformidad con las condiciones del mercado, tanto nacional como internacional, con el fin de diseñar estrategias financieras de corto, mediano y largo plazo.
En este contexto es que interpreto la prohibición del Constituyente de consultar a la ciudadanía sobre "ingresos y gastos" del Estado, pues las decisiones financieras que repercuten directamente en la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos, requieren de un panorama de proyección amplio y multidisciplinario, en aras de cumplir de la manera más óptima, las necesidades del Estado.
Sin embargo, la actividad financiera del Estado entendida en sentido amplio, que comprende tanto la obtención de recursos (ingreso), como su administración y aplicación (gasto) impacta cualquier actividad estatal. Conforme a esta interpretación los ciudadanos no podrían ser consultados, por ejemplo, sobre la implementación de cualquier política pública, pues esta indefectiblemente implica un gasto del Estado. Como se advierte, ante un concepto amplio de "ingresos y gastos" del Estado, el ejercicio de la consulta popular se torna restringido a un grado tal que pierde operatividad.
En consecuencia, como desarrollaré a continuación, me parece que por "ingresos y gastos" del Estado deben entenderse únicamente aquellas materias que se relacionen directamente con los elementos del sistema financiero que regulan la percepción del ingreso y el gasto en el Estado; esto es, la Ley de Ingresos de la Federación (en cuanto al ingreso) y el presupuesto de egresos (en cuanto al gasto).
Es decir, considero que es necesario delimitar la actividad financiera del Estado a aquella regulada en la Ley de Ingresos y en el presupuesto de egresos, conforme a la cual se determina el ingreso (tributario y no tributario) del Estado y, posteriormente, la forma de gastarlo. Así, se actualiza el supuesto de "ingresos y gastos" del Estado siempre que la materia de la consulta tenga una relación directa, ya sea con la Ley de Ingresos o con el presupuesto de egresos.
En este sentido se han de distinguir las atribuciones conferidas a la administración pública para el ejercicio de la actividad financiera de aquellas otorgadas para el ejercicio de la función presupuestaria y hacendaria, aunque estas últimas también están íntimamente relacionadas con el concepto de "ingresos y gastos" del Estado.
En consecuencia, esta interpretación restringida del concepto de "ingresos y gastos" del Estado me lleva a considerar que éste engloba únicamente la actividad financiera del Estado que se refiere a la regulación de la actividad pública que determina los conceptos por los cuales el Estado obtiene ingresos, así como la planeación para gastar dichos recursos.
Por tanto, sólo entiendo que no podrán ser objeto de la consulta popular, por un lado, aquellas materias que se relacionen directamente con la forma en que el Estado adquiera recursos económicos y que, en consecuencia, estén previstas en la Ley de Ingresos y, conforme a la misma lógica, tampoco pueden ser objeto de consulta popular las materias que conforman el plan estatal de gastar dichos recursos previsto en el presupuesto de egresos.
Ahora bien, esta interpretación acotada de la actividad financiera estatal me lleva a la misma conclusión a la que arribó el Tribunal Pleno, en el sentido de que la materia de la consulta 1/2014 actualiza el supuesto de "ingresos y gastos" del Estado y que, por tanto, deviene inconstitucional.
Los ciudadanos que sometieron a revisión la consulta popular en cuestión formularon la siguiente pregunta: ¿Estás de acuerdo o no en que se otorguen contratos o concesiones a particulares, nacionales o extranjeros, para la explotación del petróleo, el gas, la refinación, la petroquímica y la industria eléctrica?
Es posible advertir que, aun cuando la pregunta contiene diversos elementos que involucran tanto la materia de hidrocarburos así como la eléctrica, ésta se refiere principalmente a la participación de los particulares en los ingresos estatales por concepto de contratos y concesiones en materia energética. Así se ha de distinguir que las concesiones, tanto en el sector de hidrocarburos como en el eléctrico, están prohibidas por el Texto Constitucional. Por otro lado, la regulación para el otorgamiento de contratos se establece, a partir de la reforma en materia energética de 2013, en el artículo 27 del Máximo Ordenamiento.
