Ejecutoria num. P./J. 30/2018 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 785010629

Ejecutoria num. P./J. 30/2018 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Emisor:Pleno
Número de Resolución:P./J. 30/2018 (10a.)
Localizacion:Décima Época. Pleno. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 65, Abril de 2019, Tomo I, página 141.
Fecha de Publicación:30 de Abril de 2019
RESUMEN

CONTRADICCIÓN DE TESIS 448/2016. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LA PRIMERA Y LA SEGUNDA SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. DEBE REALIZARSE UNA INTERPRETACIÓN CONFORME DEL REQUISITO DE PERMANENCIA EN EL CARGO PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 34, FRACCIÓN II, INCISO E), EN RELACIÓN CON EL INCISO F) DE LA FRACCIÓN I, ASÍ COMO EN EL ARTÍCULO 35, FRACCIÓN II, INCISO A), EN RELACIÓN CON EL INCISO B) DE LA FRACCIÓN I, AMBOS DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA A EFECTO DE QUE NO VULNEREN ESTE DERECHO.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. DEBE REALIZARSE UNA INTERPRETACIÓN CONFORME DEL REQUISITO DE PERMANENCIA EN EL CARGO PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 34, FRACCIÓN II, INCISO E), EN RELACIÓN CON EL INCISO F) DE LA FRACCIÓN I, ASÍ COMO EN EL ARTÍCULO 35, FRACCIÓN II, INCISO A), EN RELACIÓN CON EL INCISO B) DE LA FRACCIÓN I, AMBOS DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA A EFECTO DE QUE NO VULNEREN ESTE DERECHO.

CONTRADICCIÓN DE TESIS 448/2016. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LA PRIMERA Y LA SEGUNDA SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. 11 DE SEPTIEMBRE DE 2018. PONENTE: A.Z. LELO DE LARREA. SECRETARIO: A.B.Z..

Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día 11 de septiembre de 2018.

VISTOS para resolver los autos de la contradicción de tesis 448/2016, entre las sustentadas por la Primera y la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación;

RESULTANDO:

PRIMERO

—Denuncia de la contradicción. Mediante oficio de fecha 8 de diciembre de 2016, el Ministro J.L.P. denunció la posible contradicción de tesis entre el criterio que sostuvo la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo en revisión 590/2013, y el sostenido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver los amparos en revisión 85/2016, 352/2016 y 374/2016.

SEGUNDO

—Trámite ante la Suprema Corte. Mediante auto de 5 de enero de 2017, el presidente de la Suprema Corte admitió a trámite la denuncia de contradicción de tesis, la registró con el número 448/2016 y solicitó requerir a las Secretarías de Acuerdos de la Primera y Segunda S. para que remitieran copia certificada de las resoluciones de los amparos en revisión 590/2013, 85/2016, 352/2016 y 374/2016, al igual que el soporte electrónico que contuvieran dichas sentencias. Adicionalmente, ordenó turnar el asunto al M.A.Z.L. de L., a fin de que formulara el proyecto de resolución correspondiente.

CONSIDERANDO:

PRIMERO

—Competencia. El Tribunal P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal, 226, fracción I, de la Ley de Amparo; 10, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y por el punto segundo del Acuerdo General Plenario Número 5/2013.

SEGUNDO

—Legitimación. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, de conformidad con lo previsto por los artículos 107, fracción XIII, constitucional, y 227, fracción I, en relación con el artículo 226, fracción I, de la Ley de Amparo, toda vez que fue formulada por el Ministro J.L.P..

TERCERO

—Criterios denunciados. En este considerando se sintetizan los antecedentes de los casos que dieron lugar a las ejecutorias cuya contradicción se denuncia, así como los argumentos que las sustentan y los criterios adoptados por ambas S. exclusivamente en relación con los temas que se abordarán en la presente contradicción de tesis:

  1. Sentencia de la Primera Sala, en el amparo en revisión 590/2013.

    A continuación, se presentan los antecedentes del caso, la argumentación de la sentencia de la Primera Sala y las tesis aisladas que recogen los criterios establecidos en la ejecutoria.

    1. Antecedentes

      El Juez Décimo Quinto de Distrito de Procesos Penales Federales en el Distrito Federal dictó auto de formal prisión por el delito de ejercicio indebido de servicio público en contra de **********, quien en ese momento se desempeñaba como agente del Ministerio Público de la Federación. Derivado de esta situación, la titular de la Unidad Especializada en Investigación de Delitos contra Derechos de Autor y Propiedad Industrial presentó una queja ante el Consejo de Profesionalización de la Procuraduría General de la República con la finalidad de que se iniciara el procedimiento administrativo de separación del cargo del funcionario sujeto a proceso penal.

      Con fundamento en el inciso e) de la fracción II del artículo 34 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en relación con el inciso f) de la fracción I del citado precepto, el secretario instructor del Órgano Auxiliar de Instrucción del Consejo de Profesionalización de la Procuraduría General de la República inició el procedimiento administrativo de separación del cargo de agente del Ministerio Público de la Federación en contra de **********.

      En contra del acuerdo de inicio del procedimiento en cuestión, el acusado promovió juicio de amparo indirecto en el que impugnó, entre otras cosas, la constitucionalidad del inciso e) de la fracción II del artículo 34 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en relación con el inciso f) de la fracción I del citado precepto, con el argumento de que la porción normativa en cuestión vulneraba el derecho a la presunción de inocencia. Al respecto, el Juez Décimo Segundo de Distrito en Materia Administrativa dictó sentencia en la que determinó sobreseer en el juicio de amparo. Inconforme con la resolución, el quejoso interpuso recurso de revisión.

      El Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito resolvió revocar la sentencia recurrida y ordenó la reposición del procedimiento para que se allegaran copias certificadas del expediente administrativo generador de los actos reclamados. En cumplimiento de esa determinación, el Juez Décimo Segundo de Distrito en Materia Administrativa del Distrito Federal volvió a dictar sentencia en la que negó el amparo respecto de la ley impugnada. Inconforme con esa determinación, el quejoso interpuso un segundo recurso de revisión. En esta ocasión, el Tribunal Colegiado determinó que carecía de competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad del inciso e) de la fracción II del artículo 34 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, remitió los autos a esta Suprema Corte y se reservó la competencia para conocer los planteamientos de legalidad.

      La Primera Sala de esta Suprema Corte negó el amparo en contra del inciso e) de la fracción II del artículo 34 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, al considerar que era susceptible de una interpretación conforme a la luz del derecho fundamental a la presunción de inocencia que evitaba que fuera declarado inconstitucional. Así, reservó jurisdicción al Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito para que se pronunciara sobre los agravios de legalidad relacionados con el procedimiento de separación, en el entendido de que debía acatar la interpretación conforme de la porción normativa impugnada realizada en la sentencia que resolvió el recurso de revisión.

    2. Argumentación de la sentencia

      El P. de este Alto Tribunal sostuvo en la acción de inconstitucionalidad 4/2006(1) que "dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse a los principios penales sustantivos ... aun cuando la traslación de los mismos en cuanto a grados de exigencia no pueda hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza" (cursivas añadidas).

      Al respecto, esta Suprema Corte ha sostenido que la presunción de inocencia es un derecho fundamental aplicable al derecho administrativo sancionador. En efecto, al resolver la contradicción de tesis 200/2013, el P. sostuvo que la presunción de inocencia es un derecho fundamental de todo ciudadano, aplicable y reconocible a las personas que pudiesen estar sometidas a un procedimiento administrativo sancionador, aclarando que este derecho fundamental aplica modularmente al procedimiento administrativo sancionador. En cuanto al contenido de este derecho, en el amparo en revisión 349/2012, la Primera Sala identificó tres vertientes de la presunción de inocencia en sede penal: (1) como regla de trato procesal; (2) como regla probatoria; y, (3) como estándar probatorio o regla de juicio, cuyo contenido ha sido desarrollado y precisado en varios asuntos posteriores.

