Ejecutoria num. 1a./J. 23/2018 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala - Jurisprudencia - VLEX 745837009

Ejecutoria num. 1a./J. 23/2018 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

Emisor:Primera Sala
Número de Resolución:1a./J. 23/2018 (10a.)
Localizacion:Décima Época. Primera Sala. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 59, Octubre de 2018, Tomo I, página 702.
Fecha de Publicación:31 de Octubre de 2018
RESUMEN

CONTRADICCIÓN DE TESIS 183/2017. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL CUARTO CIRCUITO Y EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS PENAL Y ADMINISTRATIVA DEL VIGÉSIMO PRIMER CIRCUITO.PROCEDE EL JUICIO DE AMPARO CUANDO LA COMISIÓN NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS DESECHA UN RECURSO DE IMPUGNACIÓN POR IMPROCEDENTE.

 
CONTENIDO

PROCEDE EL JUICIO DE AMPARO CUANDO LA COMISIÓN NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS DESECHA UN RECURSO DE IMPUGNACIÓN POR IMPROCEDENTE.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 183/2017. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL CUARTO CIRCUITO Y EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS PENAL Y ADMINISTRATIVA DEL VIGÉSIMO PRIMER CIRCUITO. 10 DE ENERO DE 2018. LA VOTACIÓN SE DIVIDIÓ EN DOS PARTES: MAYORÍA DE CUATRO VOTOS POR LA COMPETENCIA. DISIDENTE: J.R.C.D.. MAYORÍA DE CUATRO VOTOS EN CUANTO AL FONDO, DE LOS MINISTROS A.Z. LELO DE LARREA, J.R.C.D., J.M.P.R.Y.A.G.O.M.. DISIDENTE: N.L.P.H.. PONENTE: A.Z. LELO DE LARREA. SECRETARIO: J.I.S.M..
CONSIDERANDO:
PRIMERO.—Competencia. Esta Primera Sala es competente para conocer y resolver sobre la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal; 226, fracción II, de la Ley de Amparo; y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción VII, y tercero del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, en virtud de que se trata de una denuncia de contradicción de tesis suscitada entre criterios de Tribunales Colegiados de diversos Circuitos.
SEGUNDO.—Legitimación. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, de conformidad con lo previsto por el artículo 227, fracción II, de la Ley de Amparo, pues en el caso, fue realizada por el Magistrado presidente del Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Vigésimo Primer Circuito.
TERCERO.—Criterios de los tribunales contendientes. Para determinar si la contradicción de tesis es existente, es necesario analizar las ejecutorias que dieron origen a la denuncia:
I. El Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, el 11 de septiembre de 2014 resolvió el amparo en revisión 224/2014, cuyos antecedentes se resumen a continuación:
1. Una persona solicitó la intervención de la Comisión Estatal de Derechos Humanos en Nuevo León, por actos violatorios de derechos humanos cometidos por policías del Municipio de San Pedro Garza García, Nuevo León. La Comisión Estatal abrió un expediente de queja y, posteriormente, emitió un acuerdo de no responsabilidad de los servidores públicos.
2. En desacuerdo, el individuo interpuso un recurso de impugnación ante la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Después de una investigación sobre el asunto, se informó al inconforme que el segundo visitador general de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos acordó desechar el asunto.
3. El inconforme promovió juicio de amparo contra los actos antes mencionados. Seguida la secuela procesal, el Juez de amparo sobreseyó en el juicio porque los actos impugnados no eran actos de autoridad para efectos del juicio de amparo. Inconforme, el quejoso interpuso recurso de revisión.
Al resolver el amparo en revisión, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito revocó el sobreseimiento, de acuerdo a las siguientes consideraciones:
- De acuerdo a la jurisprudencia 2a./J. 164/2011, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia, con rubro: "AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. NOTAS DISTINTIVAS.", las notas que distinguen a una autoridad para efectos del juicio de amparo son las siguientes: (i) la existencia de un ente de hecho o derecho que establece una relación de "supra a subordinación" con un particular; (ii) que esta relación tenga su nacimiento en la ley; (iii) que con motivo de esa relación emita actos unilaterales a través de los cuales cree, modifique o extinga, por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal del particular; y, (iv) que para emitir esos actos no requiera acudir a los órganos judiciales, ni precise del consenso de la voluntad del afectado.
