Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MINISTRO J.R.C.D. CON RELACIÓN A LA CONTRADICCIÓN DE TESIS 448/2010.

En sesión de fecha treinta de junio de dos mil once, el Tribunal Pleno resolvió, por mayoría de votos, el asunto citado al rubro.

El problema jurídico que hemos debatido en este asunto gira en torno al análisis del artículo primero transitorio del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Salud, del Código Penal Federal y del Código Federal de Procedimientos Penales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de agosto de dos mil nueve, para determinar la competencia de las autoridades locales para conocer de los delitos contra la salud en la modalidad de narcomenudeo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 474 de la Ley General de Salud.

La mayoría de los señores Ministros resolvió la materia de la contradicción de tesis en el sentido de que al día siguiente de la publicación del decreto citado, las autoridades estatales son competentes para conocer de los delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo, en términos del artículo 474 de la Ley General de Salud, toda vez que el artículo primero transitorio del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de agosto de 2009, que establece el inicio de vigencia de las normas en materia de narcomenudeo debe interpretarse acorde con los distintos supuestos de cada uno de sus párrafos, de los que se advierten tres momentos: 1) El primer párrafo, en el que señala el inicio de la vigencia del decreto al día siguiente de su publicación (21 de agosto de 2009), se refiere a los preceptos relacionados con derechos sustantivos y a aquellos que para su operación no necesitan adecuaciones en las legislaciones locales o la realización de determinadas acciones; 2) El segundo párrafo se refiere a un año, a partir de la entrada en vigor del decreto (21 de agosto de 2010), debe entenderse que es el plazo que tienen las Legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para adecuar en sus ordenamientos las competencias que en materia de narcomenudeo se otorgan a las autoridades locales de seguridad pública, de procuración e impartición de justicia, así como de ejecución de sanciones, en términos de lo dispuesto en el artículo 474 de la Ley General de Salud; y, 3) El tercer párrafo, que indica que la Federación y las entidades federativas contarán con un plazo de 3 años a partir de la entrada en vigor del decreto (21 de agosto de 2012), se refiere al tiempo que tienen para realizar las acciones necesarias para dar cumplimiento a las atribuciones contenidas en el propio decreto, tales como la creación de instituciones y centros especializados para el tratamiento y prevención de la farmacodependencia, la formulación de programas y campañas para el mismo fin, así como la capacitación de personal, tanto en el ámbito sanitario como en el de la investigación del delito.

En virtud de lo anterior, con base en los criterios de vigencia del referido numeral, la sentencia de la mayoría determinó que, a partir del 21 de agosto de 2010, se encuentra vigente la competencia de las autoridades estatales (seguridad pública, procuración e impartición de justicia, así como de ejecución de sanciones), para conocer y resolver o ejecutar las sanciones y medidas de seguridad, de los delitos previstos en el capítulo VII del título décimo octavo de la Ley General de Salud, relativo a los delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo, en términos del artículo 474 de la propia ley. Se aclara en la ejecutoria que el hecho de que las entidades federativas no hayan realizado las adecuaciones legislativas correspondientes dentro del plazo establecido para tal efecto, no es impedimento para que se surta la referida competencia, en tanto que el incumplimiento de las Legislaturas Locales no debe determinar cuándo se actualizan las consecuencias jurídicas del citado decreto del Congreso de la Unión.

Razones del disenso. No se comparte el sentido de la sentencia de la mayoría pues, en mi opinión, el criterio que debía prevalecer con carácter de jurisprudencia es el de que, en términos del artículo primero transitorio(1) del decreto en cita, transcurrida la vacatio legis de tres años, las autoridades estatales (de seguridad pública, procuración e impartición de justicia, así como de ejecución de sanciones) son competentes para conocer y resolver o ejecutar las sanciones y medidas de seguridad, de los delitos previstos en el capítulo VII del título décimo octavo de la Ley General de Salud, relativo a los delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo, en términos del artículo 474 de la propia ley.

Lo anterior es así, en virtud de que dicho criterio lo sostuve junto con la mayoría de los señores Ministros del Tribunal Pleno, al resolver las acciones de inconstitucionalidad 21/2010, 23/2010 y 3/2011, resueltas en sesión de veintiocho de junio de dos mil once (dos días antes de la emisión de la sentencia de la contradicción que nos ocupa, junto con la acción de inconstitucionalidad 33/2010),(2) promovidas por el procurador general de la República, quien hizo valer que las Legislaturas Locales de Q.R., Chihuahua, Baja California y J. se excedieron en sus atribuciones, al considerar que las reformas que realizaron a su legislación local, relacionadas con la reforma a la Ley General de Salud, entrarían en vigor luego de transcurrido el año dispuesto por el Congreso Federal (publicado en el Diario Oficial de la Federación en 20 de agosto de 2009).

