Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

SUSPENSIÓN. POR REGLA GENERAL, ES IMPROCEDENTE OTORGARLA CONTRA LA FORMALIZACIÓN Y EJECUCIÓN DE UN CONTRATO DE CONCESIÓN PARA LA MEJORA Y MANTENIMIENTO EN LA PRESTACIÓN DE UN SERVICIO PÚBLICO.

CONTRADICCIÓN DE TESIS 173/2018. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL PLENO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO Y EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SEXTO CIRCUITO. 15 DE AGOSTO DE 2018. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., J.L.P., J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y EDUARDO MEDINA MORA I. PONENTE: A.P.D.. SECRETARIA: GUADALUPE M.O.B..

CONSIDERANDO:

PRIMERO.—Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, suscitada entre un Pleno de Circuito y un Tribunal Colegiado de distinto Circuito, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 226, fracción II, de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y en los puntos primero y segundo, fracción VII, del Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

SEGUNDO.—Legitimación. La denuncia de contradicción de criterios proviene de parte legítima, en términos de lo dispuesto en el artículo 227, fracción II, de la Ley de Amparo, pues fue formulada por el Pleno de Circuito que emitió uno de los criterios en oposición.

TERCERO.—Criterios contendientes. Para estar en aptitud de establecer si existe la contradicción de tesis, es preciso tener en cuenta las consideraciones esenciales que sustentan las posturas de los dos cuerpos colegiados.

I. Incidente de suspensión en revisión 242/2011, resuelto por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito, en sesión de diez de agosto de dos mil once, por unanimidad de tres votos de los Magistrados que lo integran, del que derivó la tesis siguiente:

"SUSPENSIÓN DEFINITIVA RESPECTO DE LA LICITACIÓN PÚBLICA REGIDA POR LA LEY DE ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL SECTOR PÚBLICO ESTATAL Y MUNICIPAL DEL ESTADO DE PUEBLA. PROCEDE CONCEDERLA PARA EL EFECTO DE QUE, SIN PARALIZAR EL PROCEDIMIENTO CORRESPONDIENTE, LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA SE ABSTENGA DE FORMALIZAR EL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA CORRESPONDIENTE MIENTRAS SE DECIDE EL AMPARO. De conformidad con los artículos 2, fracción II, 6, 16, 78, 79, 83, primer párrafo, 85, fracciones II y VII, 86, 88, 102 y 103 de la citada Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público Estatal y Municipal del Estado de Puebla, la licitación constituye un procedimiento administrativo, donde son partes la autoridad y uno o varios particulares, y que se integra en términos generales, con las siguientes etapas: 1. La convocatoria pública que contiene el pliego de condiciones conforme al cual la autoridad hace el llamado a los interesados. 2. La junta de aclaraciones en donde la autoridad da respuesta a los cuestionamientos de los que presentaron sus propuestas, respecto de las bases de la licitación. 3. La presentación de ofertas o propuestas por parte de los que quieren participar y que satisfacen los requisitos de la convocatoria, las bases y las especificaciones de la licitación. 4. La apertura de ofertas recibidas. 5. El estudio de éstas por la administración, que culmina con la aceptación de la más conveniente en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes a través del fallo y su notificación, en el que se adjudica la licitación a uno o más participantes; y 6. La firma del contrato relativo a la licitación. De lo anterior, se colige que la licitación es el procedimiento a través del cual la administración pública elige a la persona física o moral que le ofrece las condiciones más convenientes en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad, eficiencia y eficacia para la celebración de un determinado contrato, para el mejor aprovechamiento de los recursos públicos; y si bien es cierto que en principio no es procedente la suspensión contra la continuación del procedimiento, también lo es que se ha aceptado que sí resulta procedente para que, sin paralizar el procedimiento, no se lleve a cabo la etapa culminante de éste, lo que se desprende de la jurisprudencia P./J. 83/2003 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 6, T.X., diciembre de 2003, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: ‘SUSPENSIÓN DEFINITIVA RESPECTO DE LAS RESOLUCIONES QUE DIRIMEN LA CUESTIÓN DE PERSONALIDAD. PROCEDE CONCEDERLA PARA EL EFECTO DE QUE, SIN PARALIZAR EL PROCEDIMIENTO, EL JUEZ NATURAL SE ABSTENGA DE DICTAR SENTENCIA MIENTRAS SE DECIDE EL AMPARO.’. Por lo tanto, sí resulta procedente la suspensión respecto de la etapa conclusiva del procedimiento, que resulta ser la formalización del contrato de obra pública, motivo de la licitación, ya que se considera que no se afectan los intereses de la sociedad ni se contravienen disposiciones de orden público, pues con la concesión de la citada medida cautelar no se priva a la colectividad de un beneficio que le otorgan las leyes ni se le infiere un daño que de otra manera no resentiría y de lo contrario, es decir, de formalizar el contrato a las personas a quienes se les adjudicó la licitación, sí se afectaría a la sociedad que se encuentra interesada en que los recursos públicos se manejen con las mejores condiciones disponibles en cuanto a oferta, precio, calidad, financiamiento y oportunidad, como lo dispone el artículo 16 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público Estatal y Municipal del Estado de Puebla.". Novena Época, tesis VI.1o.A.336 A, Tribunales Colegiados de Circuito, Tesis aislada, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2011, página 2236, materia común, registro: 160987.

Consideraciones torales de la sentencia:

"Ahora bien, en el primer agravio (fojas 7 a 14), la tercero perjudicada recurrente aduce que se concedió la suspensión definitiva respecto de los efectos y consecuencias que no fueron reclamados y no formaron parte de la solicitud de suspensión, por lo que no se cumplió con el requisito previsto por la fracción I del artículo 124 de la Ley de Amparo.

"Además de que, a su decir, contrario a lo que estimó el Juez de Distrito, se ocasiona perjuicio al interés social y se contravienen disposiciones de orden público y que el interés particular no puede prevalecer sobre los de la colectividad.

"Por otro lado, en el segundo agravio (fojas 14 a 21), la recurrente sostiene que se infringieron los artículos 77 de la Ley de Amparo y 222 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la anterior, ya que, a su entender, se concedió la suspensión definitiva respecto de actos y consecuencias que la quejosa no reclamó, por lo que no se encuentra fundada y motivada dicha interlocutoria, al concederse la suspensión respecto de actos que no forman parte de la litis.

"En el tercer agravio (fojas 21 a 31), la tercero perjudicada inconforme aduce que en la interlocutoria recurrida se infringieron los artículos 77 de la Ley de Amparo y 222 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la anterior, porque no se observó el principio de congruencia de toda resolución, ya que a su entender no se reúne el requisito previsto en la fracción II del artículo 124 de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Federal, porque se violaron disposiciones de orden público y se afectó el interés social, ya que no debió paralizarse el procedimiento de licitación pública nacional en comento, insistiendo, al respecto, que la concesión de la suspensión para que las responsables se abstengan de formalizar el pedido contrato con motivo de la adjudicación, no son consecuencias naturales de los actos reclamados, por lo que no forman parte de la litis.

"Los argumentos antes sintetizados, que en términos del artículo 79 de la Ley de Amparo, se analizan en forma conjunta, al estar íntimamente relacionados, como se dijo, deben desestimarse.