      Ahora bien, en el caso concreto se planteó que una norma general de derecho administrativo vulnera el principio de presunción de inocencia. Para poder responder a esta cuestión, la Primera Sala ha desarrollado la metodología que permite establecer sucesivamente varias premisas hasta llegar al estudio del problema de constitucionalidad: (i) determinar si las normas impugnadas regulan efectivamente un procedimiento administrativo sancionador o un procedimiento donde se pueda obtener evidencia que después pueda ser utilizada en un procedimiento administrativo sancionador; (ii) precisar cuál es el contenido del derecho o garantía penal cuya violación se esté aduciendo; (iii) aclarar si el derecho en cuestión es compatible con el derecho administrativo sancionador; (iv) modular el contenido que el derecho fundamental invocado tiene en sede penal para poder trasladarlo al procedimiento administrativo sancionador; y, (v) finalmente, contrastar la disposición impugnada con el contenido que se determinó para el derecho en sede administrativa.

      Respecto del examen que debe realizarse en la grada identificada con el inciso (i), debe señalarse que el procedimiento de separación del cargo regulado en el artículo 34 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República no constituye propiamente un procedimiento administrativo sancionador, sino un procedimiento de separación del servicio por incumplimiento de los requisitos de ingreso y permanencia que no conlleva una sanción propiamente dicha.

      De esta manera, esta Primera Sala entiende que la presunción de inocencia es un derecho fundamental que no puede aplicarse directamente al procedimiento de separación del cargo al que fue sometido el quejoso, porque no se trata de un procedimiento administrativo sancionador. En este sentido, no se cumplen los presupuestos que esta Suprema Corte ha establecido para poder llevar a cabo el traslado de un derecho fundamental o garantía de naturaleza penal al contexto de los procedimientos administrativos

      Con todo, la anterior conclusión no comporta que la presunción de inocencia de la que goza toda persona sujeta a proceso penal no pueda tener una incidencia indirecta o un efecto reflejo en otros procedimientos o ámbitos donde se establezcan consecuencias desfavorables a una persona por el simple hecho de estar sujeto a proceso penal. En este sentido, la presunción de inocencia como regla de tratamiento del imputado también establece la forma en la que debe tratarse fuera del proceso a una persona que está sometida a proceso penal. Más específicamente, en estos casos la finalidad de esta vertiente de la presunción de inocencia consiste en impedir que fuera del proceso penal se aplique cualquier tipo de medida desfavorable asociada al simple hecho de que una persona esté sujeta a proceso, evitando así que, a través de esas medidas, se haga una equiparación entre imputado y culpable en ámbitos extraprocesales.

      De acuerdo con lo anterior, esta Primera Sala estima necesario hacer una interpretación conforme del inciso e) de la fracción II del artículo 34 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en relación con el inciso f) de la fracción I del citado precepto; de tal forma que se interprete que cuando un agente del Ministerio Público Federal esté sujeto a proceso penal debe ser suspendido de su cargo hasta en tanto se resuelva el proceso penal correspondiente, de tal modo que si dicho proceso penal no culmina con el dictado de una sentencia en la que se declare la plena responsabilidad penal del agente respectivo, éste pueda ser reinstalado. En cambio, si el proceso penal respectivo concluye con el dictado de una sentencia en la que se declare la culpabilidad del agente en cuestión, entonces, la suspensión decretada válidamente podrá derivar en una separación definitiva.

    3. Criterios derivados de la sentencia

      "PRESUNCIÓN DE INOCENCIA COMO REGLA DE TRATAMIENTO DEL IMPUTADO EN MATERIA PENAL. ESTE DERECHO FUNDAMENTAL PUEDE TENER UN EFECTO REFLEJO EN OTROS PROCEDIMIENTOS O ÁMBITOS DONDE SE ESTABLEZCAN CONSECUENCIAS DESFAVORABLES PARA UNA PERSONA SUJETA A PROCESO PENAL. La presunción de inocencia como regla de tratamiento del imputado no sólo determina la forma en la que debe tratarse a éste en el marco del proceso penal, sino que también establece la manera en la que debe tratarse al imputado ‘fuera del proceso’. En este caso, la finalidad de esta vertiente de la presunción de inocencia consiste en impedir que fuera del proceso penal se aplique cualquier tipo de medida desfavorable asociada al simple hecho de que una persona esté sujeta a proceso, evitando así que a través de esas medidas se haga una equiparación entre imputado y culpable en ámbitos extraprocesales. De esta manera, la presunción de inocencia de la que goza toda persona sujeta a proceso penal puede tener un ‘efecto reflejo’ en otros procedimientos o ámbitos donde se establezcan consecuencias desfavorables a una persona por el simple hecho de estar sujeta a proceso penal."(2)

      "PRESUNCIÓN DE INOCENCIA COMO REGLA DE TRATAMIENTO DEL IMPUTADO. EL ARTÍCULO 34, FRACCIÓN II, INCISO E), EN RELACIÓN CON SU FRACCIÓN I, INCISO F), DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, DEBE INTERPRETARSE DE CONFORMIDAD CON AQUEL DERECHO FUNDAMENTAL. El inciso e) de la fracción II del artículo 34 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en relación con el inciso f) de la fracción I del citado precepto, debe interpretarse de conformidad el derecho a la presunción de inocencia, de tal manera que cuando un agente del Ministerio Público Federal esté sujeto a proceso penal debe ser suspendido de su cargo hasta en tanto se resuelva el proceso penal correspondiente, de tal modo que si dicho proceso penal no culmina con el dictado de una sentencia en la que se declare la plena responsabilidad penal del agente respectivo, éste pueda ser reinstalado. En cambio, si el proceso penal respectivo concluye con el dictado de una sentencia en la que se declare la culpabilidad del agente en cuestión, entonces la suspensión decretada válidamente podrá derivar en una separación definitiva."(3)

  2. Sentencias dictadas por la Segunda Sala

    A continuación, se exponen los antecedentes de las tres ejecutorias que dieron lugar a la denuncia de contradicción, para, posteriormente, presentar en un solo apartado los argumentos que centralmente sustentan las tres sentencias de la Segunda Sala y el criterio de solución que puede extraerse de esos precedentes, sin que hasta el momento éste haya sido recogido en una tesis aislada.

    1. Antecedentes

      A.A. en revisión 352/2016

      El Juez Décimo Segundo de Distrito en el Estado de Veracruz dictó auto de formal prisión por el delito de extorsión agravada en contra de **********, quien en ese momento se desempeñaba como agente del Ministerio Público de la Federación. Derivado de esta situación, el delegado de la Procuraduría General de la República en el Estado de Veracruz presentó una queja administrativa ante el Consejo de Profesionalización de la Procuraduría General de la República con la finalidad de que se iniciara el procedimiento administrativo de separación del cargo del funcionario sujeto a proceso penal.

      Con fundamento en el inciso e) de la fracción II del artículo 34 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la secretaria instructora del Órgano Auxiliar de Instrucción del Consejo de Profesionalización de la Procuraduría General de la República inició el procedimiento administrativo de separación del cargo de agente del Ministerio Público de la Federación en contra de **********.

      En contra del acuerdo de inicio del procedimiento en cuestión, el acusado promovió juicio de amparo indirecto en el que impugnó, entre otras cosas, la constitucionalidad del inciso e) de la fracción II del artículo 34 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en relación con el inciso f) de la fracción I del citado precepto, con el argumento de que la porción normativa en cuestión vulneraba el derecho a la presunción de inocencia. Superados diversos temas competenciales, el Juez Tercero de Distrito en el Estado de Veracruz determinó sobreseer en el juicio de amparo. Inconforme con esa decisión, el quejoso interpuso recurso de revisión.