En efecto, en dichas acciones de inconstitucionalidad, la mayoría de los señores Ministros integrantes del Tribunal Pleno, en relación con los alcances del artículo primero transitorio en cita, sostuvimos que dicho dispositivo especifica diversas disposiciones transitorias que es preciso distinguir:

Primer párrafo del artículo primero transitorio (de aquí en adelante "disposición transitoria # 1"): establece la fecha en que el decreto entrará en vigor, a saber: al día siguiente de su publicación, es decir, el veintiuno de agosto de dos mil nueve, dado que el decreto se publicó en el Diario Oficial de la Federación el veinte del mismo mes y año. Asimismo, establece el momento a partir del cual empezarán a correr los plazos indicados en las demás disposiciones transitorias. El texto de esta disposición transitoria, que establece la fecha de entrada en vigor del decreto (sistema sucesivo), no parece ofrecer problema interpretativo alguno.

Segundo párrafo del artículo primero transitorio (de aquí en adelante "disposición transitoria # 2"): dispone que, para efecto de lo dispuesto en el artículo 474 de la Ley General de Salud, las Legislaturas Locales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal contarán con el plazo de un año a partir de la entrada en vigor del decreto (es decir, el veintiuno de agosto de dos mil nueve) "para realizar las adecuaciones a la legislación que corresponda".

Tercer párrafo del artículo primero transitorio (de aquí en adelante "disposición transitoria # 3"): finalmente, el párrafo tercero dispone que la Federación y las entidades federativas contarán con el plazo de tres años a partir de la entrada en vigor del decreto (es decir, el veintiuno de agosto de dos mil nueve), "para realizar las acciones necesarias, según sea el caso, a fin de dar el debido cumplimiento a las atribuciones contenidas en el mismo", es decir, en el citado decreto de modificaciones a la Ley General de Salud.

Ahora bien, de una interpretación de las normas señaladas se obtiene que la formulación normativa de las disposiciones transitorias identificadas como 2 y 3 plantea ciertas cuestiones interpretativas sobre su sentido y alcance que es preciso dilucidar, ya que los propios textos normativos son ambiguos en el sentido de que los respectivos textos normativos tienen más de un significado y es necesario eliminar o minimizar esa ambigüedad para efectos de resolver la acción de inconstitucionalidad.

En relación con la disposición transitoria # 1, cabe preguntar: ¿"Realizar las adecuaciones a la legislación que corresponda" significa o implica que los cambios normativos entren en vigor necesariamente dentro del plazo de un año?

O bien, ¿se podrán aprobar tales cambios por las Legislaturas Locales, pudiéndose establecer una vacatio legis mayor al plazo de un año, pero dentro del plazo de tres años, en atención al margen de libertad de configuración legislativa de las entidades federativas, en el aspecto concreto de la entrada en vigor de las normas de que se trate?

Para avanzar en la solución de la cuestión planteada, es preciso señalar que si bien es cierto que las referidas disposiciones transitorias 2 y 3 establecen supuestos diferentes y, consecuentemente, obligaciones correlativas también diferentes, a cargo de sujetos normativos distintos y por cumplirse en plazos diferentes, también es verdad que, a partir de las propias formulaciones normativas respectivas, bajo una interpretación sistemática y, por ende, armónica, así como funcional, las disposiciones transitorias 2 y 3, tomadas conjuntamente, ofrecen a sus sujetos normativos, en particular, a las entidades federativas, un margen de apreciación y, por ende, de interpretación, en el ámbito de su régimen interno, dentro del cual pueden determinar válidamente la fecha de entrada en vigor de los cambios normativos derivados de la reforma a la Ley General de Salud.

En efecto, frente a la ambigüedad de las disposiciones transitorias bajo estudio, este Tribunal Pleno considera la pertinencia de ser deferentes con el orden local y reconocer el margen que pueden tener dentro del régimen transitorio, habida cuenta que se está en presencia de una temática que no involucra la violación de derechos humanos o fundamentales.