En particular, como consecuencia de dicha reforma, los ingresos por concepto de contratos en materia de hidrocarburos, que percibirá el Estado a partir de la implementación de la reforma energética, se regulan de manera específica en la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, así como en la Ley del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo.
Del texto de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos se advierte que por concepto de hidrocarburos el Estado puede percibir, tanto ingresos tributarios, así como otro tipo de ingresos no tributarios que derivan de los diversos contratos con particulares que prevé la ley. La clasificación, denominación y contabilización de este tipo de ingresos no tributarios derivados de hidrocarburos implica, en mi concepto, como desarrollaré a continuación, el ejercicio de la función financiera a cargo de la administración pública.
A raíz de la reforma constitucional en materia energética, el legislador estableció en la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos un régimen sustantivo de ingresos, tanto tributarios como no tributarios, conforme al cual el Estado recibirá recursos derivados de actividades de exploración y extracción a través de asignaciones otorgadas a empresas productivas del Estado, así como a través de contratos con éstas o con particulares.
Dicha ley define en su artículo segundo que el Estado podrá percibir ingresos por actividades de exploración y extracción de hidrocarburos, entre otros, por concepto de contrato, es decir, por las contraprestaciones establecidas a favor del Estado en cada contrato en términos de la ley. También se prevé la percepción de ingresos estatales por concepto del impuesto sobre la renta que causen lo contratistas por las actividades que realicen en virtud del contrato, en términos de la ley.
En este sentido, considero que el régimen sustantivo de ingresos por hidrocarburos impacta la actividad financiera del Estado pues su particularización en la Ley de Ingresos y, posteriormente en el presupuesto de egresos, se traducirá en financiamiento estatal, ya sea como ingreso tributario o como un tipo novedoso de ingreso no tributario procedente de la contratación con particulares en materia de hidrocarburos.
Cabe referir que el régimen de ingresos previsto en la ley de referencia, se distingue de otras formas de obtener ingresos del Estado, pues en términos del artículo 27 constitucional, este tipo de ingresos deberá contribuir al desarrollo de largo plazo de la nación. Así, los recursos provenientes tanto de los contratos como de las asignaciones en materia de hidrocarburos, serán recibidos, administrados, invertidos y distribuidos por el Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo.
En términos de la ley de dicho fondo los recursos que se le entreguen tendrán distintos destinos, como el Fondo de Estabilización de Ingresos de las Entidades Federativas, el Fondo de Estabilización de Ingresos Presupuestarios y, en lo que interesa, la fracción II del artículo 16 especifica que se entregarán a la Tesorería de la Federación los recursos necesarios para que los ingresos petroleros del Gobierno Federal, que se destinan a cubrir el presupuesto de egresos de la Federación, se mantengan en el 4.7% del producto interno bruto.
Es decir, a partir de la reforma constitucional en materia energética de 2013, a través de un sistema sui géneris de ingresos, el legislador integra como parte fundamental de los recursos del Estado, aquellos que derivan de contratos (y asignaciones) con particulares sobre hidrocarburos. En términos generales, estos ingresos se dividen en aquellos que constituyen diversos fondos para el desarrollo de largo plazo del país y, además, dichos ingresos forman parte fundamental de la aportación del Gobierno Federal al presupuesto de egresos de la Federación.
Todo lo anterior me lleva a concluir que la materia de la consulta popular 1/2014 deviene inconstitucional, pues pretende interrogar a la ciudadanía precisamente sobre la participación de los particulares en los contratos y concesiones de los ingresos estatales derivados de hidrocarburos, mismos que de conformidad con el análisis constitucional y legal que he venido desarrollando, son recursos que, al particularizarse en la Ley de Ingresos y en el presupuesto de egresos, se traducen en pilar fundamental del financiamiento del Estado Mexicano.