"Lo anterior es así, ya que, contrario a lo manifestado por la tercero perjudicada recurrente, la quejosa señaló, como actos reclamados, la emisión y ejecución de las bases de la licitación pública nacional **********, así como la celebración de la junta de aclaraciones; actos respecto de los cuales solicitó la suspensión de los efectos y consecuencias de los actos reclamados, para que las cosas se mantengan en el mismo estado que se encontraban hasta antes de su ejecución (foja 22); siendo uno de esos efectos la celebración del contrato correspondiente.

"Los artículos 2, fracción II, 6, 16, 78, 79, 83, primer párrafo, 85, fracciones II y VII, 86, 88, 102 y 103 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público Estatal y Municipal, son del tenor siguiente: (se transcriben)

"De los preceptos antes transcritos, en lo que interesa, se desprende que la licitación constituye un procedimiento administrativo, donde son partes la autoridad y uno o varios particulares, y que se integra en términos generales, con las siguientes etapas:

"1. La convocatoria pública que contiene el pliego de condiciones conforme al cual, la autoridad hace el llamado a los interesados.

"2. La junta de aclaraciones en donde la autoridad da respuesta a los cuestionamientos de los que presentaron sus propuestas, respecto de las bases de la licitación.

"3. La presentación de ofertas o propuestas por parte de los que quieren participar y que satisfacen los requisitos de la convocatoria, las bases y las especificaciones de la licitación.

"4. La apertura de ofertas recibidas.

"5. El estudio de éstas por la administración, que culmina con la aceptación de la más conveniente en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes a través del fallo y su notificación, en el que se adjudica la licitación a uno o más participantes.

"6. La firma del contrato relativo a la licitación.

"En apoyo de lo anterior, se cita la tesis I.3o.A. 572 A, del Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en lo conducente y que se comparte, publicada en la página 318, T.X., octubre de 1994, Octava Época del Semanario Judicial de la Federación, de rubro y texto siguientes:

"‘LICITACIÓN PÚBLICA. EL CUMPLIMIENTO DE SUS BASES ES REQUISITO INDISPENSABLE PARA ANALIZAR LAS OFERTAS Y ADJUDICAR EL CONTRATO RESPECTIVO.’ (se transcribe)

"Por lo anterior, y atento a los actos reclamados consistentes en la emisión y ejecución de las bases de la licitación pública nacional en cuestión, referente a la contratación del servicio de red privada virtual gubernamental para la Secretaría de Administración del Gobierno del Estado de Puebla, así como la junta de aclaraciones correspondiente; es dable concluir que se ajusta a derecho la determinación del Juez de Distrito, al conceder la suspensión para que las autoridades responsables no firmen o formalicen el pedido contrato a realizar con motivo de la adjudicación del contrato del servicio de red privada virtual gubernamental para la Secretaría de Administración del Gobierno del Estado de Puebla, puesto que como ha quedado establecido con anterioridad, el pedido contrato sí es una consecuencia de los actos reclamados; de ahí que, contrario a lo que plantea la inconforme, sí se encuentra reunido el requisito previsto en la fracción I del artículo 124 de la Ley de Amparo, pues se concedió la suspensión conforme a lo solicitado por la impetrante de garantías.

"Además, contrario a lo que asevera la inconforme en cuanto a que se paralizó el procedimiento de licitación, del considerando segundo de la resolución impugnada (fojas 331 vuelta a 333 frente), se advierte que el J.F. negó la suspensión definitiva, entre otros, respecto de los actos que tenían como consecuencia la paralización del procedimiento de licitación; de ahí que en tal aspecto no asista razón a la recurrente.

"Asimismo, es infundado lo argüido por la tercero perjudicada recurrente, en el sentido de que no se cumple con el requisito previsto en el artículo 124, fracción II, de la Ley de Amparo.

"En efecto, en el considerando tercero de la interlocutoria recurrida se concedió la suspensión definitiva para el efecto de que no se formalice el pedido contrato de la licitación pública en comento, en la que después de precisar en qué consiste el orden público e interés social, de transcribir artículos de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público Estatal y Municipal, y en lo conducente las bases de la licitación, se estableció textualmente lo siguiente:

"‘En esa tesitura, de acuerdo con lo que establece la fracción II del artículo 124 de la Ley de Amparo, otro de los requisitos para conceder la medida cautelar es que no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público.—Este requisito se cumple a cabalidad, en virtud de que la circunstancia de que no se formalice el contrato del servicio de red privada virtual gubernamental para la Secretaría de Administración del Gobierno del Estado de Puebla, motivo de la licitación, no afecta el interés social, toda vez que el mismo consiste en mejoras a la red privada virtual gubernamental, pero lo anterior no implica que la Secretaría de Administración del Gobierno del Estado de Puebla, se quede sin servicio, en virtud de que la licitación señalada como acto reclamado se realizó para efecto de mejorar el servicio ya existente, y en autos del incidente de suspensión en que se actúa no está acreditado con prueba alguna que con motivo de la firma o formalización del precitado contrato se prive de este servicio a las responsables, y que, por ende, se llegue a afectar a la sociedad por ello.’ (fojas 348 vuelta y 349 frente)

"De la anterior transcripción, se desprende que el J.F. estimó que no se afecta el interés social ni se contravienen disposiciones de orden público, con la concesión de la suspensión para el efecto de que no se formalice el contrato del servicio de red privada virtual gubernamental para la Secretaría de Administración del Gobierno del Estado de Puebla, motivo de la licitación, toda vez que no implica que la Secretaría de Administración del Gobierno del Estado de Puebla, se quede sin servicio, en virtud de que la licitación señalada como acto reclamado se realizó para efecto de mejorar el servicio ya existente y porque en autos del incidente de suspensión no está acreditado que con motivo de la suspensión de la firma o formalización del precitado contrato se prive de este servicio a las responsables; consideraciones que se estiman ajustadas a derecho.

"Para acreditar el anterior aserto, resulta conveniente destacar que, como se señaló en la interlocutoria recurrida, el orden público y el interés social son nociones que, en términos generales, deben entenderse como sinónimos, ya que ambos se refieren a la satisfacción de las necesidades de una colectividad; es decir, tienden al arreglo o composición de la comunidad con la finalidad de satisfacer necesidades colectivas, de procurar un bienestar o impedir un mal a la población.

"En otras palabras, el orden público y el interés social se afectan cuando con la suspensión se priva a la colectividad de un beneficio que le otorgan las leyes o se le infiere un daño que de otra manera no resentiría.

"Así precisamente lo ha establecido la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 522 y la tesis aislada, la primera publicada en la página 343, Tomo VI, Materia Común, del A. al Semanario Judicial de la Federación de 1917 a 1995, del Semanario Judicial de la Federación (sic), y la segunda en la página 58, Volumen 47, Tercera Parte, Séptima Época del Semanario Judicial de la Federación, de rubros y textos siguientes:

"‘SUSPENSIÓN DEL ACTO RECLAMADO, CONCEPTO DE ORDEN PÚBLICO PARA LOS EFECTOS DE LA.’ (se transcribe)

"‘INTERÉS SOCIAL Y DISPOSICIONES DE ORDEN PÚBLICO. SU APRECIACIÓN.’ (se transcribe)

"Por otro lado, del artículo 16 de Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público Estatal y Municipal, antes transcrito, se desprende que la finalidad de las licitaciones públicas es para asegurar al Estado y a los Municipios las mejores condiciones disponibles en cuanto a oferta, precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes; lo que resulta conveniente para el mejor aprovechamiento de los recursos públicos.