En primer término, hay que señalar que los trabajos preparatorios del decreto de reformas a la Ley General de Salud, publicado el veinte de agosto de dos mil nueve, apuntan al hecho de que la intención objetiva del legislador, al establecer en las disposiciones transitorias los diferentes plazos de que se trata, fue que las reformas "puedan surtir sus efectos lo más eficazmente posible". En efecto, en el dictamen de la Cámara Revisora (Cámara de Senadores) se puede leer lo siguiente:

"XXIV. Disposiciones transitorias que, también, comprenden los plazos adecuados para la instrumentación de las acciones, mecanismos y reglas jurídicas necesarios para que las reformas de mérito puedan surtir sus efectos lo más eficazmente posible. Para ello, las Legislaturas Locales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal contarán con un plazo de un año a partir de la entrada en vigor del presente decreto para realizar las adecuaciones a la legislación que corresponda, para efectos de lo dispuesto en el artículo 474 de la Ley General de Salud. La Federación y las entidades federativas contarán, a su vez, con un plazo de tres años a partir de la entrada en vigor del decreto que se apruebe, para realizar las acciones necesarias, según sea el caso, a fin de dar el debido cumplimiento a las atribuciones contenidas en el mismo."

Conforme con lo anterior, el legislador señaló, en forma genérica, que las disposiciones transitorias bajo análisis comprenden los plazos adecuados para la instrumentación de las acciones, mecanismos y reglas jurídicas, pero sin precisar los plazos aplicables en cada supuesto.

En segundo término, dada la importancia de los detalles de las formulaciones normativas, es preciso identificar los sujetos normativos de las disposiciones transitorias y las acciones que califican como obligatorias, pues son distintas en una y en otra disposiciones transitorias.

En efecto, como puede advertirse de la propia formulación normativa, los sujetos normativos o destinatarios de la disposición transitoria # 2 son: "las Legislaturas Locales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal" y la acción que les prescribe hacer consiste en "realizar las adecuaciones a la legislación que corresponda".

Así, la disposición transitoria # 2 establece como obligatoria la acción, consistente en "realizar las adecuaciones a la legislación que corresponda" a cargo de las mencionadas legislaturas de las entidades federativas.

Por su parte, los destinatarios de la disposición transitoria # 3 son la Federación y las entidades federativas, en general, y se les ordena realizar las acciones necesarias, según sea el caso, a fin de dar el debido cumplimiento a las atribuciones contenidas en el citado decreto.

Acerca del texto de la disposición transitoria # 3, hay que puntualizar que la extensión del término "acciones" que figura en él incluye "adecuaciones" y las acciones por realizarse presuponen las atribuciones conferidas en el decreto de referencia; lo que permite considerar que para realizar las acciones de que se trate no es necesario que hayan entrado en vigor antes las modificaciones legales en el ámbito local.

Asimismo, la cláusula "según sea el caso" introduce una modalidad en el tipo de acciones por realizar, ya que permite que se elaboren en función de las condiciones o particularidades de cada entidad federativa.

En tercer término, conforme a una interpretación sistemática y, por ende, armónica, así como funcional de las disposiciones aplicables, hay que señalar lo siguiente:

La disposición transitoria # 2 estableció el plazo de un año para que las Legislaturas Locales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal realizaran las adecuaciones a la legislación que corresponda, para efecto de lo dispuesto en el artículo 474 de la Ley General de Salud, que, como se indicó, establece un régimen competencial dual a cargo de las autoridades de las entidades federativas y de las autoridades federales para conocer, según sea el caso, de los delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo.

Es cierto que, acorde con una interpretación funcional, habría que preferir, en principio, un plazo perentorio, en el sentido de urgente, para realizar los cambios normativos de que se trata, dada la gravedad y magnitud de la problemática social que se pretende atacar.

Asimismo, es verdad que el bien jurídico tutelado por el delito de narcomenudeo es la salud, cuya atención debe ser prioritaria, en atención a una interpretación sistemática de los artículos 4o. y 73, fracciones XVI y XXI, párrafo tercero, de la Constitución Federal y 474, entre otros, de la Ley General de Salud.

No obstante, el texto de la disposición anterior no debe interpretarse en el sentido de que esa adecuación deba entrar en vigor necesariamente dentro del plazo de un año,(3) sino que es un plazo para legislar, en el entendido de que lo anterior no significa que el legislador lo pueda hacer sin límite temporal alguno.

