Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro José Fernando Franco González Salas |
| Número de registro | 43079 |
| Fecha | 25 Enero 2019 |
| Fecha de publicación | 25 Enero 2019 |
| Número de resolución | 121/2017 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 62, Enero de 2019, Tomo I, 320 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el M.J.F.F.G.S. en la controversia constitucional 121/2017, resuelta por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión celebrada el tres de julio de dos mil dieciocho.
En la sentencia dictada en la controversia constitucional, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó declarar la invalidez del artículo 124, fracción II, de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, así como de su acto de aplicación, consistente en el acuerdo emitido por el Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje de dicha entidad, en el que ordenó destituir al presidente municipal de Cuernavaca por incumplir el laudo dictado en el expediente 01/391/13.
Lo anterior al considerar, en suplencia de la deficiencia de la demanda, que el precepto impugnado no cumple el requisito de validez exigido por los artículos 76 de la Constitución y 9 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, ambas del Estado de Morelos, en su texto vigente en la fecha de expedición del decreto promulgatorio de la ley y de su publicación en el Periódico Oficial de seis de septiembre de dos mil, consistente en estar refrendado por el secretario encargado del ramo, que en ese entonces lo era el secretario de desarrollo económico, además del refrendo del secretario de Gobierno.
Sin embargo, si bien comparto la decisión de fondo, mi diferencia radica en que este análisis no podía realizarse en suplencia de la deficiencia de la demanda, porque nos encontramos ante una controversia constitucional, cuya naturaleza jurídica exige, al menos, la expresión de la causa de pedir, a diferencia de la acción de inconstitucionalidad.
Efectivamente, la controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad son dos garantías constitucionales por medio de las cuales puede plantearse la contradicción de una norma general con la Constitución Federal; sin embargo, cada una tiene características particulares, entre las que destaca que en la controversia constitucional el promovente plantea la existencia de un agravio en su perjuicio y en la acción de inconstitucionalidad se eleva una solicitud, para que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación realice un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma.
La controversia constitucional es un juicio contradictorio en el que se realiza todo un proceso integrado con la demanda, contestación de demanda, pruebas, alegatos y sentencia, mientras que en la acción de inconstitucionalidad se ventila un procedimiento no contradictorio, en el que la autora de la norma general impugnada debe rendir un informe al cual debe acompañar toda la documentación pertinente para justificar su constitucionalidad y, si no lo hace, el Tribunal Constitucional puede requerírsela. Por regla general, esto basta para que el órgano jurisdiccional haga el escrutinio respectivo y dicte sentencia.
En los artículos 22 y 23(1) de la ley de la materia, el legislador previó, en su carácter de carga procesal, que el actor iniciara la controversia constitucional y que en su escrito inicial señalara los razonamientos jurídicos que estimara pertinentes para sostener la inconstitucionalidad de la norma general o acto impugnado.
En mi opinión, este es un deber del que no se le puede relevar a la parte actora, por disposición expresa de la ley, lo que permite considerar a la controversia constitucional como un procedimiento dispositivo en el que el órgano de control constitucional debe valorar si los citados conceptos de invalidez, como tales, son o no fundados.
Además, si bien el análisis de tales conceptos debe realizarse a la luz de la figura jurídica de la suplencia de la queja deficiente, en términos del artículo 40(2) de la ley reglamentaria de la materia, no debe perderse de vista que en la controversia constitucional, dicha figura es una institución procesal que si bien fue establecida con la finalidad de hacer prevalecer la Constitución como Ley Suprema, no puede ignorar las normas y cargas procesales que permean al litigio constitucional y que se encuentran previstas en el mismo sistema legal, por tanto, está sujeta a ciertos parámetros mínimos que permiten su funcionalidad.
Así, debido a que el control jurisdiccional se presenta en un juicio en el que el juzgador debe resolver la contienda existente entre las partes, conforme a la litis que se conformó al presentar la demanda y la contestación, tomando en cuenta las pruebas aportadas, el Tribunal Constitucional debe limitar su estudio a los puntos planteados por las partes, sin poder invocar otros que la actora no hubiere señalado.
Lo anterior es congruente con el texto del artículo 40 de la ley reglamentaria, cuando dispone que debe suplirse la deficiencia de la demanda, mas no suplir la ausencia de queja, de tal modo que no sería papel de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación procurar en la sentencia razonamientos jurídicos ante la completa ausencia de conceptos de invalidez.
De no entenderlo así, se estaría transformando el proceso dispositivo de la controversia constitucional en un proceso inquisitivo, en el que la Suprema Corte, como poseedora del control constitucional, no tendría límites en la resolución de los juicios de esta naturaleza, de tal manera que podría resolver sobre cuestiones no planteadas, escudándose bajo el argumento de la regularidad constitucional, lo cual rompería con la naturaleza procesal de este medio de control.
Por ello, considero que todo análisis constitucional que emprenda este Tribunal en una controversia constitucional, exige de un planteamiento jurídico formulado por la parte actora, introducido por ella como materia de la litis, y con respecto al cual se hubiere formulado algún concepto de invalidez, que al menos implique un planteamiento claro de la causa de pedir.