"Las bases de la licitación pública nacional ********** para la contratación del servicio de red privada virtual gubernamental para la Secretaría de Administración del Gobierno del Estado de Puebla, en lo conducente, son del tenor siguiente: (se transcriben)

"De todo lo expuesto, se colige que la licitación es el procedimiento a través del cual, la Administración Pública elige a la persona física o moral que le ofrece las condiciones más convenientes en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad, eficiencia y eficacia para la celebración de un determinado contrato, para el mejor aprovechamiento de los recursos públicos; y si bien es cierto que, en principio, no es procedente la suspensión contra la continuación del procedimiento, también lo es que se ha aceptado que sí resulta procedente para que, sin paralizar el procedimiento, no se lleve a cabo la etapa culminante de éste.

"Tiene aplicación a lo anterior, en lo conducente y por analogía, la jurisprudencia P./J. 83/2003, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 6, T.X., diciembre de 2003, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro y texto siguientes:

"‘SUSPENSIÓN DEFINITIVA RESPECTO DE LAS RESOLUCIONES QUE DIRIMEN LA CUESTIÓN DE PERSONALIDAD. PROCEDE CONCEDERLA PARA EL EFECTO DE QUE, SIN PARALIZAR EL PROCEDIMIENTO, EL JUEZ NATURAL SE ABSTENGA DE DICTAR SENTENCIA MIENTRAS SE DECIDE EL AMPARO.’ (se transcribe)

"Por tanto, sí resulta procedente la suspensión respecto de la etapa conclusiva del procedimiento, que en la especie resulta ser la formalización del pedido contrato del servicio de red privada virtual gubernamental para la Secretaría de Administración del Gobierno del Estado de Puebla, motivo de la licitación en cuestión, ya que se considera que no se afectan los intereses de la sociedad ni se contravienen disposiciones de orden público, pues con la concesión de la citada medida cautelar no se priva a la colectividad de un beneficio que le otorgan las leyes ni se le infiere un daño que de otra manera no resentiría, en virtud de que la contratación del servicio de red privada virtual antes precisada, sólo es para mejorar la infraestructura de telecomunicaciones con que cuenta el Gobierno Estatal, pues así se desprende de las bases de la licitación que en lo conducente dicen: (se transcriben)

"De ahí que, como bien lo determinó el Juez de Distrito, en autos del incidente de suspensión no se encuentra acreditado que con la concesión de la medida cautelar se afecte la infraestructura de telecomunicaciones con que cuenta el Gobierno Estatal para seguir prestando los servicios a la sociedad.

"Además, porque de formalizar el pedido contrato a las personas morales a quienes se les adjudicó la licitación, sí se afectaría a la sociedad que se encuentra interesada en que los recursos públicos se manejen con las mejores condiciones disponibles en cuanto a oferta, precio, calidad, financiamiento y oportunidad, como lo dispone el artículo 16 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público Estatal y Municipal.

"Por lo que se colige que, en la especie, sí se encuentra satisfecho el requisito exigido en la fracción II del artículo 124 de la Ley de Amparo, como bien lo estableció el J.F. en la interlocutoria recurrida; de ahí que no asiste razón a la tercero perjudicada inconforme.

"En ese orden de ideas, los tres agravios que hace valer la autoridad responsable recurrente, también deben desestimarse.

"En el primero de ellos (fojas 35 a 40), la citada recurrente arguye que, contrario a lo que estimó el J.F., la licitación para la contratación del servicio de red privada virtual gubernamental en cuestión, no se realizó para mejorar el servicio ya existente, sino para su contratación, por lo que, a su decir, la suspensión dejaría incomunicados a los distintos órganos del Gobierno Estatal, lo que afectaría a la ciudadanía; asimismo, aduce que con el fallo de adjudicación queda demostrado que al no llevarse a cabo el contrato se le priva del servicio de comunicación al Gobierno Estatal, al establecer que dentro de los cinco días siguientes se formalizará el contrato.

"Por otra parte, en el segundo agravio (fojas 41 a 43), la autoridad recurrente aduce que en la interlocutoria recurrida se debió analizar que la suspensión ocasiona perjuicio al interés social y contraviene disposiciones de orden público, ya que, a su decir, se contravienen los artículos 1o., 17, 28, 70, 79, fracción XXXIII, 108 y 122 de la Constitución Estatal, que establecen la facultad y obligación del Gobierno Estatal de proveer lo necesario para el progreso económico y social del Estado en beneficio de la sociedad, para lo cual debe contratar bienes y prestaciones de servicios que únicamente lo puede hacer a través de la licitación, por lo que la suspensión otorgada limita el ejercicio de tales funciones.

"Los agravios antes sintetizados que, en términos del artículo 79 de la Ley de Amparo, se analizan en forma conjunta al encontrarse íntimamente relacionados, deben desestimarse.

"Lo anterior es así, ya que, contrario a lo que asevera la autoridad recurrente, el Juez de Distrito sí analizó el requisito previsto en la fracción II del artículo 124 de la Ley de Amparo, y al hacerlo estimó que con la concesión de la medida cautelar no se sigue perjuicio al interés social ni se contravienen disposiciones de orden público.

"Asimismo, como quedó acreditado con antelación, de las bases de la licitación se desprende que el Gobierno del Estado cuenta con una infraestructura de telecomunicaciones con los cuales se estima que puede seguir prestando el servicio a la sociedad y que la contratación del servicio de red privada virtual antes precisada, sólo es para mejorar la infraestructura de telecomunicaciones con el que cuenta, como correctamente lo determinó el J.F.; de ahí que no asista razón a la autoridad inconforme.

"Además, contrario a lo que manifiesta la autoridad recurrente, el término de cinco días para la celebración del contrato, sólo es un requisito previsto en el artículo 103 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público Estatal y Municipal, previamente transcrito, pero en forma alguna acredita que el Gobierno del Estado de Puebla, se quedará sin el servicio de comunicación, al suspenderse la celebración del pedido contrato; máxime si se toma en consideración que en las bases de la licitación se encuentra contemplada la posibilidad de que se declare desierta la licitación, lo que, en la especie, aconteció en relación con las partidas uno y cuatro que en el fallo de licitación se declararon desiertas, toda vez que las propuestas recibidas no cumplieron con todos y cada uno de los requisitos solicitados por la convocante (foja 250).

"Por otro lado, en relación con los argumentos de la recurrente, en el sentido de que con la suspensión se limita el ejercicio de sus funciones que le otorgan los artículos que cita de la Constitución Estatal; debe decirse que el Juez de Distrito se encuentra facultado para otorgar la suspensión definitiva de los actos reclamados y sus efectos, siempre que se reúnan los requisitos previstos en el artículo 124 de la Ley de Amparo, con la finalidad de conservar la materia del juicio de amparo y de evitar que con la ejecución del acto reclamado o sus consecuencias se causen a la quejosa daños o perjuicios que sean de difícil o imposible reparación, la que surtirá sus efectos hasta que cause ejecutoria la sentencia de amparo, siempre que la parte quejosa cumpla con los requisitos de efectividad; de ahí que en forma alguna se limitan las facultades de la autoridad responsable recurrente, pues sólo se suspende la celebración del pedido contrato en cuestión, hasta en tanto cause ejecutoria la sentencia de amparo.