      El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Séptimo Circuito resolvió revocar la sentencia recurrida respecto del sobreseimiento de las normas generales impugnadas y dejó a salvo la jurisdicción de esta Suprema Corte para conocer, entre otras cosas, de la impugnación del inciso e) de la fracción II del artículo 34 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en relación con el inciso f) de la fracción I del citado precepto. Posteriormente, la Segunda Sala de esta Suprema Corte negó el amparo en contra de la porción normativa centralmente con la argumentación que más adelante se expone.

      B.A. en revisión 374/2016

      El Juez Segundo de Distrito de Procesos Penales Federales en la Ciudad de México dictó auto de formal prisión por el delito de uso de copia de documento público falso en contra de **********, quien en ese momento ostentaba el cargo de inspector jefe de la Policía Federal Ministerial. Derivado de esta situación, el director general de Servicios Especiales de Seguridad y Protección a Personas, encargado del despacho de la Policía Federal Ministerial, en suplencia por ausencia del titular de la Policía Federal Ministerial, presentó queja ante el Consejo de Profesionalización de la Procuraduría General de la República con la finalidad de que se iniciara el procedimiento administrativo de separación del cargo del funcionario sujeto a proceso penal.

      Con fundamento en el inciso a) de la fracción II del artículo 35 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en relación con el inciso b) de la fracción I del citado precepto, la secretaria instructora del Órgano Auxiliar de Instrucción del Consejo de Profesionalización inició el procedimiento administrativo de separación del cargo de agente del Ministerio Público de la Federación en contra de **********.

      En contra del acuerdo de inicio del procedimiento en cuestión, el acusado promovió juicio de amparo indirecto en el que impugnó la constitucionalidad del inciso a) de la fracción II del artículo 35 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en relación con el inciso b) de la fracción I del citado precepto, con el argumento de que la porción normativa en cuestión vulneraba el derecho a la presunción de inocencia. El Juez Décimo Cuarto de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México determinó sobreseer en el juicio de amparo. Inconforme con esa decisión, el quejoso interpuso recurso de revisión.

      El Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito resolvió revocar la sentencia recurrida respecto de las normas generales impugnadas y dejó a salvo la jurisdicción de esta Suprema Corte para conocer de la impugnación del inciso a) de la fracción II del artículo 35 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en relación con el inciso b) de la fracción I del citado precepto. Posteriormente, la Segunda Sala de esta Suprema Corte negó el amparo en contra de la porción normativa centralmente con la argumentación que más adelante se expone.

      C.A. en revisión 85/2016

      El Juez Décimo Sexto de Distrito en Materia Penal en la Ciudad de México dictó auto de formal prisiónpor el delito de cohecho en contra de **********, quien en ese momento ostentaba el cargo de agente federal de Investigación de la Policía Federal Ministerial. Derivado de esta situación, el titular de la Policía Federal Ministerial presentó queja ante el Consejo de Profesionalización de la Procuraduría General de la República con la finalidad de que se iniciara el procedimiento administrativo de separación del cargo del funcionario sujeto a proceso penal.

      Con fundamento en el inciso a) de la fracción II del artículo 35 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en relación con el inciso b) de la fracción I del citado precepto, el secretario general instructor del Órgano Auxiliar de Instrucción del Consejo de Profesionalización inició el procedimiento administrativo de separación del cargo de agente federal de investigación a **********.

      En contra del acuerdo de inicio del procedimiento en cuestión, el acusado promovió juicio de amparo indirecto en el que impugnó, entre otras cosas, la constitucionalidad del inciso a) de la fracción II del artículo 35 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en relación con el inciso b) de la fracción I del citado precepto, con el argumento de que la porción normativa en cuestión vulneraba el derecho a la presunción de inocencia. El Juez Décimo Primero de Distrito en Materia Administrativa de la Ciudad de México determinó negar el amparo respecto de la citada porción normativa. Inconforme con esa decisión, el quejoso interpuso recurso de revisión.

      El Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito resolvió remitir los autos a esta Suprema Corte para conocer de la impugnación del inciso a) de la fracción II del artículo 35 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en relación con el inciso b) de la fracción I del citado precepto. Posteriormente, la Segunda Sala de esta Suprema Corte confirmó la negativa del amparo en contra de la porción normativa centralmente con la argumentación que a continuación se expone:

    2. Argumentación de las sentencias

      En la acción de inconstitucionalidad 4/2006, el P. de la Suprema Corte sostuvo que entre el derecho penal y el derecho administrativo sancionador existen ciertas similitudes debido a que ambas son manifestaciones inequívocas de la potestad punitiva del Estado, siendo la sanción una reacción frente a la comisión de lo ilícito o la antijurídico. En esta línea, se señaló que en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse válidamente a los principio penales sustantivos, aun cuando la traslación de los mismos en cuanto a grados de exigencia no pueda hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza y, en consecuencia, es válido tomar de manera prudente las técnicas garantistas del derecho penal.

      Con posterioridad, al resolver la contradicción de tesis 200/2013, el P. sostuvo que uno de los principios rectores del derecho penal que debe ser aplicable en todos los procedimientos de cuyo resultado pudiera derivar alguna pena o sanción como resultado de la facultad punitiva del Estado, es el de presunción de inocencia como derecho fundamental de todo ciudadano, aplicable y reconocible a las personas que pudiesen estar sometidas a un procedimiento administrativo sancionador y, en consecuencia, soportar el poder sancionador del Estado, a través de autoridad competente, aclarando que dicho principio aplica modularmente al procedimiento administrativo sancionador.

      Ahora bien, el procedimiento administrativo sancionador es distinto al procedimiento por el cual se verifica el cumplimiento de los diversos requisitos de permanencia dentro del servicio civil de carrera, que constituyen el marco laboral-administrativo que rige las relaciones entre el Estado y sus miembros, y que deriva de la libertad configurativa que se otorgó al legislador federal. Así, de no cumplirse con los requisitos de permanencia, la institución que corresponda estará en aptitud de separar al servidor público de su cargo. De esta manera, es evidente que un procedimiento de separación no puede constituirse como un procedimiento administrativo sancionador, en tanto que la característica esencial para que sea considerado con tal carácter es que el Estado actúe en ejercicio del ius puniendi.

      Consecuentemente, si la finalidad del procedimiento es la separación del servidor público por incumplimiento de los requisitos de permanencia en el servicio, cuya satisfacción determinan la subsistencia en la relación laboral-administrativo del servidor público con el Estado, entonces es inconcuso que aquél no actúa como ente punitivo en términos de sus facultades constitucionales, por lo que tampoco serían aplicables los principios del derecho penal, como el derecho a la presunción de inocencia.

      Así, al tratarse en todos los casos de procedimientos administrativos de separación y no de procedimientos sancionadores, no es posible trasladar los principios que rigen en el derecho penal y, por ende, no puede alegarse la transgresión a ese principio dentro de los procedimientos de separación instaurados.