Esto es, la obligación que les impone la invocada norma de tránsito a las legislaturas de las entidades federativas es la de adecuar sus legislaciones para efectos de que las autoridades locales de seguridad pública, procuración e impartición de justicia, así como de ejecución de sanciones, cuenten con el marco normativo necesario para conocer y resolver del delito de narcomenudeo tipificado en la Ley General de Salud, así como para ejecutar las sanciones y medidas de seguridad respectivas, lo que no implica el establecimiento del tipo respectivo en los Códigos Penales locales.

Lo anterior permite determinar que el tipo de modificaciones o adecuaciones normativas necesarias está delimitado para que las autoridades de las entidades federativas puedan válidamente ejercer la competencia conferida en la materia.

Al efecto, como se indicó, las disposiciones transitorias 2 y 3, de una interpretación sistemática y, por ende, en forma armónica, establecen una vacatio legis máxima de tres años para instrumentar la reforma, en su conjunto, en el ámbito de las entidades federativas, lo que pasa por la adecuación del marco normativo, su entrada en vigor, su aplicación y la realización de las demás acciones necesarias, razón por la cual, las entidades federativas cuentan con un margen de apreciación y, por lo tanto, de interpretación -en el ámbito de su régimen interno- dentro del cual pueden determinar válidamente la fecha de entrada en vigor de los cambios normativos derivados de la reforma a la Ley General de Salud.

Por su parte, las acciones a que se refiere la norma transitoria identificada como # 3, a cargo de la Federación y las entidades federativas, son de mediano plazo e incluyen, por ejemplo, elaborar un programa nacional para la prevención y tratamiento de la farmacodependencia a cargo de la Secretaría de Salud, así como ejecutarlo en coordinación con dependencias y entidades del sector salud y con los gobiernos de las entidades federativas; promover y llevar a cabo campañas permanentes de información y orientación al público, para la prevención de daños a la salud provocados por el consumo de estupefacientes y psicotrópicos, así como proporcionar información y brindar la atención médica y los tratamientos que se requieran a las personas que consuman estupefacientes y psicotrópicos, a cargo de los gobiernos de las entidades federativas, y crear centros especializados en tratamiento, atención y rehabilitación, con base en sistemas modernos de tratamiento y rehabilitación, fundamentados en el respeto a la integridad y a la libre decisión del farmacodependiente, a cargo de las dependencias y entidades de la administración pública en materia de salubridad general, tanto federales como locales.

Las anteriores consideraciones son las que sostuvimos la mayoría de los señores Ministros del Pleno de esta Suprema Corte en las cuatro acciones de inconstitucionalidad citadas. En congruencia con lo anterior, el criterio que debió prevalecer en esta contradicción de tesis debió ser el mismo que se sostuvo en aquéllas, en el sentido de que, transcurrida la vacatio legis de tres años, las autoridades estatales (de seguridad pública, procuración e impartición de justicia, así como de ejecución de sanciones) son competentes para conocer y resolver o ejecutar las sanciones y medidas de seguridad de los delitos previstos en el capítulo VII del título décimo octavo de la Ley General de Salud, relativo a los delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo, en términos del artículo 474 de la propia ley.

Las razones expuestas son las que me permiten disentir del criterio que se determinó en la contradicción de tesis que nos ocupa, en donde se fija un criterio contrario al que, en la misma fecha y dos días antes, se sostuvo en las acciones de inconstitucionalidad 21/2010, 23/2010, 3/2011 y 33/2010.

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1. Dicho transitorio textualmente, señala: "Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

"Para efecto de lo dispuesto en el artículo 474 de la Ley General de Salud, las Legislaturas Locales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal contarán con el plazo de un año a partir de la entrada en vigor del presente decreto para realizar las adecuaciones a la legislación que corresponda.

"La Federación y las entidades federativas contarán con el plazo de tres años a partir de la entrada en vigor del presente decreto, para realizar las acciones necesarias, según sea el caso, a fin de dar el debido cumplimiento a las atribuciones contenidas en el mismo."

2. Las cuatro acciones de inconstitucionalidad mencionadas tuvieron la siguiente votación: por mayoría de seis votos de los señores M.C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., O.M. y presidente S.M. con reservas. Los señores M.A.A., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V. en contra y reservaron su derecho para formular voto de minoría.

3. Al respecto, cabe recordar que el Tribunal Pleno, al resolver la acción de inconstitucionalidad 67/2009 y su acumulada 68/2009, estimó, al interpretar el artículo sexto transitorio del decreto que reformó la Constitución Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de noviembre de 2007, que una cosa es hacer las adecuaciones y otra es que deban tener aplicación para la elección inmediata siguiente.