- Por otro lado, del marco jurídico que regula a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos se advierte que es un organismo autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cuyo objeto esencial es la protección, observancia, promoción, estudio y divulgación de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano.
- Entre las atribuciones de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos se encuentra la de conocer y decidir en última instancia de las inconformidades que se presenten, en relación con los acuerdos u omisiones en que incurran los organismos de derechos humanos de las entidades federativas. Las inconformidades se sustancian mediante los recursos de queja e impugnación.
- Ahora bien, en el caso concreto se estima que los actos reclamados –el desechamiento del recurso de impugnación y el archivo definitivo del expediente de queja– sí constituyen un acto de autoridad, porque existe la afectación de un interés jurídico suficiente para la procedencia del juicio de amparo, ya que la autoridad de que se trata se encuentra vinculada por ley a realizar una determinada conducta en beneficio de un particular, independientemente de que esa conducta no surta los efectos prácticos esperados por el quejoso.
- Además, el acto reclamado cumple con los requisitos exigidos por la jurisprudencia de la Segunda Sala para ser considerado como un acto de autoridad, pues (i) se justifica la existencia del organismo hecho y derecho que establece una relación de supra a subordinación con un particular, pues su facultad de resolver el recurso de impugnación válidamente se puede equiparar a la de un órgano jurisdiccional. (ii) La relación de mérito tiene su origen en la ley, pues el organismo se encuentra dotado de la facultad irrenunciable para resolver recursos. (iii) Con motivo de esa relación, la Comisión Nacional de los Derechos humanos emitió un acto unilateral a través del cual extinguió una situación jurídica que afectó la esfera legal del particular, porque el recurso que fue desechado no admite recurso alguno. (iv) Para emitir ese acto, no se requirió acudir a los órganos jurisdiccionales.
II. El Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Vigésimo Primer Circuito resolvió el amparo en revisión 307/2016, el 27 de marzo de 2017. Los antecedentes del caso son los siguientes:
1. Una persona presentó una queja ante la Comisión Estatal de los Derechos Humanos en Guerrero, en contra de elementos de las Policía Preventiva y Ministerial del Estado de Guerrero. La Comisión Estatal de los Derechos Humanos del Estado emitió la recomendación **********, en la que determinó que no se demostró la intervención de los agentes ministeriales en la tortura que alegó el denunciante.
2. En desacuerdo, el denunciante interpuso recurso de impugnación ante la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en el que la tercera visitadora general de la Comisión Nacional resolvió desechar el asunto.
3. El inconforme promovió juicio de amparo contra el acuerdo que desechó su impugnación, el cual fue sobreseído por el Juez de Distrito, al estimar que el acto reclamado no es un acto de autoridad para efectos del amparo. En contra del desechamiento, el quejoso interpuso recurso de revisión.
El Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Vigésimo Primer Circuito resolvió confirmar la sentencia recurrida, con base en las siguientes consideraciones:
- El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha definido el concepto de "autoridad para los efectos del amparo", reconociendo ese carácter al órgano que, con fundamento en una norma legal, puede emitir actos unilaterales a través de los cuales crea, modifica o extingue, por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal de los gobernados, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado.
- Ahora bien, en el amparo en revisión 448/2015,(1) la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se pronunció sobre la procedencia del juicio de amparo en contra del contenido y eventual cumplimiento de una recomendación emitida por la Comisión Nacional de Derechos Humanos. Al respecto, concluyó que: "la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en lo que se refiere a las recomendaciones que emite, no puede ser considerada como autoridad responsable para los efectos del juicio de amparo, puesto que dichas recomendaciones, por su propia naturaleza, tienen el carácter de actos no justiciables en sede judicial."