    3. Criterio derivado de las sentencias

      "PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. EN EL PROCEDIMIENTO DE SEPARACIÓN DE MINISTERIOS PÚBLICOS DE LA FEDERACIÓN Y POLICÍAS FEDERALES MINISTERIALES, POR NO ACREDITARSE LOS REQUISITOS DE PERMANENCIA PREVISTOS EN LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, RESULTA INAPLICABLE ESE PRINCIPIO. El procedimiento de separación contenido en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, por no acreditarse los requisitos de permanencia previstos en los artículos 34, fracciones I, inciso f), y II, inciso e), así como 35, fracciones I, inciso b), y II, inciso a), ambos del ordenamiento legal referido, versa únicamente sobre el posible incumplimiento de aquellas exigencias que deben satisfacerse para seguir ejerciendo el cargo asignado y que, en términos del precepto 123, apartado B, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las Legislaturas de los Estados están facultadas para establecerlas con libertad de configuración; por tanto, la separación de agentes del Ministerio Público de la Federación y de la Policía Federal Ministerial deriva específicamente del marco administrativo-laboral especial que rige las relaciones entre el Estado y sus miembros, resultando inconcuso que ese procedimiento no se asemeja a uno de naturaleza administrativa sancionatoria, pues este último se caracteriza por la actuación del Estado como ente punitivo en términos de sus facultades constitucionales en un plano de supra a subordinación. En consecuencia, dentro de los procedimientos de separación de los servidores públicos mencionados, es inaplicable el principio constitucional de presunción de inocencia, en virtud de que éste sólo es exigible cuando en el procedimiento subyace el ejercicio de una facultad punitiva del Estado y no una relación de coordinación, aun cuando ésta derive de un régimen especial regulado por normas de carácter administrativo, en términos del citado artículo 123, apartado B, fracción XIII, constitucional."(4)

CUARTO

—Análisis de los criterios denunciados. En primer lugar, esta Suprema Corte recuerda que para poder determinar si existe una contradicción de tesis debe verificarse que se cumplan los siguientes requisitos: (i) los órganos contendientes deben sostener tesis contradictorias, entendiéndose por tesis el criterio adoptado en un tramo de su razonamiento con la finalidad de justificar una determinada decisión a través de argumentos jurídicos; y, (ii) los criterios deben discrepar sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo originan no sean exactamente iguales.

De acuerdo con lo anteriormente expuesto, el P. de este Alto Tribunal considera que sí existe la contradicción de tesis denunciada. En el presente asunto, las sentencias de las S. de esta Suprema Corte derivaron de procedimientos administrativos de separación del cargo de funcionarios públicos regulados en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. En todos los casos, los quejosos impugnaron la constitucionalidad de la citada ley con el argumento de que el requisito de permanencia en el cargo, consistente en "no estar sujeto a proceso penal", vulneraba el derecho fundamental a la presunción de inocencia. Como se explica a continuación, las S. de la Suprema Corte adoptaron criterios contradictorios sobre este punto de derecho:

Al resolver el amparo en revisión 590/2013, la Primera Sala determinó que el procedimiento de separación del cargo por incumplimiento de los requisitos de permanencia regulado en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República no constituye propiamente un procedimiento administrativo sancionador. En consecuencia, la Primera Sala entendió que la presunción de inocencia es un derecho fundamental que no puede aplicarse directamente al procedimiento de separación del cargo. Con todo, también aclaró que esta situación no implica que el derecho a la presunción de inocencia del que goza un acusado en un proceso penal no pueda tener una incidencia indirecta o un efecto reflejo en otros procedimientos o ámbitos donde se establezcan consecuencias desfavorables a una persona por el simple hecho de estar sujeto a un proceso penal.

En este sentido, la Primera Sala determinó que el derecho a la presunción de inocencia del acusado dentro del procedimiento penal en su vertiente de regla de tratamiento lo protege en contra de las leyes que contemplen la consecuencia jurídica consistente en la "separación del cargo" en procedimientos administrativos de verificación del cumplimiento de requisitos de permanencia en el cargo para aquellos supuestos en los que el funcionario no cumpla con la condición de "no estar sujeto a proceso penal".

No obstante, en el caso concreto, la Primera Sala estimó que el remedio para reparar la inconstitucionalidad del inciso e) de la fracción II del artículo 34 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en relación con el inciso f) de la fracción I del citado precepto, era que el Tribunal Colegiado realizara una interpretación conforme de las porciones normativas en cuestión al momento de analizar los agravios de legalidad dirigidos en contra del acto de aplicación de la ley. Así, determinó que debía entenderse que cuando un funcionario está sujeto a proceso debe ser suspendido de su cargo hasta en tanto se resuelva el proceso penal correspondiente, de tal modo que pueda ser reinstalado si éste culmina con una sentencia absolutoria. En cambio, si el proceso penal concluye con una sentencia condenatoria, entonces la suspensión decretada válidamente podrá derivar en una separación definitiva del cargo.

Por su parte, al resolver los amparos en revisión 352/2016, 374/2016 y 85/2016, la Segunda Sala también sostuvo que el procedimiento de separación del cargo por incumplimiento de los requisitos de permanencia regulado en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República no constituye un procedimiento administrativo sancionador. En consecuencia, señaló que, al no poder trasladar los principios que disciplinan el proceso penal al procedimiento de separación del cargo, resulta claro que no puede alegarse la transgresión a la presunción de inocencia dentro de este tipo de procedimientos.

De acuerdo con lo expuesto, puede apreciarse claramente que ambas S. se pronunciaron sobre el mismo punto de derecho: si viola la presunción de inocencia el requisito de permanencia en el cargo consistente en "no estar sujeto a proceso penal", cuyo incumplimiento da lugar a la realización de los procedimientos administrativos de separación del cargo regulados en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Así, mientras la Primera Sala señaló que efectivamente ese requisito de permanencia vulnera el derecho en cuestión, la Segunda Sala entendió que no transgredía la presunción de inocencia.

Ahora bien, no pasa inadvertido que en los razonamientos de ambas S. pueden encontrarse premisas compartidas. Con todo, como se muestra enseguida, la contradicción de criterios se actualiza precisamente porque las conclusiones que cada una de las S. extrae son muy diferentes. Esta situación es lo que explica que cada una de las S. haya dado una solución distinta al mismo problema jurídico.

En primer lugar, tanto la Primera Sala como la Segunda Sala asumen como punto de partida de sus respectivos razonamientos dos criterios de este Tribunal P.: (i) los principios que disciplinan al proceso penal pueden trasladarse al derecho administrativo sancionador en la medida en la que resulten compatibles con su naturaleza; y, (ii) la presunción de inocencia es un derecho fundamental aplicable al derecho administrativo sancionador con las debidas modulaciones. En segundo lugar, ambas S. también coinciden en que el procedimiento de separación del cargo por incumplimiento de los requisitos de permanencia regulado en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República no constituye un procedimiento administrativo sancionador.

Así, la diferencia en los pronunciamientos de la Primera y la Segunda S. se explica por las conclusiones opuestas que cada una de ellas extrae de esas premisas compartidas al momento de responder si el requisito consistente en "no estar sujeto a proceso penal" que desencadena los procedimientos de separación del cargo por incumplimiento de los requisitos de permanencia viola el derecho fundamental a la presunción de inocencia.

Para la Segunda Sala, la respuesta es relativamente simple: el requisito en cuestión no viola la presunción de inocencia, porque el procedimiento de separación del cargo por incumplimiento de los requisitos de permanencia no tiene naturaleza sancionadora; de ahí que este derecho que tienen los acusados en el proceso penal no resulte aplicable al procedimiento administrativo en cuestión. En cambio, la respuesta de la Primera Sala desarrolla un matiz que resulta significativo: si bien la presunción de inocencia no resulta directamente aplicable al procedimiento administrativo de separación del cargo –en esto están de acuerdo las dos S.–, el derecho que tiene un acusado dentro de un proceso penal a que se presuma su inocencia sí tiene una "incidencia indirecta" o un "efecto reflejo" en el procedimiento administrativo de separación del cargo.

De conformidad con lo anterior, este Tribunal P. estima que efectivamente existe contradicción de tesis entre los criterios sustentados por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el amparo en revisión 590/2013 y el sostenido por la Segunda Sala en los amparos en revisión 352/2016, 374/2016 y 85/2016. Como se ha explicado en el presente considerando, ambas S. abordaron el mismo punto de derecho y los criterios que adoptaron para responderlo resultan claramente contradictorios.

