Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena |
| Número de registro | 43180 |
| Fecha | 12 Abril 2019 |
| Fecha de publicación | 12 Abril 2019 |
| Número de resolución | 78/2017 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 65, Abril de 2019, Tomo I, 485 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente y particular que formula el Ministro A.G.O.M., en relación con la acción de inconstitucionalidad 78/2017 y su acumulada 79/2017.
1. En sesión de veintiocho de septiembre de dos mil diecisiete, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad y su acumulada citada al rubro, promovidas por dos partidos políticos nacionales en contra de la legislación electoral del Estado de Chiapas. El presente voto tiene como objetivo hacer las aclaraciones pertinentes de mi voto en torno a varios apartados del fallo, para lo que seguiré la metodología de estudio de la sentencia, la cual se dividió en diversas temáticas.
I. Posicionamiento respecto al tema 3.1.
2. En el apartado de estudio de fondo, en el tema que se denominó 3.1. (Exigencia de separación del cargo tres años antes para determinados funcionarios públicos), ante un empate de cuatro votos a favor y cuatro votos en contra, se desestimó la propuesta de invalidez del artículo 10, numeral 1, fracción II, del Código de Elecciones y Participación del Estado de Chiapas, el cual establecía lo que sigue:
"Artículo 10.
"1. Son requisitos para ocupar un cargo de elección popular en el Estado de Chiapas, además de los señalados en la Constitución Federal y la ley general, los siguientes:
"...
"II. No desempeñarse como Magistrado electoral, consejero electoral u ocupar un cargo de dirección o en el servicio profesional de carrera en los órganos electorales, en el ámbito federal o estatal, salvo que se separe de su cargo tres años antes de la fecha del inicio del proceso electoral de que se trate."
3. Apoyé la postura de inconstitucionalidad. El motivo para hacer este voto concurrente es señalar que, como se puede observar del texto transcrito, el contenido de la norma es de carácter complejo. A saber, el precepto establece la obligación de separarse tres años antes del inicio del proceso electoral para poder ocupar un cargo público de elección popular; sin embargo, lo curioso es que contempla su aplicación a diversos funcionarios públicos, tanto del orden federal como del estatal. En ese sentido, debe destacarse que el estudio de regularidad de la norma tenía que hacerse por porción normativa, toda vez que cada uno de esos sujetos ameritaba un examen particularizado. No es lo mismo el estándar de regularidad constitucional para imponer requisitos a un Magistrado Electoral federal que a uno de carácter local, mucho menos es comparable un Magistrado con un funcionario que ocupa una dirección o forma parte del servicio profesional de carera en el órgano electoral. Cada uno debía ser analizado en sus propios méritos.
4. Por tanto, tal como se dice en el engrose, se optaba por una propuesta de invalidez total, toda vez que de declararse inconstitucionales algunos de los supuestos normativos de dicha norma (como era mi opinión; por ejemplo, lo relativo a los Magistrados Electorales Locales, toda vez que la ley general, en su artículo 107, numeral 2, ya establece la temporalidad respectiva para separarse de la función de querer ocupar un cargo público elegido democráticamente), se generaba una grave distorsión normativa. Es decir, no se estaría respetando la voluntad del legislador de concebir a todos esos funcionarios públicos en un mismo tipo de exigencia legal. Asimismo, aunque se partiera de una idea de libertad configurativa en relación con varios de los funcionarios públicos especificados en la disposición reclamada, con la declaratoria de inconstitucionalidad de, al menos, el supuesto relativo a los Magistrados Electorales, se evidenciaría la irrazonabilidad del plazo impuesto de 3 años para separarse del cargo, con lo cual no se cumpliría el principio de idoneidad y proporcionalidad en sentido estricto. A partir de estos motivos, me incliné por una declaratoria total de invalidez de toda la fracción, a fin de que fuera el legislador local las razones de la sentencia, a fin de regular nuevamente los supuestos previstos en la misma.