Apoyo el contenido de mi voto en las jurisprudencias P./J. 71/2000 y P./J. 135/2005, de rubros: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL."(3) y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE SE ESTUDIE LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA O ACTO BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE EN LA DEMANDA LA CAUSA DE PEDIR."(4)
Consecuentemente, en mi opinión, no debió analizarse el planteamiento relacionado con la falta de refrendo por el secretario del ramo en el decreto de la Ley del Servicio Civil del Estado Morelos, puesto que no fue formulado por el Municipio actor en la controversia constitucional.
En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, octavo y duodécimo transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 11 de septiembre y del 15 de octubre de 2018.
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1. "Artículo 22. El escrito de demanda deberá señalar:
"I. La entidad, poder u órgano actor, su domicilio y el nombre y cargo del funcionario que los represente;
"II. La entidad, poder u órgano demandado y su domicilio;
"III. Las entidades, poderes u órganos terceros interesados, si los hubiere, y sus domicilios;
"IV. La norma general o acto cuya invalidez se demande, así como, en su caso, el medio oficial en que se hubieran publicado;
"V. Los preceptos constitucionales que, en su caso, se estimen violados;
"VI. La manifestación de los hechos o abstenciones que le consten al actor y que constituyan los antecedentes de la norma general o acto cuya invalidez se demande, y
"VII. Los conceptos de invalidez."
"Artículo 23. El escrito de contestación de demanda deberá contener, cuando menos:
"I. La relación precisa de cada uno de los hechos narrados por la parte actora, afirmándolos, negándolos, expresando que los ignora por no ser propios o exponiendo cómo ocurrieron, y
"II. Las razones o fundamentos jurídicos que se estimen pertinentes para sostener la validez de la norma general o acto de que se trate."
2. "Artículo 40. En todos los casos la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá suplir la deficiencia de la demanda, contestación, alegatos o agravios."
3. El texto de la jurisprudencia es el siguiente: "Si bien es cierto que la controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad son dos medios de control de la constitucionalidad, también lo es que cada una tiene características particulares que las diferencian entre sí; a saber: a) en la controversia constitucional, instaurada para garantizar el principio de división de poderes, se plantea una invasión de las esferas competenciales establecidas en la Constitución, en tanto que en la acción de inconstitucionalidad se alega una contradicción entre la norma impugnada y una de la propia Ley Fundamental; b) la controversia constitucional sólo puede ser planteada por la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal a diferencia de la acción de inconstitucionalidad que puede ser promovida por el procurador general de la República, los partidos políticos y el treinta y tres por ciento, cuando menos, de los integrantes del órgano legislativo que haya expedido la norma; c) tratándose de la controversia constitucional, el promovente plantea la existencia de un agravio en su perjuicio en tanto que en la acción de inconstitucionalidad se eleva una solicitud para que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación realice un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma; d) respecto de la controversia constitucional, se realiza todo un proceso (demanda, contestación de demanda, pruebas, alegatos y sentencia), mientras que en la acción de inconstitucionalidad se ventila un procedimiento; e) en cuanto a las normas generales, en la controversia constitucional no pueden impugnarse normas en materia electoral, en tanto que, en la acción de inconstitucionalidad pueden combatirse cualquier tipo de normas; f) por lo que hace a los actos cuya inconstitucionalidad puede plantearse, en la controversia constitucional pueden impugnarse normas generales y actos, mientras que la acción de inconstitucionalidad sólo procede por lo que respecta a normas generales; y, g) los efectos de la sentencia dictada en la controversia constitucional tratándose de normas generales, consistirán en declarar la invalidez de la norma con efectos generales siempre que se trate de disposiciones de los Estados o de los Municipios impugnados por la Federación, de los Municipios impugnados por los Estados, o bien, en conflictos de órganos de atribución y siempre que cuando menos haya sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos de los Ministros de la Suprema Corte, mientras que en la acción de inconstitucionalidad la sentencia tendrá efectos generales siempre y cuando ésta fuere aprobada por lo menos por ocho Ministros. En consecuencia, tales diferencias determinan que la naturaleza jurídica de ambos medios sea distinta.". Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, agosto de 2000, página 965, registro digital: 191381.
4. El texto de la jurisprudencia dice: "Si bien es cierto que los conceptos de invalidez deben constituir, idealmente, un planteamiento lógico jurídico relativo al fondo del asunto, también lo es que la Suprema Corte de Justicia de la Nación puede admitir como tal todo razonamiento que, cuando menos, para demostrar la inconstitucionalidad contenga la expresión clara de la causa de pedir. Por tanto, en el concepto de invalidez deberá expresarse, cuando menos, el agravio que el actor estima le causa el acto o ley impugnada y los motivos que lo originaron, para que este Alto Tribunal pueda estudiarlos, sin que sea necesario que tales conceptos de invalidez guarden un apego estricto a la forma lógica del silogismo.". Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, octubre de 2005, página 2062, registro digital: 177048.
Este voto se publicó el viernes 25 de enero de 2019 a las 10:26 horas en el Semanario Judicial de la Federación.