"Finalmente, es infundado el tercer agravio (fojas 44 y 45), donde la autoridad inconforme dice que el a quo se excede al conceder la suspensión definitiva para que no se celebre el pedido contrato, ya que en la suspensión provisional se concedió para que no se llevara a cabo la adjudicación de la licitación, lo que a su parecer resulta ilegal.

"Al efecto, resulta conveniente destacar que la suspensión provisional y la definitiva acontecen en dos momentos y circunstancias distintas, ya que la primera se lleva a cabo únicamente con las manifestaciones que bajo protesta de decir verdad realiza la quejosa en su demanda de garantías; en tanto que en el momento en que se pronuncia el J.F. respecto de la suspensión definitiva, pueden existir los informes previos que rindan las autoridades responsables y los anexos que se acompañen, los cuales pueden conducir a que se pronuncie en forma distinta a la provisional; de ahí que, si en la especie, al rendir sus informes previos las autoridades manifestaron que la adjudicación ya se había llevado a cabo antes de recibir el oficio a través del cual les comunicaron la suspensión, se estima correcta la concesión de la suspensión definitiva para que no se lleve a cabo la celebración del pedido contrato objeto de la licitación que, como se ha demostrado con antelación, es una consecuencia de los actos reclamados; por tanto, debe desestimarse el argumento así propuesto por la autoridad recurrente.

"Por las consideraciones antes expuestas, las tesis que citaron la tercero perjudicada y autoridad responsable recurrentes, no les benefician.

"En las condiciones apuntadas lo procedente es, en la materia del recurso, confirmar la interlocutoria recurrida, en la que el Juez de Distrito otorgó la suspensión definitiva para que las autoridades responsables no lleven a cabo la celebración del pedido contrato relativo a la licitación reclamada."

II. Resolución de la contradicción de tesis 14/2017, del Pleno en Materia Administrativa del Tercer Circuito, fallada en sesión de veintitrés de abril de dos mil dieciocho.

Consideraciones torales de la sentencia:

"III. Solución a la cuestión jurídica.

"Pues bien, para contextualizar la temática de esta contradicción de tesis, se considera oportuno puntualizar las particularidades conducentes de los asuntos en que se emitieron los criterios contendientes, destacando que:

"• En ambos juicios de amparo se reclamaron actos de similar naturaleza, esto es, la ejecución de la resolución de licitación para la mejora y mantenimiento de alumbrado público municipal, específicamente, la suscripción del contrato relativo y sus consecuencias.

"• En las respectivas demandas de amparo, los quejosos manifestaron bajo protesta de decir verdad, ser participantes no favorecidos en ese procedimiento de licitación.

"• En forma similar, solicitaron la suspensión provisional en términos del artículo 128 de la Ley de Amparo, para el efecto de que:

"1. No se formalice ni ejecute el contrato de concesión derivado de la resolución de las autoridades municipales responsables, dictada en el procedimiento de licitación pública de trato; y, 2. El Ayuntamiento continúe prestando el servicio de alumbrado público como hasta antes del inicio de la licitación pública lo venía haciendo, con medios y recursos propios.

"Lo hasta aquí expuesto permite establecer con certeza, que resulta improcedente conceder la suspensión provisional a los participantes no favorecidos en el procedimiento de licitación, para el efecto de que no se formalice ni ejecute el contrato emanado de la resolución de adjudicación, dictada en la etapa conclusiva del procedimiento de licitación sobre mejoras y mantenimiento del servicio de alumbrado público municipal; pues de otorgarse implicaría desatender los parámetros constitucionales, legales y jurisprudencial explicados con antelación, atinentes a la salvaguarda del interés social y la observancia de las disposiciones de orden público.

"Ello es así, si se toma en consideración que, en el caso particular, la finalidad de la licitación materia de reclamo no sólo busca que se preste el servicio de alumbrado público, sino su modernización con la finalidad de brindarlo en mejores condiciones para la colectividad y reducir el consumo de energía eléctrica, fortaleciendo así las finanzas públicas municipales, precisamente con el ahorro de ese consumo, lo que a su vez tiende al mejoramiento de la imagen urbana y seguridad de los habitantes, así como a la disminución de emisiones de gases de efecto invernadero y contaminantes locales; aspectos estos últimos, que son de interés social, al atender a la demanda de un servicio público más eficiente y que procura el mejor manejo del gasto público, así como el respeto al medio ambiente y, consecuentemente, a la salud pública.

"Lo anterior adquiere capital importancia si se toma en consideración que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 270/2016, precisó que la defensa y el mejoramiento del medio ambiente humano para las generaciones presentes y futuras se ha convertido en meta imperiosa de la humanidad, que ha de perseguirse al mismo tiempo que las metas fundamentales ya establecidas de la paz y el desarrollo económico y social en todo el mundo, y de conformidad con ellas.

"Así, a la postura sostenida tradicionalmente del crecimiento económico a cualquier precio, le ha seguido una idea más integral de desarrollo, que no atiende sólo al aspecto económico, sino que considera otros elementos, tales como la dimensión humana de la economía y la dimensión medio ambiental. El paradigma de esta concepción es la idea del desarrollo sustentable.

"El medio ambiente que rodea al ser humano, le da el sustento material y le brinda la oportunidad de desarrollarse intelectual, moral, social y espiritualmente. En su larga evolución, se ha llegado a una etapa en que, gracias a la rápida aceleración de la ciencia y la tecnología, el hombre ha adquirido el poder de transformar, de innumerables maneras y en una escala sin precedentes, cuanto lo rodea. Así, los dos aspectos del medio ambiente, el natural y el artificial son esenciales para el bienestar del hombre y para el goce de los derechos humanos fundamentales, incluso el derecho a la vida misma.

"En el entendido de que, a virtud de las reformas realizadas al artículo 4o. constitucional, el Constituyente Permanente reconoció que las condiciones ambientales en un ecosistema influyen directamente en la salud de quienes lo habitan, por lo que buscó definir un parámetro objetivo respecto de las condiciones de desarrollo y bienestar que el Estado tiene la obligación de garantizar a sus ciudadanos, y la responsabilidad que tienen éstos de participar, aunque de manera diferenciada, en la salvaguarda de tal derecho fundamental, por lo que se estableció la responsabilidad para quien lo provoque en términos de lo que establezca el legislador secundario.

"Es decir, el derecho humano a un medio ambiente sano presenta su teleología en dos vertientes: (I) como la obligación del Estado de garantizar el pleno ejercicio de ese derecho y su tutela jurisdiccional; y, (II) como la responsabilidad, aunque diferenciada, del Estado y la ciudadanía para su preservación y restauración.

"En ese sentido, se considera que la concesión de la medida cautelar solicitada por la empresa licitante que acude al juicio de derechos fundamentales y que no resultó ganadora para la adjudicación relativa, para que suspenda la formalización del contrato de servicio público, contravendría disposiciones de orden público, pues la sociedad tiene interés en la defensa y mejoramiento del medio ambiente, lo que implica una reconciliación entre el bienestar económico, los recursos naturales y la sociedad.