II. Posicionamiento respecto al tema 11.
5. En el tema 11 del apartado de estudio de fondo se analiza la regularidad del artículo 99, segundo párrafo, de la Constitución Local, así como la derogación de sus anteriores párrafos tercero y cuarto y los artículos transitorios primero y segundo del decreto de reformas publicado el treinta de junio de dos mil diecisiete. Uno de los partidos cuestionó el contenido del referido artículo 99 y las derogaciones, porque imponen como mandato que la asignación presupuestal estará limitada a la suficiencia en el presupuesto. A su juicio, se originaba una violación a la autonomía financiera de los organismos electorales referidos, así como al principio de legalidad y retroactividad, ya que anteriormente se garantizaba un porcentaje mínimo fijo.
6. La sentencia califica como infundados los conceptos de invalidez. Entre varios razonamientos, se reconoce la existencia de una obligación expresa a cargo de la Legislatura de garantizar el otorgamiento de los recursos suficientes a estos órganos electorales, a efecto de que puedan dar cumplimiento a las atribuciones y objetivos que les han sido impuestos, con la autonomía e independencia que mandata la Constitución. Sin embargo, el fallo establece que no hay nada de malo en que el cumplimiento de esta obligación esté supeditada a la existencia de recursos que se pretendan asignar como un límite que resulta connatural al ejercicio de una atribución presupuestaria. El establecimiento de un mínimo tasado desde la Constitución Local constituye una de las opciones que encuentra el legislador local para cumplir con su obligación presupuestal; empero, su modificación o la adopción de un modelo distinto no torna inconstitucional la medida en automático, pues en todo caso, la validez del nuevo modelo dependerá del cumplimiento de los obligaciones y principios legales y constitucionales que rigen su actuación.
7. Aunque comparto la declaratoria de constitucionalidad y la mayoría de los razonamientos del fallo, considero importante destacar que se debió especificar que lo expuesto en la sentencia no debía valorarse como una permisión absoluta para que el Congreso Local pueda aprobar discrecionalmente un presupuesto de egresos inferior a los aprobados para ejercicios fiscales previos. En ese caso, debió aclararse que cobrarían aplicación los precedentes de este Alto Tribunal sobre tal tópico; en particular, lo resuelto en la controversia constitucional 10/2005, fallada el 8 de diciembre de 2005, en la cual se determinó que el legislador se sujeta a un estándar de motivación reforzada si pretende disminuir el presupuesto del Poder Judicial. Sin esta salvedad, pareciera que en la ejecutoria se afirma que el legislador local no tiene más límite que la suficiencia presupuestal, lo cual es incorrecto, en términos de los precedentes de este Pleno.
III. Posicionamiento sobre el tema 13.
8. En el apartado 13 del estudio de fondo, por mayoría de cinco votos, se reconoce la validez del artículo 196, numeral 3, del Código Electoral Local. En relación con esta disposición, el partido accionante consideró que no prevé una fórmula precisa y asequible para fijar el tope para diputaciones y miembros del Ayuntamiento a diferencia de los gastos para la elección de gobernador. La sentencia califica tal razonamiento como infundado, reconociendo una amplia libertad de configuración estatal respecto de la fijación de gastos de campaña limitada a principios que rigen el sistema electoral.
9. A decir de la mayoría, la determinación del tope, según la norma impugnada, se debe hacer con base en estudios y demás información idónea y necesaria para ese fin, lo que a su consideración satisface la exigencia de certeza y objetividad. Lo anterior es así, pues el hecho de que la disposición no precisa a quién alude cuando se refiere que el instituto puede determinar el tope de gastos de campaña, con base en estudios realizados por terceras personas, no es suficiente para considerar su inconstitucionalidad, ya que los estudios que realicen los auxiliares tienen carácter meramente de auxiliar para el instituto, quien es el que tiene la responsabilidad de fijar un tope de gastos de campaña razonable según la elección de que se trate.