En consecuencia, el problema jurídico que deberá resolverse en la presente sentencia se limita exclusivamente a determinar si viola la presunción de inocencia el requisito de permanencia en el cargo consistente en "no estar sujeto a proceso penal", cuyo incumplimiento da lugar a la realización de los procedimientos administrativos de separación del cargo regulados en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

De esta manera, no será materia de la presente contradicción tesis la discusión sobre el remedio que deba adoptarse si eventualmente se determina que el requisito de permanencia en el cargo consistente en "no estar sujeto a proceso penal" vulnera la presunción de inocencia de las personas, puesto que se trata de un punto de derecho respecto del cual sólo se pronunció la Primera Sala, al haber asumido que sí existía la violación al derecho fundamental en cuestión.

Finalmente, antes de emprender el estudio de fondo, es importante destacar que no pasa inadvertido para este Tribunal P. que mientras que la Primera y la Segunda S., al resolver los amparos en revisión 590/2013 y 352/2016, respectivamente, realizaron el análisis de constitucionalidad del inciso e) de la fracción II del artículo 34 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en relación con el inciso f) de la fracción I del citado precepto, relativo al requisito de permanencia en el cargo de Ministerio Público consistente en "no estar sujeto a proceso penal", la Segunda Sala, al resolver los amparos en revisión 374/2016 y 85/2016, también se pronunció sobre la constitucionalidad del inciso a) de la fracción II del artículo 35 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en relación con el inciso f) de la fracción I del citado precepto, disposiciones relativas al mismo requisito de permanencia, pero aplicables a los agentes de la Policía Federal Ministerial.

No obstante, el P. de este Alto Tribunal estima que la circunstancia antes referida en nada afecta la identificación del punto de contradicción, puesto que a pesar de que la Segunda Sala estudió la constitucionalidad de otras disposiciones, sus tres pronunciamientos pueden reconducirse al estudio de la misma cuestión: determinar si viola la presunción de inocencia el requisito de permanencia en el cargo consistente en "no estar sujeto a proceso penal", cuyo incumplimiento da lugar a la realización de los procedimientos administrativos de separación del cargo regulados en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Así las cosas, para efectos de la presente contradicción resulta irrelevante si el requisito de permanencia para permanecer está referido al cargo de agente del Ministerio Público de la Federación o al de agente de la Policía Federal Ministerial, pues el tratamiento que realiza la ley en uno y otro caso es exactamente el mismo.

QUINTO

—Estudio de fondo. Para poder resolver el problema jurídico objeto de la presente contradicción de tesis, esta Suprema Corte dividirá el estudio en dos partes. En primer lugar, se sostendrá que el derecho a la presunción de inocencia no resulta aplicable dentro de los procedimientos administrativos que tienen como finalidad la verificación del cumplimiento de los requisitos de permanencia en el cargo de un funcionario. Con todo, la cuestión de si el requisito consistente en "no estar sujeto a proceso penal" –cuyo incumplimiento desencadena los procedimientos de separación del cargo de funcionarios públicos– viola el derecho fundamental a la presunción de inocencia, será respondida afirmativamente. En este sentido, en la segunda parte de la sentencia se argumentará que el derecho a la presunción de inocencia que tienen los imputados dentro de los procesos penales tiene efectos de irradiación que se proyectan en ámbitos extraporcesales, como lo serían en el caso en estudio los procesos administrativos de separación del cargo de un funcionario público regulados en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

  1. El derecho a la presunción de inocencia dentro de los procedimientos administrativos que tienen como finalidad la verificación del cumplimiento de los requisitos de permanencia en el cargo de un funcionario.

    En primer lugar, vale la pena recordar que el P. de este Alto Tribunal sostuvo en la acción de inconstitucionalidad 4/2006(5) que "dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse a los principios penales sustantivos ... aun cuando la traslación de los mismos en cuanto a grados de exigencia no pueda hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es posible enla medida en que resulten compatibles con su naturaleza" (cursivas añadidas).

    En el ámbito interamericano también existe doctrina en relación con la aplicación al derecho administrativo sancionador de los principios del derecho penal. En B.R. y otros Vs. Panamá,(6) la Corte Interamericana analizó si la garantía de irretroactividad de la ley penal debía aplicarse en el derecho administrativo sancionador. En dicho precedente explicó que "las sanciones administrativas son, como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de éstas", de lo que se desprende que "unas y otras implican menoscabo, privación o alteración de los derechos de las personas, como consecuencia de una conducta ilícita". En esta línea, se sostuvo que "en un sistema democrático es preciso extremar las precauciones para que dichas medidas se adopten con estricto respeto a los derechos básicos de las personas y previa una cuidadosa verificación de la efectiva existencia de la conducta ilícita" (párrafo 106).

    A partir de esta premisa, la Primera Sala de esta Suprema Corte sostuvo desde hace algunos años de manera consistente que la presunción de inocencia es un derecho fundamental aplicable a los procedimientos administrativos de naturaleza sancionadora. La línea jurisprudencial en cuestión comienza con la sentencia dictada en el amparo en revisión 624/2008(7) y el criterio se consolidó gracias a su reiteración en varios precedentes, entre los que destacan los amparos en revisión 466/2011,(8) 349/2012,(9) 123/2013(10) y 359/2013.(11)

    Por su parte, en ejercicio de su arbitrio judicial, la Segunda Sala adoptó una postura distinta al resolver el amparo en revisión 431/2012.(12) En dicha sentencia sostuvo que la presunción de inocencia sólo resulta aplicable al proceso penal, lo que la llevó a afirmar que se trata de un derecho que no resulta compatible con los procedimientos administrativos sancionadores; criterios que, posteriormente, fueron recogidos en las tesis, de rubro: "PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. CONSTITUYE UN PRINCIPIO CONSTITUCIONAL APLICABLE EXCLUSIVAMENTE EN EL PROCEDIMIENTO PENAL."(13) y "PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. NO ES UN PRINCIPIO APLICABLE EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR."(14)

    No obstante, al resolver una contradicción de tesis con motivo de los criterios adoptados respecto de este tema por la Primera y la Segunda S., este Tribunal P. de la Suprema Corte disipó cualquier duda en relación con la aplicabilidad de la presunción de inocencia a los procedimientos administrativos sancionadores.

    En efecto, en la sentencia que resolvió la contradicción de tesis 200/2013,(15) este Alto Tribunal sostuvo claramente que "uno de los principios rectores del derecho, que debe ser aplicable en todos los procedimientos de cuyo resultado pudiera derivar alguna pena o sanción como resultado de la facultad punitiva del Estado, es el de presunción de inocencia como derecho fundamental de todo ciudadano, aplicable y reconocible a las personas que pudiesen estar sometidas a un procedimiento administrativo sancionador y, en consecuencia, soportar el poder sancionador del Estado, a través de autoridad competente", al tiempo que aclaró que "la presunción de inocencia aplica, modularmente, al procedimiento administrativo sancionador" (cursivas añadidas); criterio que fue recogido en la tesis, de rubro: "PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. ESTE PRINCIPIO ES APLICABLE AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, CON MATICES O MODULACIONES."(16)

    En la misma línea, la Corte Interamericana se pronunció implícitamente sobre la aplicabilidad de este derecho a los procedimientos administrativos sancionadores en el caso L.M. Vs. Venezuela.(17) Si bien no hay una argumentación expresa donde se haya aclarado que la presunción de inocencia es aplicable a los procedimientos administrativos sancionadores, lo cierto es que en ese caso dicho tribunal analizó si se había respetado el derecho a la presunción de inocencia del señor L.M. en el procedimiento administrativo sancionador que se le había seguido, lo que implica indiscutiblemente que el derecho en cuestión sí resulta aplicable en sede administrativa. En este sentido, en dicho precedente se afirmó que "la Corte no encuentra prueba suficiente que le permita considerar que a la víctima se le haya tratado como culpable en las etapas de los procesos administrativos que finalizaron con la imposición de multas" (párrafo 131).