"Aunado a lo anterior, el procedimiento de licitación tiene como finalidad regular y vigilar que las acciones relativas a las adquisiciones y arrendamientos de bienes, así como la prestación de servicios de cualquier naturaleza llevados a cabo por la Federación, las entidades federativas, los Municipios y los órganos político-administrativos, se encuentren conforme a las políticas, bases y lineamientos de la indicada ley, administrándose los recursos públicos con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, a fin de satisfacer los objetivos para los que están destinados, situaciones respecto de las cuales la sociedad está interesada en que se proteja; y de ahí que en caso de concederse la medida suspensional se seguiría perjuicio al interés social.

"Dicho de otra forma, cuando la empresa licitante no resulte vencedora en el procedimiento de licitación, sin que implique prejuzgar sobre el fondo del asunto, se podría pensar que no cumplió con las bases, procedimientos, reglas, requisitos y demás elementos que rigen la licitación para acreditar la economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez, establecidas para asegurar las mejores condiciones disponibles para el Estado, en cuanto al precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes en torno al contrato objeto de la licitación.

"Por tanto, en este supuesto, en el que la licitante no resulte ganadora en el procedimiento relativo, no puede pretender la suspensión de la ejecución de la licitación, esto es, la suscripción del contrato y sus consecuencias, dado que le asiste un simple interés económico que queda subordinado al interés público de la sociedad referente a que el contrato sea adjudicado de inmediato al licitante que garantiza las mejores condiciones posibles para el Estado, en términos del señalado artículo 134 constitucional, cuyo fin es asegurar que las licitaciones sean idóneas para conseguir el mejor precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes, con lo que se tutela el interés colectivo.

"Así, como la declaratoria del ganador en el procedimiento de licitación a los terceros interesados, conlleva un resultado que no favoreció a quienes acuden a la instancia constitucional, atendiendo a que éstos no cumplieron con las mejores condiciones para la adjudicación correspondiente, a fin de colmar los principios de economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez, establecidas, precisamente, para asegurar las mejores condiciones disponibles para el Estado, al tenor de lo dispuesto en el mencionado artículo 134 de la Carta Magna; es concluyente que la suspensión de las consecuencias, efectos o ejecución de la licitación resulta en detrimento del interés colectivo que se debe tutelar mediante esa clase de procedimientos públicos en los que rigen los principios de economía, eficacia, imparcialidad y honradez, para satisfacer los objetivos sociales a los que están destinados.

"En esa tesitura, conceder la suspensión provisional contra las consecuencias o efectos de la adjudicación, esto es, que no se formalice el contrato ni se ejecute en los términos pactados, atenta contra disposiciones de orden público y de interés social, pues es una cuestión de interés general, que el Estado otorgue una licitación a favor de la persona que se presume, mientras no se demuestre lo contrario, que cumplió con las bases o normas que rigen la licitación para asegurar las mejores condiciones disponibles para el Estado, en cuanto al precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes en torno al contrato objeto de la licitación.

"Así pues, resulta improcedente conceder la suspensión en los términos solicitados, en la medida de que los actos reclamados son producto de un procedimiento de licitación que concluyó con la declaratoria de adjudicación de concesión, cuyo objeto es la prestación del servicio de mejora y mantenimiento de alumbrado público municipal, que incide en el interés y bienestar de la sociedad, aunado a que goza de la presunción de legalidad y validez para su ejecutoriedad inmediata, asegurando que las licitaciones y contratos públicos se lleven a cabo en las mejores condiciones para el Estado, tutelando así el interés colectivo, y además, previniendo que la adjudicación se concrete a favor de quien no resultó ganador porque, debe entenderse, en principio, no ofrecer las mejores condiciones para el Estado, pues de lo contrario, con el otorgamiento de la medida cautelar podrían causarse mayores afectaciones a la sociedad, frente al interés económico simple que persigue la parte quejosa que aduzca tener el derecho a intervenir en el procedimiento.

"Lo así considerado, se insiste, no implica que se prejuzgue sobre la constitucionalidad del acto reclamado, pues aun cuando la constitucionalidad del fallo del procedimiento de licitación sea materia de controversia, no es posible considerar, de momento, que el mismo importa violación de derechos fundamentales, pues para ello se requiere de un análisis más exhaustivo que no es propio de la medida cautelar que de manera provisional se solicita en el amparo, sino, en todo caso, de la sentencia que se dicte en el juicio en lo principal.

"En lo que aquí interesa y por analogía, resulta aplicable, por las razones que la informan, la jurisprudencia 2a./J. 157/2010, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., enero de 2011, página 1402, del tenor literal siguiente:

"‘SUSPENSIÓN EN EL AMPARO. DEBE NEGARSE CONTRA LOS EFECTOS Y CONSECUENCIAS DE LA INHABILITACIÓN TEMPORAL PARA PARTICIPAR EN PROCEDIMIENTOS DE LICITACIÓN O PARA CELEBRAR CONTRATOS PÚBLICOS.’ (se transcribe)

"Contra lo apuntado se podría llegar a pensar que en caso de concederse la medida cautelar, no se privaría a la sociedad del servicio de alumbrado público, porque la obligación de brindarlo recae originalmente en el Ayuntamiento, el cual lo lleva a cabo a través de la Dirección de Alumbrado Público, en términos de los artículos 37, fracción V,13 y 94, fracción II,14 de la Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal del Estado de Jalisco.

"Sin embargo, al margen de que ese servicio recaiga en la Administración Municipal, no debe perderse de vista que los procedimientos de licitación representan, en sí mismos, una actividad de la propia administración encaminada a la satisfacción de un interés colectivo y típicamente de orden público, pues innegablemente la sociedad tiene un interés en que se proteja el ejercicio de los recursos para la satisfacción de sus propias necesidades, tutelado por el referido artículo 134 constitucional; de ahí que si en el caso particular el Ayuntamiento responsable decidió licitar el servicio público que nos ocupa, debe entenderse que el objeto es que éste se lleve a cabo con mayor eficiencia y en aras de proteger el ejercicio de los recursos públicos para la satisfacción de las necesidades colectivas.

"Motivo por el cual, resulta inocuo que su prestación originalmente recaiga en el propio Ayuntamiento, pues, precisamente, a través de la licitación se busca prestar ese servicio por medio de un particular que tienda a asegurar el mejor ejercicio de los recursos públicos.

"Máxime, si se atiende a la finalidad de la licitación materia de reclamo, pues, como ya se dijo, la misma no sólo busca que se preste el servicio de alumbrado público, sino a la modernización del mismo, con la finalidad de brindarlo con mayor eficiencia en beneficio de la colectividad y, además, reducir el consumo de energía eléctrica y se fortalezcan las finanzas públicas municipales, precisamente con el ahorro de consumo, lo que a su vez tiende al mejoramiento de la imagen urbana y seguridad de los habitantes, así como a la disminución de emisiones de gases de efecto invernadero y contaminantes locales.

"No está por demás indicar que en el particular, con la negativa de la suspensión, no se correría el riesgo de que el juicio de amparo quede sin materia, pues en el supuesto de obtener sentencia favorable en el juicio de amparo, sería dable restituir a la parte quejosa en el derecho violado, a fin de que le sea adjudicado el contrato de concesión respectivo, incluso a través de un cumplimiento sustituto."

"SEXTO.—Decisión. Con fundamento en el artículo 217 de la Ley de Amparo, deben prevalecer, con carácter de jurisprudencia para el Tercer Circuito, las tesis de este Pleno de Circuito que se sustenta en la presente resolución, la cual se encuentra anexa a la presente ejecutoria.