Por otro lado, me gustaría ahondar en los argumentos por los cuales, en mi opinión, la materia de la consulta de referencia también incide en los principios del artículo 40 constitucional, en específico, creo, que afecta el principio de representatividad y altera el orden federal.
Debo destacar que la función de modificación de la Carta Magna está supeditada al orden jurídico constitucional, pues en términos del artículo 135 constitucional, la reforma o adición de la misma tiene que realizarse respetando las reglas estrictas para ello; lo que implícitamente tiende a lograr, por una parte, la estabilidad y permanencia de los principios jurídicos y políticos fundamentales mientras así sean considerados y, por la otra, a introducir gradualmente aquellas reformas que ajusten la Constitución a las necesidades políticas, económicas y sociales de nuestro país.
A diferencia de lo sostenido por algunos integrantes del Tribunal Pleno, ha sido mi criterio el considerar que no existe fundamento constitucional para suponer que la combinación de poderes prevista por dicho precepto constituya un órgano complejo. El Congreso de la Unión y las Legislaturas Estatales no forman un órgano con unidad y voluntad, la expresión del artículo 135 constitucional debe entenderse como la referencia a una combinación de órganos que tienen encomendada una función, reformar, sin que las partes que intervienen en el procedimiento respectivo pierdan su identidad, ni mucho menos adquieran una diferente.
En consecuencia, el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, al intervenir en el procedimiento de reformas a la Constitución, se limitan a ejercer una facultad que ésta les confiere, por lo que su actuar concatenado y con la condición del estricto acatamiento a las reglas formales, producirá la integración de nuevas normas a la Constitución.
Por tanto, si las reformas a la Constitución se realizan a través de la colaboración antes referida, es evidente que tales actos no se ejecutan sino por Poderes Constituidos, como son el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, órganos que, por tal motivo, no actúan ilimitadamente, sino conforme a sus facultades constitucionales.
Partiendo de esta consideración, estimo que el respeto al procedimiento previsto en el artículo 135 constitucional garantiza que cualquier modificación o adición a su texto sea resultado de la voluntad de los miembros del Sistema Federal Mexicano, a través del Congreso de la Unión y de las Legislaturas Estatales, los cuales, esencialmente, cumplen con la función de representar la voluntad popular.
En conclusión, reitero mi criterio en el sentido de que la Constitución garantiza que las normas modificadas, en cuanto a su contenido, estén sujetas al orden constitucional, no alterando sus principios fundamentales, y es a través del procedimiento estricto establecido en aquélla como se asegura que efectivamente sean los órganos referidos que representan la voluntad del pueblo mexicano, los que realicen las citadas modificaciones.
Ahora bien, cuando los órganos constituidos ejercen las funciones antes descritas, en mi concepto, se pone en marcha el diseño federal representativo establecido en el artículo 40 constitucional, ya que implica la participación tanto de órganos federales como de los Estados.
Por consiguiente, si a través de la consulta popular de que se trata se pretende una modificación del Texto Constitucional, en razón de que, como se refirió anteriormente, la obtención de ingresos estatales por concepto de contratos con particulares para la exploración y extracción de hidrocarburos está regulada a nivel constitucional, resulta claro, desde mi perspectiva, que se alteraría el orden federal antes descrito, pues dicha modificación no sería resultado del procedimiento previsto en el artículo 135 de la Carta Magna.
Finalmente, no quiero dejar de mencionar la relevancia de la decisión mayoritaria en la revisión de la constitucionalidad de la materia de la consulta popular 1/2014, pues implica, a través del ejercicio de una atribución novedosa conferida a este Alto Tribunal, la construcción de los parámetros que precisan los extremos del ejercicio de la consulta popular en el diseño del Poder Revisor de la Constitución, sin que esto implique que se cancele o restrinja el ejercicio del derecho humano de consulta popular.