    Ahora bien, que la presunción de inocencia resulte aplicable al derecho administrativo sancionador es un criterio que sólo sirve para establecer una de las premisas que hay que determinar en aquellos casos en los que se impugna una norma de derecho administrativo con el argumento de que viola un derecho fundamental o garantía procesal que resulte aplicable en materia penal, como ocurre en este caso con la presunción de inocencia.

    Al resolver el amparo en revisión 590/2013,(18) la Primera Sala estableció un esquema de argumentación para dar respuesta a este tipo de planteamientos, "que permita establecer sucesivamente varias premisas hasta llegar al estudio del problema de constitucionalidad: (1) determinar si las normas impugnadas regulan efectivamente un procedimiento administrativo sancionador o un procedimiento donde se pueda obtener evidencia que después se utilice en un procedimiento administrativo sancionador; (2) precisar cuál es el contenido del derecho o garantía penal cuya violación se esté aduciendo; (3) aclarar si el derecho en cuestión es compatible con el derecho administrativo sancionador; (4) modular el contenido que el derecho fundamental invocado tiene en sede penal para poder trasladarlo al procedimiento administrativo sancionador; y, (5) finalmente, contrastar la disposición impugnada con el contenido que se determinó para el derecho en sede administrativa."

    Como se aclara en la sentencia de la Primera Sala, "no siempre habrá que agotar todos estos pasos para responder un planteamiento de constitucionalidad de este tipo", puesto que "en algunos casos bastará con establecer la primera premisa para dar respuesta a lo aducido por el quejoso". En estas condiciones, "el criterio del P. de este Alto Tribunal sobre la aplicabilidad de la presunción de inocencia a los procedimientos administrativos sancionadores permite responder a la cuestión que habría que establecer en la grada del razonamiento identificada con el número (3), lo que implica que para poder aplicar ese criterio a un caso concreto "se tendría que determinar en primer lugar lo que establece el punto (1): si las normas impugnadas regulan efectivamente un procedimiento administrativo sancionador."

    De esta manera, siguiendo la metodología desarrollada por la Primera Sala, este Tribunal P. debe ocuparse de determinar, en primer lugar, si los procedimientos administrativos para verificar el cumplimiento de los requisitos de permanencia en el cargo regulados en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República son procedimientos sancionadores. Al respecto, esta Suprema Corte tiene una larga cadena de pronunciamientos en los que ha considerado que este tipo de procedimientos no pertenecen al ámbito del derecho administrativo sancionador.

    En efecto, en el amparo en revisión 544/2010,(19) la Primera Sala se encargó de analizar si la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República era inconstitucional por no prever como sanción la separación del cargo, determinando que "el incumplimiento de los requisitos de ingreso y permanencia por parte de los miembros de carrera no es considerado como causa de responsabilidad que amerite la imposición de una sanción administrativa, como puede ser la de remoción, sino que ello conlleva la separación del servicio por imposibilidad para continuar en él, dado que la persona respectiva no cumple con los presupuestos legales que garanticen a la sociedad el cumplimiento eficaz de las funciones de procuración de justicia" (cursivas añadidas).

    En dicho precedente se explicó que en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República "se encuentran claramente distinguidos los procedimientos de separación del servicio por incumplimiento de los requisitos de ingreso y permanencia y el procedimiento de remoción como sanción administrativa, ya que en el primero se establece una serie de etapas que permitirán al Consejo de Profesionalización verificar que el servidor público ha dejado de cumplir los requisitos de ingreso y permanencia, cuya resolución deberá ser emitida previa audiencia del interesado y en forma fundada y motivada; en tanto que, respecto de la de remoción, se prevé un procedimiento similar a los establecidos en las normas de responsabilidades de los servidores públicos que culmina en la imposición de una sanción administrativa y que, por lo mismo, deviene de haber incurrido en una causa de responsabilidad o en el incumplimiento de una obligación prevista en ley" (cursivas añadidas).

    En esta misma línea, se aclaró que "para que haya lugar al procedimiento de separación del servicio por incumplimiento de los requisitos de ingreso y permanencia, no es necesario que el servidor público realice alguna conducta irregular o contraria a la normatividad, sino que en atención a la evaluación continua que se requiere con motivo del servicio de carrera de procuración de justicia, resulta que una determinada persona deja de cumplir con las exigencias específicas que la función requiere y, por ello, se le considera ‘no apto’ para la realización de dicha función"; mientras que "en el caso del procedimiento de remoción, el mismo solamente podría iniciarse con motivo de la realización de una conducta específica por parte del servidor público que se encuentre prevista como irregular o ilícita".

    En sentido similar, al resolver el citado amparo en revisión 352/2016,(20) la Segunda Sala aclaró que "el procedimiento administrativo sancionador es distinto al cumplimiento de los diversos requisitos de ingreso y permanencia dentro del servicio civil de carrera, ya que estos últimos se traducen en la concretización del marco constitucional previsto en el precepto 123, apartado B, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal, debido a que constituyen el marco laboral-administrativo que rige las relaciones entre el Estado (en este caso, Procuraduría General de la República) y sus miembros" (énfasis añadido).

    De esta manera, si el procedimiento de separación por incumplimiento de los requisitos de permanencia en el cargo regulado en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República no constituye propiamente un procedimiento administrativo sancionador, este Tribunal P. entiende que la presunción de inocencia es un derecho fundamental que no puede aplicarse directamente en ese procedimiento administrativo. En consecuencia, un funcionario no puede invocar en un procedimiento de separación la protección de la presunción de inocencia, porque la finalidad de dicho procedimiento no es sancionarlo por alguna conducta que haya realizado, sino verificar que cumple con los requisitos de permanencia en el cargo.

    Con todo, la conclusión anterior no permite descartar todavía que el requisito de permanencia en el cargo consistente en "no estar sujeto a proceso penal" establecido en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República vulnere el derecho fundamental a la presunción de inocencia, que es precisamente la cuestión que este Tribunal P. debe resolver en la presente contradicción de tesis. Como se explica a continuación, aceptar que este derecho no tiene aplicación directa en el procedimiento de separación, al no tratarse de un procedimiento sancionador no supone todavía asumir ninguna posición sobre los efectos de irradiación que el derecho de toda persona procesada penalmente a que se presuma su inocencia –en términos de la fracción I del inciso B del artículo 20 constitucional– pueda proyectar hacia otros ámbitos fuera del proceso penal.

  2. El derecho a la presunción de inocencia dentro de los procesos penales y sus efectos de irradiación hacia ámbitos extraporcesales.

    Este Alto Tribunal considera que si bien la presunción de inocencia no resulta directamente aplicable al procedimiento administrativo de separación del cargo, el derecho que tiene todo acusado dentro de un proceso penal a que se presuma su inocencia mientras no exista una sentencia definitiva en la que se establezca su culpabilidad tiene "efectos de irradiación" que se reflejan o proyectan en el citado procedimiento administrativo y que protegen a la persona de cualquier tipo de medida desfavorable que se pueda decretar en ese ámbito por el simple hecho de "estar sujeto a proceso penal", evitando así que, a través de esas medidas, se haga una equiparación entre imputado y culpable en ámbitos extraprocesales. Para poder justificar este criterio, este Alto Tribunal estima necesario recordar algunos aspectos de su doctrina sobre el derecho a la presunción de inocencia.