"Al respecto emitió la tesis que lleva por rubro:

"‘LICITACIÓN PARA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE MANTENIMIENTO Y MEJORA DE ALUMBRADO PÚBLICO MUNICIPAL. NO PROCEDE OTORGAR LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL AL PARTICIPANTE NO FAVORECIDO EN EL PROCEDIMIENTO RELATIVO CUANDO SE SOLICITA PARA EL EFECTO DE QUE NO SE FORMALICE Y EJECUTE EL CONTRATO DE CONCESIÓN (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE JALISCO).’. Décima Época, tesis PC.III.A. J/49 A (10a), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 56, Tomo II, julio de 2018, página 1096, Plenos de Circuito, jurisprudencia, materia común, registro: 2017440. Esta tesis se publicó el viernes 13 de julio de 2018 a las 10:20 horas en el Semanario Judicial de la Federación."

CUARTO.—Síntesis de las posturas contendientes. En el siguiente cuadro se muestran, de forma sintética, las consideraciones que sustentan los dos criterios:

Ver cuadro

QUINTO.—Existencia de la contradicción de criterios. Existe la contradicción de tesis denunciada, pues los Tribunales Colegiados involucrados se ocuparon, esencialmente, de la misma cuestión jurídica y sostuvieron posturas opuestas.

El propósito para el que fue creada la figura de la contradicción de tesis es salvaguardar la seguridad jurídica ante criterios opuestos y realizar la función unificadora de la interpretación del orden jurídico nacional.

Esta Suprema Corte de Justicia ha determinado que se precisa de la reunión de los siguientes supuestos, para que exista contradicción de tesis:

a. La presencia de dos o más ejecutorias en las que se adopten criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales; y,

b. Que la diferencia de criterios emitidos en esas ejecutorias, se presente en las consideraciones, razonamientos o respectivas interpretaciones jurídicas.

Al respecto, resulta ilustrativa la jurisprudencia del Tribunal Pleno cuyos rubro y datos de identificación se reproducen:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES.", Novena Época, tesis P./J. 72/2010, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Pleno, T.X., agosto de 2010, página 7, registro: 164120.

Pues bien, como se advierte de las transcripciones hechas en esta ejecutoria, en el caso, existe la oposición de tesis denunciada, debido a lo siguiente:

- El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito sustentó un criterio derivado de un recurso de revisión, en contra de una interlocutoria que concedió la medida cautelar solicitada para paralizar la formalización y ejecución de un contrato otorgado con motivo de una licitación, dictada en un incidente de suspensión (suspensión definitiva), y emitió la tesis que lleva por rubro:

"SUSPENSIÓN DEFINITIVA RESPECTO DE LA LICITACIÓN PÚBLICA REGIDA POR LA LEY DE ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL SECTOR PÚBLICO ESTATAL Y MUNICIPAL DEL ESTADO DE PUEBLA. PROCEDE CONCEDERLA PARA EL EFECTO DE QUE, SIN PARALIZAR EL PROCEDIMIENTO CORRESPONDIENTE, LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA SE ABSTENGA DE FORMALIZAR EL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA CORRESPONDIENTE MIENTRAS SE DECIDE EL AMPARO."

- El Pleno en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver una contradicción de tesis, sostuvo que es improcedente la suspensión provisional, tratándose de un procedimiento de licitación para el otorgamiento de un contrato de servicios públicos y emitió la jurisprudencia de rubro:

"LICITACIÓN PARA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE MANTENIMIENTO Y MEJORA DE ALUMBRADO PÚBLICO MUNICIPAL. NO PROCEDE OTORGAR LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL AL PARTICIPANTE NO FAVORECIDO EN EL PROCEDIMIENTO RELATIVO CUANDO SE SOLICITA PARA EL EFECTO DE QUE NO SE FORMALICE Y EJECUTE EL CONTRATO DE CONCESIÓN (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE JALISCO)."

Aunque los órganos que aquí participan no analizaron idénticos casos, lo cierto es que se pronunciaron sobre un tema común; pues emitieron diversas consideraciones en torno a la procedencia de la suspensión contra la formalización y ejecución de un contrato derivado de una licitación pública, para sustentar posturas que se oponen, ya que mientras uno de ellos consideró que sí procede conceder la medida cautelar; el otro determinó su improcedencia.

Es aplicable, al respecto, el criterio siguiente:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE AUN CUANDO LOS CRITERIOS DERIVEN DE PROBLEMAS JURÍDICOS SUSCITADOS EN PROCEDIMIENTOS O JUICIOS DISTINTOS, SIEMPRE Y CUANDO SE TRATE DEL MISMO PROBLEMA JURÍDICO.—Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 72/2010, determinó que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho; sin que para determinar su existencia el esfuerzo judicial deba centrarse en detectar las diferencias entre los asuntos, sino en solucionar la discrepancia. Asimismo, en la tesis P. XLVII/2009, de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE, AUNQUE SE ADVIERTAN ELEMENTOS SECUNDARIOS DIFERENTES EN EL ORIGEN DE LAS EJECUTORIAS.’, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo que ante situaciones en las que pudiera haber duda acerca del alcance de las modalidades que adoptó cada ejecutoria, debe preferirse la decisión que conduzca a dar certidumbre en las decisiones judiciales, a través de la unidad interpretativa del orden jurídico. En esa medida, puede determinarse válidamente la existencia de una contradicción de tesis no obstante que los criterios sostenidos por los tribunales participantes deriven de problemas jurídicos suscitados en procedimientos o juicios de naturaleza distinta, siempre y cuando se trate, precisamente, del mismo problema jurídico.". Novena Época, tesis P.V., tesis aislada, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Pleno, T.X., julio de 2011, página 7, materia común, registro: 161666.

No pasa inadvertido a esta Sala que en los asuntos de los cuales tuvieron conocimiento los órganos colegiados que aquí participan, se analizaron distintas disposiciones legales: leyes de adquisiciones de los Estados de Puebla y de Guadalajara; sin embargo, tal circunstancia no impide que pueda analizarse la presente denuncia de contradicción de tesis, porque, en términos generales, los criterios abordan el tema específico de la licitación para el otorgamiento de un contrato que tiene como finalidad el mejoramiento de un servicio público.

Tampoco escapa de consideración que una de las sentencias que aquí participa fue materia de la ejecutoria pronunciada por esta Segunda Sala el veinticinco de febrero de dos mil quince, por unanimidad de cuatro votos, al declarar inexistente la contradicción de tesis 309/2014, derivada de la denuncia de la que fue objeto el criterio contenido en la tesis emitida por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito, al considerar que no son discrepantes las posturas materia de la denuncia respectiva, porque versaban sobre suspensión provisional y suspensión definitiva.