- Por otro lado, el Pleno de la Suprema Corte en el amparo en revisión 507/96,(2) llegó a la conclusión de que: "la resolución final que dicte la Comisión Nacional de Derechos Humanos en materia de quejas y denuncias que se formulen en contra de presuntas violaciones a los derechos humanos, no tiene la naturaleza de acto de autoridad, ya que carece de los atributos esenciales que debe reunir aquél, puesto que, independientemente del sentido en que se elabore (recomendación o acuerdo de no responsabilidad), no es de observancia obligatoria para la autoridad administrativa contra la cual se dirige, ni existe medio alguno para asegurar su debida ejecución."
- Ahora bien, en el caso se pretendió impugnar el desechamiento del recurso de impugnación; sin embargo, esta determinación no es combatible en sede constitucional, pues, a través de aquélla, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos dio por terminado el asunto que le fue propuesto. Dicha decisión se tradujo en una resolución en la que se acordó no formular recomendación, circunstancia que no lesiona la esfera jurídica del quejoso, en virtud de que la decisión que emitió la Comisión Nacional de los Derechos Humanos no obliga a ningún órgano del Estado a cumplirla y acatarla.
- Por tanto, se comparten las consideraciones con base en las cuales se sobreseyó el juicio de amparo, pues atendiendo a la naturaleza de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y a las funciones que legalmente le han sido encomendadas, es dable sostener que el acto controvertido no constituye un acto de autoridad para los efectos del amparo.
CUARTO.—Existencia de la contradicción de tesis. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido los siguientes requisitos para la existencia de una contradicción de tesis entre Tribunales Colegiados de Circuito:(3)
1. Que los tribunales contendientes hayan resuelto alguna cuestión litigiosa, en la que se vieron en la necesidad de ejercer el arbitrio judicial a través de un ejercicio interpretativo, mediante la adopción de algún canon o método;
2. Que, entre los ejercicios interpretativos, se encuentre algún punto del razonamiento en el que la interpretación gire en torno a un mismo tipo de problema jurídico en general: ya sea el sentido gramatical de una norma, el alcance de un principio, la finalidad de una determinada institución o cualquier otra cuestión jurídica en general; y,
3. Que lo anterior pueda dar lugar a formular una pregunta genuina sobre si la forma de responder la cuestión jurídica es preferente con relación a cualquier otra que también sea legalmente posible.
Esta Primera Sala estima que la contradicción de tesis es existente, porque, del estudio conjunto entre los criterios sustentados por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito y el Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Vigésimo Primer Circuito, se advierte que ambos realizaron un ejercicio interpretativo sobre el mismo problema jurídico, consistente en determinar si procede el amparo en contra del desechamiento de un recurso de impugnación sustanciado ante la Comisión Nacional de Derechos Humanos.
Al respecto, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito sostuvo que el amparo es procedente en estos casos, ya que se impugna un acto de autoridad que afecta al quejoso, pues la Comisión Nacional de Derechos Humanos se encuentra vinculada por ley a realizar una conducta en beneficio de un particular, independientemente de que ésta surta o no los efectos prácticos esperados por el quejoso.
Por otro lado, el Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Vigésimo Primer Circuito sostuvo que las resoluciones que dicte la Comisión Nacional de Derechos Humanos, en materia de quejas y denuncias que se formulen en contra de presuntas violaciones a los derechos humanos, no tienen la naturaleza de un acto de autoridad, porque nunca son vinculantes para las autoridades a quienes va dirigida, así que no lesionan la esfera jurídica de quien la solicita.
En este contexto, esta Primera Sala advierte que ambos Tribunales Colegiados realizaron ejercicios interpretativos sobre el mismo punto jurídico y llegaron a conclusiones contradictorias. Siendo así, la contradicción existe y el problema jurídico a resolver es el siguiente: ¿es procedente el juicio de amparo en contra del desechamiento de un recurso de impugnación sustanciado ante la Comisión Nacional de Derechos Humanos?
QUINTO.—Estudio de fondo. Tal como se desprende del considerando anterior, para resolver el problema jurídico que se presenta, esta Primera Sala deberá determinar si el desechamiento de un recurso de inconformidad es un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo y, por tanto, si el amparo es procedente en su contra.