10. No comparto esta declaratoria de validez. Desde mi punto de vista, el artículo 196, numeral 3, del Código de Elecciones y Participación Ciudadanía de Chiapas viola el principio de certeza en materia electoral, porque otorga una facultad discrecional al Instituto Electoral Local para determinar los topes de gasto de campaña de los diputados y miembros de los Ayuntamientos; ello, ya que sólo limita dicha facultad "en razón a los estudios que el propio instituto realice, por sí o por terceras personas, así como demás información que resulte necesaria e idónea para tales fines". Como se observa, no existe fórmula o mecanismo de cálculo que permita a los contendientes saber de antemano cuáles serán los topes de campaña a que estarán sujetos.
11. Esto viola el artículo 116, fracción IV, inciso h), de la Constitución, ya que establece que hay reserva de ley por lo que respecta a "los criterios para establecer los límites a las erogaciones de los partidos en sus precampañas y campañas electorales, así como los montos máximos que tengan las aportaciones de sus militantes y simpatizantes" y, en el caso el instituto, es quien debe establecer los criterios respectivos en lugar del legislador. Es falso, como lo afirma el proyecto, que en el artículo 197 del referido código se establezcan los criterios rectores para determinar los topes de campaña, ya que lo único que establece son los conceptos que integran los gastos de campaña, pero nunca indica cómo se construye el parámetro para determinar un exceso. Así se observa de su tenor literal:
"Artículo 197.
"1. Los gastos que realicen los partidos políticos, las coaliciones y sus candidatos, en la propaganda electoral y las actividades de campaña, no podrán rebasar los topes que para cada elección acuerde el Consejo General.
"2. Para los efectos de este artículo quedarán comprendidos dentro de los topes de gasto los siguientes conceptos:
"I. Gastos de propaganda, que comprenden los realizados en bardas, mantas, volantes, pancartas, equipos de sonido, eventos políticos realizados en lugares alquilados, propaganda utilitaria y otros similares;
"II. Gastos operativos de la campaña, que comprenden los sueldos y salarios del personal eventual, arrendamiento eventual de bienes muebles e inmuebles, gastos de transporte de material y personal, viáticos y otros similares;
"III. Gastos de propaganda en diarios, revistas y otros medios impresos, que comprenden los realizados en cualquiera de esos medios, tales como inserciones pagadas, anuncios publicitarios y sus similares, tendentes a la obtención del voto. En todo caso, tanto el partido y candidato contratante, como el medio impreso, deberán identificar con toda claridad que se trata de propaganda o inserción pagada; y,
"IV. Gastos de producción de los mensajes para radio y televisión, que comprenden los realizados para el pago de servicios profesionales; uso de equipo técnico, locaciones o estudios de grabación y producción, así como los demás inherentes al mismo objetivo.
"3. No se considerarán dentro de los topes de campaña los gastos que realicen los partidos para su operación ordinaria y para el sostenimiento de sus órganos directivos y de sus organizaciones.
"4. Para los efectos de lo previsto en el presente capítulo, las coaliciones y las candidaturas comunes se sujetarán a los topes de gasto de campaña como si se trataran de un solo partido político."
IV. Posicionamiento sobre el apartado de efectos.
12. En el apartado de efectos de la sentencia, se hace la declaratoria de invalidez del numeral 3 del artículo 18 del Código Electoral (que establecía cómo se integran las 4 circunscripciones plurinominales), se sostiene que su invalidez surtirá efectos una vez culminado el proceso electoral atendiendo a la cercanía del proceso electoral. Y que una vez finalizado el proceso, el legislador local deberá actuar para colmar el vicio de inconstitucionalidad. Voté a favor de esta consideración, pero únicamente de manera excepcional y ante la insuficiencia de elementos en el expediente para verificar que el órgano electoral nacional tendría o no tiempo suficiente para delimitar las circunscripciones en atención al inicio del proceso electoral y la fecha de registro de las candidaturas. Insisto, esta determinación depende de cada caso concreto a partir de la información que pueda ser recabada en la acción de inconstitucionalidad para la delimitación de los efectos.
Este voto se publicó el viernes 12 de abril de 2019 a las 10:16 horas en el Semanario Judicial de la Federación.