Sin embargo, tal resolución no es obstáculo para que ahora se emprenda el análisis de fondo, debido a que esta Segunda Sala, al conocer recientemente de la contradicción de tesis 121/2018, en sesión de veintisiete de junio de dos mil dieciocho, sostuvo que:

"27. No es obstáculo a lo anterior, el hecho de que el Tercer Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito analizara la procedencia de la suspensión definitiva; mientras que los demás Tribunales Colegiados contendientes analizaran la procedencia de la suspensión provisional, pues si bien es cierto que existen diferencias entre ambas medidas cautelares, a saber, que la celeridad con la cual tiene que resolverse la procedencia o improcedencia de la medida suspensional en su etapa provisional, impide al juzgador contar con todos los elementos de prueba indispensables para precisar, con pleno conocimiento de causa, algunos requisitos de procedibilidad como son: la existencia de los actos reclamados, el derecho o legitimación en la causa del quejoso para que se conceda o se niegue tal medida, así como la dimensión o gravedad de los daños y perjuicios que pudiera resentir el quejoso con la ejecución de los actos reclamados, lo objetivamente cierto es que, por lo que hace al punto de toque entre los tribunales contendientes, tales elementos no fueron tomados en cuenta para resolver sobre la procedencia de la medida cautelar, sino sólo si la suspensión tendría efectos restitutorios y si se contravienen disposiciones de orden público y se causa perjuicio al interés social; análisis que es el mismo en ambas medidas cautelares, ya sea provisional o definitiva."

Esto es, los elementos que distinguen a una y otra medidas cautelares no fueron tomados en cuenta y, por ello, no fueron determinantes para resolver sobre la procedencia de la suspensión; de ahí que esa circunstancia no constituya un obstáculo.

Es así que, como se anticipó, existe contradicción de tesis, y su materia versa en determinar, si procede conceder la suspensión del acto que se solicite contra la formalización y ejecución de un contrato de concesión para la mejora y mantenimiento de un servicio público.

SEXTO.—Determinación. Debe prevalecer, con el carácter de jurisprudencia, el criterio de esta Segunda Sala, conforme al cual, por regla general, es improcedente conceder la suspensión del acto reclamado contra la formalización y ejecución de un contrato de concesión para la mejora y mantenimiento de un servicio público.

Las razones de esta conclusión son las que enseguida se exponen.

Los artículos 107, fracción X, primer párrafo, de la Constitución Federal, y 128 y 131 de la Ley de Amparo, disponen que:

"Artículo 107. ...

"X. Los actos reclamados podrán ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones que determine la ley reglamentaria, para lo cual el órgano jurisdiccional de amparo, cuando la naturaleza del acto lo permita, deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social."

"Artículo 128. Con excepción de los casos en que proceda de oficio, la suspensión se decretará, en todas las materias salvo las señaladas en el último párrafo de este artículo, siempre que concurran los requisitos siguientes:

"I. Que la solicite el quejoso; y

"II. Que no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público.

"La suspensión se tramitará en incidente por separado y por duplicado.

"...

"Las normas generales, actos u omisiones del Instituto Federal de Telecomunicaciones y de la Comisión Federal de Competencia Económica, no serán objeto de suspensión. Solamente en los casos en que la Comisión Federal de Competencia Económica imponga multas o la desincorporación de activos, derechos, partes sociales o acciones, éstas se ejecutarán hasta que se resuelva el juicio de amparo que, en su caso, se promueva."

"Artículo 131. Cuando el quejoso que solicita la suspensión aduzca un interés legítimo, el órgano jurisdiccional la concederá cuando el quejoso acredite el daño inminente e irreparable a su pretensión en caso de que se niegue, y el interés social que justifique su otorgamiento.

"En ningún caso, el otorgamiento de la medida cautelar podrá tener por efecto modificar o restringir derechos ni constituir aquellos que no haya tenido el quejoso antes de la presentación de la demanda."

De la fracción X del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que los actos reclamados en el juicio de amparo podrán ser objeto de suspensión, en los casos y mediante las condiciones que determine la ley reglamentaria, para lo cual, el órgano jurisdiccional, cuando la naturaleza del acto lo permita, deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social.

Por otro lado, de los artículos 128 y 131 de la Ley de Amparo deriva que (hecha excepción de los casos en que deba concederse de oficio), la suspensión se otorgará siempre que:

a) La solicite el quejoso; y,

b) No se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público.

La concesión de la medida cautelar no podrá tener por efecto modificar o restringir derechos ni constituir aquellos que no haya tenido el quejoso antes de la presentación de la demanda.

El interés social se refiere a aquellos aspectos relacionados con las necesidades generales de la sociedad y que el Estado protege de manera directa y permanente, por lo que si una situación específica afecta o beneficia a la colectividad, existe interés social. Las disposiciones de orden público son aquellas que se emiten para regular aspectos en que se ve interesado el Estado, como puede ser su actuación pública o la regulación de alguna rama social de trascendencia en el desarrollo de la sociedad, y en la cual ésta se ve interesada en su aplicación.

Del artículo 134, párrafos primero y tercero, de la Constitución Federal, se colige que los recursos económicos de que dispongan la Federación, las entidades federativas, los Municipios, y los órganos políticos-administrativos, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, para satisfacer los objetivos a los que estén destinados, y que las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra que realicen, se adjudicarán o llevarán a cabo a través de licitaciones públicas, mediante convocatoria pública para que libremente se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado, que será abierto públicamente, a fin de asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes:

"Artículo 134. Los recursos económicos de que dispongan la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.

"Los resultados del ejercicio de dichos recursos serán evaluados por las instancias técnicas que establezcan, respectivamente, la Federación y las entidades federativas, con el objeto de propiciar que los recursos económicos se asignen en los respectivos presupuestos en los términos del párrafo precedente. Lo anterior, sin menoscabo de lo dispuesto en los artículos 26, apartado C, 74, fracción VI y 79 de esta Constitución.

"Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra que realicen, se adjudicarán o llevarán a cabo a través de licitaciones públicas mediante convocatoria pública para que libremente se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado, que será abierto públicamente, a fin de asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.

"Cuando las licitaciones a que hace referencia el párrafo anterior no sean idóneas para asegurar dichas condiciones, las leyes establecerán las bases, procedimientos, reglas, requisitos y demás elementos para acreditar la economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren las mejores condiciones para el Estado.

"El manejo de recursos económicos federales por parte de las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, se sujetará a las bases de este artículo y a las leyes reglamentarias. La evaluación sobre el ejercicio de dichos recursos se realizará por las instancias técnicas de las entidades federativas a que se refiere el párrafo segundo de este artículo. ..."

En este contexto, se concluye que los procedimientos de licitación para la contratación de obra pública o servicios, representan una actividad de la administración encaminada a la satisfacción de un interés colectivo y, por tanto, es a través de éstos que típicamente se efectúa una tarea de orden público.

Por eso, para efectos de la suspensión del acto reclamado en el juicio de amparo indirecto, es indiscutible que la sociedad está interesada en que se proteja el ejercicio de los recursos para la satisfacción de sus propias necesidades, aunado a que, por el carácter de acto administrativo que corresponde a esa actividad, goza –en principio– de una presunción de legalidad y validez.

Por otra parte, dado que el objeto de la licitación es asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes en la contratación de obra pública o servicios, los particulares participantes en los concursos o licitaciones no adquieren, con su sola participación, y menos aún con la mera intención de participar en el concurso, el derecho a la adjudicación del contrato para la ejecución de la obra o la prestación del servicio, sino sólo la prerrogativa a participar en una competencia justa y la expectativa de que, al final del procedimiento, la voluntad de contratar del Estado, vaya a su favor, mediante la adjudicación del contrato y la obtención de la contraprestación económica respectiva.

