Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro José Ramón Cossío Díaz |
| Número de registro | 43086 |
| Fecha | 25 Enero 2019 |
| Fecha de publicación | 25 Enero 2019 |
| Número de resolución | 41/2016 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 62, Enero de 2019, Tomo I, 406 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el M.J.R.C.D., en la acción de inconstitucionalidad 41/2016.
El P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió, en sesión de veinticuatro de abril de dos mil dieciocho, la acción de inconstitucionalidad 41/2016. En este asunto el P. debía resolver sobre la validez de diversas disposiciones de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos, por resultar contrarias a los principios de estricta aplicación de la ley penal en su vertiente de taxatividad, estatuido en el artículo 14 de la Constitución.
I. Antecedentes
En la acción de inconstitucionalidad de referencia se impugnaron dos disposiciones de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos. La problemática planteada por la promovente, la Procuraduría General de la República consistió en determinar si el Poder Legislativo del Estado de Morelos al prever conductas anti-deportivas "de manera enunciativa y no limitativa (artículo 129 Ter)" y por plantear como sanción administrativa la existencia de "suspensiones temporales [artículo 132, incisos b), c) y d) de la fracción I; b) y d) de la fracción II; b), c) y d) de la fracción III, así como b) y c) de la fracción IV, de la misma ley]" violó los principios de tipicidad, de legalidad, de seguridad jurídica y de proporcionalidad de las sanciones administrativas.
En sus informes, tanto el Gobierno del Estado de Morelos como el Poder Legislativo Estatal, defendieron la constitucionalidad de las disposiciones impugnadas por una razón: era su deber armonizar su legislación con la Ley General de Cultura Física y Deporte. Esta obligación, para ambos, proviene de la propia ley general y su articulado transitorio que ordena a las Legislaturas Locales "adecuar sus disposiciones locales a los previsto en esta reforma, en una plazo no mayor a seis meses". El gobernador del Estado de Morelos sostuvo que la disposición impugnada no puede ser considerada inconstitucional pues está armonizada a la ley general, y en este sentido cita la tesis «P. VII/2007» de rubro: "LEYES GENERALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL.", de la que se desprende que las leyes generales son jerárquicamente superiores a las leyes locales y "Ley Suprema de la Unión".
Por su parte, el Poder Legislativo del Estado de Morelos consideró que la intención del legislador federal que emite la ley general y espera que las entidades federativas se adecuen a la misma, fue clara desde la iniciativa. Añade también que "tachar de inconstitucional el artículo 132 de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos, es tildar de inconstitucional el artículo 152 de la ley general".
II. Razones de la mayoría
En relación con el artículo 129 Ter, en la porción normativa que prevé: "de manera enunciativa y no limitativa" de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos, la mayoría consideró que era fundado el argumento de invalidez propuesto y decidió declarar inválida la porción impugnada por considerar básicamente que transgrede el principio de legalidad, en particular, referido al de exacta aplicación de la ley, en su vertiente de taxatividad, contenido en el artículo 14, párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debido a que dicho enunciado genera un catálogo abierto de conductas sancionables indeterminadas, al no establecer de manera precisa y detallada la conducta que se considera antijurídica.
Por lo que ve al artículo 132, incisos b), c) y d) de la fracción I; b) y d) de la fracción II; b), c) y d) de la fracción III, así como b) y c) de la fracción IV de la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos. La promovente impugnó la constitucionalidad de dicho artículo por considerar que al no establecer un límite temporal para la individualización de las sanciones ahí previstas, mínimo o máximo; entonces, la norma da la posibilidad a la autoridad de imponer de manera arbitraria las sanciones establecidas en la citada norma. En suplencia de la queja, se consideró que eran fundados los motivos de invalidez antes reseñados. Al legislador le es exigible la emisión de normas claras, precisas y exactas, debido a que el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su tercer párrafo, consagra el principio de exacta aplicación de la ley, en su vertiente de taxatividad. Esto porque la norma impugnada establece diversas sanciones pero no prevé la conducta por la que se impondrán, además éstas prevén un parámetro que oscila entre un concepto considerado como "mínimo" y uno "máximo"; lo cierto es que al tratarse de conceptos indeterminados, permiten a la autoridad actuar arbitrariamente, debido a que la norma no contempla elementos objetivos que limiten la actuación de la autoridad al momento de determinar las sanciones.