En este orden de ideas, se adelanta que esta Primera Sala estima que el desechamiento del recurso de impugnación es un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo, aunque las recomendaciones que emite la Comisión Nacional de los Derechos Humanos no lo sean. Para llegar a esa conclusión, se estudiará: (i) la improcedencia del amparo contra las recomendaciones; (ii) el recurso de impugnación y el desechamiento de éste; y, (iii) si el amparo procede contra dicho desechamiento.
(i) La improcedencia del amparo contra las recomendaciones
El artículo 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, regula a los Organismos de Protección de Derechos Humanos Locales y a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (en adelante "CNDH")(4) Conforme a ese artículo, la función de estos organismos es conocer de quejas relacionadas con violaciones a los derechos humanos cuando fueren imputadas a cualquier autoridad o servidor público –salvo el Poder Judicial de la Federación– y formular recomendaciones a las autoridades implicadas. Además, la CNDH es un organismo constitucionalmente autónomo, lo que significa que cuenta con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios e independencia para emitir sus recomendaciones.
Ahora bien, esta Suprema Corte de Justicia se ha pronunciado en múltiples ocasiones sobre la naturaleza de las recomendaciones emitidas por los organismos de protección a los derechos humanos y la improcedencia del juicio de amparo en su contra.
En efecto, en los amparos en revisión 426/2013 y 448/2015,(5) esta Primera Sala resolvió que el juicio de amparo es improcedente contra el contenido y, en su caso, incumplimiento de las recomendaciones emitidas por organismos de protección a derechos humanos.
En el amparo en revisión 448/2015, se precisó que "la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, si bien, forma parte de las instituciones del Estado Mexicano, su naturaleza constitucionalmente prevista, le impide dictar, ordenar o ejecutar actos que creen, modifiquen o extingan situaciones jurídicas de forma obligatoria, lo que en el caso, se acota precisamente a las recomendaciones que dicha comisión emite, y que por disposición de la Carta Magna, no tienen efectos vinculatorios".(6) Más aún, en el mismo asunto, esta Primera Sala concluyó que "la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en lo que se refiere a las recomendaciones que emite, no puede ser considerada como autoridad responsable para los efectos del juicio de amparo, puesto que dichas recomendaciones, por su propia naturaleza, tienen el carácter de actos no justiciables en sede judicial (énfasis añadido)".(7)
En este mismo sentido, en el amparo en revisión 426/2013 se advirtió que "existe un impedimento técnico que convierte el reclamo de incumplimiento de una recomendación de una comisión de derechos humanos en una cuestión no justiciable en sede jurisdiccional. En consecuencia, se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción XVIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, en relación con el artículo 103, fracción I, de la Constitución" (énfasis añadido).(8)
Por último, en el amparo en revisión 507/1996,(9) el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia destacó que, aun cuando se emita la recomendación solicitada, no puede considerarse "que sea susceptible de afectar o lesionar la esfera jurídica de los particulares, en virtud de que al no ser vinculatoria, su realización no tiene la finalidad de crear, modificar o extinguir por sí o ante sí, las situaciones jurídicas o fácticas preexistentes al momento en que se emitió la resolución, sino solamente recomendar a la autoridad correspondiente que sea ella la que produzca esas consecuencias" (énfasis añadido).
En conclusión, de acuerdo a los precedentes antes citados, ni el contenido de las recomendaciones emitidas por organismos de protección a los derechos humanos, ni su eventual incumplimiento, son impugnables vía amparo, porque, en ambos casos, las recomendaciones no crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas para quien las solicita.
Sin embargo, no existe ningún precedente en el que se haya resuelto si procede el amparo en contra del desechamiento de un recurso de impugnación sustanciado ante la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Además, es importante precisar que en ninguno de esos precedentes se estableció que, de manera general, dicha comisión nunca pueda ser considerada como autoridad para efectos del juicio de amparo.