Es ilustrativa, al respecto, la tesis de esta Sala que dice:

"LICITACIONES PÚBLICAS. DERECHOS QUE DERIVAN A FAVOR DE LOS PARTICULARES QUE PARTICIPAN EN ELLAS.—Los particulares participantes en los concursos o licitaciones de los arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes de la administración pública, no adquieren el derecho a la adjudicación, sino a la participación en una competencia justa; por tanto, jurídicamente el oferente cuenta con el derecho subjetivo para participar en la comparación de ofertas, y con interés legítimo en llegar a ser adjudicatario, pues si bien el órgano gubernamental no está obligado a efectuar la adjudicación a ninguno de los proponentes, aun cuando sus ofertas fueran admisibles, la ilegítima exclusión de una oferta en su concurrencia con las demás, o la notificación de que se le revoca la adjudicación, constituye la afectación de un derecho subjetivo del participante y adjudicatario, respectivamente, susceptible de defensa en sede administrativa, a través de la inconformidad prevista en el artículo 95 de la abrogada Ley de Adquisiciones y Obras Públicas.", Novena Época, tesis 2a. CXXXVIII/2001, Segunda Sala, tesis aislada, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2001, página 240, materia administrativa. registro: 189052.

Ahora bien, en tratándose de una licitación que tiene como objeto específico la prestación y mejoramiento de un servicio público, a fin de brindarlo en mejores condiciones para la colectividad, conforme a las directrices constitucionales aquí expuestas, resulta evidente que la finalidad de esa licitación responde a disposiciones de orden público y al interés social, pues atiende preferentemente la demanda que la colectividad hace de un servicio.

Por ello, por regla general, no procede otorgar la suspensión del acto reclamado al participante que no resultó favorecido en el procedimiento de licitación, cuando se solicita para el efecto de que no se formalice y ejecute el contrato de concesión del servicio público, por no satisfacerse los extremos del artículo 128, fracción II, de la Ley de Amparo, pues de concederse, se contravendrían disposiciones de orden público y se afectaría el interés social, en tanto que la colectividad y el Estado tienen interés en la defensa y mejoramiento de los servicios públicos.

Si a esta consideración se agrega que –como ya se dijo– el procedimiento de licitación tiene la finalidad de regular y vigilar que la prestación de servicios públicos de cualquier naturaleza, se encuentre conforme a las bases y lineamientos constitucionales, administrándose los recursos públicos con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, a fin de satisfacer los objetivos para los que están destinados, es claro que la sociedad está interesada en que estos valores se protejan.

Cuando dos derechos entran en conflicto, se debe resolver el problema considerando que el derecho que debe prevalecer es aquel que optimice los intereses que se confrontan y conlleve a un mayor beneficio o cause un menor daño. Tratándose de la suspensión, por regla general, debe negarse dicha medida cautelar cuando el interés social constitucionalmente tutelado es preferente al del particular, ya que el derecho o principio a proteger debe ser aquel que cause un menor daño.

Por lo anterior, en casos como éstos, por regla general, deberá negarse la medida cautelar, pues mientras que el procedimiento de licitación representa en sí, típicamente, una cuestión de orden público e interés social, que debe salvaguardarse por disposición constitucional, el particular cuenta con un interés individual en que legítimamente se le permita intervenir en dicho procedimiento, con la expectativa de que eventualmente se le adjudique el contrato y se le otorgue la contraprestación económica respectiva, interés cuya afectación no resulta de mayor trascendencia que la ocasionada al interés colectivo si el procedimiento licitatorio y su ejecución se paralizan, privando a la colectividad del beneficio concreto que, de continuar habría obtenido.

Es aplicable, por analogía, la tesis siguiente:

"SUSPENSIÓN EN EL AMPARO. DEBE NEGARSE CONTRA LOS EFECTOS Y CONSECUENCIAS DE LA INHABILITACIÓN TEMPORAL PARA PARTICIPAR EN PROCEDIMIENTOS DE LICITACIÓN O PARA CELEBRAR CONTRATOS PÚBLICOS.—Debe negarse la suspensión solicitada en el amparo contra los efectos y consecuencias de la inhabilitación temporal para participar en procedimientos de licitación o para celebrar contratos públicos en términos de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, pues de concederse se contravendrían las disposiciones de orden público que desarrollan las bases y principios establecidos en el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuyo fin es regular y vigilar que las acciones relativas a la adquisición, arrendamiento y enajenación de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y contratación de obra por parte de la Federación, los Estados, los Municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administren con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos colectivos para los que están destinados, situaciones respecto de las cuales la sociedad está interesada en que se protejan, aunado a que esa sanción goza de la presunción de legalidad y validez de los actos administrativos, por lo que el interés particular se subordina al general, evitando que participe en una licitación o se otorgue un contrato público a la persona sancionada respecto de la cual existe duda sobre su honradez.", Novena Época, tesis 2a./J. 157/2010, Segunda Sala, jurisprudencia, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., enero de 2011, página 1402, materia común, registro: 162971.

Por estas razones, la jurisprudencia de esta Segunda Sala debe quedar redactada de la siguiente manera:

SUSPENSIÓN. POR REGLA GENERAL, ES IMPROCEDENTE OTORGARLA CONTRA LA FORMALIZACIÓN Y EJECUCIÓN DE UN CONTRATO DE CONCESIÓN PARA LA MEJORA Y MANTENIMIENTO EN LA PRESTACIÓN DE UN SERVICIO PÚBLICO. En términos generales, todo procedimiento de licitación tiene la finalidad de regular que la prestación de los servicios públicos por parte de la Federación, las entidades federativas, los Municipios y los órganos político-administrativos, se encuentre ajustada a derecho, administrándose los recursos públicos con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, para satisfacer adecuadamente su destino. Así, si se lleva a cabo una licitación para la mejora y mantenimiento en la prestación de un servicio público, resulta evidente que responde a disposiciones de orden público y al interés social, pues atiende a la demanda de un mejor servicio en beneficio de la colectividad. Con base en esta circunstancia, por regla general es improcedente otorgar la suspensión solicitada por el quejoso, contra la formalización y ejecución del contrato respectivo, al no colmarse los requisitos del artículo 128, fracción II, de la Ley de Amparo, pues de concederse la medida cautelar, se contravendrían disposiciones de orden público y se seguiría perjuicio al interés social, en tanto que la colectividad tiene interés en la defensa y mejoramiento en la prestación de los servicios públicos.

Por lo expuesto y fundado es de resolverse y, se resuelve:

PRIMERO.—Existe contradicción de tesis.

SEGUNDO.—Debe prevalecer, con el carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala.

N.; remítase testimonio de esta resolución al Pleno de Circuito y al Tribunal Colegiado de Circuito respectivos; y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.P.D. (ponente), J.L.P., J.F.F.G.S., M.B.L.R. y presidente E.M.M.I.E.M.J.F.F.G.S., emitió su voto con reservas.

En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Nota: Las tesis de jurisprudencia y aislada PC.III.A. J/49 A (10a.) y VI.1o.A.336 A citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 13 de julio de 2018 a las 10:20 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 56, Tomo II, julio de 2018, página 1096; y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., septiembre de 2011, página 2236, respectivamente.

Esta ejecutoria se publicó el viernes 21 de septiembre de 2018 a las 10:30 horas en el Semanario Judicial de la Federación.