III. Consideraciones del voto
Aunque comparto el sentido general de lo resuelto por el P., considero que la resolución es omisa en responder a los argumentos vertidos por las autoridades en sus respectivos informes. Para retomar brevemente lo expuesto en el apartado de los antecedentes, las autoridades que emitieron la norma impugnada, argumentaron que las normas locales habían sido emitidas con el único objetivo de "dar seguimiento" al "mandato" contenido en la Ley General del Deporte y Cultura Física y en sus artículos transitorios.
Este argumento de las autoridades lleva por eje el entendimiento de la ley general como parámetro de constitucionalidad de la ley local. Aunque este razonamiento no es adoptado por el proyecto, pues el contraste de la ley local se realiza directamente con la Constitución Federal, tampoco existe un pronunciamiento sobre su valor.
Efectivamente, como ambas autoridades hace notar, la Ley General de Cultura Física y Deporte establece, desde su publicación en el Diario Oficial de la Federación el 7 de junio de 2013, en su artículo 138,(1) los actos o conductas violentas, "de manera enunciativa y no limitativa" y en su artículo transitorio décimo primero,(2) la obligación para "las autoridades de ajustar su legislación dentro del primer año siguiente a la entrada en vigor" de la citada ley. En lo que corresponde a la existencia de "suspensiones temporales", también estaban previstas desde la emisión de la ley general en el artículo 152.(3) Este artículo fue reformado –manteniendo esa disposición– por decreto de 9 de mayo de 2014, que en su artículo transitorio segundo estableció "las Legislaturas de los Estados y del Distrito Federal, ... deberán adecuar sus disposiciones legales a lo previsto en esta reforma, en un plazo no mayor a 6 meses de la entrada en vigor del presente decreto".(4) Así, si a la autoridad hasta este punto le asiste razón, de manera general, sobre el contenido de la ley general y de sus transitorios, habría que hacer un esfuerzo por esclarecer la relación entre la Ley General de Cultura Física y Deporte y la ley local, y no sólo descartarla implícitamente.
La necesidad de dar respuesta a las autoridades emisoras de la ley de Morelos surge también de la confusión en torno a la naturaleza normativa de las leyes generales, inducida probablemente por la resolución tomada por mayoría de seis votos por este P. en el amparo en revisión 120/2002, el 13 de febrero de 2007,(5) de la que se desprendió la multicitada tesis aislada de rubro: "LEYES GENERALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL."(6) y en la que se consideró, como la tesis lo ilustra, que estas leyes constituyen "Ley Suprema de la Unión" y que, por su capacidad de incidir en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al Estado Mexicano, "una vez promulgadas y publicadas, deberán ser aplicadas por las autoridades federales, locales, del Distrito Federal y municipales".
Me parece que para delimitar la relación entre una ley general y una ley local, hay que recurrir en primer término y fundamentalmente, a la relación que la Constitución Federal establece entre ambas mediante la determinación específica de la facultad al legislador ordinario para emitir la ley general en la materia. En el caso de deporte, sería posible concluir que ni la reforma de 28 de junio de 1999, por la que se adiciona el artículo 73 con su fracción XXIX-J para facultar al Congreso a "establecer las bases generales de coordinación de la facultad concurrente",(7) ni la de 12 de octubre de 2011, por la que se le faculta para "establecer la concurrencia" entre los diferentes órdenes,(8) se tuvo el objetivo de delegar en el legislador ordinario la facultad de distribuir competencias.
De haber sido el caso, como ocurre por ejemplo en la materia electoral,(9) la ley general emitida fungiría, únicamente en lo relativo a la distribución competencial, como parámetro de regularidad para la asignación de una facultad determinada. Esta condición de parámetro de regularidad, vendría directamente atribuida desde la Constitución y, por tanto, al tratarse únicamente de la delegación en la fijación de uno de los ámbitos de validez de la norma, no podría considerarse a la ley general como jerárquicamente superior a las leyes locales.
En el caso de deporte, ni siquiera estamos ante este supuesto: la ley general no distribuye competencias, únicamente establece la concurrencia de competencias previstas desde la Constitución para cada orden de gobierno. Desde este punto de vista, no existiría relación alguna de dependencia material entre la ley general y la ley local, esto es, entre la Ley General de Cultura Física y Deporte y la Ley del Deporte y Cultura Física del Estado de Morelos.
Por lo anterior, me parece que en el proyecto debería figurar una respuesta clara a la pretensión de la autoridad emisora porque, contrario a lo que ella sostiene: a) el legislador federal no está facultado en materia de deporte para establecer bases mínimas ni para distribuir competencias, y b) de manera más general, si bien dependiendo de los términos en que la Constitución delega funciones en el legislador federal, la ley general puede formar hasta cierto punto parte del parámetro de contraste, nunca se teje entre una ley con este carácter y una ley local, relación alguna de jerarquía, pues finalmente sigue siendo la Constitución la que determina los procesos de creación y los demás ámbitos de validez de la ley local.
Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 17 de octubre de 2018.
_____________
1. "Artículo 138. Para efectos de esta ley, de manera enunciativa y no limitativa, por actos o conductas violentas o que incitan a la violencia en el deporte se entienden los siguientes: ..."
2. "Décimo primero. Para los efectos de lo establecido en la presente ley las autoridades competentes ajustarán su legislación dentro del primer año siguiente a la entrada en vigor del presente decreto."
3. "Artículo 152. A las infracciones a esta ley o demás disposiciones que de ella emanen, se les aplicarán las sanciones administrativas siguientes:
"I. A las Asociaciones y Sociedades Deportivas, Deportivas Nacionales, Recreativo-Deportivas, del Deporte en la Rehabilitación y de Cultura Física-Deportiva:
"a) ...
"b) ...;
"c) Suspensión temporal o definitiva del uso de instalaciones oficiales de cultura física y deporte, y
"d) Suspensión temporal o definitiva de su inscripción al SINADE;
"II. A directivos del deporte:
"...
"b) Suspensión temporal o definitiva de su inscripción al SINADE, y ..."
4. "Segundo. Las Legislaturas de los Estados y del Distrito Federal, las autoridades municipales y los órganos políticos administrativos en las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, deberán adecuar sus disposiciones legales a lo previsto en esta reforma, en un plazo no mayor a 6 meses a partir de la entrada en vigor del presente decreto."
5. Amparo en revisión 120/2002. M.. C.M., S.A. de C.V., 13 de febrero de 2007. Mayoría de seis votos. Disidentes: J.R.C.D., M.B.L.R., J.F.F.G.S., J. de J.G.P. y J.N.S.M.. Ponente: S.S.A.A.. Secretarios: A.Z.C., R.C.C., M.N.K. y M.A.S.M..
6. Novena Época, registro digital: 172739, P., tesis aislada, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, abril de 2007, materia constitucional, tesis P. VII/2007, página 5. "LEYES GENERALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL.—La lectura del precepto citado permite advertir la intención del Constituyente de establecer un conjunto de disposiciones de observancia general que, en la medida en que se encuentren apegadas a lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, constituyan la ‘Ley Suprema de la Unión’. En este sentido, debe entenderse que las leyes del Congreso de la Unión a las que se refiere el artículo constitucional no corresponden a las leyes federales, esto es, a aquellas que regulan las atribuciones conferidas a determinados órganos con el objeto de trascender únicamente al ámbito federal, sino que se trata de leyes generales que son aquellas que pueden incidir válidamente en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al Estado Mexicano. Es decir, las leyes generales corresponden a aquellas respecto a las cuales el Constituyente o el Poder Revisor de la Constitución ha renunciado expresamente a su potestad distribuidora de atribuciones entre las entidades políticas que integran el Estado Mexicano, lo cual se traduce en una excepción al principio establecido por el artículo 124 constitucional. Además, estas leyes no son emitidas motu proprio por el Congreso de la Unión, sino que tienen su origen en cláusulas constitucionales que obligan a éste a dictarlas, de tal manera que una vez promulgadas y publicadas, deberán ser aplicadas por las autoridades federales, locales, del Distrito Federal y municipales."
7. "«Artículo» 73. ... XXIX-J. Para legislar en materia de deporte, estableciendo las bases generales de coordinación de la facultad concurrente entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y Municipios; asimismo de la participación de los sectores social y privado; y," (Adicionada, D.O.F. 28 de junio de 1999).
8. "«Artículo» 73. ... XXIX-J. Para legislar en materia de cultura física y deporte con objeto de cumplir lo previsto en el artículo 4o. de esta Constitución, estableciendo la concurrencia entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios; así como de la participación de los sectores social y privado." (Reformada, D.O.F. 12 de octubre de 2011).
9. "«Artículo» 73. ... XXIX-U. Para expedir las leyes generales que distribuyan competencias entre la Federación y las entidades federativas en materias de partidos políticos; organismos electorales, y procesos electorales, conforme a las bases previstas en esta Constitución." (D.O.F. 10 de febrero de 2014).
Este voto se publicó el viernes 25 de enero de 2019 a las 10:26 horas en el Semanario Judicial de la Federación.