Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Javier Laynez Potisek |
| Número de registro | 43081 |
| Fecha | 25 Enero 2019 |
| Fecha de publicación | 25 Enero 2019 |
| Número de resolución | 25/2016 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 62, Enero de 2019, Tomo I, 188 |
| Emisor | Pleno |
Voto particular y concurrente que formula el Ministro J.L.P. en la acción de inconstitucionalidad 25/2016 y sus acumuladas 27/2016 y 28/2016.
En sesiones de veintitrés y veintisiete de marzo de dos mil diecisiete, el Pleno de la Suprema Corte reconoció la validez de los artículos 14 y 15 de la Ley que R. el Uso de la Fuerza Pública en el Estado de México,(1) los cuales se referían al uso de la fuerza en el control de multitudes y disturbios públicos así como de las reuniones armadas ilegales; se declaró la invalidez del artículo 12(2) relativo a las obligaciones de las instituciones de seguridad pública para no infligir actos de tortura por un criterio de carácter competencial; se desestimó respecto del artículo 9, fracción XI, referente a las obligaciones para evitar el trato cruel y/o degradante y la tortura. Finalmente, se determinó la extensión de invalidez del artículo 27(3), pues dicho artículo versaba sobre el uso de la fuerza en centros preventivos, de reinserción social y de instituciones de reintegración social para adolescentes.
I.M. del disenso respecto de los artículos 14 y 15 de la Ley que regula el Uso de la Fuerza Pública en el Estado de México
Voté en contra del proyecto que proponía la validez de las normas reclamadas, dado que a mi juicio, se trataba de normas inconstitucionales que cobran especial relevancia en el contexto de los abusos de la fuerza pública –no sólo en nuestro país, sino en el mundo– cuando se trata de controlar multitudes o de restablecer el orden y la paz social, tratándose de disturbios, y no por los argumentos que propusieron las comisiones accionantes.
Desde mi punto de vista, la expresión utilizada en el artículo 14 relativa a "el control de multitudes y disturbios públicos", desbordaba la materia de uso de la fuerza, en tanto que el artículo tenía un enfoque preventivo y se encuentra correlacionado con el artículo 21, párrafo décimo, de la Constitución Federal,(4) esto es, debía interpretarse con la función de prevención de los delitos y de las funciones de las instituciones de seguridad pública, así como con la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en particular con los artículos 75, fracciones II, III y 100.(5) Por su parte, respecto del artículo 15 de la ley impugnada, el proyecto no daba respuesta a la impugnación relacionada con la definición de qué tipos de actos son "ilegales" y qué o cuándo se consideraba una "amenaza" a modo de que no fuese aplicada la fuerza pública de manera arbitraria o como un mecanismo de censura en contra de las personas, lo que abonaba en la violación al principio de seguridad jurídica y un potencial desbordamiento del diverso principio de taxatividad.
A mi juicio, los artículos 14 y 15 de la ley combatida contienen una serie de restricciones tan ambiguas que a cualquier fuerza policial le resultaría muy amplia y discrecional su ámbito de actuación; pues cuando se trate de manifestaciones o cuando los ciudadanos se encuentren ejerciendo su derecho de reunión y/o expresión, puede generarse un uso desproporcionado de la propia fuerza, aun cuando se expresara en sentido negativo el mínimo de qué es lo que estas fuerzas policíacas no deben hacer como el disparar indiscriminadamente contra una multitud o cuando no haya un peligro real o inminente. Creo que esta generalidad afectaba también a la constitucionalidad de las normas impugnadas, y en este contexto se apreciaba una violación a los derechos de libertad de expresión, manifestación y reunión. En consecuencia lo procedente era declarar la invalidez de dichos preceptos.
II.M. de la concurrencia respecto de los artículos 12 y 9, fracción XI, de la ley impugnada:
Compartí la postura general del proyecto respecto de la inconstitucionalidad del artículo estudiado, pero respetuosamente, también considero que la interpretación del artículo 73 de la Constitución Federal(6) no debe ser tan restrictiva sobre el tema material de la tortura y otros tratos crueles, inhumanos y/o degradantes.