    Al resolver el citado amparo en revisión 466/2011, la Primera Sala identificó tres vertientes de la presunción de inocencia en sede penal: (1) como regla de trato procesal; (2) como regla probatoria; y, (3) como estándar probatorio o regla de juicio. A partir de dicho pronunciamiento, esta Suprema Corte ha desarrollo el contenido de la presunción de inocencia en función de la vertiente que fuera relevante en cada caso. Por lo demás, es importante señalar que los pronunciamientos de la Corte Interamericana en relación con este derecho también pueden reconstruirse utilizando estas tres vertientes, puesto que si bien dicho tribunal internacional no ha utilizado estas distinciones en su jurisprudencia, cada una de las vertientes hace referencia a diferentes aspectos de la protección que otorga a los procesados la presunción de inocencia, los cuales también han sido reconocidos en la doctrina interamericana.

    Ahora bien, para efectos del problema que se analiza en esta sentencia, sólo resulta relevante recordar la doctrina de este Alto Tribunal sobre la presunción de inocencia en su vertiente de regla de tratamiento del imputado. En el citado amparo en revisión 349/2012, se explicó que "el contenido de este derecho fundamental consiste en establecer la forma en la que debe tratarse a una persona que está sometida a proceso penal", de tal manera que la finalidad de la presunción de inocencia es "impedir la aplicación de medidas judiciales que impliquen una equiparación de hecho entre imputado y culpable y, por tanto, cualquier tipo de resolución judicial que suponga la anticipación de la pena",(21) toda vez que "la presunción de inocencia comporta el derecho a ser tratado como inocente en tanto no haya sido declarada su culpabilidad por virtud de una sentencia judicial y se le haya seguido un proceso con todas las garantías".

    Por su parte, en S.R. Vs. Ecuador,(22) la Corte Interamericana de Derechos Humanos sostuvo que de lo dispuesto en el artículo 8.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos "se deriva la obligación estatal de no restringir la libertad del detenido más allá de los límites estrictamente necesarios para asegurar que no impedirá el desarrollo eficiente de las investigaciones y que no eludirá la acción de la justicia, pues la prisión preventiva es una medida cautelar, no punitiva", puesto que "[e]n caso contrario se estaría cometiendo una injusticia al privar de libertad, por un plazo desproporcionado respecto de la pena que correspondería al delito imputado, a personas cuya responsabilidad criminal no ha sido establecida", de tal manera que sería "lo mismo que anticipar una pena a la sentencia, lo cual está en contra de principios generales del derecho universalmente reconocidos" (párrafo 77).

    Posteriormente, en R.C.V.P.,(23) dicho tribunal internacional dejó claro que la presunción de inocencia "es un elemento esencial para la realización efectiva del derecho a la defensa y acompaña al acusado durante toda la tramitación del proceso hasta que una sentencia condenatoria que determine su culpabilidad quede firme" (párrafo 154, énfasis añadido). En esta línea, en L.M. Vs. Venezuela expuso con toda claridad que "[l]a presunción de inocencia se vulnera si antes de que el acusado sea encontrado culpable una decisión judicial relacionada con él refleja la opinión de que es culpable" (párrafo 128).

    De acuerdo con lo anteriormente expuesto, la presunción de inocencia en su vertiente de regla de tratamiento del imputado ordena que las personas que están sujetas a proceso penal no sean tratadas de la misma manera que las personas que han sido declaradas culpables. En este orden de ideas, la presunción de inocencia como regla de tratamiento del imputado en su dimensión extraprocesal protege a las personas sujetas a proceso penal de cualquier acto estatal o particular ocurrido fuera del proceso penal que refleje la opinión de que una persona es culpable del delito del que se le acusa cuando aún no se ha dictado una sentencia definitiva en la que se establezca su culpabilidad más allá de toda duda razonable.

    Ahora bien, en relación con el problema que nos ocupa, es necesario reiterar que los funcionarios que están sujetos a un procedimiento administrativo de separación por incumplir con los requisitos de permanencia en el cargo no gozan de la protección del derecho a la presunción de inocencia dentro de ese procedimiento. La razón para que esto sea así es perfectamente justificable, puesto que no se trata de un procedimiento que se realice en ejercicio del ius puniendi estatal. De esta manera, este derecho no debería tener que desempeñar ninguna función en ese ámbito.

    Con todo, la presunción de inocencia como regla de tratamiento del imputado cobra relevancia cuando las normas que regulan el procedimiento administrativo de separación del cargo introducen como requisito de permanencia del funcionario en el puesto que desempeña la condición de "no estar sujeto a proceso penal". De esta manera, lo que hace el legislador, al incorporar este requisito, es contemplar una medida fuera del proceso penal que supone tratar como culpable a una persona cuya responsabilidad aún no ha sido establecida en una sentencia definitiva, puesto que esa medida tiene una consecuencia desfavorable para esa persona, que puede ser separada de su cargo por incumplir un requisito de permanencia en el mismo.

    Esta Suprema Corte entiende que la presunción de inocencia como regla de tratamiento del imputado en su dimensión extraprocesal también establece la forma en la que debe tratarse fuera del proceso penal a una persona que está sometida a proceso. De acuerdo con lo expuesto hasta ahora, puede afirmarse que la finalidad de esta vertiente de la presunción de inocencia consiste en impedir que fuera del proceso penal se aplique cualquier tipo de medida desfavorable asociada al simple hecho de que una persona esté sujeta a proceso, evitando así que a través de esas medidas se haga una equiparación entre imputado y culpable en ámbitos extraprocesales.

    De acuerdo con lo anteriormente expuesto, debe considerase que viola la presunción de inocencia como regla de tratamiento del imputado en su dimensión extraprocesal el requisito de permanencia en el cargo consistente en "no estar sujeto a proceso penal", cuyo incumplimiento da lugar a la realización de los procedimientos administrativos de separación del cargo regulados en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

SEXTO

—Criterio obligatorio. Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el siguiente criterio:

PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. DEBE REALIZARSE UNA INTERPRETACIÓN CONFORME DEL REQUISITO DE PERMANENCIA EN EL CARGO PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 34, FRACCIÓN II, INCISO E), EN RELACIÓN CON EL INCISO F) DE LA FRACCIÓN I, ASÍ COMO EN EL ARTÍCULO 35, FRACCIÓN II, INCISO A), ENRELACIÓN CON EL INCISO B) DE LA FRACCIÓN I, AMBOS DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA A EFECTO DE QUE NO VULNEREN ESTE DERECHO. Teniendo en cuenta que los procedimientos de separación por incumplimiento de los requisitos de permanencia en el cargo regulados por la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República no constituyen propiamente un procedimiento administrativo sancionador, debe concluirse que la presunción de inocencia es un derecho fundamental que no puede aplicarse directamente en ese tipo de procedimientos administrativos; no obstante, ello no implica que el requisito de permanencia en el cargo consistente en "no estar sujeto a proceso penal" no vulnere la presunción de inocencia como regla de tratamiento del imputado en su dimensión extraprocesal. Aceptar que este derecho fundamental no tiene aplicación directa en el procedimiento de separación del cargo no supone asumir ninguna posición sobre la manera en la que los "efectos de irradiación" del derecho a la presunción de inocencia de toda persona procesada penalmente –en términos de la fracción I del inciso B del artículo 20 constitucional– se proyectan hacia otros ámbitos extraprocesales. Ahora bien, este Tribunal P. entiende que este derecho protege al imputado de cualquier tipo de medida desfavorable que se decrete fuera del proceso penal por el simple hecho de "estar sujeto a proceso penal", evitando así que se haga una equiparación entre imputado y culpable en ámbitos extraprocesales. En consecuencia, el requisito consistente en "no estar sujeto a proceso penal" cuyo incumplimiento desencadena los procedimientos de separación del cargo de servidores públicos regulados en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República está en tensión con la presunción de inocencia como regla de tratamiento del imputado en su dimensión extraprocesal, siendo posible realizar una interpretación conforme del requisito de permanencia en el cargo previsto en los artículos 34, fracción II, inciso e), en relación con el inciso f) de la fracción I, así como en el artículo 35, fracción II, inciso a), en relación con el inciso b) de la fracción I, ambos de la referida ley orgánica, de tal manera que cuando un servidor público de esa dependencia está sujeto a proceso debe ser suspendido de su cargo y permanecer en esa situación hasta en tanto se resuelva el proceso penal correspondiente, de tal modo que pueda ser reinstalado si éste culmina con una sentencia absolutoria. En cambio, si el proceso penal concluye con una sentencia condenatoria, entonces la suspensión decretada válidamente podrá derivar en una separación definitiva del cargo.

