Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo |
| Número de registro | 43190 |
| Fecha | 01 Abril 2019 |
| Fecha de publicación | 01 Abril 2019 |
| Número de resolución | 26/2017 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 65, Abril de 2019, Tomo I, 72 |
| Emisor | Pleno |
Voto particular que formula el Ministro J.M.P.R. en la contradicción de tesis 26/2017.
I. Antecedentes
En sesión de dieciséis de abril de dos mil dieciocho, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de siete votos, resolvió la contradicción de tesis 26/2017, suscitada entre el Octavo Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Circuito y el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.
En esencia, el Tribunal Pleno determinó, que:
• De los artículos 115 de la Ley de Instituciones de Crédito, 15 y 15-E del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como de las disposiciones de carácter general a que se refiere el artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito, emitidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 20 de abril de 2009, y de la Resolución que reforma, adiciona y deroga dichas disposiciones, publicitada el 25 de abril de 2014 en el indicado medio de difusión oficial, se advierte que las facultades otorgadas al titular de la Unidad de Inteligencia Financiera para establecer medidas y procedimientos, a fin de prevenir y detectar actos, omisiones u operaciones que pudieran favorecer, prestar ayuda, auxilio o cooperación de cualquier especie para la comisión de delitos que involucren recursos de procedencia ilícita, terrorismo nacional o internacional y su financiamiento, son de naturaleza formal y materialmente administrativa.
• La competencia para conocer del juicio de amparo indirecto promovido contra la orden de aseguramiento y bloqueo de una cuenta bancaria dictada por el titular de la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, sin que previamente exista una investigación del ministerio público, corresponde a un J. de Distrito en Materia Administrativa, en términos del artículo 52, fracciones III y IV, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, porque en los actos mencionados no tiene injerencia alguna la facultad punitiva del Estado, ya que sólo forman parte de la regulación de un sistema preventivo y protector del sistema financiero nacional.
II. Consideraciones del disenso
El anterior fallo, prevaleció sobre el proyecto presentado por quien suscribe el presente voto, por lo que al seguir convencido de las razones que lo sostienen, me permito destacar sus principales consideraciones como sustento del presente:
2.1. El artículo 21, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone que la investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías –actuando bajo la conducción y mando de aquél–.
2.2. Las órdenes de bloqueo o inmovilización de cuentas relacionadas con esta contradicción de tesis, tienen su origen en investigaciones afines a la posible comisión de un delito; y por consecuencia, la medida que se adopte para asegurar o preservar dichas cuentas, tendría necesariamente que evaluarse desde una perspectiva penal y no administrativa.
2.3. En los asuntos origen de la presente contradicción de tesis, las órdenes de bloqueo o inmovilización de cuentas, si bien fueron emitidas por una autoridad formalmente administrativa, esto es, por la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, lo cierto es que no se ordenaron como parte de un procedimiento administrativo tendente a garantizar el pago de una sanción administrativa, ni menos aún con el fin de garantizar el pago de una contribución de naturaleza fiscal; sino que en estricto sentido, la inserción de individuos en la lista de personas bloqueadas, tuvo como único fin el suspender inmediatamente la realización de actos, operaciones o servicios con clientes o usuarios bancarios, relacionados con sus propios recursos financieros, como parte de un actuar dirigido a prevenir y detectar actos, omisiones u operaciones que pudieran favorecer, prestar ayuda, auxilio o cooperación de cualquier especie para la comisión de los delitos previstos en los artículos 139 o 148 Bis del Código Penal Federal o que pudieran ubicarse en los supuestos del artículo 400 Bis del mismo código.
Dicha inmovilización o bloqueo, no puede entenderse de forma distinta al de un aseguramiento de bienes relacionados con el objeto o con los efectos de un posible delito, pues básicamente, se priva, al menos de manera temporal, a un usuario o cliente de servicios financieros, de la posibilidad de administrar los recursos depositados o invertidos en sus cuentas, cuando menos, hasta el momento en que así lo determine la propia Secretaría de Hacienda y Crédito Público, sujeto ello, a que se destruya la presunción de que se ha cometido o está cometiendo un delito.
Así, en realidad, el titular de la unidad en cuestión y quienes dependen de él, pudieron haber actuado materialmente como autoridades de índole penal, y no administrativo, por lo que la máxima protección del quejoso en estos casos sólo puede lograrse si quien evalúa dichos actos, lo es un Juzgado de Distrito especializado en esa materia, máxime que lo ahí resuelto, eventualmente puede incidir en el proceso penal que, al efecto, se llegue a iniciar por la comisión del supuesto delito cometido.
2.4. Esto es, atento a lo señalado en el artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito, si bien pudiera ser aceptable que determinados procedimientos y medidas adoptados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, dirigidos a la prevención y detección del delito, pudieran tener un carácter meramente administrativo, que precede una probable denuncia penal y que sólo buscan integrar información respectiva para soportar dicha denuncia, sin actuar necesariamente como policía investigadora; lo cierto es que cuando menos, actos referidos al aseguramiento de bienes, materializado en el congelamiento o inmovilización de cuentas bancarias y servicios financieros, generan dudas importantes en cuanto a si materialmente se está o no ante un actuar propiamente del orden penal. Ello, pues congelar o bloquear cuentas va más allá de la mera integración de información útil para la presentación de la respectiva denuncia ante el Ministerio Público.