Desde mi punto de vista, es cierto que el Congreso de la Unión cuenta con la competencia exclusiva para expedir la ley general que establezca como mínimo los tipos penales y las sanciones en la materia de tortura. Sin embargo, también cabe admitir que pueden existir otras normas que establezcan condiciones orgánicas, de operación, coordinación de autoridades u obligaciones para distintos elementos de seguridad pública, las cuales no se encasillarían precisamente en los delitos o sanciones de los mismos y, en consecuencia, podría existir determinada competencia para los congresos Estatales para legislar tal materia de manera incidental, ya que la sola mención de los sustantivos relativos a la "tortura y otros tratos crueles, inhumanos y/o degradantes" no convierte en inconstitucional a dichas menciones, sino únicamente cuando las figuras, competencia del Congreso de la Unión, se encuentren reguladas materialmente.
Bajo mi criterio, no estaría vedado para las entidades federativas legislar materias incidentales al tema de tortura, siempre y cuando no versen específicamente con los tipos penales y sanciones, pues la simple referencia de la tortura en el contexto de leyes orgánicas de algunas instituciones de seguridad pública o de procuración de justicia no convertiría a dichas normas en inconstitucionales.
Por tanto, considero que debe analizarse en cada caso concreto si las normas impugnadas se relacionan con la materia de tortura en términos sustantivos, o bien, se trata de normas que no revisten las características penales o sancionatorias, en cuyo caso sí existiría la competencia para las entidades del Pacto Federal de realizar una mención sobre el tema, ya que en esa eventual hipótesis sólo se trataría de referencias y no de una regulación sustantiva sobre el tema de tortura.
De igual manera, al analizar el diverso artículo 9, en su fracción XI, de la ley impugnada, se desestimó el proyecto en la votación. Para mí, la regulación normativa de las obligaciones a cargo de las fuerzas públicas no significa necesariamente que se haya legislado en materia de tortura, pues en caso contrario se podría llegar al absurdo jurídico de que la sola mención de la palabra "tortura" generaría una inconstitucionalidad, lo que en el caso no comparto.
Por lo anterior, el párrafo segundo de la fracción XXI del artículo 73 constitucional, al disponer que las leyes generales contemplaran también la distribución de competencias y las formas de coordinación entre la Federación, las entidades federativas, Distrito Federal y los Municipios, puede dejar abierta la posibilidad interpretativa de que, fuera de los tipos penales y sanciones, pueda haber una distribución para las entidades federativas que les permita legislar, siempre y cuando no se rebasen los parámetros constitucionales.
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1. De las reglas para mantener la paz y orden público
"Artículo 14. Los elementos podrán emplear la fuerza en el control de multitudes y disturbios públicos, para restablecer el orden y la paz social, con el fin de evitar actos de violencia, daños a terceros, propiedades y la integridad física de las personas. Asimismo, respetarán el ejercicio del derecho de asociación y reunión de las personas siempre que éste se efectúe en los términos previstos por el artículo 9 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."
"Artículo 15. Cuando en una asamblea o reunión, las personas se encuentren armadas o la petición o protesta ante la autoridad se exprese con amenazas para intimidar u obligar a resolver en un sentido determinado, se considerará que dicha asamblea o reunión es ilegal y se procederá de conformidad con lo dispuesto en esta ley."
2. "Artículo 12. Son obligaciones de los elementos de las instituciones de seguridad pública, durante el uso de la fuerza, las siguientes:
"...
"III. No infligir directa o indirectamente los derechos humanos instigando o tolerando actos de tortura o penas crueles, inhumanos o degradantes ni invocar la orden de un mando superior o circunstancias especiales, como estado o amenaza de guerra a la seguridad nacional, inestabilidad política interna o cualquier otra emergencia pública, como justificación de la tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes:
"a) Se considerará como trato cruel, inhumano o degradante, entre otros, cuando la persona detenida se encuentra controlada o asegurada y se continúe golpeando o intimidando, se use la fuerza pública con intensión de castigo, así como la exigencia de simular o llevar a cabo actos sexuales.