(ii) El recurso de impugnación
El artículo 3 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos establece que la CNDH tendrá competencia en todo el territorio nacional, para conocer de quejas relacionadas con presuntas violaciones a los derechos humanos cuando éstas fueren atribuidas a autoridades y servidores públicos de carácter federal –salvo a las pertenecientes al Poder Judicial de la Federación– o cuando fueren imputadas a autoridades federales y locales.(10)
Por otra parte, cuando se trate de quejas relacionadas con violaciones a derechos humanos por parte de autoridades o servidores públicos de las entidades federativas o Municipios, conocerán los organismos de protección de los derechos humanos de la entidad de que se trate.
Ahora bien, el artículo 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(11) así como el artículo 3 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, prevén la posibilidad de que la CNDH conozca de las inconformidades que se presenten contra recomendaciones, acuerdos u omisiones de organismos locales de protección a los derechos humanos.
En este sentido, el artículo 55 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos establece que las inconformidades a que hace alusión el artículo 102, apartado B, de la Constitución Política, se sustancian mediante los recursos de queja e impugnación.(12)
El recurso de queja procede contra las omisiones o la inacción de organismos locales de protección de derechos humanos, dentro de los procedimientos que hubiesen sido sustanciados ante ellos, y siempre que en el caso no hayan emitido recomendación alguna.
Por otro lado, el recurso de impugnación procede contra: (1) las resoluciones definitivas de los organismos estatales de derechos humanos; (2) la información definitiva de autoridades locales sobre el cumplimiento de las recomendaciones emitidas por las comisiones locales; y,excepcionalmente (3) los acuerdos de las comisiones estatales cuando, a juicio de la CNDH, se violen derechos de los denunciantes en los procedimientos seguidos ante los citados organismos y éstos deban protegerse de inmediato.(13)
Una vez presentado el recurso de impugnación, la CNDH deberá analizar su procedencia, pudiendo desechar de plano aquellos recursos que considere notoriamente infundados.(14) Si el recurso es admitido, y una vez que finalice su trámite, la CNDH podrá resolver en los siguientes sentidos:(15)
1. Confirmar la resolución definitiva del organismo local de derechos humanos;
2. Emitir una recomendación dirigida a la comisión estatal para que, a su vez, modifique su recomendación;
3. Confirmar la suficiencia en el cumplimiento de la recomendación del organismo local; o
4. Emitir una nueva recomendación a la autoridad denunciada por la insuficiencia en el cumplimiento de la recomendación local.
Por tanto, ya sea que se impugne la resolución definitiva de una comisión local, o el cumplimiento de una recomendación emitida por un organismo estatal, la CNDH sólo podrá resolver en tres sentidos distintos: desechar, confirmar o recomendar.
Es importante resaltar que emitir una recomendación –o confirmarla– es un acto sustancialmente distinto a un desechamiento. En efecto, al emitir una recomendación, la CNDH debe estudiar el fondo del asunto y estimar si existen elementos para considerar que se violaron derechos fundamentales y, por tanto, si la autoridad debe adoptar algunas acciones al respecto. En cambio, al desechar un asunto, la CNDH se limita a verificar si se cumplen los requisitos de procedencia del recurso y por tanto si se está en un caso en el que se pueda analizar la cuestión de fondo. Por tanto, a continuación se analizará si el desechamiento puede ser considerado como acto de autoridad para fines del juicio de amparo.
(iii) El juicio de amparo es procedente contra el desechamiento de un recurso de impugnación.
De acuerdo a los artículos 103, fracción I, y 107, fracción I, de la Constitución Política,(16) el juicio de amparo procede contra normas generales, actos u omisiones de autoridad que violen derechos humanos. Por tanto, la existencia de un acto de autoridad es esencial para la procedencia del juicio de amparo. Así, el artículo 5o., fracción II, de la Ley de Amparo,(17) define a los actos de autoridad como aquellos que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria.
En este sentido, el artículo 102, apartado B, de la Constitución Política prevé que cualquier persona pueda acceder a una tutela no jurisdiccional de sus derechos humanos. En efecto, aunque la CNDH es un organismo constitucionalmente autónomo, y por tanto goza de plena independencia para emitir sus recomendaciones, eso no significa que dicha comisión pueda actuar arbitrariamente. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos es un organismo con competencias y funciones establecidas constitucionalmente, las cuales, al igual que todas las autoridades, debe ejercerlas con apego a la ley.