No obsta a ello el que los individuos incluidos en la lista de personas bloqueadas, pueden obtener el desbloqueo si demuestran a la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que el origen de los recursos afectados es lícito; pues, en cualquier caso, es básicamente la demostración de que no se está cometiendo un delito la clave para dejar de estar incluido en la referida lista.
2.5. No es materia de la presente contradicción de tesis, el resolver si es constitucionalmente válido que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por conducto de la Unidad de Inteligencia Financiera, lleve a cabo el aseguramiento de bienes mediante la inclusión de sujetos en la lista de personas bloqueadas, ni si dicha unidad tiene o no el carácter de institución de policía, cuál es su papel en el Sistema Nacional de Seguridad Pública o si los preceptos legales relacionados a la materia de este asunto se encuentran apegados o no al bloque de regularidad constitucional que actualmente nos rige; sin embargo, de lo que no existe duda, es de que acorde a lo señalado en el artículo 16 de la Carta Magna, párrafo décimo cuarto, son los Jueces de Control los facultados para resolver, en forma inmediata, y por cualquier medio, las solicitudes de medidas cautelares, providencias precautorias y técnicas de investigación de la autoridad, que requieran control judicial, garantizando los derechos de los indiciados y de las víctimas u ofendidos, lo que fortalece la idea de que una medida de bloqueo de cuentas como la instrumentada por la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, tendría que ser valorada desde una perspectiva del derecho penal y no del derecho administrativo.
Ello, atendiendo a que las disposiciones que facultan a la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para establecer una lista de personas bloqueadas, parten de la presunción de que quienes son incluidos en dichas relaciones, han, salvo prueba en contrario, favorecido, prestado ayuda, auxilio o cooperación de cualquier especie para la comisión de los delitos previstos en los artículos 139 o 148 Bis del Código Penal Federal, o que pudieran ubicarse en los supuestos del artículo 400 Bis del mismo código.
En suma, cuando la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, determina incluir a un individuo en la lista de personas bloqueadas, en realidad, lo que está haciendo es asegurar bienes que se presume son objeto o efecto de la comisión de un delito, y que dicho proceder, bajo las circunstancias en que se realiza, es propio de una investigación de orden penal.
2.6. La sola determinación de si el asunto que nos ocupa, pertenece o no a la materia penal o a la administrativa, y a quién debe conocer del caso, tiene importantísimas repercusiones en los derechos de las personas afectadas, pues más allá de los distintos derechos que deben respetarse en cada caso, lo cierto es que la sola suplencia de la queja podría aplicar en la materia penal y no necesariamente en la materia administrativa, cuestión que sin duda, puede tener un alto impacto en el fallo que resulte en el juicio de amparo respectivo.
2.7. Dada la naturaleza y posible impacto que puede tener una medida como la inclusión de nombres de individuos en la lista de personas bloqueadas, lo procedente es que de los juicios de amparo que se interpongan en contra de dichas órdenes, conozca un tribunal especializado en la materia penal, pues resolver tal competencia a favor de un juzgador de amparo especializado en materia administrativa, implicaría vulnerar o cuando menos minimizar los derechos de los individuos sujetos a una investigación criminal, dado que, en principio, no operaría como regla general la suplencia de la deficiencia de la queja sino el principio de estricto derecho; además de que ello implicaría que el escrutinio de las normas respectivas, no se realizara desde la perspectiva penal que exige mayores requisitos para la realización de investigaciones y para la adopción de medidas cautelares y de providencias precautorias.
2.8. Estimo que no obsta a lo anterior, el que el artículo 52, fracciones III y IV, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, dispongan que los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa conocerán de los juicios de amparo que se promuevan (i) contra leyes y demás disposiciones de observancia general en materia administrativa, y (ii) contra actos de autoridad distinta de la judicial, salvo los casos a que se refieren las fracciones II del artículo 50 y III del artículo 51; pues se reitera, cuando menos la hipótesis normativa prevista en la norma impugnada incide por su alcance en la materia penal, y además, el actuar de la autoridad en cuestión al ejercer dicha facultad, sería materialmente penal, aunque la misma tenga una naturaleza formal de orden administrativo.
Conceder lo anterior, implicaría que si una ley dota a cualquier autoridad de facultades que constitucionalmente corresponden al Ministerio Público, en lo que se refiere a la investigación de los delitos, sólo por ello se juzgarían los actos y autoridades desde una perspectiva administrativa, en menoscabo de los derechos y garantías que corresponden a toda persona acusada de la comisión de un delito, incluyendo entre otros, el efecto inmediato de que al quejoso no le sería suplida la deficiencia de la queja.
Es por lo anterior, que me permito separarme de las consideraciones sustentadas por la mayoría, y que además de lo ya expuesto, reitero la argumentación contenida en el proyecto originalmente presentado.