"b) Se considerará como tortura, entre otros, a todo acto realizado intencionalmente por el cual se inflijan a una persona daños físicos o mentales, con fines de investigación criminal, como medio intimidatorio, como castigo personal, como medida preventiva, como pena o cualquier otro fin. Se entenderá también como tortura la aplicación sobre una persona de métodos tendientes a anular la personalidad de la víctima o disminuir su capacidad física o mental, aunque no causen dolor físico o angustia psíquica.
"Lo anterior, sin perjuicio de la definición que se les da en instrumentos internacionales."
3. "Artículo 27. Los elementos que recurran al uso de la fuerza dentro de los centros preventivos y de reinserción social, así como instituciones de reintegración social de adolescentes contarán con el equipo autoprotector autorizado y se limitarán a emplearla con base en los principios consagrados por esta ley y demás disposiciones jurídicas aplicables en la entidad.
"Después de hacer uso de la fuerza, el elemento informará de manera pronta y oportuna lo sucedido al titular del centro preventivo y de reinserción social o institución de reintegración social de adolescentes correspondiente."
4. "Artículo 21.
"...
"La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución.
"Las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil, disciplinado y profesional. El Ministerio Público y las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para cumplir los objetivos de la seguridad pública y conformarán el Sistema Nacional de Seguridad Pública, que estará sujeto a las siguientes bases mínimas:
(Reformado, D.O.F. 29 de enero de 2016)
"a) La regulación de la selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación, reconocimiento y certificación de los integrantes de las instituciones de seguridad pública. La operación y desarrollo de estas acciones será competencia de la Federación, las entidades federativas y los Municipios en el ámbito de sus respectivas atribuciones.
"b) El establecimiento de las bases de datos criminalísticos y de personal para las instituciones de seguridad pública. Ninguna persona podrá ingresar a las instituciones de seguridad pública si no ha sido debidamente certificado y registrado en el sistema.
"c) La formulación de políticas públicas tendientes a prevenir la comisión de delitos.
"d) Se determinará la participación de la comunidad que coadyuvará, entre otros, en los procesos de evaluación de las políticas de prevención del delito así como de las instituciones de seguridad pública.
"e) Los fondos de ayuda federal para la seguridad pública, a nivel nacional serán aportados a las entidades federativas y municipios para ser destinados exclusivamente a estos fines."
5. "Artículo 75. Las Instituciones Policiales, para el mejor cumplimiento de sus objetivos, desarrollarán, cuando menos, las siguientes funciones:
"...
"II. Prevención, que será la encargada de prevenir la comisión de delitos e infracciones administrativas, realizar las acciones de inspección, vigilancia y vialidad en su circunscripción, y
"III. Reacción, que será la encargada de garantizar, mantener y restablecer el orden y la paz públicos."
"Artículo 100. Las Instituciones Policiales exigirán de sus integrantes el más estricto cumplimiento del deber, a efecto de salvaguardar la integridad y los derechos de las personas, prevenir la comisión de delitos, y preservar las libertades, el orden y la paz públicos."
6. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
"...
"(Reformada, D.O.F. 8 de octubre de 2013)
"XXI. Para expedir:
"(Reformado primer párrafo, D.O.F. 10 de julio de 2015)
"a) Las leyes generales que establezcan como mínimo, los tipos penales y sus sanciones en las materias de secuestro, desaparición forzada de personas, otras formas de privación de la libertad contrarias a la ley, trata de personas, tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, así como electoral.
"(Reformado, D.O.F. 29 de enero de 2016)
"Las leyes generales contemplarán también la distribución de competencias y las formas de coordinación entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios."
Este voto se publicó el viernes 25 de enero de 2019 a las 10:26 horas en el Semanario Judicial de la Federación.