Dicho de otra forma, el derecho de acceso a la tutela no jurisdiccional implica que todos los individuos tienen derecho a acceder a un proceso ante la CNDH, lo cual no significa que siempre se deba emitir una recomendación, pero sí que dicho proceso se apegará a los estándares de legalidad que le son exigibles a todas las autoridades. Así, la comisión en cuestión debe tramitar los recursos de inconformidad con apego a la ley, sin incurrir en arbitrariedades.
Por tanto, un desechamiento que se aleje de ese estándar de legalidad afecta la esfera jurídica de las personas, en tanto les impide acceder a la tutela no jurisdiccional de derechos humanos. Con esto en mente, puede afirmarse que el desechamiento de un recurso de impugnación es un acto de autoridad, porque se trata de un acto intraprocesal que extingue situaciones jurídicas, de forma unilateral, obligatoria, y que puede generar violaciones a derechos humanos.
Esto es congruente con el hecho de que las recomendaciones no sean actos de autoridad para efectos del juicio de amparo. Como se ha sostenido reiteradamente, las recomendaciones no son vinculatorias, por lo que no pueden alterar la esfera jurídica de las personas. Además, el hecho de que se haya emitido una recomendación implica necesariamente que –a diferencia del desechamiento– se le dio acceso al interesado a la tutela no jurisdiccional de derechos humanos, por lo que de ninguna manera podría violar dicho derecho.
Entonces, aunque no se tenga derecho a una recomendación de fondo, los recurrentes sí tienen derecho a que la CNDH tramite las inconformidades con apego a la ley y, por tanto, un desechamiento ilegal y arbitrario podría afectar la esfera jurídica de los quejosos. En conclusión, el desechamiento de un recurso de impugnación, sustanciado ante la CNDH debe considerarse un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo. Así, esta Primera Sala estima que el amparo es procedente en estos casos.
Por todo lo anterior, debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, la siguiente tesis:
PROCEDE EL JUICIO DE AMPARO CUANDO LA COMISIÓN NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS DESECHA UN RECURSO DE IMPUGNACIÓN POR IMPROCEDENTE. El artículo 5, fracción II, de la Ley de Amparo, define a los actos de autoridad como aquellos que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria. En este sentido, el artículo 102, apartado B, constitucional prevé el derecho de que cualquier persona acceda a una tutela no jurisdiccional de derechos humanos, lo cual implica que todos los individuos tienen derecho a acceder a un proceso ante la Comisión Nacional de Derechos Humanos. Esto no significa que siempre se deba emitir una recomendación, pero sí que dicho proceso se apegará a los estándares de legalidad que le son exigibles a todas las autoridades. Así, la Comisión Nacional de Derechos Humanos debe tramitar los recursos de inconformidad con apego a la ley sin incurrir en arbitrariedades. Por lo tanto, el desechamiento que se aleje de ese estándar de legalidad afecta la esfera jurídica de las personas en tanto les impide acceder a la tutela no jurisdiccional de derechos humanos. De esta manera, el desechamiento de un recurso de impugnación –por no cumplir con los requisitos de procedencia–, es un acto de autoridad porque se trata de un acto intraprocesal que extingue situaciones jurídicas, de forma unilateral, obligatoria y que puede generar violaciones a derechos humanos. Esto es congruente con el hecho de que las recomendaciones no sean actos de autoridad para efectos del juicio de amparo. Las recomendaciones no son vinculatorias, por lo que no pueden alterar la esfera jurídica de las personas, además, el hecho de que se haya emitido una recomendación implica necesariamente que –a diferencia del desechamiento– se le dio acceso al interesado a la tutela no jurisdiccional de derechos humanos, por lo que de ninguna manera podría violar dicho derecho.
Por lo expuesto y fundado, se

resuelve:
PRIMERO.—Sí existe contradicción de tesis entre los criterios sustentados por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito y el Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Vigésimo Primer Circuito.
SEGUNDO.—Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos precisados en el último considerando de esta resolución.
TERCERO.—D. publicidad a la tesis jurisprudencial que se sustenta en la presente resolución, en términos del artículo 219 de la Ley de Amparo.
Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea (ponente), J.M.P.R., A.G.O.M. y presidenta N.L.P.H., en contra del emitido por el Ministro J.R.C.D., por lo que se refiere a la competencia; y por mayoría de cuatro votos de los Ministros: A.Z.L. de Larrea (ponente), J.R.C.D., J.M.P.R. y A.G.O.M., en contra del emitido por la Ministra presidenta N.L.P.H., en cuanto al fondo.
En términos de lo previsto en los artículos 113 y 116 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el Acuerdo General 11/2017, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado el dieciocho de septiembre de dos mil diecisiete en el Diario Oficial de la Federación, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
Nota: La tesis de jurisprudencia 2a./J. 164/2011 citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIV, septiembre de 2011, página 1089.



___________________
1. Amparo en revisión 448/2015, Primera Sala, aprobado el 7 de octubre de 2015, por mayoría de tres votos de los Ministros Zaldívar Lelo de L., P.R. y G.O.M..
2. Amparo en revisión 507/1996, P., aprobado el 12 de mayo de 1998.
3. Tesis aislada 1a./J. 22/2010, Primera Sala, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación, Tomo XXXI, marzo de 2010, página 122.
4. "Artículo 102. ...
"B. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación, que violen estos derechos.
"Los organismos a que se refiere el párrafo anterior, formularán recomendaciones públicas, no vinculatorias, denuncias y quejas ante las autoridades respectivas. Todo servidor público está obligado a responder las recomendaciones que les presenten estos organismos. Cuando las recomendaciones emitidas no sean aceptadas o cumplidas por las autoridades o servidores públicos, éstos deberán fundar, motivar y hacer pública su negativa; además, la Cámara de Senadores o en sus recesos la Comisión Permanente, o las legislaturas de las entidades federativas, según corresponda, podrán llamar, a solicitud de estos organismos, a las autoridades o servidores públicos responsables para que comparezcan ante dichos órganos legislativos, a efecto de que expliquen el motivo de su negativa. ...
"El organismo que establezca el Congreso de la Unión se denominará Comisión Nacional de los Derechos Humanos; contará con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios."
5. Amparo en revisión 426/2013, Primera Sala, aprobado el 27 de mayo de 2015, por unanimidad de cuatro votos de los Ministros Zaldívar Lelo de L., P.R., G.O.M. y C.D..
Amparo en revisión 448/2015, Primera Sala, aprobado el 7 de octubre de 2015, por mayoría de tres votos de los Ministros Zaldívar Lelo de L., P.R. y G.O.M..
6. Amparo en revisión 448/2015, página 50.
7. Í., página 53.
8. Í., página 30.
9. Amparo en revisión 507/1996, P., aprobado el 12 de mayo de 1998, página 77.
10. "Artículo 3o. La Comisión Nacional de Derechos Humanos tendrá competencia en todo el territorio nacional, para conocer de quejas relacionadas con presuntas violaciones a los derechos humanos cuando éstas fueren imputadas a autoridades y servidores públicos de carácter federal, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación.
"Cuando en un mismo hecho, estuvieren involucrados tanto autoridades o servidores públicos de la Federación, como de las entidades federativas o Municipios, la competencia se surtirá en favor de la Comisión Nacional.
"Tratándose de presuntas violaciones a los Derechos Humanos en que los hechos se imputen exclusivamente a autoridades o servidores públicos de las entidades federativas o Municipios, en principio conocerán los organismos de protección de los derechos humanos de la entidad de que se trate, salvo lo dispuesto por el artículo 60 de esta ley.
"Asimismo, corresponderá conocer a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de las inconformidades que se presenten en relación con las recomendaciones, acuerdos u omisiones de los organismos equivalentes en las entidades federativas, a que se refiere el artículo 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como por la no aceptación de sus recomendaciones por parte de las autoridades, o por el deficiente cumplimiento de las mismas."
11. "Artículo 102.
"B. ... La Comisión Nacional de los Derechos Humanos conocerá de las inconformidades que se presenten en relación con las recomendaciones, acuerdos u omisiones de los organismos equivalentes en las entidades federativas. ..."