Por lo anteriormente expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO

—Sí existe contradicción de tesis entre los criterios sustentadas por la Primera y la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

SEGUNDO

—Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos precisados en el último considerando de esta resolución.

TERCERO

—D. publicidad a la tesis jurisprudencial que se sustenta en la presente resolución, en términos de los artículos 219 y 220 de la Ley de Amparo.

Así lo resolvió el P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

En relación con el punto resolutivo primero:

Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los Ministros G.O.M., C.D., F.G.S., Z.L. de L., P.R., P.H., M.M.I., L.P. y presidente A.M., respecto de los considerandos primero, segundo, tercero y cuarto relativos, respectivamente, a la competencia, a la legitimación, a los criterios denunciados y al análisis de los criterios denunciados.

En relación con el punto resolutivo segundo:

Se aprobó por mayoría de seis votos de los Ministros G.O.M., C.D., Z.L. de L., P.R., P.H. separándose de algunas consideraciones y L.P., respecto de los considerandos quinto y sexto relativos, respectivamente, al estudio de fondo y criterio obligatorio. Los M.F.G.S., M.M.I. y presidente A.M. votaron en contra. La Ministra P.H. anunció voto concurrente. Los Ministros G.O.M. y C.D. se reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes.

En relación con el punto resolutivo tercero:

Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los Ministros G.O.M., C.D., F.G.S., Z.L. de L., P.R., P.H., M.M.I., L.P. y presidente A.M..

Los Ministros M.B.L.R. y A.P.D. no asistieron a la sesión de once de septiembre de dos mil dieciocho por desempeñar una comisión oficial.

El Ministro presidente A.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.

En términos de lo previsto en los artículos 113 y 116 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, 110 y 113 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública; y el Acuerdo General 11/2017, del P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado el dieciocho de septiembre de dos mil diecisiete en el Diario Oficial de la Federación, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que se encuentra en esos supuestos normativos.

Nota: El título y subtítulo a los que se alude al inicio de esta ejecutoria, corresponden a la tesis de jurisprudencia P./J. 30/2018 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 9 de noviembre de 2018 a las 10:20 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 60, Tomo I, noviembre de 2018, página 10.

________________

  1. Sentencia de 25 de mayo de 2006, resuelta por unanimidad de ocho votos.

  2. Décima Época, Primera Sala, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 11, Tomo I, octubre de 2014, página 612, tesis aislada 1a. CCCLXXII/2014 (10a.), materia constitucional «y Semanario Judicial de la Federacion del viernes 31 de octubre de 2014 a las 11:05 horas».

  3. Décima Época, Primera Sala, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 12, Tomo I, noviembre de 2014, página 728, tesis aislada 1a. CCCLXXXI/2014 (10a.), materias constitucional y penal «y Semanario Judicial de la Federacion del viernes 14 de noviembre de 2014 a las 9:20 horas».

  4. Décima Época. Registro digital: 2015635. Instancia: Segunda Sala. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 48, Tomo I, noviembre de 2017, materias constitucional y administrativa, tesis 2a./J. 162/2017 (10a.), página 551 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 24 de noviembre de 2017 a las 10:35 horas».

  5. Sentencia de 25 de mayo de 2006, resuelta por unanimidad de ocho votos.

  6. Caso B.R. y otros Vs. Panamá. Fondo, R. y C.. Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C No. 72.

  7. Sentencia de 29 de octubre de 2008, resuelta por mayoría de tres votos de los Ministros José de J.G.P., J.N.S.M. (ponente) y O.S.C. de G.V.. En contra de los emitidos por los Ministros J.R.C.D. y presidente S.A.V.H., quienes formularon voto particular

  8. Sentencia de 9 de noviembre de 2011, resuelta por mayoría de tres votos de los Ministros J.M.P.R., J.R.C.D. y presidente A.Z.L. de L. (ponente), en contra del emitido por la Ministra O.S.C. de G.V., que formuló voto particular El Ministro J.M.P.R. formuló voto concurrente. Ausente el M.G.I.O.M..

  9. Sentencia de 26 de septiembre de 2012, resuelta por unanimidad de cinco votos de los Ministros J.M.P.R., J.R.C.D., G.I.O.M., O.S.C. de G.V. y presidente A.Z.L. de L. (ponente).

  10. Sentencia de 29 de mayo de 2013, resuelta por unanimidad de cinco votos de los Ministros: A.Z.L. de L., J.R.C.D. (ponente), A.G.O.M., O.S.C. de G.V. y presidente J.M.P.R..

  11. Sentencia de 11 de septiembre de 2013, resuelta por mayoría de cuatro votos de los Ministros: A.Z.L. de L., J.R.C.D. (ponente), A.G.O.M. y O.S.C. de G.V.; en contra del emitido por el Ministro presidente J.M.P.R., quien se reservó su derecho a formular voto particular.

  12. Sentencia de 29 de agosto de 2012, resuelta por unanimidad de cuatro votos de los Ministros M.B.L.R., J.F.F.G.S., L.M.A.M. y S.S.A.A. (ponente). Ausente el M.S.A.V.H..

  13. Décima Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XVI, Tomo 2, enero de 2013, página 1687, tesis aislada 2a. XC/2012 (10a.), materia constitucional. Superada por contradicción.

  14. Décima Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XVI, Tomo 2, enero de 2013, página 1688, tesis aislada 2a. XCI/2012 (10a.), materia constitucional. Superada por contradicción.

  15. Sentencia de 28 de enero de 2014, resuelta por mayoría de nueve votos en relación con la propuesta modificada del estudio de fondo del proyecto.

  16. Décima Época, P., Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 7, Tomo I, junio de 2014, página 41, jurisprudencia P./J. 43/2014 (10a.), materia constitucional «y Semanario Judicial de la Federacion del viernes 6 de junio de 2014 a las 12:30 horas».

  17. Caso L.M. Vs. Venezuela. Fondo R. y C.. Sentencia de 1 de septiembre de 2011. Serie C No. 233.

  18. Sentencia de 18 de junio de 2014, resuelta por unanimidad de cinco votos de los Ministros: A.Z.L. de L. (ponente), J.R.C.D., A.G.O.M., O.S.C. de G.V. y presidente J.M.P.R..

  19. Sentencia de 29 de septiembre de 2010, resuelta por unanimidad de cuatro votos de los Ministros J.R.C.D., J.N.S.M. (ponente), O.S.C. de G.V. y presidente A.Z.L. de L..

  20. Sentencia de 23 de noviembre de 2016, resuelta por mayoría de cuatro votos de los Ministros E.M.M.I., J.F.F.G.S. (ponente), M.B.L.R., y presidente A.P.D.. En contra del emitido por el Ministro J.L.P...

  21. F.L., F.L., Mercedes, Prueba y presunción de inocencia, Madrid, Iustel, 2005, p. 123.

  22. Caso S.R. Vs. Ecuador. Fondo. Sentencia de 12 de noviembre de 1997. Serie C No. 35.

  23. Caso R.C.V.P.. Fondo, R. y C.. Sentencia de 31 de agosto de 2004. Serie C No. 111.