12. "Artículo 55. Las inconformidades se substanciarán mediante los recursos de queja e impugnación, con base en lo dispuesto por el artículo 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de acuerdo con las disposiciones de esta ley. Se aplicarán supletoriamente y en lo que resulte procedente, los preceptos del título III, capítulo I, de esta ley. Las resoluciones de la Comisión Nacional de Derechos Humanos sobre estas inconformidades no admitirán recurso alguno."
13. "Artículo 61. El recurso de impugnación procederá exclusivamente ante la Comisión Nacional y contra las resoluciones definitivas de los organismos estatales de derechos humanos o respecto de las informaciones también definitivas de las autoridades locales sobre el cumplimiento de las Recomendaciones emitidas por los citados organismos. Excepcionalmente podrán impugnarse los acuerdos de los propios organismos estatales cuando, a juicio de la Comisión Nacional, se violen ostensiblemente los derechos de los quejosos o denunciantes en los procedimientos seguidos ante los citados organismos, y los derechos deban protegerse de inmediato."
14. "Artículo 65. Una vez que la Comisión Nacional hubiese recibido el recurso de impugnación, de inmediato examinará su procedencia y en caso necesario requerirá las informaciones que considere necesarias del organismo estatal respectivo, o de la autoridad correspondiente. Podrá desechar de plano aquellos recursos que considere notoriamente infundados o improcedentes. Una vez admitido el recurso, se correrá traslado del mismo a la autoridad u organismo estatal contra el cual se hubiese interpuesto, según sea el caso, a fin de que en un plazo máximo de diez días naturales remita un informe con las constancias y fundamentos que justifiquen su conducta. Si dicho informe no se presenta oportunamente, en relación con el trámite del recurso se presumirán ciertos los hechos señalados en el recurso de impugnación salvo prueba en contrario. De acuerdo con la documentación respectiva, la Comisión Nacional examinará la legalidad de la Recomendación del organismo local, o de la conducta de la autoridad sobre el cumplimiento de la que se le hubiese formulado. Excepcionalmente y sólo cuando se considere que es preciso un periodo probatorio, se recibirán las pruebas ofrecidas por los interesados o por los representantes oficiales de dichos organismos."
15. "Artículo 66. Un vez agotada la tramitación, la Comisión Nacional deberá resolver el recurso de impugnación en un plazo no mayor de sesenta días hábiles, en el cual deberá pronunciarse por:
"a) La confirmación de la resolución definitiva del organismo local de derechos humanos.
"b) La modificación de la propia recomendación, caso en el cual formulará a su vez, una Recomendación al organismo local.
"c) La declaración de suficiencia en el cumplimiento de la recomendación formulada por el organismo estatal respectivo.
"d) La declaración de insuficiencia en el cumplimiento de la recomendación del organismo estatal por parte de la autoridad local a la cual se dirigió, supuesto en el que la Comisión Nacional, formulará una recomendación dirigida a dicha autoridad, la que deberá informar sobre su aceptación y cumplimiento."
16. "Artículo 103. Los tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite
"I. Por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por esta Constitución, así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte; ..."
"Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:
"I. El juicio de amparo se seguirá siempre a instancia de parte agraviada, teniendo tal carácter quien aduce ser titular de un derecho o de un interés legítimo individual o colectivo, siempre que alegue que el acto reclamado viola los derechos reconocidos por esta Constitución y con ello se afecte su esfera jurídica, ya sea de manera directa o en virtud de su especial situación frente al orden jurídico.
"Tratándose de actos o resoluciones provenientes de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, el quejoso deberá aducir ser titular de un derecho subjetivo que se afecte de manera personal y directa; ..."
17. "Artículo 5o. Son partes en el juicio de amparo: ...
"II. La autoridad responsable, teniendo tal carácter, con independencia de su naturaleza formal, la que dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria; u omita el acto que de realizarse crearía, modificaría o extinguiría dichas situaciones jurídicas. ..."


Esta ejecutoria se publicó el viernes 05 de octubre de 2018 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación.